“誰(shuí)得到什么?什么時(shí)候和如何得到?”是公共政策面臨的永恒話(huà)題。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的方案。公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益和公共價(jià)值的權(quán)威性分配, 合法性和公共性是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn), 是公共政策的本質(zhì)特征與終極歸屬。公共政策的利益分配涉及公平與效率關(guān)系的處理問(wèn)題。通常認(rèn)為, 效率問(wèn)題主要由市場(chǎng)機(jī)制解決, 公平問(wèn)題主要由政府機(jī)制 (公共政策) 解決。公共政策的利益分配, 是基于多種利益關(guān)系的有選擇的利益分配, 是要在實(shí)踐中得到兌現(xiàn)的利益分配, 是要充分體現(xiàn)公平的利益分配。因此, 公共政策本質(zhì)上的“誰(shuí)”是指國(guó)家、社會(huì)、公眾和具體政策的利益相關(guān)者, “什么”則是指公共資源、公共價(jià)值和公共利益。農(nóng)業(yè)政策統(tǒng)屬于公共政策, 與公共政策既有相同之處, 又有差異之點(diǎn)。農(nóng)業(yè)政策過(guò)程既要遵循公共政策關(guān)于公共性和合法性的基本規(guī)則, 又要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性嵌入的規(guī)定性制約。

農(nóng)業(yè)政策過(guò)程的基本遵循與基本邏輯

農(nóng)業(yè)政策過(guò)程的“雙重兼顧”決定了其基本遵循, 即農(nóng)業(yè)政策過(guò)程應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為基本邏輯起點(diǎn), 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標(biāo)為終極性?xún)r(jià)值訴求。故此, 農(nóng)業(yè)政策過(guò)程應(yīng)符合以下基本運(yùn)行邏輯。

(一) 農(nóng)業(yè)政策制定應(yīng)兼顧利益相關(guān)者的需求和利益

1.公共政策的合法性和公共性決定農(nóng)業(yè)政策制定的決策權(quán)力歸屬于政策調(diào)整對(duì)象, 做到政策反映大多數(shù)人的利益

公共政策的權(quán)威性來(lái)源于合法性和公共性, 合法性和公共性來(lái)源于公有性、公治性、公享性, 即在決策權(quán)力公有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)過(guò)程的公治和結(jié)果的公享。決策權(quán)力公有性和合法性意味著涉及政策調(diào)整的所有利益相關(guān)者都要參與決策制定, 決策制定在更大程度上是一個(gè)“自下而上”的過(guò)程, 即無(wú)論通過(guò)何種形式, 利益相關(guān)者在政策制定過(guò)程中都要有利益和需求表達(dá)的機(jī)會(huì), 并在政策方案中體現(xiàn)其利益訴求, 即使未有體現(xiàn), 也要給予相應(yīng)反饋和回應(yīng)。利益相關(guān)者需求和利益的表達(dá)意味著政策制定過(guò)程中需求調(diào)研、社會(huì)參與和前期預(yù)評(píng)估的不可或缺和充分實(shí)現(xiàn)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域性、季節(jié)性、周期性決定農(nóng)業(yè)政策制定應(yīng)反映政策對(duì)象的需求與利益, 做到因時(shí)制宜、因地制宜

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在其具有明顯的地域性、季節(jié)性與周期性。地域性是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域空間上的差異, 這種區(qū)域差異體現(xiàn)在動(dòng)植物本身的生長(zhǎng)發(fā)育規(guī)律及為其生長(zhǎng)發(fā)育提供的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件, 這一差異決定在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制定農(nóng)業(yè)政策時(shí), 要因地制宜。季節(jié)性和周期性是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大, 自然因素隨季節(jié)而呈周期性變化, 決定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制定政策內(nèi)容時(shí)應(yīng)因時(shí)制宜。政策方案若要因地制宜、因時(shí)制宜, 首要前提是通過(guò)需求調(diào)研等方式了解各區(qū)域、各時(shí)期的多元化、差異性、個(gè)性化的訴求, 在此基礎(chǔ)上出臺(tái)具有針對(duì)性和“定制性”特征的政策方案。

(二) 農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為終極目標(biāo)

1.公共政策的公益性和公平性意味著農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行要維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)

作為一種權(quán)威性分配的標(biāo)的, 公共政策的政治性、價(jià)值選擇性都要求公共政策應(yīng)具有公益性和公平性, 公益性和公平性也是公共性的一種要求和體現(xiàn)。公益性和公平性意味著農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行, 在自利性和公利性之間要選擇公利性, 在主觀性和公共性之間要選擇公共性, 在個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值之間要選擇社會(huì)價(jià)值, 在個(gè)體發(fā)展和整體發(fā)展之間要選擇整體發(fā)展, 在普惠性和偏向性之間要選擇普惠性, 在效率和公平之間盡量維護(hù)公平;意味著要協(xié)調(diào)具體目標(biāo)和基本目標(biāo)之間的矛盾和沖突, 將具體目標(biāo)納入公平的基本目標(biāo)范疇內(nèi);意味著政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員要盡量沖破“官僚理論”和“經(jīng)濟(jì)人”的束縛, 維護(hù)公共利益, 維護(hù)社會(huì)公平, 實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性和公共性意味著農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標(biāo)

農(nóng)業(yè)的公共性源于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、農(nóng)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品性和正外部性。農(nóng)業(yè)是一切人類(lèi)生存和一切生產(chǎn)的歷史起點(diǎn)和首要條件, 是國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他部門(mén)獨(dú)立和發(fā)展的前提和基礎(chǔ), 農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性決定了其公共性和對(duì)公共目標(biāo)的承載。農(nóng)業(yè)是具有典型公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)業(yè), 農(nóng)產(chǎn)品的提供應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān), 農(nóng)業(yè)具有社會(huì)性和公共性。農(nóng)業(yè)具有多種功能, 對(duì)整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)具有基礎(chǔ)支撐作用和良好的外部社會(huì)效應(yīng), 農(nóng)業(yè)價(jià)值的多元化和綜合性是農(nóng)產(chǎn)品公共性的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)階段, 我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并要承載的公共目標(biāo)包括:保障國(guó)家糧食安全;保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全;保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境, 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展;傳承中國(guó)傳統(tǒng)文化;協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展;維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。由此, 實(shí)現(xiàn)上述公共目標(biāo), 是農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的終極價(jià)值訴求。

(三) 農(nóng)業(yè)政策評(píng)估應(yīng)以公共性和長(zhǎng)期性指標(biāo)為主

1.公共政策的價(jià)值選擇性啟示農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)

公共政策的公共性、公益性和政治性都決定了其價(jià)值選擇性和價(jià)值選擇方向。利益相關(guān)者等政策受用對(duì)象的需求和利益的實(shí)現(xiàn), 包括經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益在內(nèi)的公共利益的實(shí)現(xiàn), 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及其承載的公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 都是以結(jié)果的形式, 而且是以最終結(jié)果的形式呈現(xiàn), 由此決定農(nóng)業(yè)政策評(píng)估指標(biāo)主要應(yīng)是結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo), 而非政府活動(dòng)關(guān)注型和投入關(guān)注型指標(biāo)。政策目標(biāo)是政策方案設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)、論證和選擇的基礎(chǔ)和依據(jù), 也是政策執(zhí)行和政策評(píng)估的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn), 故農(nóng)業(yè)政策承載的公共目標(biāo)也是政策評(píng)估的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn), 農(nóng)業(yè)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有公共性, 即農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中, 結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)是指與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的質(zhì)量性、結(jié)構(gòu)性指標(biāo), 與上述公共利益和公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的效率型、效益型指標(biāo)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程與產(chǎn)出結(jié)果的特性啟示農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于長(zhǎng)期性指標(biāo)

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化、組織化的推進(jìn), 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量逐年遞增, 但當(dāng)前我國(guó)主要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式仍是分散農(nóng)戶(hù)的家庭經(jīng)營(yíng)。小規(guī)模農(nóng)戶(hù)的家庭經(jīng)營(yíng)意味著千家萬(wàn)戶(hù)生產(chǎn)過(guò)程的非標(biāo)準(zhǔn)化、非專(zhuān)業(yè)化、任意性、分散性, 加之勞動(dòng)過(guò)程的間歇性及其與生產(chǎn)過(guò)程的不一致性, 則啟示著政策對(duì)象、管理對(duì)象和監(jiān)督對(duì)象的較強(qiáng)的差異性、個(gè)體性以及準(zhǔn)確評(píng)估的艱難性。進(jìn)一步地, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出成果中農(nóng)業(yè)政策貢獻(xiàn)和管理工作貢獻(xiàn)的難以衡量性和衡量的難以準(zhǔn)確性, 以及農(nóng)業(yè)承載的政策目標(biāo)和公共目標(biāo)效果呈現(xiàn)的滯后性和較長(zhǎng)時(shí)效性, 便啟示著農(nóng)業(yè)政策評(píng)估難以在短期內(nèi)確定最終結(jié)果和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度, 啟示著農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于采用長(zhǎng)期性指標(biāo), 適宜于包括經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、政治性在內(nèi)的效果類(lèi)指標(biāo)。

綜上, 農(nóng)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估不僅要遵循公共政策過(guò)程的基本規(guī)律和基本原則, 更要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為邏輯出發(fā)點(diǎn)和終點(diǎn)。如圖1所示, 要在確定某問(wèn)題是政府職責(zé)范圍內(nèi)的前提下, 在需求調(diào)研和預(yù)評(píng)估的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)政策方案;著眼于政策目標(biāo)和公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以確定政策執(zhí)行方式, 同時(shí)輔以執(zhí)行監(jiān)督, 確保政策執(zhí)行行為的規(guī)范;以長(zhǎng)期性、結(jié)果型評(píng)估指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn), 引入多元主體和多元方式評(píng)估, 形成評(píng)估的糾偏和提升機(jī)制, 不斷提升政策質(zhì)量和政策執(zhí)行效率, 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策承載的政策目標(biāo)和公共目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的基本狀態(tài)與目標(biāo)檢視

基于農(nóng)業(yè)政策過(guò)程的基本邏輯, 結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果, 本部分從政策運(yùn)行方式、運(yùn)行載體與運(yùn)行結(jié)果三個(gè)維度, 檢視農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行過(guò)程。

(一) 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行方式

1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以“項(xiàng)目”為推進(jìn)方式

政策梳理發(fā)現(xiàn), 2010-2015年, 發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委發(fā)布的關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的85個(gè)文件, 均以項(xiàng)目方式出現(xiàn)。調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示, 關(guān)于現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)行業(yè)管理的基本狀態(tài), 77.4%的受訪干部認(rèn)同“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理和落實(shí)政策多數(shù)采取‘項(xiàng)目化’方式推進(jìn)”;其中, 75.6%的縣屬干部和78.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也表示認(rèn)同, 表明政策執(zhí)行層級(jí)越往下移, 項(xiàng)目化推進(jìn)方式的程度越強(qiáng)烈;78.2%的西部地區(qū)干部、77.4%的中部地區(qū)干部、77.0%的東部地區(qū)干部持認(rèn)同態(tài)度, 表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越低, 越傾向于采用“項(xiàng)目化”方式落實(shí)工作。不僅如此, “項(xiàng)目”也是我們所能見(jiàn)、所能感受的政策運(yùn)行的最常見(jiàn)方式, “項(xiàng)目”已經(jīng)以一種路徑依賴(lài)的模式出現(xiàn)。

圖1 農(nóng)業(yè)政策過(guò)程的基本邏輯

2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為推進(jìn)手段

2010-2015年, 上述五部委發(fā)布的關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的85個(gè)文件中, 近70.6%的文件涉及補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì), 其中, 30.0%的文件以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式推出;23個(gè)下發(fā)了家庭農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)建辦法和相關(guān)扶持意見(jiàn)的省 (區(qū)、市) 均規(guī)定扶持通過(guò)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)方式實(shí)現(xiàn), 其中, 浙江、安徽、四川等17個(gè)省 (區(qū)、市) 明確規(guī)定, 補(bǔ)貼將通過(guò)項(xiàng)目扶持或“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式給予。調(diào)研各地也普遍采用了現(xiàn)金補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì) (以獎(jiǎng)代補(bǔ)) 的扶持措施。就基本認(rèn)知看, “加大財(cái)政支持, 加快土地流轉(zhuǎn), 提高農(nóng)地規(guī)?；健? 是政府部門(mén)采取的辦法和措施, 問(wèn)卷體現(xiàn)的總體認(rèn)同率達(dá)到85.8%, 縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認(rèn)同率分別為85.2%和86.0%, 表明以財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策促流轉(zhuǎn)在他們的認(rèn)知中是必要的。就實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)看, “農(nóng)業(yè)行業(yè)管理和引導(dǎo)政策實(shí)施多數(shù)以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)手段為主”, 總體認(rèn)同率為78.0%;省屬干部、縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認(rèn)同率分別為80.0%、75.6%和80.6%, 表明政策執(zhí)行層級(jí)相對(duì)較高和較低的干部更傾向于采用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)工具。西部地區(qū)干部、中部地區(qū)干部和東部地區(qū)干部的認(rèn)同率分別是77.2%、75.4%和81.2%, 表明地方財(cái)政資源相對(duì)富裕和稀缺的區(qū)域都更傾向于采用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)工具。

(二) 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行載體

1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”等為平臺(tái)

2011-2015年, 上述五部委發(fā)布了14個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)、試點(diǎn)、示范的項(xiàng)目。包括:國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目、國(guó)家生態(tài)文明先行示范項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)示范項(xiàng)目、國(guó)家高效節(jié)水灌溉示范項(xiàng)目、基本農(nóng)田保護(hù)示范項(xiàng)目、農(nóng)村改革試驗(yàn)項(xiàng)目、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)項(xiàng)目、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范項(xiàng)目、全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范項(xiàng)目、綠色能源示范項(xiàng)目、平安建設(shè) (平安農(nóng)機(jī)) 示范項(xiàng)目、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在最后的落實(shí)環(huán)節(jié)均以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“基地”的面貌出現(xiàn)。實(shí)踐中, 農(nóng)業(yè)政策也多以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“示范社 (戶(hù)) ”“基地”等為實(shí)施平臺(tái), 對(duì)此, 78.0%的受訪干部表示認(rèn)同;縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的相應(yīng)認(rèn)同率分別為77.6%和78.6%;西部地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)干部依次的認(rèn)同率為72.8%、77.8%和81.2%, 表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高, 執(zhí)行層級(jí)相對(duì)越低, 則越傾向于以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“示范社 (戶(hù)) ”“基地”為載體落實(shí)政策。

2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以部分區(qū)域和“明星主體”為受用對(duì)象

上述14個(gè)項(xiàng)目中, 除國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目覆蓋面較廣外, 其他13個(gè)項(xiàng)目?jī)H覆蓋815個(gè)縣級(jí)市、縣、區(qū), 明顯呈現(xiàn)向部分區(qū)域集中的現(xiàn)象。例如, 2010-2015年間, 平羅縣獲6個(gè), 南昌縣、瓊海市分獲5個(gè), 福清市、海城市、互助縣、克山縣、瑪納斯縣、乃東縣、農(nóng)安縣、滕州市、武清區(qū)分獲4個(gè)?？梢哉f(shuō), 在我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展項(xiàng)目覆蓋率仍然偏低的情況下, 有較高比例的縣市多次獲得國(guó)家項(xiàng)目的支持, 項(xiàng)目扶持對(duì)象向部分區(qū)域集中。不僅如此, 不同職能部門(mén)的扶持政策及其內(nèi)容高度重合, 同一職能部門(mén)不同年度所給予的扶持政策重合, 且多維度重合的扶持政策向部分區(qū)域的“明星主體”傾斜。如在S省某部分區(qū)域, 有較高比例的“明星主體”多次、集中獲得扶持, 表1列示了某普通新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體連續(xù)獲取的資金扶持情況;更有某大規(guī)模新型主體在2012-2016年間分別獲得了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局、畜牧局、水利局、農(nóng)機(jī)局、財(cái)政局、團(tuán)市委、婦聯(lián)、扶貧辦等共8個(gè)部門(mén)的資金扶持, 扶持金額高達(dá)上千萬(wàn)元;有的職能部門(mén)多次扶持同一主體, 如農(nóng)機(jī)局連續(xù)4次給予該主體資金扶持。

表1 S省專(zhuān)業(yè)合作社A所獲資金扶持情況 (2010-2016)

(三) 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果

1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果與政策目標(biāo)偏差

以農(nóng)業(yè)園、示范園、基地等為主要載體, 以“項(xiàng)目化”的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為主要手段, 以部分區(qū)域和“明星主體”為主要對(duì)象的政策運(yùn)行狀態(tài), 致使政策目標(biāo)的“眾望”集部分區(qū)域的“明星主體”于一身, 政策績(jī)效和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)鏈條單一、脆弱且風(fēng)險(xiǎn)極高, 部分區(qū)域的“明星主體”在發(fā)展過(guò)程中稍有閃失, 便會(huì)導(dǎo)致整體的政策失敗。實(shí)踐證明, “明星主體”自身發(fā)展不佳極易導(dǎo)致政策目標(biāo)偏差。緣于政策設(shè)計(jì)的非普惠取向性, 獲取扶持的“明星主體”一般是規(guī)模化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體, 甚至是超大規(guī)模的新型主體。即使獲取了政策扶持, 在租金成本、勞動(dòng)力成本、生產(chǎn)資料成本剛性上升, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、尤其是糧食價(jià)格逐年下降的雙重?cái)D壓下, 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間縮小, 很多“明星主體”也經(jīng)營(yíng)困難、難以為繼;若還存在經(jīng)營(yíng)管理不善的打擊, 有的“明星主體”甚至選擇放棄、退出和“跑路”;更尷尬的是, 有些主體陶醉在“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策光環(huán)和無(wú)限憧憬里極力擴(kuò)大規(guī)模, 最后卻面臨因資金配套不足僅能獲取比預(yù)期少得多的扶持資源的局面, 只能在不得已的情況下艱難維持?！皟A向‘錦上添花’, 而非‘雪中送炭’的優(yōu)惠農(nóng)業(yè)政策” (7.58分) , 不僅于“明星主體”發(fā)展無(wú)多助益, 還一定程度上導(dǎo)致了他們的不可持續(xù), 這不僅與“集萬(wàn)千目標(biāo)于一身”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體所承載的實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)揮引領(lǐng)和帶動(dòng)作用的政策目標(biāo)相背離, “政府部門(mén)打造的典型, 可復(fù)制性、可推廣性差” (7.42分) , 還帶來(lái)極壞的社會(huì)影響。

2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果與公共目標(biāo)偏差

具有引致效應(yīng)和連帶效應(yīng)的“主體失敗”在橫向傳遞中產(chǎn)生了巨大的負(fù)外部效應(yīng), 疊加和強(qiáng)化了政策的失敗效應(yīng)。因鏈條單一, 一旦主體失敗, 就會(huì)產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng), 帶來(lái)諸多其他不良后果。一是偏向于“明星主體”的政策扶持本身具有極大的不公平性。政策扶持呈現(xiàn)“扶大、扶優(yōu)、扶強(qiáng)”的特征, “普惠性農(nóng)業(yè)政策越來(lái)越少, 傾斜性政策有不斷增加趨勢(shì)” (7.56分) , 不公平感增強(qiáng):新型主體參與經(jīng)營(yíng)多、普通農(nóng)戶(hù)參與經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)少 (8.22分) , 只有少數(shù)農(nóng)民、少部分經(jīng)營(yíng)主體受益, 難以惠及多數(shù)農(nóng)民 (8.12分) , 農(nóng)業(yè)公共政策項(xiàng)目覆蓋面較窄, 只有少部分人或主體受益 (7.70分) , 容易產(chǎn)生部分“明星”主體連續(xù)、重復(fù)、多渠道獲益現(xiàn)象 (7.88分) , 只有部分鄉(xiāng)、村、組獲益, 難以惠及大部分農(nóng)村地區(qū) (7.82分) , 且容易產(chǎn)生部門(mén)、個(gè)人尋租、腐敗現(xiàn)象 (6.76分) 。二是具有大規(guī)模、超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的“明星主體”的非糧、非農(nóng)經(jīng)營(yíng)概率較高, “涉及高效農(nóng)業(yè)多、糧食等大宗農(nóng)作物少” (7.28分) , 與保障國(guó)家糧食安全的公共目標(biāo)相悖。三是偏向于“明星主體”的政策扶持提高了行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻, 導(dǎo)致其他主體發(fā)展和行業(yè)發(fā)展受限。如某市為扶持規(guī)模養(yǎng)殖主體發(fā)展, 出臺(tái)了對(duì)養(yǎng)牛規(guī)模達(dá)到300頭及以上的主體獎(jiǎng)勵(lì)100萬(wàn)元的扶持政策, 結(jié)果, 架子牛的市場(chǎng)價(jià)格因補(bǔ)貼上漲2000元/頭, 該主體因價(jià)格上漲無(wú)力購(gòu)入300頭而僅獲50萬(wàn)元補(bǔ)貼, 對(duì)其規(guī)模養(yǎng)殖助益不多;且架子牛價(jià)格上漲提高了其他養(yǎng)殖戶(hù)的進(jìn)入門(mén)檻, 利潤(rùn)空間縮小, 發(fā)展大大受限。四是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字虛假, 誤導(dǎo)政策制定, 浪費(fèi)財(cái)政資金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 將近80%的新型主體沒(méi)有真正運(yùn)營(yíng), 其中有些是為套取補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)在剎那間成立。

圖2 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的基本狀態(tài)與目標(biāo)檢視

綜上, 如圖2所示, 在以農(nóng)業(yè)園、示范園和部分區(qū)域、明星主體為運(yùn)行載體, 以項(xiàng)目和補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等為運(yùn)行方式的政策運(yùn)行模式下, 政策運(yùn)行的終端載體聚焦于“明星主體”, “明星主體”與政策運(yùn)行的終極目標(biāo)僅一線之牽, 然而, 自身發(fā)展困難重重的“明星主體”能否承擔(dān)得起萬(wàn)千目標(biāo)加身的重?fù)?dān)?答案顯然是否定的。一旦“明星主體”有失, 政策運(yùn)行必然出現(xiàn)偏差, 在引致效應(yīng)和蝴蝶效應(yīng)的作用下, 政策目標(biāo)和公共目標(biāo)失敗。

農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行偏差的機(jī)理透析與原因解讀

對(duì)照農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行應(yīng)遵循的基本邏輯以及公共政策過(guò)程機(jī)理, 深入挖掘農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的實(shí)踐邏輯, 解讀和透析農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行偏差和目標(biāo)失敗的基本誘因如下。

(一) 農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估測(cè)度與指標(biāo)有失偏頗

1.評(píng)估測(cè)度重活動(dòng)的過(guò)程和投入, 輕最終的結(jié)果與目標(biāo)

以結(jié)果為導(dǎo)向、關(guān)注最終結(jié)果、關(guān)注是否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和公共目標(biāo), 是農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估和政策評(píng)估的基本依據(jù)和基本邏輯。但現(xiàn)行政府績(jī)效考核和政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)多是活動(dòng)關(guān)注型和投入關(guān)注型, 考評(píng)內(nèi)容聚焦于資金投入情況、政府活動(dòng)開(kāi)展情況、工作完成情況, 考評(píng)指標(biāo)呈現(xiàn)過(guò)程性、中間性和經(jīng)濟(jì)性特征, 甚至“把落實(shí)農(nóng)業(yè)公共政策的手段、措施當(dāng)作工作業(yè)績(jī)和效果考核” (7.44分) 。由此誤導(dǎo)政策落實(shí)部門(mén)的工作重心對(duì)接于過(guò)程性的工作開(kāi)展, 而非結(jié)果性的目標(biāo)實(shí)現(xiàn), 導(dǎo)致“有些農(nóng)業(yè)公共政策的目標(biāo)、實(shí)施手段與實(shí)施效果不統(tǒng)一” (7.08分) , 績(jī)效考核和政策評(píng)估不但沒(méi)有起到規(guī)范政府行為、改進(jìn)公共資源配置效率的作用, 反而扭曲了政府的政策運(yùn)行行為, 浪費(fèi)了稀缺有限的公共資源。

2.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)重短期的數(shù)量和規(guī)模, 輕長(zhǎng)期的質(zhì)量和效益

如前所述, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的相關(guān)特點(diǎn), 如“對(duì)農(nóng)業(yè)行業(yè)管理過(guò)程不容易開(kāi)展全程監(jiān)督” (7.88分) , “農(nóng)業(yè)行業(yè)管理工作具有較長(zhǎng)的周期性” (8.14分) , “農(nóng)業(yè)行業(yè)管理效果具有明顯的滯后性” (7.64分) , 決定了農(nóng)業(yè)工作績(jī)效評(píng)估和政策評(píng)估適宜于采用長(zhǎng)期性、效果性指標(biāo), 因?yàn)槎唐谥笜?biāo)不能反映關(guān)乎質(zhì)量和效益的最終結(jié)果和目標(biāo)。但現(xiàn)行的考評(píng)指標(biāo)主要是短期性的數(shù)量類(lèi)、規(guī)模類(lèi)指標(biāo), “工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多以規(guī)模大小、數(shù)量多少為主” (8.04分) , 如土地流轉(zhuǎn)數(shù)量、土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模面積、新型主體數(shù)量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、“三品一標(biāo)”個(gè)數(shù)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目個(gè)數(shù)、農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模和余額等。短期性、規(guī)?；?、數(shù)量型的衡量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致涉農(nóng)工作部門(mén)的涉農(nóng)業(yè)務(wù)工作往往過(guò)分單一地、盲目地追求規(guī)模和數(shù)量, 忽視關(guān)乎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)質(zhì)的質(zhì)量和效益。

(二) 農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行偏離公益目標(biāo)原則

1.政策執(zhí)行唯績(jī)效考核指標(biāo), 而忽視政策目標(biāo)和終極性目標(biāo)

公共選擇途徑的官僚理論認(rèn)為, 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員也是具有選擇偏好、有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”, 他們首先追求的是本部門(mén)預(yù)算的最大化和本人利益的最大化。如果某項(xiàng)工作或項(xiàng)目能給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來(lái)利益和福利的增加, 則會(huì)積極支持并實(shí)施該項(xiàng)目;反之, 如果既定項(xiàng)目和工作意味著執(zhí)行機(jī)構(gòu)的利益減少或至少不能給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來(lái)利益, 則會(huì)受到抵制或不采納。在短期性、數(shù)量型、規(guī)模類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)的誘導(dǎo)下, 政策實(shí)施部門(mén)和人員有極大的激勵(lì)去選擇那些能增進(jìn)部門(mén)利益和個(gè)人利益的, 以項(xiàng)目化和園區(qū)化等為平臺(tái)、以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為手段、以部分區(qū)域和“明星主體”為對(duì)象, 進(jìn)而契合考評(píng)指標(biāo)、帶來(lái)個(gè)人福利的項(xiàng)目, “以落實(shí)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和政策為主” (7.88分) , 而沒(méi)有興趣去關(guān)心該項(xiàng)目的實(shí)施是否對(duì)接于政策目標(biāo)、能否促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效益的提升、能否增進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)福利。有失偏頗的考核指標(biāo)誘導(dǎo)了政策執(zhí)行工具的錯(cuò)誤選擇, 進(jìn)而導(dǎo)致了政策目標(biāo)的失敗, 耕地保護(hù)中執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)“非糧化”和“非農(nóng)化”的不徹底、不嚴(yán)肅的處理, 新型經(jīng)營(yíng)主體培育中只重規(guī)模和數(shù)量的業(yè)績(jī)追求, 都是上述因素作祟的緣故。

2.農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行所需資源分散, 阻礙政策順暢執(zhí)行與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

農(nóng)業(yè)政策的順暢、有效執(zhí)行有賴(lài)于各類(lèi)資源條件的支持, 體制性、制度性資源是比資金類(lèi)、物質(zhì)類(lèi)、人力類(lèi)資源更為重要的核心支撐條件。但農(nóng)業(yè)政策實(shí)際運(yùn)行中因部門(mén)職責(zé)不清、體制不順而帶來(lái)的政出多門(mén)、多頭管理現(xiàn)象頻頻存在, 降低了政策運(yùn)行的效率。“農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)分割、職能和資源分散嚴(yán)重” (7.48分) , “上級(jí)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施統(tǒng)一要求多, 靈活性不足” (7.90分) , “不同農(nóng)業(yè)公共政策、法律規(guī)定之間存在一些矛盾和沖突” (6.80分) , 就是對(duì)這一問(wèn)題的真實(shí)反映。參與“治水”的“九龍”不能高效溝通、通力合作, 不但不能為政策運(yùn)行提供條件支撐, 反而降低效率、浪費(fèi)公共財(cái)政資源、增加了行政運(yùn)行成本和制度交易性成本。以國(guó)家發(fā)展改革委于2011年10月出臺(tái)的《啟動(dòng)實(shí)施全國(guó)新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》為“標(biāo)桿”進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn), 多個(gè)項(xiàng)目與該項(xiàng)目類(lèi)似甚至重合, 如國(guó)土資源部的土地整理項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目、水利部的小農(nóng)水工程項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)部的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。這5個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容不僅在部委層面高度交叉, 具體到縣級(jí)層面程度更甚。雖然各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和具體目標(biāo)不同, 但扶持對(duì)象、扶持方式高度一致, 甚至是重復(fù)到同一個(gè)自然村 (組) 、同一塊地。農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域同樣存在項(xiàng)目交叉、“九龍治水”的情況, 農(nóng)業(yè)、扶貧、人社、教育、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)等至少7個(gè)部門(mén)在“同炒一盤(pán)菜”, 但“共辦一桌席”的供給效率低下, 教育與培訓(xùn)項(xiàng)目在調(diào)研各地普遍“遇冷”。

(三) 農(nóng)業(yè)政策制定的科學(xué)性和民主性不足

1.政策制定的需求調(diào)研不足, 一些政策內(nèi)容脫離實(shí)際

當(dāng)一個(gè)社會(huì)問(wèn)題變?yōu)橐粋€(gè)政策問(wèn)題之后, 政策制定過(guò)程還要完成需求調(diào)研、建立議程、提出方案、方案評(píng)估和方案選擇的環(huán)節(jié)。只有經(jīng)過(guò)需求調(diào)研, 充分吸納政策相關(guān)者的利益和需求, 政策內(nèi)容才能供需適配, 政策內(nèi)容才會(huì)符合實(shí)際、才會(huì)容易執(zhí)行、才易實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。農(nóng)業(yè)政策要做到因地制宜、因時(shí)制宜、因主體制宜、因政策對(duì)象制宜, 要反映大多數(shù)利益相關(guān)者的利益, 方案確定時(shí)開(kāi)展需求調(diào)研、確保利益相關(guān)者分享決策權(quán)力是必不可缺的程序和步驟。實(shí)踐中, 由于農(nóng)業(yè)政策制定主要仍是“自上而下”模式, “自下而上”的成分有所欠缺, 利益相關(guān)者的決策參與、需求表達(dá)、利益表達(dá)及其采納程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠, 實(shí)際運(yùn)行中的許多農(nóng)業(yè)政策呈現(xiàn)與實(shí)際不符、不接地氣、供需失配的狀況。例如, 有項(xiàng)目對(duì)于支持對(duì)象的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模作了嚴(yán)格要求, 由于有的地方土地成方連片程度低, 難以找到支持對(duì)象, 為完成工作, “極少數(shù)”主體成為多個(gè)項(xiàng)目共同支持的對(duì)象, 又由于項(xiàng)目具體標(biāo)準(zhǔn)互相打架, 項(xiàng)目實(shí)施困難重重。再如, 某項(xiàng)目要求某地建設(shè)機(jī)井, 且嚴(yán)格限制資金用途, 但當(dāng)?shù)貦C(jī)井已建, 不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展需要的設(shè)施。在這種缺乏需求調(diào)研的“一刀切”“一桿旗插到底”的循環(huán)模式里, 家庭農(nóng)場(chǎng)扶持規(guī)模上下限的有關(guān)規(guī)定不符實(shí)際, 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施政策供給與地方需求沖突, 農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)備受冷落, 以致政策運(yùn)行低效、政策目標(biāo)失敗、財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)、政府公信力下降的結(jié)果, 就不難理解。

2.政策制定的前期預(yù)評(píng)估不足, 政策運(yùn)行不暢

為確保政策內(nèi)容具有較強(qiáng)的可接受性、符合政策執(zhí)行環(huán)境, 以利于政策有效執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo), 政策制定過(guò)程設(shè)置了三道“保險(xiǎn)杠”。需求調(diào)研和利益相關(guān)者參與之后, 政策預(yù)評(píng)估是第三道“保險(xiǎn)杠”, 它能夠及時(shí)糾正不適的政策內(nèi)容、執(zhí)行方式和工具手段。而實(shí)踐中, “農(nóng)業(yè)公共政策出臺(tái)往往對(duì)面臨的問(wèn)題界定不清、把握不準(zhǔn)” (7.16分) , “上級(jí)出臺(tái)的農(nóng)業(yè)公共政策有些內(nèi)涵不清楚、目標(biāo)不明確” (6.72分) , 就是“農(nóng)業(yè)公共政策出臺(tái)往往缺少科學(xué)的事先預(yù)評(píng)估過(guò)程” (6.88分) “對(duì)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施可能面臨和引發(fā)的問(wèn)題缺少科學(xué)預(yù)判” (7.06分) “對(duì)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施過(guò)程和結(jié)果評(píng)估不足” (7.30分) 的結(jié)果。預(yù)評(píng)估的缺失或不足, 致使政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員對(duì)政策內(nèi)容本身、政策運(yùn)行環(huán)境、政策受用對(duì)象缺少預(yù)先的反思和調(diào)整, 進(jìn)而一定程度上導(dǎo)致政策運(yùn)行不暢, 政策效果打折扣。

綜上, 在背離了農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和公共目標(biāo)的農(nóng)業(yè)工作績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的誘導(dǎo)下, 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員難逃在官僚理論和“經(jīng)濟(jì)人”的束縛內(nèi)活動(dòng)的邏輯框架, 加之因政策制定缺乏科學(xué)性而導(dǎo)致的政策內(nèi)容供需失配、因職責(zé)不清和體制不順而導(dǎo)致的政策資源支撐失效, 三重因素的橫向疊加和縱向傳遞帶來(lái)了政策運(yùn)行扭曲、政策目標(biāo)偏離的政策失敗, 見(jiàn)圖3。

圖3 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的實(shí)踐邏輯與政策目標(biāo)失敗誘因

強(qiáng)化和優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過(guò)程的政策建議

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 要求進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過(guò)程, 明確政府與市場(chǎng)關(guān)系, 界定政府職能與作用。此次, 要按照“社會(huì)問(wèn)題—已發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題—政府發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題—政府職責(zé)范圍內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題—政府有能力介入的社會(huì)問(wèn)題—政府認(rèn)為應(yīng)該解決的社會(huì)問(wèn)題—政策議程”的程序, 確定農(nóng)業(yè)政策問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)政策問(wèn)題的范疇內(nèi), 針對(duì)實(shí)踐中的運(yùn)行偏差及原因, 以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)為終極訴求, 探求優(yōu)化策略。

(一) 優(yōu)化政策設(shè)計(jì)與制定, 確保內(nèi)容的供需匹配

1.強(qiáng)化需求調(diào)研, 增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性

農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)的初衷一般是加大對(duì)“三農(nóng)”建設(shè)事業(yè)的支持力度, 完善農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境條件, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共目標(biāo)。農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容既要關(guān)注政策的收益, 還要關(guān)注政策的執(zhí)行成本;既要關(guān)注政策的經(jīng)濟(jì)收益, 還要關(guān)注政策的社會(huì)效益和政治效應(yīng);既要關(guān)注政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響, 還要關(guān)注政策對(duì)其調(diào)整對(duì)象利益的反映和影響;不僅要關(guān)注政策的短期影響, 還要關(guān)注政策的長(zhǎng)期作用。因此, 農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)要做好需求調(diào)研, 充分發(fā)揮政策相關(guān)者的決策參與作用, 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策制定的公眾參與, 聽(tīng)取、吸收、借鑒、吸納他們的期盼和訴求, 注重問(wèn)題導(dǎo)向, 更多問(wèn)計(jì)于民, 通過(guò)“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式, 提高政策的針對(duì)性和有效性, 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性和民主性。只有這樣, 才能保證政策設(shè)計(jì)最大限度地發(fā)揮作用, 盡量接近政策設(shè)計(jì)的初衷。

2.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì), 增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性

部門(mén)職責(zé)不清、體制不順, 政出多門(mén)、多頭管理的局面, 不僅帶來(lái)了高昂的行政成本, 還使得各項(xiàng)政策之間缺乏銜接, 各職能部門(mén)在各自為戰(zhàn)和一片混戰(zhàn)中阻滯政策正常運(yùn)行、招致政策目標(biāo)失敗。即使地方層面想整合項(xiàng)目, 也會(huì)受到項(xiàng)目規(guī)定的掣肘而難以或無(wú)法做到有效整合。因此, 短期來(lái)看, 頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)從中央層面對(duì)各項(xiàng)政策項(xiàng)目進(jìn)行整合, 為不同項(xiàng)目在地方層面的銜接預(yù)留接口;長(zhǎng)期來(lái)說(shuō), 隨著政治體制改革、行政體制改革和財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn), 一方面, 應(yīng)在權(quán)力適當(dāng)下放的同時(shí)推進(jìn)政府職責(zé)優(yōu)化配置和統(tǒng)籌整合, 減少部門(mén)職能交叉, 理順職責(zé)關(guān)系, 解決制度“碎片化”問(wèn)題;另一方面, 要對(duì)“三農(nóng)”政策進(jìn)行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排, 對(duì)分散在各部門(mén)的支農(nóng)職能進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和歸并, 以進(jìn)一步提高政策設(shè)計(jì)的針對(duì)性, 提高政策執(zhí)行效率, 節(jié)約制度性成本。

3.聯(lián)動(dòng)財(cái)稅體制改革, 增強(qiáng)政策內(nèi)容的普惠性

在監(jiān)督和決策機(jī)制還很不完善的背景下, 掌握了相關(guān)資金項(xiàng)目分配權(quán)力的涉農(nóng)相關(guān)部門(mén)及其人員被賦予了很強(qiáng)的自由裁量權(quán), 這有可能引發(fā)尋租行為和租值消散。應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題, 短期來(lái)看, 除了建立健全項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制以及加強(qiáng)監(jiān)督以外, 還應(yīng)從資金項(xiàng)目的自身設(shè)計(jì)入手, 逐步削減專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付, 加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度, 并在項(xiàng)目設(shè)定上減少和去除主觀性標(biāo)準(zhǔn), 變?yōu)橛蓴?shù)字支撐的客觀性標(biāo)準(zhǔn), 對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和主體進(jìn)行普遍支持;長(zhǎng)期來(lái)說(shuō), 從行政體制改革和財(cái)稅體制改革的角度切入, 改變政策設(shè)計(jì)的路徑依賴(lài), 逐步減少政策內(nèi)容的“項(xiàng)目化”及其帶來(lái)的區(qū)域和主體的“專(zhuān)寵化”設(shè)計(jì), 推動(dòng)惠農(nóng)政策逐步向普惠性過(guò)渡。

(二) 強(qiáng)化政策的執(zhí)行監(jiān)督, 確保公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

1.強(qiáng)化政策內(nèi)容的信息公開(kāi), 預(yù)防“事前”的政策執(zhí)行扭曲行為

在農(nóng)業(yè)政策落實(shí)過(guò)程中, 要加大政策的宣傳力度, 將信息公開(kāi)制度化, 對(duì)上級(jí)政策內(nèi)容、本級(jí)實(shí)施方案、優(yōu)惠對(duì)象、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算、執(zhí)行過(guò)程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方式、評(píng)估結(jié)果處理方式等內(nèi)容公之于眾, 滿(mǎn)足分散農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、基層政府、村級(jí)組織等利益相關(guān)者的充分知情權(quán), 以確保在此基礎(chǔ)上的政策充分競(jìng)爭(zhēng)和充分使用, 在政策執(zhí)行開(kāi)端預(yù)防政策執(zhí)行行為的扭曲。在信息公開(kāi)過(guò)程中, 除了使用文件、報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體外, 還要加強(qiáng)網(wǎng)站、微信、微博等新興媒體的宣傳力度, 及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地宣傳農(nóng)業(yè)相關(guān)政策;信息公開(kāi)后, 除了要接受政策利益相關(guān)者的咨詢(xún)和監(jiān)督外, 還要接受廣大社會(huì)公眾的監(jiān)督。

2.強(qiáng)化政策工具的組合使用, 減少“事中”的政策執(zhí)行扭曲行為

每種政策工具的倡導(dǎo)者總是想讓人們相信他們所偏愛(ài)的政策工具是解決公共問(wèn)題的靈丹妙藥。實(shí)際上, 每種政策工具因其特性決定了其選擇條件、運(yùn)用范圍及作用邊界。同時(shí), 每種公共管理對(duì)象和公共政策對(duì)象都有其特殊屬性, 決定其僅適應(yīng)于某類(lèi)或某幾類(lèi)政策工具。鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性和農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行環(huán)境的極其復(fù)雜性, 農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行工具選擇更應(yīng)以是否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和公共目標(biāo), 做到精細(xì)化和精致化。在使用“項(xiàng)目化”政策工具的同時(shí), 搭配使用法律法規(guī)、制裁等管制性政策工具;在使用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)等經(jīng)濟(jì)性政策工具的同時(shí), 組合使用特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)政撥款等市場(chǎng)化和管制性政策工具;在使用直接撥款和直接提供等政策工具的同時(shí), 配套使用合同承包、志愿組織等市場(chǎng)化和動(dòng)員性政策工具。

3.加強(qiáng)政策執(zhí)行的輿論監(jiān)督, 彌補(bǔ)“事后”的政策執(zhí)行扭曲行為

對(duì)于政策執(zhí)行中的扭曲行為, 可以借助第三方監(jiān)督, 如公眾、社會(huì)組織、大眾傳媒等輿論力量, 對(duì)農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行情況進(jìn)行輿論監(jiān)督, 對(duì)執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行的偏差行為進(jìn)行披露、建議乃至批評(píng), 以影響和糾正農(nóng)業(yè)決策過(guò)程和政策執(zhí)行效果。一是發(fā)揮利益相關(guān)者、社會(huì)公眾和大眾傳媒的作用, 表達(dá)民意, 推動(dòng)相關(guān)政策的及時(shí)、有效落實(shí);二是挖掘各地落實(shí)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策實(shí)踐中的典型和表率, 為其他地方提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和有效啟示, 引導(dǎo)輿論監(jiān)督注重社會(huì)效益, 發(fā)揮輿論力量的正向激勵(lì)和正確導(dǎo)向作用;三是及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中違反法規(guī)、不切實(shí)際、沒(méi)有效果、效果扭曲的不良現(xiàn)象, 并給予相應(yīng)懲處, 發(fā)揮輿論力量的負(fù)向激勵(lì)作用。

(三) 完善政策評(píng)估和反饋, 規(guī)范政府行為

1.完善指標(biāo)體系, 由短期性、數(shù)量型、規(guī)模類(lèi)的指標(biāo)轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量和效益的結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)體系構(gòu)建, 切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

首先要改變?cè)u(píng)估理念, 由政府活動(dòng)關(guān)注型和政府投入關(guān)注型轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向型的評(píng)估理念, 以是否實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共目標(biāo)和政府治理目標(biāo)為最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然這些活動(dòng)和投入對(duì)于政策運(yùn)行不可或缺, 但這種類(lèi)型的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致政策運(yùn)行不能根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化適時(shí)更新而與實(shí)際脫節(jié)。在理念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上, 以是否實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和公共目標(biāo)為基準(zhǔn), 重新構(gòu)建指標(biāo)體系, 逐漸減少短期性的數(shù)量型、規(guī)模類(lèi)指標(biāo), 相應(yīng)增加事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展供給體系的長(zhǎng)期性的質(zhì)量型、效益類(lèi)、結(jié)構(gòu)類(lèi)指標(biāo), 增強(qiáng)指標(biāo)體系的有效性、包容性、靈活性, 突出農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的結(jié)構(gòu)性、質(zhì)化類(lèi)變化。新的指標(biāo)體系在發(fā)展過(guò)程上要融合投入類(lèi)、結(jié)構(gòu)類(lèi)和總量類(lèi)指標(biāo), 在發(fā)展結(jié)果上融合經(jīng)濟(jì)類(lèi)、環(huán)境類(lèi)、社會(huì)類(lèi)、政治類(lèi)指標(biāo), 融合供給側(cè)和需求側(cè)并偏向供給側(cè)的指標(biāo), 切實(shí)發(fā)揮指標(biāo)體系調(diào)整、優(yōu)化資源配置和規(guī)范政府行為的作用。

2.創(chuàng)新評(píng)估方式, 倡導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)公眾和服務(wù)對(duì)象參與績(jī)效評(píng)估, 提高政府活動(dòng)效能, 保障農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估的全面性和科學(xué)性

評(píng)估方式事關(guān)評(píng)估活動(dòng)的公正、公開(kāi)、規(guī)范和有效, 事關(guān)評(píng)估結(jié)果的效度和評(píng)估功能的發(fā)揮。通常來(lái)說(shuō), 政策評(píng)估應(yīng)該由具有獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展, 一般是具有相關(guān)背景知識(shí)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和中立地位的專(zhuān)家具體負(fù)責(zé), 出具報(bào)告并針對(duì)其不足之處提出糾偏和提升的改善措施。創(chuàng)新評(píng)估方式, 一是評(píng)估主體要多元化, 融合自評(píng)和他評(píng)。自評(píng)是政府自身對(duì)政策的影響及達(dá)成預(yù)定政策目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估。他評(píng)包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員、相關(guān)專(zhuān)家和政策服務(wù)對(duì)象等的評(píng)估, 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員是政策的實(shí)施者, 他們對(duì)政策內(nèi)容是否契合實(shí)際、是否適應(yīng)政策環(huán)境、是否具有可接受性有切身感受, 對(duì)政策的成敗得失有直觀感受, 因而有評(píng)價(jià)發(fā)言權(quán);通過(guò)組織專(zhuān)家對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查, 與執(zhí)行人員及其政策調(diào)整對(duì)象交換意見(jiàn), 不僅可以對(duì)政策內(nèi)容形成判斷, 還可以對(duì)政策執(zhí)行情況、政策績(jī)效形成全面判斷;政策服務(wù)對(duì)象是政策的受用者, 對(duì)政策內(nèi)容和政策執(zhí)行效果有最直接的感受, 也有政策評(píng)判的發(fā)言權(quán)。二是評(píng)估形式要多元, 不僅要融合內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估, 還要同時(shí)融合質(zhì)量評(píng)估和數(shù)量評(píng)估、結(jié)構(gòu)評(píng)估和總量評(píng)估、過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估、年度評(píng)估和周期評(píng)估等。

3.優(yōu)化反饋機(jī)制, 有效利用評(píng)估結(jié)果, 切實(shí)發(fā)揮政策評(píng)估的糾偏和提升作用

評(píng)估結(jié)果是評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況的直接反映, 也是修改完善相關(guān)政策的重要依據(jù)。既要開(kāi)展評(píng)估, 也要用好評(píng)估結(jié)果。積極運(yùn)用評(píng)估結(jié)果, 優(yōu)化反饋機(jī)制, 一是要基于評(píng)估結(jié)果建立激勵(lì)機(jī)制并嚴(yán)格踐行, 對(duì)政策運(yùn)行較好的部門(mén)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì), 對(duì)執(zhí)行不力和運(yùn)行扭曲的部門(mén)要加以督促指導(dǎo)乃至嚴(yán)肅問(wèn)責(zé), 起到宣傳先進(jìn)、鞭策后進(jìn)、賞罰分明的作用。二是要根據(jù)評(píng)估中各級(jí)、各部門(mén)、各農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等反映的問(wèn)題, 在政策內(nèi)容、實(shí)施工具、運(yùn)行資源、執(zhí)行機(jī)制、執(zhí)行方式等方面加以修改完善, 更好地發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。否則, 評(píng)估就會(huì)形同虛設(shè), 既達(dá)不到改善和提升的效果, 還容易助長(zhǎng)不良風(fēng)氣。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)發(fā)展觀察, 2018(22)

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