摘要：農(nóng)業(yè)問(wèn)題歷來(lái)是黨和國(guó)家公共政策制定的重點(diǎn)領(lǐng)域。對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)業(yè)政策文本進(jìn)行考察，可以清晰地描繪農(nóng)業(yè)政策變遷的政策圖譜。基于政策文本的量化研究方法，運(yùn)用文本分析工具Nvivo 11和Rost Content Mining 6.0對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家層面頒布的669份農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行量化研究，探析農(nóng)業(yè)政策變遷的注意力分布與階段性特征。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)政策變遷四個(gè)階段的總體趨勢(shì)、高頻議題和注意力分布進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)和文本分析后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)政策變遷蘊(yùn)含著以下深層邏輯：國(guó)家與農(nóng)民利益的不斷調(diào)整，政府主導(dǎo)下的漸進(jìn)式變遷，以及政策環(huán)境、理念和政策主體的合力推進(jìn)?；趯?duì)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)業(yè)政策變遷注意力分布及其邏輯的初步闡釋，為農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至鄉(xiāng)村振興的理論與實(shí)踐提供政策變遷視角的知識(shí)積累。

中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性任務(wù)，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基石，而要較好解決“三農(nóng)”問(wèn)題，一要靠執(zhí)行穩(wěn)定的農(nóng)村政策和深化改革，二要靠推廣和發(fā)展先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，三要靠增加農(nóng)業(yè)投入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。農(nóng)業(yè)問(wèn)題因此成為歷來(lái)黨和國(guó)家公共政策制定的重點(diǎn)領(lǐng)域。黨的十九大以來(lái)，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的政策情境下，黨和國(guó)家施政活動(dòng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)的政策部署和創(chuàng)新。2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告作出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大決策，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。2018年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。2020年中央“一號(hào)文件”明確指出集中力量完成打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和補(bǔ)上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板兩大重點(diǎn)任務(wù)，持續(xù)抓好農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供和農(nóng)民增收，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步指出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。農(nóng)業(yè)問(wèn)題和農(nóng)業(yè)政策已成為黨和國(guó)家公共政策制定的優(yōu)先議程。

在國(guó)家治理的實(shí)踐意義上，政策興農(nóng)是鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要面向，那么，從黨和國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的變遷來(lái)觀察我國(guó)的興農(nóng)歷程便有了現(xiàn)實(shí)意義。從政策注意力的視角來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)政策變遷在一定程度上體現(xiàn)為黨和國(guó)家農(nóng)業(yè)政策注意力分布在不同時(shí)期的動(dòng)態(tài)變化。探尋當(dāng)代中國(guó)農(nóng)業(yè)政策變遷的注意力分布，并在此基礎(chǔ)上理解中國(guó)農(nóng)業(yè)政策變遷的邏輯和規(guī)律，進(jìn)而總結(jié)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。正是在這個(gè)意義上，運(yùn)用政策文本量化研究方法，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家層面頒布的農(nóng)業(yè)政策文本進(jìn)行量化分析，探究其注意力分布、特征及變遷邏輯。

一、農(nóng)業(yè)政策變遷的注意力模型

在政治學(xué)和公共管理研究中，注意力被看作是一種稀缺的決策資源，是政策活動(dòng)主體的精神活動(dòng)在公共政策上的集中程度。有限理性決策學(xué)派認(rèn)為，基于有限理性的決策者不可能對(duì)輸入的所有信息都能進(jìn)行處理，面對(duì)眾多紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，決策者有限的注意力，決定了那些只有得到?jīng)Q策者關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，才能進(jìn)入政策議程。正如美國(guó)著名政治學(xué)家Bryan教授所認(rèn)為的，在個(gè)人層面，注意力起著向主題分配處理能力的作用。也就是說(shuō)，決策者在龐大的信息輸入過(guò)程中不可能均衡分配注意力，輸入的信息只有被決策者注意到才有可能引起政府的回應(yīng)，進(jìn)而被納入決策范圍。以此為認(rèn)知基礎(chǔ)，注意力深刻影響著政策變遷的過(guò)程，常常被政治學(xué)家們用來(lái)為回溯政策變遷提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

基于注意力分布的政策變遷受到多方面復(fù)雜因素的影響，其中最為關(guān)鍵的就是政策情境及政策主體的行為選擇，或者說(shuō)，政策變遷就是在政策情境、政策注意力和政策行為選擇三個(gè)因素相互作用的情況下發(fā)生的。關(guān)于上述因素之間的因果機(jī)制，William以西蒙的組織決策分析為知識(shí)基礎(chǔ)，通過(guò)研究企業(yè)管理組織的注意力問(wèn)題給出了較好的回答。他認(rèn)為，解釋企業(yè)行為就是解釋企業(yè)決策者如何分配和調(diào)節(jié)注意力，這一觀點(diǎn)基于以下三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的層面：(1)決策者的行為選擇取決于決策者注意力所聚焦的議題和答案(注意力的聚焦)；(2)決策者關(guān)注的議題和答案及其行為選擇，取決于決策者所處的特定背景和位置(定位注意力)；(3)決策者所處的特定背景和位置及其行為選擇，取決于企業(yè)的規(guī)章、資源和社會(huì)關(guān)系如何規(guī)范與控制議題、答案與決策者注意力在具體活動(dòng)、溝通和程序中的分布和分配(注意力的結(jié)構(gòu)性分布)。根據(jù)William對(duì)注意力分配如何影響組織決策行為的論證可知，注意力分布是連接具體政策情境與政策行為選擇的中間變量。由此，構(gòu)建出一個(gè)政策變遷的注意力模型(如圖1)，具體的推演邏輯如下：

圖1 政策變遷的注意力模型

首先，基于政策情境的政策理念形塑。任何領(lǐng)域的政策制定都離不開(kāi)特定的政策情境，黨和國(guó)家的重大政策制定與變遷更是與特定歷史時(shí)期國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的具體情境緊密關(guān)聯(lián)。情境理論認(rèn)為，情境化能夠加強(qiáng)現(xiàn)有理論，改進(jìn)其精確度，以及提升其預(yù)測(cè)能力；深入情境化尤其能發(fā)展出有效的理論來(lái)解釋新情境中的獨(dú)特現(xiàn)象。在政策變遷中，每一個(gè)時(shí)期的具體政策都是情境化的政策，或者說(shuō)，政策情景化是分析長(zhǎng)時(shí)段政策變遷的重要前提。當(dāng)然，政策情境又是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，它包括諸如體制內(nèi)的科層規(guī)則、官僚利益、體制外壓力、時(shí)代環(huán)境等多重因素的組合。在政策情境的作用下，決策主體的“精神活動(dòng)”往往不是自主選擇的，而是受具體的政策情境影響。正是在具體的政策情境中，決策者才能完成對(duì)具體政策問(wèn)題的認(rèn)知，進(jìn)而形塑決策者乃至政策利益攸關(guān)方的政策理念，并影響政策行為選擇的發(fā)展方向。

其次，結(jié)合政策注意力分布的政策議題聚焦。政策理念是政策主體關(guān)于公共政策主張及預(yù)達(dá)到目標(biāo)的一種相對(duì)穩(wěn)定的主觀認(rèn)知與偏好。當(dāng)政策方案被制定以后，它直接體現(xiàn)在政策文本當(dāng)中。政策議程研究者認(rèn)為，真實(shí)政治選擇中的變化往往表現(xiàn)為固定的偏好，變化的注意力，這在很大程度上決定了決策者針對(duì)同一政策問(wèn)題在不同的時(shí)間點(diǎn)會(huì)選擇不同的行動(dòng)方案。由此可以推論，在政策變遷過(guò)程中，政策理念和偏好往往不容易改變，但決策者的注意力卻經(jīng)常隨著政策情境的變化而變化，并通過(guò)在不同政策議題領(lǐng)域的分布與聚焦，將政策理念不同程度地嵌入實(shí)際的政策制定中。

最后，依據(jù)政策行為選擇驅(qū)動(dòng)的政策變遷。行動(dòng)主義認(rèn)為，無(wú)論是相對(duì)固定的政策理念與偏好，還是變化的決策注意力，最終都會(huì)通過(guò)具體的政策行為選擇落實(shí)到實(shí)踐行動(dòng)中。由于特定政策情境下的政策理念是通過(guò)政策注意力變化體現(xiàn)在政策議題當(dāng)中，針對(duì)特定議題所采取的行動(dòng)方案構(gòu)成不同時(shí)期具體情境下政策行為選擇的具體表征，并直觀地呈現(xiàn)在政策注意力的分布圖譜中。當(dāng)不同時(shí)期聚焦的政策議題發(fā)生變化，政策行動(dòng)方案的選擇也會(huì)隨之變化。因此，從長(zhǎng)時(shí)段的政策回溯來(lái)看，政策變遷的過(guò)程就是在具體政策情境下以注意力的動(dòng)態(tài)分布和議題聚焦為特征的政策行為選擇過(guò)程，由此可以勾勒出政策演進(jìn)的獨(dú)特圖景。

根據(jù)上述政策變遷的注意力模型，農(nóng)業(yè)政策變遷始終離不開(kāi)特定時(shí)期政策情境下黨和國(guó)家施政行為與廣大農(nóng)民農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐的影響。伴隨政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，決策者對(duì)農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域具體議題的注意力分配存在差異，不同時(shí)期注意力聚焦決定什么樣的農(nóng)業(yè)問(wèn)題能夠被納入政策議程并形成不同的政策問(wèn)題，并針對(duì)該政策問(wèn)題制定相應(yīng)的解決方案。可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)政策變遷實(shí)際上就是特定情境下基于農(nóng)民的農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐和決策者注意力分布的政策行為選擇過(guò)程。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，農(nóng)業(yè)政策變遷始終都是圍繞實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提升農(nóng)民生活水平的永恒主題展開(kāi)的，但在不同階段，由于受施政理念、農(nóng)業(yè)發(fā)展工作重心、國(guó)家與農(nóng)民利益關(guān)系、時(shí)代需求等因素變化的影響，不同時(shí)期農(nóng)業(yè)政策注意力分布是動(dòng)態(tài)變化的。因此，作為決策權(quán)力運(yùn)行重要微觀體現(xiàn)的決策者注意力分布，可以為考察農(nóng)業(yè)政策變遷過(guò)程及其內(nèi)在邏輯規(guī)律提供一個(gè)恰切的理論視角。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)政策變遷的注意力分布：基于政策文本的量化分析

通過(guò)引入注意力變量觀察農(nóng)業(yè)政策變遷的規(guī)律，一個(gè)重要的前提是對(duì)注意力進(jìn)行有效測(cè)量。在政府決策領(lǐng)域，對(duì)注意力的測(cè)量一般都是通過(guò)政策文本內(nèi)容分析來(lái)完成的，即通過(guò)對(duì)政策文本內(nèi)容的基本統(tǒng)計(jì)描述來(lái)展示政治注意力在政策議題分配上的基本占比及變化情況。政策文本量化分析是政策科學(xué)領(lǐng)域新興的研究方法，它以政策文本的內(nèi)容和屬性為研究對(duì)象，可以精確地、定量地、可視化地描述和呈現(xiàn)政策變遷過(guò)程，彌補(bǔ)了定性研究的主觀性和不確定性，為開(kāi)展政策分析提供了新的科學(xué)方法。在本研究中，主要通過(guò)對(duì)決策者的注意力在特定時(shí)期農(nóng)業(yè)政策文本中分布情況進(jìn)行量化描述與分析，進(jìn)而考察農(nóng)業(yè)政策變遷的邏輯規(guī)律。

1.農(nóng)業(yè)政策變遷分析的文本選擇與總體趨勢(shì)

對(duì)農(nóng)業(yè)政策文本的選取主要來(lái)源于：中共中央黨史文獻(xiàn)研究院成果總庫(kù)中的《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》、國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)以及中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(包括原農(nóng)業(yè)部)官方網(wǎng)站，并以“北大法寶”作為補(bǔ)充。鑒于資料收集的可及性、有限性和可操作性，對(duì)農(nóng)業(yè)政策文本的選擇遵循以下原則：主要選取黨中央、國(guó)務(wù)院及其各部委發(fā)布的與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的代表性政策；政策文本內(nèi)容與農(nóng)業(yè)問(wèn)題高度相關(guān)，稍帶提及的不予采用；時(shí)間跨度為1949年10月1日至2020年12月31日。經(jīng)過(guò)人工篩選、剔除后，共獲取農(nóng)業(yè)政策文本669份。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)政策文本數(shù)量的時(shí)間分布總體上呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，表明黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)問(wèn)題越來(lái)越重視(如圖2)。結(jié)合新中國(guó)成立以來(lái)的政治發(fā)展周期變化規(guī)律，農(nóng)業(yè)政策變遷必然受到不同時(shí)期黨和國(guó)家施政理念與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的深刻影響。改革開(kāi)放前的30年，農(nóng)業(yè)政策變化服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家發(fā)展任務(wù)需求和工作布局；改革開(kāi)放以來(lái)至21世紀(jì)初，對(duì)“三農(nóng)”改革影響最大的事件莫過(guò)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的探索與確立，農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展變化也與此緊密相關(guān)；十六大以來(lái)，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，農(nóng)業(yè)發(fā)展重心是要解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題；十八大以來(lái)，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化命題的提出，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興的話語(yǔ)情境下再出發(fā)。依據(jù)這一歷史發(fā)展脈絡(luò)來(lái)觀察，農(nóng)業(yè)政策發(fā)文數(shù)量的變化與政治周期的變化也基本相吻合。因此，綜合以上各方面因素，將農(nóng)業(yè)政策變遷的過(guò)程分為以下四個(gè)階段：

圖2 農(nóng)業(yè)政策發(fā)文數(shù)量的總體趨勢(shì)

第一階段：1949-1977年，政策數(shù)量為143項(xiàng)，占比21.38%，平均每年5.1項(xiàng)。其中，1949-1965年間政策數(shù)量較為集中，這是因?yàn)樾轮袊?guó)成立以后我國(guó)農(nóng)業(yè)政策主要圍繞土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化所展開(kāi)。1966年開(kāi)始的“文化大革命”導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展受到挫折，農(nóng)業(yè)政策處于較明顯的間斷期。

第二階段：1978-2002年，政策數(shù)量為206項(xiàng)，占比30.79%，平均每年8.6項(xiàng)。該階段處于農(nóng)業(yè)發(fā)展的恢復(fù)期和改革開(kāi)放的探索期，政策數(shù)量處于穩(wěn)步上升中。農(nóng)業(yè)政策的基本導(dǎo)向是解決糧食供給問(wèn)題和農(nóng)民收入問(wèn)題，這與到20世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)是相適應(yīng)的。具體而言，80年代農(nóng)業(yè)政策圍繞著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，其發(fā)文數(shù)量集中增長(zhǎng)；90年代隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容開(kāi)始側(cè)重農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革、農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放等。

第三階段：2003-2012年，政策數(shù)量共計(jì)147項(xiàng)，占比21.97%，平均每年14.7項(xiàng)。該階段處于政策的快速上升期，隨著稅費(fèi)改革的逐步完成，農(nóng)業(yè)政策側(cè)重社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善等，頂層制度設(shè)計(jì)重心轉(zhuǎn)向“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”。

第四階段：2013年至今，政策數(shù)量為173項(xiàng)，短短7年的發(fā)文量達(dá)到總數(shù)的25.86%，平均每年高達(dá)24.7項(xiàng)，是農(nóng)業(yè)政策的爆發(fā)期。十八大以來(lái)，黨和國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷完善與“三農(nóng)”相關(guān)的政策法規(guī)，滿足農(nóng)民群眾美好生活的需求，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，在一定程度上促使了農(nóng)業(yè)政策的爆發(fā)式增長(zhǎng)。

結(jié)合上述農(nóng)業(yè)政策變遷總體趨勢(shì)的量化分析及重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，將四個(gè)階段的農(nóng)業(yè)政策歸納為集體化時(shí)期、初步建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期、稅費(fèi)改革時(shí)期以及全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)期。需要說(shuō)明的是，由于稅費(fèi)改革已于2006年前后完成，而將2007-2012年間的農(nóng)業(yè)政策納入稅費(fèi)改革時(shí)期主要因?yàn)槎愘M(fèi)改革完成后，黨和國(guó)家頒布的農(nóng)業(yè)政策防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、鞏固農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的成果，并以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民增收、增進(jìn)農(nóng)民福祉為主要政策目標(biāo)，有學(xué)者稱之為“后稅費(fèi)”時(shí)期。為了分析時(shí)間跨度處理的連貫性，故將其看作稅費(fèi)改革的延續(xù)，屬于廣義的稅費(fèi)改革。

2.農(nóng)業(yè)政策變遷的注意力分布：關(guān)鍵議題與政策選擇

在政策文獻(xiàn)量化研究中，詞頻反映了文本內(nèi)容的代表性，它是政策議題與注意力分布情況的直觀反映。為清晰認(rèn)識(shí)新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)業(yè)政策的演變脈絡(luò)與注意力分布，采用了澳大利亞QSR公司開(kāi)發(fā)的質(zhì)性分析工具Nvivo 11對(duì)農(nóng)業(yè)政策文本進(jìn)行編碼，歸納主題內(nèi)容；在此基礎(chǔ)上，利用描述性統(tǒng)計(jì)對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行量化分析，進(jìn)而計(jì)算不同主題的出現(xiàn)頻次。借助詞頻查詢功能對(duì)四個(gè)時(shí)期重要議題和高頻關(guān)鍵詞(主要選取排名前20的關(guān)鍵詞)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)梳理(如表1)，突顯每個(gè)階段農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵議題。

根據(jù)表1不難發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“農(nóng)民”“發(fā)展”“建設(shè)”等詞在每個(gè)階段均屬于高頻詞，說(shuō)明“三農(nóng)”問(wèn)題歷來(lái)是黨和國(guó)家政策制定的重點(diǎn)領(lǐng)域，且農(nóng)業(yè)政策制定始終離不開(kāi)“發(fā)展”的主基調(diào)，不論在社會(huì)主義探索時(shí)期還是改革開(kāi)放40多年來(lái)，發(fā)展始終是農(nóng)業(yè)政策制定的第一要義。通過(guò)高頻關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)可知，農(nóng)業(yè)政策變遷呈現(xiàn)以下特征：第一，“改革”“生產(chǎn)”“建設(shè)”等關(guān)鍵詞始終貫穿新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)業(yè)政策文本，成為農(nóng)業(yè)政策制定的“主旋律”；第二，糧食、農(nóng)產(chǎn)品等關(guān)鍵詞是根本，是農(nóng)業(yè)政策制定的“最強(qiáng)音”，“人民公社”“農(nóng)業(yè)稅”等關(guān)鍵詞在特定階段是農(nóng)業(yè)政策的核心議題，隨著政策目標(biāo)以及政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化又逐漸消失，具有階段性特征；第三，“綠色”“現(xiàn)代”“振興”等關(guān)鍵詞是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策制定的關(guān)鍵點(diǎn)，越來(lái)越受到重視。在結(jié)合高頻詞分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采用文本內(nèi)容挖掘工具ROST Content Mining 6.0進(jìn)行分析，該軟件可以實(shí)現(xiàn)分詞、聚類等文本內(nèi)容分析功能。利用該軟件功能性分析中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析，對(duì)每個(gè)階段農(nóng)業(yè)政策的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行可視化呈現(xiàn)，深層次展現(xiàn)各要素之間的關(guān)系，進(jìn)而對(duì)農(nóng)業(yè)政策變遷的注意力分布和階段性特征作進(jìn)一步分析。

表1 農(nóng)業(yè)政策的高頻詞分布

(1)集體化時(shí)期(1949-1977年)：恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，探索社會(huì)主義道路。首先，從政策情境來(lái)看，新中國(guó)成立后，農(nóng)業(yè)恢復(fù)見(jiàn)效快，能夠解決人民的吃飯穿衣問(wèn)題，對(duì)于鞏固新生的人民政權(quán)有著重大的幫助，進(jìn)而成為新生政權(quán)的主導(dǎo)性執(zhí)政話語(yǔ)，因此，農(nóng)業(yè)政策主要圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的恢復(fù)和提高展開(kāi)。隨著土改的完成，國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)從恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)，中央認(rèn)為，個(gè)體所有制的生產(chǎn)關(guān)系與大量供應(yīng)是完全沖突的，個(gè)體所有制必須過(guò)渡到集體所有制，并開(kāi)啟了農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，農(nóng)業(yè)合作化成為政策的重心。1956年底完成了社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系的重大變革。然而，隨著“大躍進(jìn)”和人民公社運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸偏離了現(xiàn)實(shí)條件，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

其次，從政策注意力的分布圖譜來(lái)看，通過(guò)ROST對(duì)集體化時(shí)期農(nóng)業(yè)政策文本進(jìn)行分析得到如圖3所示的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析，“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“社員”“組織”等詞位于網(wǎng)絡(luò)圖的中央，與其他節(jié)點(diǎn)的關(guān)鍵詞聯(lián)系緊密，“土地”“運(yùn)動(dòng)”“人民公社”“生產(chǎn)隊(duì)”“分配”“經(jīng)濟(jì)”等關(guān)鍵詞處于語(yǔ)義圖的邊緣地區(qū)，處于次核心地帶，結(jié)合詞頻統(tǒng)計(jì)可知，“土地改革”“合作社”“人民公社”等共同形成集體化時(shí)期政策注意力聚焦的主要政策議題。

圖3 集體化時(shí)期農(nóng)業(yè)政策注意力的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

最后，從政策選擇來(lái)看，在這一階段，農(nóng)業(yè)在曲折發(fā)展的同時(shí)，也在一定程度上為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。集體化時(shí)期農(nóng)業(yè)政策注意力分布的重要特征之一是適應(yīng)工業(yè)化發(fā)展的需要，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)下，工業(yè)化的戰(zhàn)略決策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展起支配作用。此外，新生政權(quán)首先要解決的就是人民溫飽問(wèn)題，因此農(nóng)業(yè)政策主要圍繞生產(chǎn)力的恢復(fù)和提高、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)所展開(kāi)。再者，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為汲取農(nóng)業(yè)剩余價(jià)值提供了保證，戶籍制度從根本上限制了城鄉(xiāng)流動(dòng)?？傊?，集體化時(shí)期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)農(nóng)村的垂直管理，打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求。在這一政策情境下，決策者的注意力分布體現(xiàn)出明顯的國(guó)家和集體利益高于一切的政策理念，因而決定了最終的政策行為選擇。

(2)初步建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期(1978-2002年)：家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，逐漸走向市場(chǎng)。首先，從政策情境來(lái)看，十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)和《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》的出臺(tái)，提倡保障農(nóng)民權(quán)利、致力于解決農(nóng)民溫飽問(wèn)題成為農(nóng)業(yè)改革的邏輯起點(diǎn)。與此同時(shí)，“包產(chǎn)到戶”的實(shí)踐探索率先在安徽、四川等地出現(xiàn)并得到中央的肯定，農(nóng)業(yè)政策出現(xiàn)新的突破。1985年人民公社解體，徹底瓦解了公社時(shí)期的經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通領(lǐng)域?？梢哉f(shuō)，這一階段國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)是“糾正改錯(cuò)”，致力于解決農(nóng)民溫飽問(wèn)題，同時(shí)進(jìn)行流通體制改革進(jìn)而解決農(nóng)民收入的問(wèn)題。

其次，就政策注意力的分布而言，由圖4及表1可知，初步建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期的農(nóng)業(yè)政策注意力分布不僅以“農(nóng)村”“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)民”等關(guān)鍵詞為核心要素，還通過(guò)“穩(wěn)定”“發(fā)展”“建設(shè)”“經(jīng)營(yíng)”“改革”等高頻關(guān)鍵詞體現(xiàn)了該時(shí)期階段性特質(zhì)，共同構(gòu)成農(nóng)業(yè)政策的聚焦議題?？偟膩?lái)說(shuō)，這一階段的農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有一定保護(hù)性特征。

圖4 初步建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期農(nóng)業(yè)政策注意力的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

最后，從政策選擇來(lái)說(shuō)，政策的問(wèn)題情境與注意力變化決定了初步建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期農(nóng)業(yè)政策的不同選擇。其一，逐步確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位。1982年首次規(guī)定其社會(huì)主義性質(zhì)后，1993年將其載入《憲法》，同年頒布《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，充分以法律形式保障了農(nóng)民的權(quán)益。其二，政策目標(biāo)由集體化時(shí)期單一的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)目標(biāo)轉(zhuǎn)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、解決農(nóng)民收入的雙重目標(biāo)。黨和國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于一九九七年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》重要目標(biāo)之一就是增加農(nóng)民收入，并連續(xù)出臺(tái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策決定，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)政策開(kāi)始實(shí)現(xiàn)了從抑制向保護(hù)性的過(guò)渡和轉(zhuǎn)變。其三，農(nóng)業(yè)政策逐步走向市場(chǎng)化，由過(guò)去的行政手段到以市場(chǎng)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政策向城市的傾斜，此時(shí)的城鄉(xiāng)總體差距依然較大，農(nóng)業(yè)處于弱質(zhì)性的地位尚未完全打破。

(3)稅費(fèi)改革時(shí)期(2003-2012年)：縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，就政策情境的分析來(lái)看，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重是“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)的重要焦點(diǎn)，很多學(xué)者把稅費(fèi)改革視為繼土改、家庭承包經(jīng)營(yíng)之后的重大改革，是提高農(nóng)民收入、降低農(nóng)村不平等程度的重要舉措。2003年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著稅費(fèi)改革正式在全國(guó)范圍開(kāi)展；2005年底，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)關(guān)于廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》的決定。這一階段黨和國(guó)家出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，也有學(xué)者稱之為強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策發(fā)展的黃金十年。

其次，在政策注意力的分布方面，根據(jù)圖5以及表1可知，除了自集體化時(shí)期農(nóng)業(yè)政策的注意力聚焦“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“管理”等核心關(guān)鍵詞外，“稅費(fèi)”“現(xiàn)代”“建設(shè)”“科技”“新農(nóng)村”“創(chuàng)新”“補(bǔ)貼”“服務(wù)”等關(guān)鍵詞成為稅費(fèi)改革時(shí)期農(nóng)業(yè)政策注意力分布的重要領(lǐng)域，黨和國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策制定體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺與支持。

圖5 稅費(fèi)改革時(shí)期農(nóng)業(yè)政策注意力的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

最后，在政策選擇方面，稅費(fèi)改革時(shí)期的農(nóng)業(yè)政策選擇不僅圍繞農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)展開(kāi)，還開(kāi)始關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。十六大以來(lái)，黨和國(guó)家將農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展放在突出的政策目標(biāo)中，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅關(guān)注產(chǎn)量，也關(guān)注質(zhì)量。自2004年起，與“三農(nóng)”問(wèn)題直接相關(guān)的中央“一號(hào)文件”重新回歸，尤其是提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，極大地激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展的活力。另外，農(nóng)業(yè)政策還進(jìn)一步關(guān)注農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，如2007-2010年的“一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系等進(jìn)行了詳細(xì)部署。在具體的政策注意力呈現(xiàn)上，隨著稅費(fèi)改革由試點(diǎn)向全國(guó)范圍推行，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的讓利型政策開(kāi)始成為政策聚焦點(diǎn)；農(nóng)業(yè)稅廢除以后，農(nóng)業(yè)政策邁入了“以農(nóng)補(bǔ)工”到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新階段，實(shí)現(xiàn)了“取”向“予”的轉(zhuǎn)變，反哺型政策特點(diǎn)開(kāi)始顯現(xiàn)；為了鞏固稅費(fèi)改革的成果，以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出為標(biāo)志，集成性的新農(nóng)村建設(shè)政策頻密出臺(tái)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了政策支持與保障。

(4)全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)期(2013年至今)：推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。首先，分析全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)期的政策情境可以發(fā)現(xiàn)，十八大以來(lái)，黨和國(guó)家積極探索中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。2014年中央“一號(hào)文件”明確提出“中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”的政策目標(biāo)，黨的十九大在此基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)涵作出了新的突破，第一次提出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。其一，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，2017年中央“一號(hào)文件”專門以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主題，在農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量、體制改革、創(chuàng)新等方面提出了一系列意見(jiàn)和措施。其二，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的偉大決策部署。2018年出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。其三，農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容注重發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，2017年提出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的制度框架，為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供了重要的制度支撐。

其次，觀察政策注意力的分布圖譜可知，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)期農(nóng)業(yè)政策注意力分布依然以“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“發(fā)展”“改革”“建設(shè)”等關(guān)鍵詞為主導(dǎo)。不過(guò)，根據(jù)圖6以及表1詞頻統(tǒng)計(jì)可知，“現(xiàn)代化”“鄉(xiāng)村”“綠色”“技術(shù)”“治理”“信息化”“振興”“數(shù)據(jù)”等關(guān)鍵詞也成為該時(shí)期農(nóng)業(yè)政策的重要聚焦點(diǎn)，為“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“發(fā)展”“改革”“建設(shè)”等主導(dǎo)關(guān)鍵詞注入了新的內(nèi)涵。

圖6 全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)期農(nóng)業(yè)政策注意力的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

最后，就政策選擇而言，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)期農(nóng)業(yè)政策選擇聚焦點(diǎn)是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興乃至鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)走向多元化，不僅包括保障糧食安全、增進(jìn)農(nóng)民福祉、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，還將鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為重要內(nèi)容和重要目標(biāo)。另外，城鄉(xiāng)關(guān)系也邁入新階段，十八大以來(lái)，國(guó)家向農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了大量的資金、物力以及人才，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提了制度保障、物質(zhì)基礎(chǔ)、智力支撐，形成了對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的全方位支持。十九大提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”更是進(jìn)一步打通了城鄉(xiāng)的發(fā)展渠道，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多的資源。

三、新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)業(yè)政策變遷的邏輯闡釋

根據(jù)上述對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)業(yè)政策變遷注意力分布的量化分析，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)政策的演進(jìn)是與國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程緊密關(guān)聯(lián)的。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)政策變遷總是圍繞利益而展開(kāi)的，而且，這一過(guò)程的演進(jìn)始終離不開(kāi)政策情境(政策理念)、政策注意力分布(政策議題)和政策行為選擇這三個(gè)核心因素的相互作用。據(jù)此，我們可以對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)業(yè)政策變遷的深層邏輯作進(jìn)一步提煉，以更加深入理解我國(guó)農(nóng)業(yè)政策變遷的政策意涵與內(nèi)在規(guī)律。

1.國(guó)家與農(nóng)民利益關(guān)系的不斷調(diào)整

在中國(guó)政治發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家與農(nóng)民之間存在“共贏、共在、共生”的互構(gòu)過(guò)程，而這種互構(gòu)過(guò)程在一定意義上就是國(guó)家與農(nóng)民之間的利益調(diào)整過(guò)程?；蛘哒f(shuō)，農(nóng)業(yè)政策的演變就是國(guó)家與農(nóng)民利益不斷調(diào)整、農(nóng)民權(quán)益逐漸增加，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民“共贏、共在、共生”的過(guò)程?？v觀當(dāng)代中國(guó)農(nóng)業(yè)政策變遷的實(shí)踐進(jìn)程，呈現(xiàn)出以下三個(gè)階段性邏輯：

第一，國(guó)家利益占主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)政策邏輯。集體化時(shí)期的農(nóng)業(yè)政策呈現(xiàn)出典型的國(guó)家利益主導(dǎo)特色，通過(guò)政策文本內(nèi)容分析不難發(fā)現(xiàn)，“人民公社”“生產(chǎn)隊(duì)”“分配”“計(jì)劃”等關(guān)鍵詞在語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)中具有重要地位，這些關(guān)鍵詞體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制性輸出進(jìn)而獲得主導(dǎo)性地位，政策的調(diào)整與變遷均是國(guó)家意志的體現(xiàn)。例如在建國(guó)初期，為順利實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，國(guó)家通過(guò)建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制來(lái)強(qiáng)化對(duì)資源的控制，于是，“以農(nóng)補(bǔ)工”的路徑選擇為工業(yè)化乃至國(guó)家其他各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)，尤其是國(guó)家采取工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式為工業(yè)化提供資本積累，在一定程度上損害了農(nóng)民利益。

第二，國(guó)家與農(nóng)民利益競(jìng)合下的農(nóng)業(yè)政策邏輯。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和稅費(fèi)改革時(shí)期，農(nóng)業(yè)政策的演進(jìn)則集中體現(xiàn)為國(guó)家與農(nóng)民利益不斷競(jìng)爭(zhēng)與合作。盡管說(shuō)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期國(guó)家對(duì)農(nóng)民的利益“掠奪”依然存在，但農(nóng)業(yè)政策已開(kāi)始在利益競(jìng)合中逐步“放權(quán)”，尤其到了稅費(fèi)改革時(shí)期，還增加對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持力度，最終實(shí)現(xiàn)由“取”向“予”的轉(zhuǎn)變，且“予”處于不斷增加的趨勢(shì)，并以“增量革命”的方式打破原有體制對(duì)農(nóng)業(yè)的限制。例如，農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度從集體壟斷到改革開(kāi)放時(shí)期所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，再到“兩權(quán)裂變”，充分發(fā)揮了農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的積極性，推動(dòng)土地資源的再配置。這就是在維護(hù)和增強(qiáng)農(nóng)戶土地權(quán)益方面不斷作出的邊際性調(diào)整，體現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)益不斷增加的過(guò)程。

第三，國(guó)家與農(nóng)民利益共享的農(nóng)業(yè)政策邏輯。全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)期，農(nóng)業(yè)政策的演進(jìn)突出表現(xiàn)為國(guó)家利益與農(nóng)民利益的共享。十八大以來(lái)，黨和國(guó)家不斷提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策效能，倡導(dǎo)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)均等化、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等都是國(guó)家與農(nóng)民利益共享的體現(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家雖退出對(duì)農(nóng)業(yè)的直接管理和控制，但農(nóng)民增收所帶來(lái)的正外部性也增加了國(guó)家利益，如惠農(nóng)富農(nóng)政策使全國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)連續(xù)“十一連增”，2019年全國(guó)糧食總產(chǎn)量創(chuàng)歷史最高水平。

2.政府主導(dǎo)下的漸進(jìn)性變遷

自新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的發(fā)展與制度變革始終走的是一條漸進(jìn)性道路，農(nóng)業(yè)政策的變遷也是如此。從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系角度來(lái)看，在社會(huì)和公民個(gè)體力量相對(duì)較弱的條件下，農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定有序發(fā)展，只能依賴國(guó)家和政府力量的積極引導(dǎo)。

從農(nóng)業(yè)政策變遷的政策實(shí)踐來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)業(yè)政策的演進(jìn)總體上是由國(guó)家“自上而下”的強(qiáng)制性變遷為主，并采取先易后難、先局部再整體的步驟。政府以制度供給者的身份，通過(guò)法律法規(guī)、政策等手段實(shí)施制度供給，很多農(nóng)業(yè)政策是由國(guó)家強(qiáng)制推行的，特別是那些難以執(zhí)行的政策，如根據(jù)既定的政策目標(biāo)制定關(guān)于農(nóng)業(yè)問(wèn)題的約束機(jī)制，建立懲罰條令，約束各行為主體在制度范圍內(nèi)活動(dòng)。

同時(shí)，政策演進(jìn)的總體趨勢(shì)是以漸進(jìn)性變遷為主。盡管當(dāng)代中國(guó)農(nóng)業(yè)政策在不同歷史發(fā)展階段的側(cè)重點(diǎn)不同，但每一階段農(nóng)業(yè)政策都是循序漸進(jìn)的變革，既體現(xiàn)了政策制定的創(chuàng)新性和時(shí)代性，又具有一定的延續(xù)性。新的農(nóng)業(yè)政策一般在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行邊際性調(diào)整，以平穩(wěn)溫和的方式實(shí)現(xiàn)新舊農(nóng)業(yè)政策有效銜接，如稅費(fèi)改革就是采取先試點(diǎn)、后推廣的模式實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)性變遷。總體而言漸進(jìn)性農(nóng)業(yè)政策變遷的重要特征之一是遵循“帕累托改進(jìn)”原則，即某項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策的出臺(tái)和實(shí)施努力使部分群體收益，也盡量減少對(duì)另一部分群體利益的損害。

3.政策環(huán)境、理念與政策主體的合力推進(jìn)

第一，政策環(huán)境為農(nóng)業(yè)政策變遷提供機(jī)會(huì)窗口。在歷史制度主義看來(lái)，制度的產(chǎn)生、延續(xù)、變遷受到制度環(huán)境(政策情境)的影響。集體化時(shí)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃體制，講求“姓資姓社”的區(qū)隔，政治集權(quán)化、經(jīng)濟(jì)指令化、社會(huì)政治化，國(guó)家在農(nóng)業(yè)政策過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)，依靠計(jì)劃指令進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和分配。改革開(kāi)放后的體制轉(zhuǎn)型在宏觀環(huán)境上為農(nóng)業(yè)政策變遷提供了機(jī)會(huì)窗口，尤其是國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以及中國(guó)加入WTO后與國(guó)際市場(chǎng)的接軌，導(dǎo)致原來(lái)農(nóng)業(yè)政策功能已無(wú)法適應(yīng)新環(huán)境的需求，由此引發(fā)了農(nóng)業(yè)政策注意力的變化。稅費(fèi)改革時(shí)期，農(nóng)民沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及工業(yè)化發(fā)展歷史賒賬導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展不夠全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)，進(jìn)而誘發(fā)了新的政策變遷。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村改革邁入新階段，對(duì)外開(kāi)放步伐不斷加快，可以說(shuō)，環(huán)境的變化引發(fā)了農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展目標(biāo)、體制模式以及發(fā)展方式的變化，為農(nóng)業(yè)政策變遷提供重要?jiǎng)恿Α?/span>

第二，政策理念的更新為農(nóng)業(yè)政策變遷提供牽引力。在政策變遷的過(guò)程中，政策情境塑造著決策者的政策理念，進(jìn)而成為決策者政策注意力分布的認(rèn)知基礎(chǔ)。新理念的產(chǎn)生對(duì)舊的理念和政策構(gòu)成挑戰(zhàn)，為農(nóng)業(yè)政策變遷提供方向性指引。例如，改革開(kāi)放以后，在城鄉(xiāng)差距不斷拉大的情況下，在“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)政策開(kāi)始向“農(nóng)民增收”“以城促鄉(xiāng)”等政策轉(zhuǎn)變。十八大以來(lái)，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，進(jìn)一步影響著農(nóng)業(yè)政策的注意力分配。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾也發(fā)生了變化，由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，這就要求農(nóng)業(yè)政策朝著供給側(cè)方面進(jìn)行改革?？梢哉f(shuō)，農(nóng)業(yè)政策變遷是在政策理念不斷轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上的政策創(chuàng)新。

第三，政策主體的行為選擇為農(nóng)業(yè)政策變遷提供重要推動(dòng)力。農(nóng)業(yè)政策的變遷離不開(kāi)決策者、農(nóng)民等相關(guān)政策主體的認(rèn)知、策略和行動(dòng)，正如有學(xué)者所認(rèn)為的，不論制度處于穩(wěn)定期還是變動(dòng)期，強(qiáng)勢(shì)行為者往往對(duì)制度設(shè)計(jì)和變遷具有更大的影響。例如，改革開(kāi)放初期，作為政策實(shí)踐主體的農(nóng)民率先在農(nóng)村探索“包產(chǎn)到戶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐，為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革打開(kāi)了先河。然而，這一改革起初在中央決策層存在分歧，鄧小平、萬(wàn)里等在基層視察后發(fā)現(xiàn)包產(chǎn)到戶確實(shí)能有效解決農(nóng)民溫飽問(wèn)題，明確指示“效果很好、變化很快”，進(jìn)而促使包產(chǎn)到戶以“一號(hào)文件”的形式得以確立，對(duì)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革起到了關(guān)鍵推動(dòng)作用。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)政策變遷既離不開(kāi)廣大農(nóng)民群眾的農(nóng)業(yè)實(shí)踐，也離不開(kāi)決策者的推動(dòng)。

四、結(jié) 語(yǔ)

基于當(dāng)代中國(guó)農(nóng)業(yè)政策變遷的注意力分布、特征與邏輯分析，農(nóng)業(yè)政策的變遷與國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的政治過(guò)程是緊密相關(guān)的。農(nóng)業(yè)政策的變遷經(jīng)歷了集體化時(shí)期、初步建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期、稅費(fèi)改革時(shí)期和全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化時(shí)期四個(gè)階段，盡管各個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)政策的注意力分布與具體政策選擇有所差異，但一個(gè)不變的事實(shí)是隨著國(guó)家現(xiàn)代化步伐的向前推進(jìn)，農(nóng)民利益不斷增長(zhǎng)，國(guó)家與農(nóng)民“共贏、共在、共生”的關(guān)系日漸形成。從未來(lái)政策演進(jìn)的目標(biāo)和政策實(shí)踐來(lái)說(shuō)，新中國(guó)70余年來(lái)農(nóng)業(yè)政策變遷的實(shí)踐邏輯啟示是：農(nóng)業(yè)政策的制定與創(chuàng)新，需要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，以及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)和全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求，始終以不斷擴(kuò)大農(nóng)民福祉、增進(jìn)農(nóng)民利益為核心，在尊重農(nóng)民主體地位、充分了解農(nóng)民偏好基礎(chǔ)上以合理方式引導(dǎo)農(nóng)民表達(dá)利益訴求，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等方面取得突破性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的根本轉(zhuǎn)變。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第4期）

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