西南Y村規(guī)劃制定過(guò)程的案例研究

摘要：鄉(xiāng)村規(guī)劃質(zhì)量影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。本文分析一個(gè)西南地區(qū)Y村村莊規(guī)劃的制定過(guò)程，強(qiáng)調(diào)如何實(shí)現(xiàn)政府在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的有效參與是保證鄉(xiāng)村規(guī)劃質(zhì)量的重要方面。因缺乏科學(xué)的村莊規(guī)劃制定體制，地方政府未能有效參與規(guī)劃制定過(guò)程，使得村莊規(guī)劃無(wú)法做到符合農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿。村莊規(guī)劃中的多方參與，首要的不是村民參與，而在于政府參與。政府參與低效在相當(dāng)程度上解釋了鄉(xiāng)村規(guī)劃制定中的村民需求缺位和規(guī)劃的形式化。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；參與式規(guī)劃；政府參與；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

一、引言

村莊規(guī)劃因鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)而備受重視。村莊規(guī)劃研究逐步成為農(nóng)村發(fā)展及其它相關(guān)學(xué)科關(guān)注的研究熱點(diǎn)。符合農(nóng)村實(shí)際、切合農(nóng)民需求是對(duì)村莊規(guī)劃的根本要求，但也是根本性困難。為實(shí)現(xiàn)這一根本要求，參與式規(guī)劃是規(guī)劃制定者普遍采用的方案，它試圖通過(guò)一系列特有的規(guī)劃技術(shù)使得村民擁有的對(duì)村莊的地方性知識(shí)進(jìn)入規(guī)劃者的視野，并且使用一系列發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和融匯村民需求的方法，使得規(guī)劃能夠反映村民需求。越來(lái)越多的地方政府基于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，支持在鄉(xiāng)村規(guī)劃中要更多體現(xiàn)農(nóng)民主體需求，村莊中各類主體能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展成果共享，更多體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。但是，現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃的質(zhì)量還不能完全實(shí)現(xiàn)地方政府要求和規(guī)劃制定者的共同目標(biāo)，相當(dāng)多的規(guī)劃不能符合村莊實(shí)際和農(nóng)民需求。為什么在政府日漸重視村民參與，要求規(guī)劃專家必須深入村莊實(shí)際的時(shí)候，鄉(xiāng)村規(guī)劃為什么還不能符合村莊實(shí)際和農(nóng)民需求呢?在實(shí)施參與式規(guī)劃的過(guò)程中，到底是什么阻礙了規(guī)劃專家更充分地了解村民需求，把村民的知識(shí)融匯在鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)程中呢?

本文對(duì)西南某省Y村新近進(jìn)行的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃制定過(guò)程進(jìn)行案例研究，試圖回答上述問(wèn)題。村莊可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃是一種新型的村莊規(guī)劃，既包含通常所講的村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容，并且特別突出人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此其對(duì)符合村莊實(shí)際、切合農(nóng)民需求的要求更高，總體性和綜合性更強(qiáng)，其制定過(guò)程是觀察地方政府和規(guī)劃專家表現(xiàn)的極好場(chǎng)合。本文試圖把對(duì)地方政府在村莊規(guī)劃中參與的關(guān)切引向更為具體和動(dòng)態(tài)的方面。

在對(duì)案例的剖析中，筆者試圖提出進(jìn)一步的問(wèn)題：地方政府在積極承擔(dān)起村莊規(guī)劃責(zé)任的過(guò)程中，是否是一個(gè)做好了充分準(zhǔn)備、符合其意欲達(dá)到的規(guī)劃目標(biāo)和狀態(tài)的參與者角色?地方政府介入鄉(xiāng)村規(guī)劃的復(fù)雜情狀和作用機(jī)制表現(xiàn)了其在鄉(xiāng)村發(fā)展中怎樣的角色定位?本文試圖分析地方政府與規(guī)劃制定過(guò)程的互動(dòng)，確定地方政府運(yùn)作中的哪些體制和機(jī)制障礙，導(dǎo)致了地方政府對(duì)于村莊規(guī)劃的思想重視和介入不當(dāng)間的落差，從而使得可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的承諾走向了形式主義，高定位的規(guī)劃滑向了低質(zhì)量。

筆者全程參與了Y村規(guī)劃制定過(guò)程，得以近距離和地方政府接觸，在這一地方政府深度介入的規(guī)劃項(xiàng)目中理解地方政府介入村莊發(fā)展規(guī)劃及其作用機(jī)制提出理論解釋。

二、Y村規(guī)劃的高定位對(duì)政府全面參與的依賴

Y村位于我國(guó)西南某省，有6個(gè)村民小組、208戶、860人，座落于兩河交匯的河谷平壩，水源豐富、土壤肥沃，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)牧業(yè)為主，種植水稻、小麥、玉米等農(nóng)作物，栽植煙草、核桃、板栗、冬桃、芒果等經(jīng)濟(jì)作物和林木，養(yǎng)殖牛羊，農(nóng)民收入主要來(lái)自烤煙，其他收入渠道較少。村莊集中保存著較為完整的民居、街巷和彝繡等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，山水田園格局優(yōu)美，具有獨(dú)特的歷史文化價(jià)值和景觀環(huán)境。

2014年，Y村因其獨(dú)特的歷史文化價(jià)值和景觀環(huán)境，被列入第三批全國(guó)傳統(tǒng)村落名錄。也許正是因?yàn)槠錃v史文化和景觀環(huán)境，2017年Y村被確定為聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)在中國(guó)的示范村。示范村項(xiàng)目的設(shè)立是希望通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展新理念、新技術(shù)、新模式的探索，以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧和自我發(fā)展，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程中“讓所有入過(guò)上繁榮和充實(shí)的生活，在與自然和諧相處的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生活和技術(shù)進(jìn)步”的目標(biāo)，為中國(guó)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)際社會(huì)的相關(guān)實(shí)踐提供來(lái)自中國(guó)的范例。

示范村項(xiàng)目受到上至聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署下到該村所在省、州、縣的高度重視，各方都期待并努力促成一個(gè)高水平的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。對(duì)于Y村這樣一個(gè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)缺乏，生態(tài)環(huán)境良好的村莊，地方政府希望通過(guò)發(fā)展村莊旅游來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并且寄托于國(guó)際化的平臺(tái)，打造“起點(diǎn)定位高遠(yuǎn)”、“品牌化”的旅游目的地。同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游“以點(diǎn)帶面”的效應(yīng)，帶動(dòng)沿線旅游的發(fā)展。

基于Y村規(guī)劃的高定位和復(fù)雜的系統(tǒng)性特征，除了村民的參與，政府部門(mén)有效的參與和協(xié)商變得非常重要。地方政府介入規(guī)劃制定時(shí)的特有方式和這種特有方式對(duì)規(guī)劃專家的約束，決定了規(guī)劃的面貌。下文呈現(xiàn)在政府特定的介入村莊規(guī)劃的方式之下，規(guī)劃制定如何和村莊實(shí)際和農(nóng)民需求產(chǎn)生隔離乃至背離。

三、部門(mén)分立下涉農(nóng)部門(mén)的有限參與無(wú)法搭建多方規(guī)劃平臺(tái)

為了啟動(dòng)規(guī)劃制定，應(yīng)規(guī)劃制定者的要求，縣政府組織召開(kāi)了規(guī)劃涉及相關(guān)部門(mén)的座談會(huì)。項(xiàng)目承接運(yùn)作方的主要負(fù)責(zé)人吳某，掛職縣委副書(shū)記，即Y村可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃倡導(dǎo)者負(fù)責(zé)組織這次座談會(huì)，她還兼任該縣駐村扶貧工作隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)。作為深度貧困地區(qū)的國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣，縣里最為核心的工作即為扶貧攻堅(jiān)。駐村扶貧工作隊(duì)，是脫貧攻堅(jiān)中的一支生力軍。作為這支隊(duì)伍的總隊(duì)長(zhǎng)，吳某在全縣脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略制定和實(shí)施計(jì)劃中具有關(guān)鍵的話語(yǔ)權(quán)。雖然她只是省直部門(mén)來(lái)掛職的干部，但是她可以以總隊(duì)長(zhǎng)職位對(duì)全縣各部門(mén)的扶貧工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

為了給可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的制定者提供全面的情況，便于規(guī)劃真正體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的綜合性，座談會(huì)由來(lái)自民政局、水務(wù)局、國(guó)土資源局、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、文廣旅、住建、環(huán)保、殘聯(lián)、發(fā)改委、人社11個(gè)部門(mén)代表參加。這11個(gè)部門(mén)代表了縣涉農(nóng)部門(mén)的大部分，也是根據(jù)Y村發(fā)展規(guī)劃的具體目標(biāo)幾乎所有要涉及到支持的部門(mén)。Y村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記也參加了這次會(huì)議。

村莊可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的編寫(xiě)是由規(guī)劃專家組承擔(dān)的。規(guī)劃專家組由來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游規(guī)劃、景觀設(shè)計(jì)領(lǐng)域的四位專家組成，均有國(guó)際合作和規(guī)劃制定經(jīng)歷。他們被要求在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和村民需求的基礎(chǔ)上提交一個(gè)指導(dǎo)性規(guī)劃。于是，規(guī)劃專家基于提出“Y村的發(fā)展方向、目標(biāo)和主要任務(wù)”的工作目標(biāo)，擬定從發(fā)展基礎(chǔ)與環(huán)境、發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)、人居環(huán)境與景觀風(fēng)貌建設(shè)、農(nóng)林牧業(yè)發(fā)展、文化和旅游業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)與鄉(xiāng)村治理、規(guī)劃實(shí)施保障七個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃。

會(huì)議一開(kāi)始，規(guī)劃專家說(shuō)明規(guī)劃制定需要各部門(mén)的支持。作為規(guī)劃倡導(dǎo)者的吳某接著說(shuō)明了可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的綜合性及其高遠(yuǎn)目標(biāo)，極力向各縣直部門(mén)強(qiáng)調(diào)座談會(huì)的重要性，并在會(huì)議進(jìn)程當(dāng)中多次強(qiáng)調(diào)“這并不是一個(gè)村寨的事情，希望未來(lái)該項(xiàng)目是縣乃至州的名片，能夠帶動(dòng)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，作為區(qū)域發(fā)展的范本?！辈⑶艺J(rèn)為，當(dāng)前雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已經(jīng)知道了該項(xiàng)目的重要性，但是縣級(jí)各單位的重視程度還不夠。規(guī)劃倡導(dǎo)者從展望的角度在這一規(guī)劃中，支撐Y村進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵力量即村莊旅游的發(fā)展，不能只是對(duì)于一些旅游名村的模仿，它應(yīng)該被建成“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)普通景區(qū)等級(jí)的地域名片。”旅游規(guī)劃不能停留于旅游接待這樣的低端業(yè)態(tài)，“不能只是停留在吃吃看看湊湊熱鬧玩，這種僅僅考慮服務(wù)于近距離人群短時(shí)間出行的‘農(nóng)家樂(lè)’式運(yùn)作思維。而是應(yīng)該挖掘Y村生產(chǎn)生活和景觀的特有生態(tài)價(jià)值和文化價(jià)值，注重保護(hù)好屬于村莊自己的生態(tài)和人文環(huán)境，吸引高凈值的、中長(zhǎng)距離人群的長(zhǎng)期停留。而且，Y村規(guī)劃只是全鄉(xiāng)乃至全縣整體旅游框架的一部分，應(yīng)該以Y村為核心，規(guī)劃大范圍、大區(qū)域的旅游區(qū)。Y村規(guī)劃打造的不光是核心區(qū)，而應(yīng)該是涉及案例村周邊的村落”。

上述規(guī)劃目標(biāo)無(wú)疑需要縣直部門(mén)的充分參與。它們不僅應(yīng)該提供信息和資料，而是從規(guī)劃定位、設(shè)計(jì)思想上全面介入。但以往，縣直部門(mén)對(duì)于一個(gè)村莊的發(fā)展，很少有直接參與。直接的對(duì)口援助，也總是單個(gè)部門(mén)對(duì)接某個(gè)村。多部門(mén)共同支持一個(gè)村的發(fā)展，是它們不曾有過(guò)的經(jīng)驗(yàn)。座談會(huì)呈現(xiàn)出來(lái)的恰恰是縣直部門(mén)間關(guān)系以及部門(mén)與村莊間關(guān)系的常態(tài)。

在縣直部門(mén)的發(fā)言回應(yīng)中，雖然各自從自身職能范圍和扶貧工作大局，愿意積極配合規(guī)劃的制定，但部門(mén)并不積極響應(yīng)規(guī)劃倡導(dǎo)者的綜合、高端、可持續(xù)的規(guī)劃目標(biāo)，僅僅是從部門(mén)工作角度談應(yīng)該如何納入有關(guān)內(nèi)容，以獲得話語(yǔ)權(quán)、資金掌控權(quán)、實(shí)施控制權(quán)中的一種或幾種。各部門(mén)都表態(tài)愿意積極提供有關(guān)資料和情況，但并沒(méi)有實(shí)際行動(dòng)，部門(mén)對(duì)于村莊規(guī)劃涉及的屬于本部門(mén)工作范圍的基礎(chǔ)資料并不完全具備。

上述座談會(huì)，折射出了一個(gè)內(nèi)部存在多重利益分立和高昂溝通成本的縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)體制在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的有限參與。由于涉農(nóng)部門(mén)分立、信息相互阻隔，使得外部規(guī)劃人員與政府行政系統(tǒng)之間存在著溝通不暢，規(guī)劃制定者需要通過(guò)縣婦聯(lián)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣直部門(mén)提出了解情況或咨詢要求，這導(dǎo)致了其在開(kāi)展工作中的無(wú)效率。規(guī)劃人員提出資料需求后，收到的一般是龐雜、混亂的資料壓縮包。更有甚者，相關(guān)部門(mén)工作人員由于工作疏漏而拖延有關(guān)要求，規(guī)劃人員遲遲等不到急需的資料。而在有部門(mén)明確建議的場(chǎng)合，則往往表現(xiàn)出，“規(guī)劃項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和安排，每個(gè)部門(mén)都是從本部門(mén)的利益出發(fā)，并不考慮規(guī)劃的如期落實(shí)”。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動(dòng)參與進(jìn)一步隔離規(guī)劃對(duì)村民需求的發(fā)現(xiàn)

由于工作時(shí)間的限制，規(guī)劃制定者除了在有限的調(diào)研時(shí)間走訪村民外，無(wú)法深入了解村情、吸收村民參與，而只能采取二手資料、座談會(huì)、村鎮(zhèn)干部講解為主調(diào)研方式。但是，僅靠具有官僚系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議性質(zhì)的座談會(huì)，不足以搜集到全面情況，僅靠婦聯(lián)通過(guò)同級(jí)官員和個(gè)人關(guān)系去搜集有關(guān)基礎(chǔ)材料和項(xiàng)目影響信息，不僅效率低下，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了有關(guān)部門(mén)認(rèn)為Y村規(guī)劃師重復(fù)過(guò)去傳統(tǒng)式規(guī)劃的印象，不足以逆轉(zhuǎn)傳統(tǒng)規(guī)劃流程，搭建多方參與的規(guī)劃平臺(tái)，在規(guī)劃調(diào)研階段使得有關(guān)部門(mén)參與進(jìn)來(lái)，形成有效互動(dòng)?？h扶貧工作隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)吳某為首，雖然可以召集各部門(mén)為規(guī)劃組搜集情況開(kāi)座談會(huì)，但是她無(wú)力改變各部門(mén)的工作模式。面對(duì)縣直部門(mén)反應(yīng)的低效，規(guī)劃制定者不得不轉(zhuǎn)而依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

如果有縣直涉農(nóng)部門(mén)之間制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，本來(lái)級(jí)別很高、意義重大的Y村示范項(xiàng)目應(yīng)該由比婦聯(lián)更為重要的縣直部門(mén)來(lái)出面牽頭制定。但由于沒(méi)有這一協(xié)調(diào)機(jī)制，Y村規(guī)劃就變成在規(guī)劃倡導(dǎo)者的指導(dǎo)之下，名義上由婦聯(lián)牽頭，但實(shí)質(zhì)上則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)組織的局面。換言之，由于縣直部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制的乏力乃至缺失，成就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃制定上地位的提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村莊規(guī)劃上實(shí)質(zhì)開(kāi)始承當(dāng)組織者的責(zé)任，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的帶領(lǐng)下，規(guī)劃專家組先后兩天進(jìn)村了解情況，總共在村莊中共工作了七、八個(gè)小時(shí)，主要用于瀏覽村莊地形、產(chǎn)業(yè)、建筑和環(huán)境，與鄉(xiāng)、村干部座談。專家組曾要求在村莊住宿，但縣、鄉(xiāng)基于村莊簡(jiǎn)陋的住宿條件，謝絕了專家組的請(qǐng)求。專家組也就沒(méi)有再堅(jiān)持。應(yīng)該說(shuō)，工作方式和時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到參與式規(guī)劃的要求。專家組召開(kāi)了村組干部座談會(huì)，走訪了四戶農(nóng)戶，個(gè)別專家還到農(nóng)戶家中對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入進(jìn)行了專題的補(bǔ)充調(diào)研。由于規(guī)劃專家并沒(méi)有充足的時(shí)間對(duì)村莊情況和村民需求做充分的了解，因此，對(duì)于村莊的多數(shù)判斷是建立在鎮(zhèn)村兩級(jí)干部介紹的基礎(chǔ)之上，尤其是鎮(zhèn)黨委書(shū)記的介紹。

規(guī)劃制定者提交規(guī)劃的截止時(shí)間，被有關(guān)專家服務(wù)合同所規(guī)定，由于沒(méi)有充分的時(shí)間在當(dāng)?shù)卣{(diào)研，規(guī)劃制定者只能依賴對(duì)該村規(guī)劃最為積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以便能按時(shí)完成規(guī)劃制定任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記恰恰善于溝通，在為規(guī)劃制定者提供周到體貼的配合服務(wù)同時(shí)，也贏得了規(guī)劃制定者的信任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就是因此開(kāi)始“主導(dǎo)”規(guī)劃具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)縣直部門(mén)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，其實(shí)是一個(gè)弱勢(shì)部門(mén)，但是，由于項(xiàng)目的國(guó)際定位和規(guī)劃倡導(dǎo)者的掛職干部身份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)意外地在規(guī)劃制定過(guò)程中取得了較為主動(dòng)和突出的地位。通過(guò)多次參與這些活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于Y村規(guī)劃的定位、所需條件、目前進(jìn)展?fàn)顩r都有了比當(dāng)?shù)仄渌兄黧w更全面的認(rèn)知，它也掌握了各縣直部門(mén)目前所具備的政策資源和項(xiàng)目資金情況，因而，它成為鄉(xiāng)村規(guī)劃制定實(shí)質(zhì)上的組織者。對(duì)于自己在這一規(guī)劃中要實(shí)現(xiàn)怎樣的目標(biāo)就逐步有了非常清晰的認(rèn)識(shí)。而縣直部門(mén)面對(duì)這樣一個(gè)直接落實(shí)到村的計(jì)劃，則無(wú)法產(chǎn)生直接關(guān)切。

這里來(lái)看一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)的考慮。在具體的規(guī)劃制定過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和規(guī)劃制定者的相處和密集互動(dòng)最多，對(duì)于規(guī)劃制定方式的影響更大，因此，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃目標(biāo)的考慮就構(gòu)成理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和規(guī)劃制定者互動(dòng)過(guò)程的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為，高規(guī)格的規(guī)劃更能作為向上級(jí)各部門(mén)申請(qǐng)資金的依據(jù)，面對(duì)此種規(guī)劃制定體制，鎮(zhèn)政府一方面具有更加合理的向各級(jí)政府申請(qǐng)資金，另一方面也能通過(guò)更高規(guī)格的規(guī)劃爭(zhēng)取更多的資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的傾力參與和積極配合，主要是因?yàn)檫@一規(guī)劃的國(guó)際規(guī)格和高端定位。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的務(wù)實(shí)目標(biāo)主要有：不斷抬高對(duì)規(guī)劃的要求；規(guī)劃需要提出具體的項(xiàng)目，并且盡量提供權(quán)威性的證據(jù)，以便盡量多地爭(zhēng)取項(xiàng)目。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)訂立具體項(xiàng)目的實(shí)用目標(biāo)也在于農(nóng)村發(fā)展仍普遍缺乏以村級(jí)綜合發(fā)展為單位的項(xiàng)目支持。雖然Y村規(guī)劃是重點(diǎn)項(xiàng)目，但是對(duì)于村莊規(guī)劃的執(zhí)行，有關(guān)項(xiàng)目合作方并不能提供完全的資金，對(duì)應(yīng)著各級(jí)涉農(nóng)部門(mén)不以村莊為構(gòu)成單位的項(xiàng)目扶持體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力圖將Y村發(fā)展需求包裝成一個(gè)個(gè)具體的項(xiàng)目就是理性的選擇。而且，沒(méi)有來(lái)自具體的建設(shè)項(xiàng)目的資金支持，再合理的規(guī)劃也無(wú)法實(shí)施。涉農(nóng)部門(mén)分立體制及其背后的分類別的財(cái)政扶持項(xiàng)目資金體制塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的此類選擇。但是，這種項(xiàng)目關(guān)切和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃所需要的長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等多系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的理念就有相當(dāng)?shù)谋畴x。

這里我們不再具體地就規(guī)劃制定過(guò)程中規(guī)劃專家與當(dāng)?shù)乜h、鎮(zhèn)政府的互動(dòng)過(guò)程進(jìn)行分析，而是根據(jù)規(guī)劃最終完成文本，主要分析在前述部門(mén)分立體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)用考慮的背景下，規(guī)劃專家如何在不能充分自知的基礎(chǔ)上滑向了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)用目標(biāo)的依附與順應(yīng)。

首先，規(guī)劃專家基于“中長(zhǎng)期規(guī)劃”的時(shí)間跨度，不自覺(jué)地放棄了對(duì)當(dāng)前Y村村情的細(xì)致深入理解。規(guī)劃設(shè)定的規(guī)劃期限是2018～2025年，自我解釋為覆蓋“十三五”后半期及“十四五”時(shí)期。規(guī)劃認(rèn)為“考慮到未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)外部環(huán)境和村莊發(fā)展?fàn)顩r存在一定不確定性，故而難以在村莊層面進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，因此將規(guī)劃期確定為2018～2025年”。這一時(shí)段既在聯(lián)合國(guó)SDGs期間，又是國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中為基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打基礎(chǔ)的階段。專家組以為確立這一時(shí)段是一種認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，即主動(dòng)縮短規(guī)劃時(shí)限，并且認(rèn)為村莊發(fā)展的外部環(huán)境是相當(dāng)重要的。專家組對(duì)于合理的規(guī)劃期的判斷，只是根據(jù)政策機(jī)遇和周邊發(fā)展規(guī)劃的周期來(lái)做的判斷，并沒(méi)有針對(duì)村莊自身資源發(fā)展等的判斷。

專家組認(rèn)為的外部環(huán)境是什么呢?從規(guī)劃對(duì)于“上位銜接”的考慮可見(jiàn)一斑。在規(guī)劃制定期間，規(guī)劃專家自覺(jué)遵循的不包含村莊實(shí)際情況和具體發(fā)展需求的文件包括：《改變我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022年)》，以及省、州、縣的相關(guān)文件。專家組認(rèn)為，這樣可以使《規(guī)劃》符合國(guó)家政策和規(guī)劃要求，科學(xué)指導(dǎo)Y村的建設(shè)和發(fā)展。不難看出，專家組認(rèn)為的規(guī)劃依據(jù)是Y村面臨的發(fā)展機(jī)遇和上級(jí)規(guī)劃對(duì)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展方向和重點(diǎn)的擬定。因此，也就不難理解，村莊當(dāng)前實(shí)際和村民發(fā)展需求會(huì)被系統(tǒng)性地排除在規(guī)劃考慮范圍之外。

其次，規(guī)劃文本強(qiáng)調(diào)指出，《規(guī)劃》所使用的基礎(chǔ)資料均為官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和文字資料，主要來(lái)自鎮(zhèn)村統(tǒng)計(jì)年報(bào)、專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和文字資料。由于該村處于脫貧攻堅(jiān)階段，對(duì)于脫貧攻堅(jiān)過(guò)程的數(shù)目字管理和階段考核非常嚴(yán)格，專家組進(jìn)村工作期間，就碰到自治州副州長(zhǎng)到縣和村檢查扶貧，以及駐村工作隊(duì)為迎接扶貧督查緊張的工作場(chǎng)景。因此，扶貧的統(tǒng)計(jì)資料是做到了逐戶統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)真實(shí)程度也有很大提高，但可惜的是，這些統(tǒng)計(jì)數(shù)字不能體現(xiàn)村民的主觀要求，也欠缺對(duì)村莊發(fā)展目標(biāo)和方向的非常具體和深入的分析。建立在這些數(shù)字基礎(chǔ)上的對(duì)于村情民意的理解是不全面的。因此，規(guī)劃對(duì)于Y村發(fā)展定位的描述，即“SDGs中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的樣板，多元和諧、宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村以及文化濃郁、產(chǎn)業(yè)融合的傳統(tǒng)村落”，就僅僅是基于可持續(xù)發(fā)展愿景的約定，而不是基于村民需求和村莊實(shí)際條件的具體定位。

再次，規(guī)劃雖然聲稱是一個(gè)綜合發(fā)展規(guī)劃，但內(nèi)容主要還是分項(xiàng)的規(guī)劃，其綜合發(fā)展的理念體現(xiàn)得并不充分，立基于村莊實(shí)際和村民需求的要求并未達(dá)到。耐人尋味的是，規(guī)劃主動(dòng)提出，規(guī)劃內(nèi)容要為具體規(guī)劃項(xiàng)目的立項(xiàng)和實(shí)施提供基礎(chǔ)，并且專辟附件一列出了“促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施而提出的重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目”，這些項(xiàng)目涉及由公共財(cái)政投資的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件、公共服務(wù)等方面，少量兼有公共服務(wù)和市場(chǎng)供給性質(zhì)，是專家組根據(jù)實(shí)地調(diào)研和縣鎮(zhèn)村提出的建設(shè)需求，結(jié)合中央、省、州、縣各級(jí)相關(guān)規(guī)劃和政策要求，經(jīng)過(guò)綜合權(quán)衡后提出的，目的是為Y村今后申報(bào)項(xiàng)目和爭(zhēng)取資金提供依據(jù)。

如此明確地為地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)用主義目標(biāo)背書(shū)，不能不說(shuō)，在相當(dāng)程度上違背了可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃性質(zhì)定位。在上述的涉農(nóng)部門(mén)參與和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與之下，規(guī)劃制定過(guò)程保持著基本的秩序，在規(guī)劃制定者努力工作的外表之下蘊(yùn)含著諸多偏離可持續(xù)規(guī)劃目標(biāo)之處。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與規(guī)劃制定者關(guān)系是影響規(guī)劃內(nèi)容和面貌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在目前體制下，規(guī)劃項(xiàng)目的最終評(píng)審是由項(xiàng)目管理方(委托方)、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委共同決定。但在實(shí)際過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中起到的作用十分關(guān)鍵。一方面，在規(guī)劃前期調(diào)研，以及規(guī)劃文本制定過(guò)程中，規(guī)劃制定者聽(tīng)取的意見(jiàn)大多來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委，而村委的意見(jiàn)大多依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，另一方面，也是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的視野相比村委干部，更高且更能理解項(xiàng)目本身的性質(zhì)和需要達(dá)到的目標(biāo)。因此，規(guī)劃制定者在調(diào)研過(guò)程中也不自覺(jué)地傾向于采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見(jiàn)。另外一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)也是項(xiàng)目評(píng)審方中的一員，項(xiàng)目委托方也缺乏對(duì)于村莊的充分了解，因此，在規(guī)劃制定者多次尋求對(duì)規(guī)劃文本的意見(jiàn)時(shí)，項(xiàng)目委托方總是主動(dòng)放棄其具體評(píng)判權(quán)利，要求規(guī)劃制定者著重聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見(jiàn)。因此，在一定程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在規(guī)劃制定的過(guò)程中既充當(dāng)制定者，又充當(dāng)了事實(shí)上的審查者。因?yàn)樯鲜銮闆r，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見(jiàn)很容易地進(jìn)入到規(guī)劃文本中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只要積極介入規(guī)劃制定，就很容易影響到規(guī)劃的內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響和介入方式，也進(jìn)一步使得規(guī)劃偏離了可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃要求。

五、結(jié)論和討論

Y村可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，但缺乏民眾參與還并不是村莊規(guī)劃制定過(guò)程不夠綜合的主要矛盾，主要矛盾在于地方政府還不能統(tǒng)合自己內(nèi)部的各種力量，從而為承接民眾參與搭建好平臺(tái)。決定地方政府成為規(guī)劃制定中的有效參與一方，遠(yuǎn)比讓其倉(cāng)促去動(dòng)員民眾參與要更為重要。本文研究促使我們對(duì)提升村莊規(guī)劃質(zhì)量的參與式規(guī)劃思路做出進(jìn)一步思考。

參與式規(guī)劃研究注重揭示農(nóng)民需求的特點(diǎn)和發(fā)掘農(nóng)民需求的方法，同時(shí)也揭示參與規(guī)劃難以施行的地方政府和規(guī)劃者方面的原因。如，地方政府吸收村民參與的意識(shí)不強(qiáng)、包辦代替，農(nóng)民主體意識(shí)和能力不足，政府規(guī)劃制定者理解農(nóng)村和發(fā)掘需求能力不足，參與式規(guī)劃方法偏向單一不符合實(shí)際等。對(duì)規(guī)劃師單兵進(jìn)村嘗試參與式規(guī)劃的深入案例研究，從側(cè)面表明地方政府介入制定過(guò)程對(duì)于制定合理規(guī)劃的重要性，段得罡、孫瑩等通過(guò)貴州省岜扒村、浙江省某村的案例研究說(shuō)明規(guī)劃制定者正在認(rèn)真考慮中國(guó)的體制環(huán)境、村民和村莊特征對(duì)于適用有關(guān)方法帶來(lái)的影響。這些研究對(duì)地方政府的刻畫(huà)是將其作為一個(gè)主體，靜態(tài)地判斷它和村民之間，它的觀念和村民觀念之間的不同。而Y村規(guī)劃的一開(kāi)始卻讓我們看到，地方政府參與到規(guī)劃過(guò)程是以不同部門(mén)、層級(jí)組成的不同主體參與的，在它們和村民及其知識(shí)發(fā)生關(guān)系之前，它們首先是在部門(mén)和層級(jí)之間發(fā)生內(nèi)部關(guān)系的。如果不理順政府體系之間的關(guān)系，就無(wú)法理順?biāo)鼈兒痛迕裰g的關(guān)系。

在本文之前的研究中，郭占峰通過(guò)對(duì)國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)在我國(guó)從事的參與式發(fā)展項(xiàng)目的分析，認(rèn)為要從國(guó)家發(fā)展機(jī)構(gòu)本身特點(diǎn)入手，分析中間環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問(wèn)題。郭占鋒實(shí)際提出了不僅要看項(xiàng)目本身理念以及實(shí)施過(guò)程，更要看項(xiàng)目人員與地方政府、村民實(shí)際互動(dòng)中參與的實(shí)現(xiàn)方式及其效果。郭占峰的研究提示我們，原來(lái)的參與式規(guī)劃研究可能將地方政治體制、社會(huì)制度和村民認(rèn)知特點(diǎn)都做了過(guò)于一致化的假設(shè)，妨礙了研究者充分注意到這些因素在某一具體地方的特征，以及它是否構(gòu)成參與式規(guī)劃實(shí)質(zhì)被采納或者被阻礙的因素。依據(jù)這一研究的提示，本文更加注重在規(guī)劃過(guò)程中各方主體之間的互動(dòng)，在這種互動(dòng)中更好理解政府和規(guī)劃專家的參與。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)全面推出。在這一時(shí)期，地方政府關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃和發(fā)展的理念在發(fā)生著急劇的變化，地方政府關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的整體思想越來(lái)越靠近城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、包容性發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)等先進(jìn)理念，但是，在國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的宏觀制度體系沒(méi)有做出變革之前，為制定可持續(xù)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃而必須的鄉(xiāng)村地區(qū)的地方政府體系建設(shè)尚付闕如。正如經(jīng)歷過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段的發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐所展示的一樣，在功能性區(qū)域規(guī)劃越來(lái)越超越基于行政區(qū)劃的村莊規(guī)劃的階段，對(duì)于地方政府規(guī)劃體系的調(diào)整就成為非常迫切的需求。

鄉(xiāng)村規(guī)劃的綜合性質(zhì)使得政府參與在其中非常重要。鄉(xiāng)村規(guī)劃學(xué)界和農(nóng)村發(fā)展學(xué)界普遍認(rèn)為鄉(xiāng)村規(guī)劃具備總體性和綜合性，即鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐缘暮w社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用和環(huán)境保護(hù)等的一體化規(guī)劃。因?yàn)檫@種總體性和綜合性，參與性規(guī)劃的含義，就不僅僅是村民的參與，而應(yīng)該是部門(mén)協(xié)調(diào)、地域合作和組織聯(lián)動(dòng)。也就是說(shuō)，在鄉(xiāng)村綜合規(guī)劃中，政府參與和介入?yún)f(xié)商對(duì)于實(shí)現(xiàn)高水平規(guī)劃異常重要。

本文分析的Y村規(guī)劃，由于國(guó)際項(xiàng)目介入的原因，比其它村莊更早啟動(dòng)了對(duì)村莊發(fā)展全面規(guī)劃的任務(wù)。但是，面對(duì)村莊發(fā)展的全面規(guī)劃制定，有關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備。一是涉農(nóng)部門(mén)提供的知識(shí)不足以支撐對(duì)于村莊發(fā)展規(guī)劃的具體制定。雖然僅僅是總體規(guī)劃，但具體的村莊自然資源分布、地形圖等基礎(chǔ)資料非常重要。這些雖然可以通過(guò)加強(qiáng)村民參與來(lái)獲得，但是也必須需要部門(mén)掌握的專業(yè)技術(shù)力量和有關(guān)政策傳導(dǎo)能夠加入。二是部門(mén)對(duì)于如何在村莊發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)行合作缺乏經(jīng)驗(yàn)。單個(gè)部門(mén)認(rèn)識(shí)到要進(jìn)入村莊規(guī)劃，需要其它部門(mén)的協(xié)同，但是，對(duì)于如何啟動(dòng)和組織這種協(xié)同并無(wú)經(jīng)驗(yàn)，尤其是對(duì)于Y村這種由縣領(lǐng)導(dǎo)主抓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)推進(jìn)的村莊規(guī)劃項(xiàng)目。三是如何組織部門(mén)間的合作是一個(gè)嶄新課題。部門(mén)間如何參與對(duì)部門(mén)是一個(gè)新問(wèn)題，部門(mén)顯得“手足無(wú)措”，但就是對(duì)主抓的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)此也并無(wú)完備的安排和成熟的考慮。從鄉(xiāng)村規(guī)劃的角度看，政府參與仍然存在兩個(gè)方面的斷裂。第一個(gè)斷裂是和村莊規(guī)劃有關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣直涉農(nóng)部門(mén)之間的斷裂，這一斷裂導(dǎo)致了規(guī)劃需要的基礎(chǔ)信息的碎片化，以及規(guī)劃項(xiàng)目可能帶有的不科學(xué)。第二個(gè)斷裂是規(guī)劃倡導(dǎo)者、規(guī)劃制定者和有關(guān)部門(mén)之間的斷裂。

在規(guī)劃專家和地方政府共享的規(guī)劃指導(dǎo)思想上，仍然設(shè)想的是單權(quán)力中心的以公共控制為基礎(chǔ)的規(guī)劃，而不是合作關(guān)系為基礎(chǔ)的規(guī)劃。這一鄉(xiāng)村規(guī)劃的地位僅僅在于是項(xiàng)目推進(jìn)的一個(gè)載體。在實(shí)際的地方鄉(xiāng)村的發(fā)展運(yùn)作中，規(guī)劃是否得到切實(shí)的討論和實(shí)施并不是決定鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際進(jìn)程的關(guān)鍵變量。規(guī)劃和當(dāng)?shù)匕l(fā)展的關(guān)系是十分游離的。規(guī)劃提交時(shí)限前，這一可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃被提交給委托方，但是當(dāng)委托方將規(guī)劃提交給縣鄉(xiāng)村有關(guān)部門(mén)和人員征求反饋時(shí)，有關(guān)反饋消息遲遲得不到回應(yīng)，在等待很長(zhǎng)時(shí)間后，得到的反饋信息是支離破碎的。但是，有一個(gè)要求是集中和明確的，就是為規(guī)劃中列出的項(xiàng)目注明政策來(lái)源、使用資金數(shù)量和可能申請(qǐng)到資金的機(jī)構(gòu)。這一要求說(shuō)明：村莊規(guī)劃并不是鄉(xiāng)村發(fā)展政策執(zhí)行的中心，它僅僅是目前的鄉(xiāng)村發(fā)展行政體制需要的附屬品，這一附屬品在游離于村莊發(fā)展實(shí)際之上的項(xiàng)目執(zhí)行流程中處于比較核心的地位，但是，在村莊發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程之中，它卻并不重要。它在為下一步的村莊發(fā)展進(jìn)程提供有力的爭(zhēng)取資金的根據(jù)方面作用重要。因此，地方政府急需在總體性規(guī)劃并不需要列出的項(xiàng)目資金來(lái)源、項(xiàng)目政策根據(jù)上被明確說(shuō)明，簡(jiǎn)言之，地方政府需要把規(guī)劃作為爭(zhēng)取資金的合法性根據(jù)。憑借國(guó)際項(xiàng)目、大牌專家的噱頭，要到錢(qián)才是硬道理。

在村莊可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的制定過(guò)程中，地方政府在克服之前研究強(qiáng)調(diào)的短期行為、對(duì)農(nóng)民能力和素質(zhì)持有偏見(jiàn)之后，還將面臨著新的困難，即如何突破分立的涉農(nóng)部門(mén)體制，在規(guī)劃制定中充分協(xié)同，為規(guī)劃制定準(zhǔn)備足夠和具體信息，提供政策支持，如何超越任期限制和政績(jī)沖動(dòng)，為村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)謀劃扎實(shí)的分階段目標(biāo)和發(fā)展項(xiàng)目。政府有效參與是鄉(xiāng)村規(guī)劃科學(xué)制定的前提。

村莊規(guī)劃科學(xué)制定的重要一環(huán)，是政府對(duì)具體村莊的發(fā)展規(guī)劃提出明確科學(xué)定位。政府的重要組成是縣直涉農(nóng)部門(mén)層次，涉農(nóng)部門(mén)分立不能適應(yīng)可持續(xù)綜合發(fā)展規(guī)劃制定的要求，這是目前鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃科學(xué)制定缺失的重要一環(huán)。涉農(nóng)部門(mén)的跨部門(mén)參與和協(xié)商機(jī)制需要成為鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有體制下，村莊規(guī)劃中的政府參與呈現(xiàn)出有限、片面和缺乏效率等方面的特征。參與式規(guī)劃的村民參與取決于政府的有效“參與”，這種參與的含義是：對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)定位決策的政府部門(mén)間協(xié)商；政府和村民協(xié)商；政府對(duì)規(guī)劃制定體制的搭建。這種參與是村民參與的前提，或者說(shuō)，兩者將同步實(shí)現(xiàn)。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，鄉(xiāng)村規(guī)劃的主導(dǎo)者是地方政府，設(shè)計(jì)師是被邀請(qǐng)的對(duì)象，或者地方設(shè)計(jì)部門(mén)參與地方政府主持的招標(biāo)?；谀壳暗泥l(xiāng)村規(guī)劃處于典型村打造或者試點(diǎn)村推進(jìn)的階段，政府主導(dǎo)是必然的，也僅有少數(shù)村莊，具有自主邀請(qǐng)和確定設(shè)計(jì)師的主體意識(shí)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的前提下，政府體制內(nèi)部充分的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制將是決定規(guī)劃質(zhì)量的最重要環(huán)節(jié)。而正是由于政府體制內(nèi)部不充分的溝通和非常落后的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得作為本文案例的Y村莊發(fā)展規(guī)劃失去了其應(yīng)該具備的探索和確立鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的追求，而變成了切合實(shí)際程度較低、僅僅滿足于和上位規(guī)劃對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿足既有目標(biāo)的工具。名為可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃制定出來(lái)了，可其獨(dú)創(chuàng)性和可行性乏善可陳?？梢灶A(yù)期，在村莊規(guī)劃實(shí)踐中，加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定規(guī)劃的權(quán)威性，加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃體系具有的協(xié)調(diào)不同層級(jí)管理能力和不同方面需求的規(guī)劃協(xié)調(diào)思想，將會(huì)被突出強(qiáng)調(diào)。

（作者仝志輝系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師； 鐘濤工作單位：遵義市生態(tài)環(huán)境局。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》 2022年第4期）

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