——學(xué)習(xí)系列中央一號(hào)文件體會(huì)

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開，吹響了改革開放的號(hào)角。四十年來，我國先后發(fā)布了20個(gè)“中央一號(hào)文件”，在一系列農(nóng)業(yè)政策指導(dǎo)和推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村面貌、農(nóng)民收入都發(fā)生了翻天覆地的變化，“三農(nóng)”發(fā)展取得可喜成績，離不開政策保障、科技支撐、資金投入等。其中，政策保障是根本。

一、農(nóng)業(yè)政策的演變與成就

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國農(nóng)業(yè)政策的演變與成就大致可分四個(gè)階段。

第一階段：1978-1991年。

中國農(nóng)村改革發(fā)端于1978年末安徽鳳陽小崗村的“大包干”，隨后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制猶如星星之火，短短幾年時(shí)間就擴(kuò)展至全國。1982-1986年，連續(xù)發(fā)布了5個(gè)中央一號(hào)文件，肯定了農(nóng)村創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)，排除了阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的思想和體制障礙，為農(nóng)村改革順利發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。其中，1982年1月1日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的一號(hào)文件正式出臺(tái)，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，建立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，開啟了以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的發(fā)展格局。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行，宣告了人民公社體制的解體，農(nóng)戶成為從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的主體。1985年，國家將糧棉油蔬菜等主要農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)派制度逐步改革為以計(jì)劃為主與市場調(diào)節(jié)為輔的制度。政府對農(nóng)產(chǎn)品大幅度提價(jià)，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)戶的積極性，糧食產(chǎn)量由1978年的30476萬噸增長到1991年的43529萬噸，農(nóng)民人均純收入由133.6元增長到1991年的708.6元。同時(shí)，開始將市場機(jī)制引入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，鼓勵(lì)農(nóng)民從事工商業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨于多元化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也得到蓬勃發(fā)展。1988年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)已發(fā)展到1888.2萬個(gè)，總產(chǎn)值達(dá)到4764.3億元，職工總數(shù)達(dá)到9545.5萬人。

第二階段：1992-1998年。

1992年鄧小平同志發(fā)表南方談話，農(nóng)村改革開始向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。通過立法穩(wěn)定了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，將土地承包期繼續(xù)延長30年，保持農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定。逐步取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度，相繼建立了農(nóng)產(chǎn)品收購保護(hù)價(jià)政策，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)節(jié)范圍，初步建立了農(nóng)產(chǎn)品市場體系。外向型農(nóng)業(yè)得到發(fā)展，貿(mào)工農(nóng)、產(chǎn)加銷農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營形成共識(shí)。自1992年開始，加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迎來了第二個(gè)高速增長時(shí)期，出現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)的“民工潮”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)由1992年1.06億增加到1996年的1.35億。盡管1997-1998年，受東南亞金融危機(jī)影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長速度一度出現(xiàn)回落。但總體來說，這一階段，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力仍然全面提高，農(nóng)產(chǎn)品供給實(shí)現(xiàn)了由短缺向供求基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變，為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第三個(gè)階段：1999-2012年。

這一時(shí)期是農(nóng)村改革的深化期，農(nóng)村改革面臨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾，農(nóng)業(yè)政策以保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持農(nóng)民增收、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要特征。2000年開始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，2002年頒布《農(nóng)村土地承包法》，用法律形式“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。同年，黨的十六大指出，中國已經(jīng)進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的新階段，實(shí)行“多予少取放活”的方針。2004年，中央發(fā)布“三農(nóng)”的一號(hào)文件，實(shí)行以“取消農(nóng)業(yè)稅、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)新政，將“三農(nóng)”工作作為全黨工作的重中之重。2005年，提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，農(nóng)業(yè)政策面向促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展，2006年在全國范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅。自2000-2006年，通過減免農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民人均減負(fù)1250元。同時(shí)，農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2003年起先在全國部分縣(市)試點(diǎn)，然后逐步推行，到2010年基本覆蓋全國農(nóng)村居民。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)自2009年建立，并逐步覆蓋全國農(nóng)村。黨的十七大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的總體思路，十七屆三中全會(huì)出臺(tái)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題的決定》，提出穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)土地合法流轉(zhuǎn)。通過上述改革，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)村社會(huì)保持穩(wěn)定，農(nóng)民收入比第一階段翻了兩番，農(nóng)產(chǎn)品供給充足，為全面建成小康社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。

第四個(gè)階段：黨的十八大以來至今。

黨的十八大以來，面對錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，黨中央、國務(wù)院始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，出臺(tái)了包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、治理、民生、生態(tài)等“三農(nóng)”發(fā)展的系列政策措施。先后調(diào)整了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)投入機(jī)制與方式，構(gòu)建了新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，建立了以市場為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，探索了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”，提高了扶貧精準(zhǔn)性、有效性、持續(xù)性。在這一系列的改革推動(dòng)下，諸多“三農(nóng)”問題得到有效破解，開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年豐收、農(nóng)民生活顯著改善、農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的新局面，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興的總要求包括20個(gè)字5個(gè)方面，對統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，都作出了全面部署。2018年中央一號(hào)文件按照黨的十九大提出的戰(zhàn)略部署，按照“遠(yuǎn)粗近細(xì)”的原則，對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三個(gè)階段目標(biāo)任務(wù)作了重要布局。到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn);到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。

實(shí)踐表明，我國農(nóng)業(yè)政策四十年的演變過程，就是我國“三農(nóng)”理論不斷發(fā)展和創(chuàng)新的過程，農(nóng)業(yè)政策是引領(lǐng)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本保障。

二、農(nóng)業(yè)政策主要特點(diǎn)

改革開放以來，中央先后發(fā)布20個(gè)“一號(hào)文件”，為“三農(nóng)”全面發(fā)展立下汗馬功勞?！叭r(nóng)”政策既有政策的共性，又有農(nóng)業(yè)的特殊性，主要有以下特點(diǎn)：

(一)具有公共導(dǎo)向性。農(nóng)業(yè)政策是根據(jù)黨中央大政方針和農(nóng)業(yè)實(shí)際情況制定的。農(nóng)業(yè)政策支持什么、限制什么、禁止什么都很明確。由于農(nóng)業(yè)是具有公共品性質(zhì)的特殊行業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅能夠提供農(nóng)產(chǎn)品，還能提供清新空氣、廣闊田野、農(nóng)莊山村、特殊景觀等生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)政策具有顯著的公共導(dǎo)向性，政府制定農(nóng)業(yè)政策不僅要針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)部門，更應(yīng)從農(nóng)業(yè)多功能性出發(fā)，健全農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，為農(nóng)民提供生產(chǎn)、技術(shù)、銷售服務(wù)以及建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度等。不僅要發(fā)揮市場在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定作用，還要發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用。

(二)具有歷史時(shí)效性。農(nóng)業(yè)不同發(fā)展階段，其任務(wù)是不同的，當(dāng)條件和環(huán)境變化時(shí)，原有的農(nóng)業(yè)政策就需要適時(shí)調(diào)整和完善。例如，自2004年以來，政府采取了一系列措施鼓勵(lì)糧食增產(chǎn)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，但是隨著糧食產(chǎn)量增長，帶來了庫存持續(xù)攀升，玉米臨時(shí)儲(chǔ)備量一度接近3億噸。2016年，政府實(shí)行了玉米收儲(chǔ)制度的改革，取消了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，實(shí)行“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”政策，重新激活了市場。鄧小平同志曾提出“兩個(gè)飛躍”：第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，也是很長的過程。傳統(tǒng)分散的小農(nóng)經(jīng)營，要適應(yīng)第二個(gè)飛躍階段的要求，探索農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營勢在必行。目前全國承包地流轉(zhuǎn)比例已超過1/3，特別是東南沿海等地區(qū)，正按照小平同志所闡述的路子大力推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營。

(三)具有區(qū)域差異性。我國區(qū)域遼闊，各地情況千差萬別，中央不可能制定一個(gè)適合眾多地區(qū)的農(nóng)業(yè)政策。因此，應(yīng)根據(jù)中央政策精神，結(jié)合本地實(shí)際，鼓勵(lì)制定相應(yīng)的地方政策。例如，東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)家庭經(jīng)營實(shí)力很強(qiáng)，制定政策時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)扶持和培育以家庭農(nóng)場為主要形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。中西部地區(qū)土地破碎化比較嚴(yán)重，家庭經(jīng)營實(shí)力不強(qiáng)，適合農(nóng)業(yè)共營制等合作經(jīng)濟(jì)，制定政策時(shí)應(yīng)重點(diǎn)扶持社會(huì)化服務(wù)組織和合作社發(fā)展。東北地區(qū)，人均土地面積較大，適合搞規(guī)模經(jīng)營，制定政策時(shí)應(yīng)重點(diǎn)扶持種糧大戶、土地股份合作社等經(jīng)營主體。同時(shí)，在調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時(shí)，也應(yīng)充分考慮地方農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)。

(四)具有長期穩(wěn)定性。有的農(nóng)業(yè)政策核心內(nèi)容是長期穩(wěn)定的，只是根據(jù)實(shí)際情況不斷完善和發(fā)展，使核心內(nèi)容釋放更大潛力。如“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，經(jīng)過多次改革，都是圍繞“家庭承包”這個(gè)核心，根據(jù)不同時(shí)期的實(shí)際情況制定不同政策。如1982年的中央一號(hào)文件中提出“聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶”，1984年的中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)農(nóng)村土地向種田能手集中”，意味著允許經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的探索。習(xí)近平總書記提出“對農(nóng)村土地實(shí)行‘三權(quán)分置’并行的制度”。對于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)問題，先是在1984年制定的承包期15年不變，后來在第一輪承包期滿后，延長30年。在2008年的十七屆三中全會(huì)提出“農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，在最近黨的十九大提出“再延長30年”。這些政策表明，有的農(nóng)業(yè)政策具有長期性和可持續(xù)性。

(五)具有靈活協(xié)調(diào)性。農(nóng)業(yè)政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為絕大多數(shù)農(nóng)民利益服務(wù)的，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村振興服務(wù)的。因此制定農(nóng)業(yè)政策，既要遵循黨對“三農(nóng)”發(fā)展的大政方針，又要考慮廣大農(nóng)民的利益，不能以犧牲多數(shù)人利益換取少數(shù)人的發(fā)展。隨著農(nóng)民階層分化，不同階層的農(nóng)民訴求是多樣的，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間訴求是不同的，農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求也不一致，這些復(fù)雜交織的訴求，對政府社會(huì)治理提出了更高要求。因此，出臺(tái)政策必須靈活協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方，尋求社會(huì)最大公約數(shù)。比如2017年出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》，在環(huán)保壓力下，我國生豬養(yǎng)殖市場集中度迅速提高，糞污得到有效處理，盡管畜禽糞污處理改善了農(nóng)村臟亂散差等現(xiàn)象，但出現(xiàn)了消費(fèi)者反映豬肉漲價(jià)過快，養(yǎng)豬戶反映收入減少，對民生和農(nóng)民增收造成負(fù)面影響等，綠色發(fā)展與農(nóng)民生計(jì)出現(xiàn)矛盾。從社會(huì)發(fā)展全局看，推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用勢在必行，但是，對于出現(xiàn)的負(fù)面影響，也需要出臺(tái)配套措施予以解決。

三、農(nóng)業(yè)政策主要功能

農(nóng)業(yè)政策是支撐農(nóng)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的具體措施。對于我國而言，農(nóng)業(yè)政策主要具有以下作用：

(一)農(nóng)業(yè)政策是落實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的壓艙石?！叭r(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是黨中央為了實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人民的利益與意志，以權(quán)威形式表明了在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)達(dá)到的奮斗目標(biāo)。而農(nóng)業(yè)政策是完成這一戰(zhàn)略目標(biāo)的重要戰(zhàn)術(shù)，通過一系列農(nóng)業(yè)政策，明確實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)所需要遵循的原則、重點(diǎn)以及采取的步驟和措施。

(二)農(nóng)業(yè)政策是農(nóng)業(yè)資源配置的調(diào)節(jié)器。我國地域廣闊，農(nóng)業(yè)自然資源、農(nóng)村社會(huì)資源差異很大，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展很不平衡。推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展首要任務(wù)是根據(jù)各地實(shí)際情況制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)開發(fā)規(guī)劃，有的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)適宜優(yōu)先發(fā)展、有的適度發(fā)展、有的限制發(fā)展，實(shí)現(xiàn)這些不同發(fā)展重點(diǎn)，都是通過農(nóng)業(yè)政策指導(dǎo)，進(jìn)行合理配置農(nóng)業(yè)資源和合理投入資金來實(shí)現(xiàn)，把更多的資源投入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策配置資源的調(diào)節(jié)器作用。

(三)農(nóng)業(yè)政策是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的催化劑。實(shí)踐證明，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，離不開農(nóng)業(yè)政策的推動(dòng)和引領(lǐng)。我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十二連增”、農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)“十二連快”，以及農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老、產(chǎn)權(quán)制度、新農(nóng)村建設(shè)等取得顯著成績，都是各類宏觀政策、微觀政策、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)政策的積極助推的結(jié)果。推動(dòng)農(nóng)村“雙創(chuàng)”，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，培育農(nóng)村新動(dòng)能，都離不開政策的扶持與引導(dǎo)。

(四)農(nóng)業(yè)政策是調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極性的指揮棒。由于農(nóng)業(yè)具有公共品特性，一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在市場競爭的條件下難以發(fā)展，需要政策支持。調(diào)動(dòng)財(cái)政資金，使農(nóng)業(yè)政策具有調(diào)整農(nóng)業(yè)資源配置、撬動(dòng)社會(huì)資本投入、引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期和共識(shí)等作用。在政策紅利吸引下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體基于利益驅(qū)動(dòng)，開展一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

(五)農(nóng)業(yè)政策是推動(dòng)“三農(nóng)”遞進(jìn)發(fā)展的方向盤?！叭r(nóng)”發(fā)展處于不同階段，其發(fā)展目標(biāo)不一樣，制定的農(nóng)業(yè)政策也不一樣。改革開放初期，主要目標(biāo)是要吃得飽、保住“米袋子”，采取了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)派制度政策。第二個(gè)階段，主要目標(biāo)是讓農(nóng)民“錢袋子”鼓起來，采取了鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等政策。第三個(gè)階段，重點(diǎn)是開展新農(nóng)村建設(shè)，出臺(tái)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快改善人居環(huán)境、提高農(nóng)民素質(zhì)等政策。第四個(gè)階段，在新時(shí)代背景下，“三農(nóng)”發(fā)展主要目標(biāo)更具有綜合性，為了實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，實(shí)施了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化系列政策。因此，農(nóng)業(yè)政策是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)遞進(jìn)發(fā)展的方向盤。

四、制定農(nóng)業(yè)政策要處理好幾個(gè)關(guān)系

“三農(nóng)”政策是指導(dǎo)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行動(dòng)準(zhǔn)則，是我黨長期領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)實(shí)踐的主要抓手，是保證我國農(nóng)業(yè)沿著社會(huì)主義現(xiàn)代化方向發(fā)展的根本保障?？v觀我國近40年的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，對于“三農(nóng)”政策的制定和貫徹，有以下幾點(diǎn)體會(huì)：

(一)要處理好農(nóng)業(yè)政策與發(fā)展環(huán)境的關(guān)系。農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生于環(huán)境變化，也消失于環(huán)境變化，關(guān)鍵要掌握農(nóng)業(yè)政策消失的臨界點(diǎn)，要處理好臨界點(diǎn)變化使農(nóng)民利益少受或不受損失。比如，多年來，為了保護(hù)農(nóng)民利益，對農(nóng)產(chǎn)品收購采取最低保護(hù)價(jià)政策，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采取一系列補(bǔ)貼政策，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但實(shí)行這些政策，由于長期積累下來，卻使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷提高。由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)一體化，消除了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易壁壘，特別是我國加入WTO配額門檻很低，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高成本就為國外低價(jià)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)創(chuàng)造條件，形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛，造成“洋貨入市、國貨入庫”。為應(yīng)對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，必須改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成制度，實(shí)行“價(jià)補(bǔ)分離”。不管怎樣制定和完善農(nóng)業(yè)政策，都要遵循既要按照市場規(guī)律辦事，又要兼顧農(nóng)民的利益。隨著我國進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)業(yè)政策制定和完善的主要方向。

(二)處理好農(nóng)業(yè)政策與市場主導(dǎo)的關(guān)系。近30年來，我國農(nóng)村改革帶來了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展和農(nóng)民收入大幅度提高，其中市場主導(dǎo)和政策引導(dǎo)都起了重要作用。需要注意的是，政府在制定“三農(nóng)”政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立在充分調(diào)研和試點(diǎn)基礎(chǔ)上，政策要符合以價(jià)格機(jī)制為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。當(dāng)前正在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵要處理好政府和市場的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上要處理好政策與市場關(guān)系。制定農(nóng)業(yè)政策既要充分利用好“兩個(gè)市場、兩種資源”，又要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，做到“有所為、有所不為”。

(三)處理好農(nóng)業(yè)政策與地方實(shí)際的關(guān)系。中央制定的“三農(nóng)”政策，是根據(jù)全國各地實(shí)際情況的共性、普遍性和代表性制定的，具有宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)一共性的特點(diǎn)。但由于我國地域廣闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化歷史差異較大，中央政策不可能原原本本地符合各地的實(shí)際情況。因此，在制定和落實(shí)中央“三農(nóng)”政策時(shí)，一定要因地制宜，分類指導(dǎo)，不搞一刀切，各地應(yīng)把中央文件精神和當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合起來，制定可操作的落實(shí)政策細(xì)則。

(四)處理好農(nóng)業(yè)政策穩(wěn)定性與周期性的關(guān)系。多數(shù)農(nóng)業(yè)政策都具有長期穩(wěn)定性，但一些支農(nóng)惠農(nóng)政策是為解決特定問題而制定的，在執(zhí)行中系統(tǒng)性不強(qiáng)。如農(nóng)業(yè)部實(shí)施的“能繁母豬”補(bǔ)貼項(xiàng)目，由于缺乏統(tǒng)計(jì)手段，“能繁母豬”的界定與數(shù)量核實(shí)比較困難，特別是政策公布到實(shí)施時(shí)間較長，而生豬市場波動(dòng)頻繁，多數(shù)在“豬周期”低谷時(shí)出臺(tái)政策，但落實(shí)到農(nóng)戶時(shí)，生豬市場已經(jīng)走出低谷。這種“順周期”制定政策模式，往往導(dǎo)致市場價(jià)格更為劇烈的波動(dòng)。我國惠農(nóng)政策種類較多，有的政策具有連續(xù)性、有的具有周期性。應(yīng)對各項(xiàng)政策實(shí)施的效果進(jìn)行績效管理評價(jià)，對不合時(shí)宜的政策要及時(shí)調(diào)整。

(五)處理好農(nóng)業(yè)政策對多數(shù)人與少數(shù)人的利益關(guān)系。公共政策是對社會(huì)利益進(jìn)行的公平權(quán)威分配，而公平是“三農(nóng)”政策的核心價(jià)值取向，不能為了滿足大多數(shù)人利益需求而犧牲少數(shù)人的利益，也不能為了滿足少數(shù)人利益而損害多數(shù)人權(quán)益，更要防止平均數(shù)據(jù)掩蓋大多數(shù)的現(xiàn)象。出臺(tái)政策應(yīng)當(dāng)尋求社會(huì)最大公約數(shù)，使群體利益最大化，只有這樣，才能調(diào)動(dòng)大多數(shù)人的積極性。同時(shí)，還要通過政策協(xié)調(diào)，使少數(shù)人群的權(quán)益不受損害。

（作者系農(nóng)業(yè)部原副部長）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2018年第10期

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