——在清華大學新型城鎮(zhèn)化研究院2018年度論壇上的演講
大家下午好，很高興來參加國家發(fā)改委和清華大學聯(lián)合指導舉辦的這個論壇。
新型城鎮(zhèn)化從2012年也就是十八大前后開始進入黨和政府的文件和領導人講話，并很快在幾年中成為高度熱門的話題。清華大學也和國家發(fā)改委聯(lián)合在2016年成立了這個研究院。不過應當說，2017年以來，新型城鎮(zhèn)化在領導人的講話和重要文件中有所淡出。（見圖1）
圖1
這當然不是說城鎮(zhèn)化問題不重要了，而是反映了新型城鎮(zhèn)化已經進入了更加務實從而也更加困難的持續(xù)探索和落地階段。
剛才楊偉民主任說到，包括土地和城鎮(zhèn)化問題，十八屆三中全會決議中說到的不少東西到今天都還沒有做到，沒有實現(xiàn)。我是同意的。十八屆三中全會的文件是個影響很大的文件，當時不同的人從不同角度看到了自己喜歡的東西都很興奮。這里面確實有相當一部分沒有做到沒有落實。不過，我想加一句，也有相當部分不是不想做，而是做不了。這倒不是今天說，我當時對文件的經濟政策部分有個詳細的解讀和評析，后來收進了我的《新土改：土地制度改革焦點難點辨析》一書。現(xiàn)在回過來看，我五年前分析不好做和做不了的事好像一件也沒做成，其中就包括資本市場的注冊制、土地制度等等。楊主任過去長期擔任中財辦的副主任，是參與起草文件的。但有些東西真不是說你寫進去，就能實現(xiàn)的。關鍵還是要有能生根的生命力。鄧小平同志一直強調馬克思主義的精髓就是實事求是。這既包括了不從本本出發(fā)教條出發(fā)，解放思想，同時也包括了不隨心所欲，承認自己認識的不足，摸石頭過河，抱著謙恭的科學態(tài)度。記得陳云同志將這個精神概括為九個字，即不唯上，不唯書，只唯實。我的體會，不唯書還好做一點，只唯實，既不唯上，又不從眾，是最難的。
在這個背景下，我覺得在這時候在清華召開這樣一個高規(guī)格的會，是很難得可貴的。理論研究也好，政策研究也好，不能只追逐熱點，而要有耐性、韌性和前瞻性。光追逐熱點咱清華研究院成立后改名字都來不及，理論怎么能成為政策的先導？什么是前瞻性？我的理解是，你不怕坐冷板凳，而且能把冷板凳坐熱，這就叫有前瞻性。其實，做研究沒有經過冷板凳，也不會真正有熱板凳。我今天講四個問題。
一、城市化、城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化
城鎮(zhèn)化，國際上通常叫城市化。英語中都沒有城鎮(zhèn)化這個詞，所以翻譯不出去。我們把市換成鎮(zhèn)，大概是重視和強調小城鎮(zhèn)的考慮。發(fā)達國家?guī)浊丝诘木奂瘏^(qū)就叫市，就有市長，所以人家不說鎮(zhèn)，城市化就都概括在內了。我們的市則不同，過去一般是廳局級，一些縣改市后，才有縣級、副廳級市。但是一個鎮(zhèn)無論人口已達到多少萬，乃至幾十萬，通常還是個科級水平。由于級別低，很多市乃至縣可以設的機構和資金配置鎮(zhèn)一級都沒有。所以我一直懷疑我們城鎮(zhèn)化的提法，客觀上不是重視強化而是限制束縛了我們小城鎮(zhèn)的發(fā)展。剛才楊偉民主任也提到，我們的人口是日本的10倍，但城市數(shù)量和日本一樣，只有700個左右。所以，希望在以后解放思想，打破行政級別的清規(guī)戒律后，我們還是回歸城市化這個全球化接軌的名稱。這樣，我們的小城鎮(zhèn)也不至于因為鎮(zhèn)的編制和財政束縛而難以發(fā)展壯大。鎮(zhèn)長大點了就都是市，這樣叫城市化反而能更好促進小城鎮(zhèn)發(fā)展。
那么，既然我們從來都說城鎮(zhèn)化，為什么十八大前后中央又開始提出了新型城鎮(zhèn)化呢？這個新型與舊型城鎮(zhèn)化的區(qū)別何在？因為要理解新型城鎮(zhèn)化，首先要理解什么是舊型城鎮(zhèn)化，不知道舊，怎么知道什么是新？
過去我個人的理解是，由于我國計劃經濟以來實行特殊的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得相對于世界上同等經濟發(fā)展階段的國家，我國城市化的水平太低。所以我在2001年1月發(fā)表的“破除壟斷堅冰”一文中指出，戶籍壟斷造成的農民不能在城市落戶和市民化問題，是我國經濟結構最大的不合理，是國家內需不足的最根本原因和貧富差距擴大的最主要因素?；谶@個認識，在2005年中央提出新農村建設的戰(zhàn)略部署時，我很冒昧地給時任總sj和zl分別去信，不贊成這時在農村大搞新村建設，提出“中國社會當前迫切需要提出和實施的是新型城市化戰(zhàn)略”。這個戰(zhàn)略的出發(fā)點就是穩(wěn)步解決占總人口三分之一強的農民工及其家屬的市民化落戶問題（此信也收錄進了《新土改》一書）。從這個意義上說，新型城市化不是要創(chuàng)新，而是要糾偏，要正本清源。但是，在本世紀初中國加入世貿從而進入廣闊的國際市場的大背景下，內需問題、創(chuàng)新問題、貧富差距問題從而人的城市化問題難免被屏蔽。2008年全球金融危機后的刺激政策退潮之后，更根本的人的城市化問題開始逐步引起中央決策層的重視，并上升為國家戰(zhàn)略進行了部署?？梢灶A計隨著中美貿易和經濟摩擦的深化和長期化，以及全球化進程的階段性反復，以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化問題會更加成為我們不可回避的挑戰(zhàn)。所以，我覺得今天的論壇討論研究新型城鎮(zhèn)化問題不僅不過時，而且是恰當其時。
二、新型城鎮(zhèn)化的核心與要解決的問題
應當說，什么是新型城鎮(zhèn)化的核心，黨和政府的文件、領導人的講話已經把這個問題闡述的很清楚了。如zsj多次強調“要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。“城鎮(zhèn)化的首要任務是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化。農民工市民化，大中小城市有不同要求，要明確重點”，強調“推進人的城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)在戶籍制度”。zl在講話和政府工作報告中，也曾多次對此有過詳細論述。
從這個角度看，我們可以說，以土地為核心還是以人為核心恐怕是我們過去的舊型城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的根本區(qū)別。舊型城鎮(zhèn)化以農用地轉為城市用地為核心，依靠土地升值的土地財政來為城市化積累資金，這確實曾極大地推進了我國城市化建設的進程。在過去的幾十年中，中國城市的面貌和基礎設施從典型的發(fā)展中窮國直追世界上最發(fā)達國家。但也帶來了工業(yè)化和城市化建設與人口市民化的嚴重脫節(jié)，造成了一系列嚴重的問題和隱患。在一定意義上，我們能不能堅定推進新型城鎮(zhèn)化，取決于我們對繼續(xù)留在舊型城鎮(zhèn)化危害的認識。這個認識越深刻，新型城鎮(zhèn)化就推進的越快越堅決。認識的膚淺呢，我們的工作就會徘徊搖擺。
我個人的看法，我國的舊型城鎮(zhèn)化主要有以下五大問題：
首先是城市化特別是戶籍人口城市化率增長不快、后續(xù)乏力。改革開放之前，我國城市化率長期在20%以下。1978年為18%，2017年為58.5%，但按本地城鎮(zhèn)戶籍人口計算的真正市民城市化率在2017年則不足40%，顯著低于世界乃至亞洲的平均水平。所以剛才楊主任說中國城鎮(zhèn)化水平低，我是完全贊同的。與此相對照，日本在1970年代后期城市化率已達80%，韓國則在1990年代接近80%，而我們的經濟起飛的奇跡已經持續(xù)了40年，超過了日本、韓國，但真實城市化率即市民化率只有別人的一半即40%左右。如果僅從城鎮(zhèn)戶籍看，經過近些年來的努力已到43%，但若從市民化率即不算從中小城鎮(zhèn)到大城市來的流動人口，則低于40%。從日、韓、臺的經驗看，現(xiàn)代化是與城市化同步的?？焖俚某鞘谢话阋桨纯側丝诘?0%才會放緩（見表1）。
因此，中國要成功跨越中等收入階段、進入高收入國家行列，大體在今后20年多一點的時間，要完成已進城未落戶人口的消化，以及繼續(xù)進城農民的吸納，他們各占總人口的20%，即總計約5-6億人的規(guī)模。他們如何安置，到哪兒落戶當然是巨大挑戰(zhàn)。但是，繼續(xù)保持城市化與工業(yè)化、現(xiàn)代化的嚴重滯后發(fā)展，會制約現(xiàn)代化的步伐和后勁，并容易落入所謂的中等收入陷阱。二戰(zhàn)后少有的后進國家成功實現(xiàn)現(xiàn)代化、進入高收入行列的東亞模式，除了本身是城市國家和地區(qū)，如新加坡、香港，就是如日本、韓國、臺灣，都是同步實現(xiàn)了工業(yè)化、現(xiàn)代化與城市化。其他長期徘徊在中等收入的發(fā)展中國家，要么城市化進程緩慢，要么雖然城市化率很高，但城市化發(fā)育畸形，城市中貧民窟充斥，進城人群長期難以融入正常的市民化生活。這對我們有相當?shù)木岩饬x。
其次，舊型注重土地忽視人口的城鎮(zhèn)化，造成了土地價值再分配的失衡，加劇了貧富分化。土地是地球上難以再生的壟斷生產生活資源。因此，傳統(tǒng)農業(yè)社會在向近代資本主義社會轉型時，都面臨著克服封建領主、大地主階級的反抗和阻力。原多為殖民地、半殖民地國家在20世紀中先后取得獨立后，由于可以直接復制原老牌資本主義發(fā)達國家走過的工業(yè)化、城市化道路，同時由于沒有老牌資本主義國家在幾百年中緩慢發(fā)育工業(yè)化和城市化的從容，也沒有廣大殖民地國家可疏散過剩人口，發(fā)展中國家的后發(fā)優(yōu)勢和后發(fā)劣勢同時在濃縮的時間維度中碰撞，產生了多種時空錯位的悲歡沖突。其結果之一，就是產生了農村土地制度變革，即俗稱土改的必要性。盡管學界很多人更支持和平贖買性土改而對暴力沒收型土改持保留態(tài)度，不過大多數(shù)人都同意，一個比較徹底的耕者有其田的土地改革，對落后國家的經濟起飛有很重要的基礎或助推作用。
但現(xiàn)在回過頭來看，耕者有其田隨著工業(yè)化現(xiàn)代化的發(fā)展后來變得不很重要。誰家的田大一些，肥沃一點，影響不大。真正重要的是你擁有地到底在哪兒？如果在偏遠的鄉(xiāng)村，那就三文不值二文，如果是城市，特別是大城市的城中村、城郊村，而且你又像剛才楊主任似乎贊賞的深圳原住民那樣，給自己蓋出幾十層的高樓（據稱通過一次次偷建搶建，深圳原住民蓋出了深圳一半的房子，這讓北京上海等其他大城市的原住農民情何以堪?。?，那你就是千萬甚至億萬富翁。這就是因為伴隨著城市化發(fā)展，土地價值從農耕地迅速向城市用地轉移集中。土地之間的價值差距已可達農耕社會按肥力分類的百倍、千倍乃至更多。
從這個角度看，剛才楊主任講的我是不同意的。我國的舊型城鎮(zhèn)化有問題，用放開和市場化的辦法搞城市化，同樣有巨大的問題。這就是因為土地在城市化過程中具有特殊的壟斷性和交叉外部性。從日本，韓國和臺灣地區(qū)成功現(xiàn)代化的東亞范例中可以看到，這二次土改即土地價值在城市化過程中的公平分配對于現(xiàn)代化成功的意義極為重大。中國農村的土地集體所有，抑制了農耕土地的兼并集中與分化。但我國土地與人口分離的舊型城鎮(zhèn)化，則阻滯了有后勁的增長和加劇了有無市地（即城市用地）人們的貧富分化，使我們也多少陷入了這個城市化過程中的土地陷阱。
其三，舊型城鎮(zhèn)化造成了內需不足和供給約束的雙重缺口。本來，城市化將源源不斷的農村人口轉變?yōu)槌鞘惺忻袢丝?，造成日益龐大的市民階層即中產階級群體。他們既是內需增長不斷擴張升級的基礎，又為新的經濟成長提供了豐裕和高質的人力資本供給。但舊型城鎮(zhèn)化排擠了農業(yè)轉移人口的市民化，而只是把他們乃至其子女當作簡單的廉價低端勞動力使用利用。這樣一方面損耗透支了人力資源積累，一方面造成內需增長的乏力。在中國加入世貿，成為世界市場的加工廠，同時人口紅利尚存時，內需和供給問題會被一時掩蓋。但隨著中國在全球出口份額中的不斷增長和貿易不平衡摩擦難以避免的激化，即便沒有其他因素，中國的內需不足和人力資本供給質量不能同步升級的瓶頸，必然會使我們的后續(xù)發(fā)展承壓。
其四，舊型城鎮(zhèn)化阻滯了農業(yè)農村現(xiàn)代化的轉型。如同我前面說的，我們搞出個與眾不同的城鎮(zhèn)化概念，本意是為突出和重視中小城鎮(zhèn)，但結果事與愿違，恰恰阻礙了行政序列上級別低的鎮(zhèn)的發(fā)展。我們發(fā)展城市化瞻前顧后，其初衷許多也是為了保護農村、支持農業(yè)發(fā)展，但結果也是南轅北轍。因為忽視了人的城市化，并盡可能讓人口留在農村，從離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城，到離鄉(xiāng)不離土，不離農村戶籍，違反了只有減少農民才能富裕農民、才能實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模經營和農業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)律。這對于人多地少的中國來說尤為如此。由于農村和小城鎮(zhèn)占用人均特別大的非農用地，結果我國人均耕地面積的下降反而大大高于成功城市化現(xiàn)代化的東亞國家和地區(qū)（見表2）。
我在2006年初給中央領導的信中坦誠直率提出，新農村建設不是不要搞，而要看到這是一項長期循序漸進的歷史任務。在相當一段時間內，農村建設的重點是轉移農村人口、提高土地經營規(guī)模，解決農民的教育、醫(yī)療和鄉(xiāng)村生態(tài)維護等問題。而農村的新村建設則是個奢侈品，不能搶步，要在農村人口大量減少轉移、農業(yè)人口下降到很低比例時才能真正展開，否則必然容易造成追求形式的并村搬遷和重復推倒重來的巨大浪費。須知，在一個2萬人口的鄉(xiāng)村和有一個只有2000人口的鄉(xiāng)村，要搞的建設和布局是完全不同的?，F(xiàn)在規(guī)劃的再科學，將來還是難免要推倒復來，因為人口對象不同了。
其五，也是最后，舊型城鎮(zhèn)化造成了大量留守兒童、移居流動人口子女教育和成長環(huán)境、家庭分裂等一系列社會問題。隨著一代代留守兒童、流動人口子女的不斷長大進入社會，他們的教育缺失、身份認同等一系列問題日益突出，加大了現(xiàn)代化轉型社會的人情隔膜、階層撕裂與對立沖突。
三、新型城鎮(zhèn)化的三大難點
實際上，對舊型城鎮(zhèn)化的上述種種問題，長期以來人們早已有所認識。土地財政的后續(xù)難續(xù)與房地產稅的醞釀推進，也反映了舊型城鎮(zhèn)化客觀上難以為繼，這樣才有新型城鎮(zhèn)化口號的提出。但是，新型城鎮(zhèn)化口號推出后熱鬧了一陣又再度遇冷的情況表明，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展還不像初看上去那樣簡單，真正推進還要解決若干難點問題。
一是方向和認識問題。由于幾千年的中國文明就是農業(yè)文明，工業(yè)文明和城市文明的根基很淺，因而鄉(xiāng)土中國的概念根深蒂固。我們擺脫農業(yè)社會的饑餓和寒凍也只有短短幾十年時間。就在我小的時候，我記憶中還是經常吃不飽穿不暖的。我們的文化和社會心理在很大程度上受鄉(xiāng)土中國塑造和定型。中國幾千年的農業(yè)文明既是皇權專制的深厚基礎，也是士大夫和文人騷客精神寄托的家園。因此，重農抑工抑商是歷朝歷代不變的立國之本。甚至直到改革開放之后的80年代中期，對無農不穩(wěn)、無工不富、無商不活之間的關系，在最高層還有很大分歧。有老成謀國的重臣仍憂心忡忡于工商業(yè)的富和活沖擊農業(yè)農村的穩(wěn)定。
實際上，城市和農村發(fā)展當然不可偏廢，而應當相輔相成。但孰先孰后，孰主孰從，在方向和認識上則必須明確。我們唯恐鄉(xiāng)村衰敗，鄉(xiāng)村凋零的鄉(xiāng)思鄉(xiāng)愁可以理解，但我們必須認識到，隨著現(xiàn)代化步伐的邁進，我們記憶中的鄉(xiāng)土中國不可能保留，而且事實上它在歷史上從來也不是玫瑰式的。只有待大多數(shù)人離開鄉(xiāng)村之后，真正的美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村，而又裝備著現(xiàn)代交通運輸和通訊網絡條件的理想田園才會降臨人間，從而才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。
所以，這個認識觀念的轉變很關鍵。我們重視小城鎮(zhèn)，結果限制了小城鎮(zhèn)發(fā)展；我們重視農村農民，結果今天成了世界第二大經濟體，大多數(shù)人還是農村戶籍，一家人只有幾畝地，機械化現(xiàn)代化怎么搞？甚至相當多的人還要背井離鄉(xiāng)、妻離子散，這是幫了還是害了他們呢？其實很多事情真正的障礙，不在別人，就在我們自己。我們固有的觀念有問題。
因此，人口城市化發(fā)展的越快越好越平穩(wěn)，農業(yè)農村的現(xiàn)代化、田園化才會越早到來。那時，無論是農民進城還是市民下鄉(xiāng)落戶，都會是人們的自由選擇。但在大多數(shù)農村人口尚未轉移之前，農村的新村建設、小鎮(zhèn)建設并不能帶來普遍的農村復興，相反更多會淪為形式主義和各種商業(yè)投機的噱頭。
二是后發(fā)國家城市化面臨的普遍難題即土地價值再分配問題。前面說過，城市化過程伴隨著全國土地價值結構的巨大調整和轉移，相對于農耕用地，由于人口集聚和基礎設施建設的高度集中，城市土地價格急劇飆升。這是不以人的意志為轉移的土地價值再分配過程。對于這樣一個從天而降的土地升值應如何公平分配，則不是市場本身能自動解決的問題。20世紀初，孫中山根據他在廣州等地的觀察，提出平均地權、漲價歸公的口號。也有現(xiàn)代激進市場主義者認為市場經濟總會有幸運降臨，這自然應歸給其產權的所有者。其實，價值相差很小的農業(yè)用地當年還要有耕者有其田的改革，面對今天土地價值相差百倍千倍的農地市地，當然更應當有住者有其屋、或住有所居的土地改革和制度安排。
所以我覺得孫中山的直覺很了不起，雖然他不是職業(yè)經濟學家，但比現(xiàn)在許多頂著知名經濟學家的人認識要深刻得多。農民工與外地人進城表面上最大的是住房問題，實質是土地問題。因住房的建筑成本在哪兒都差不多，值不了多少錢，一般人都能承擔，價值差異驚人的核心是房子下面的土地。我們今天的貧富差距在很大程度上取決于一個人在城市的土地權。應當說，沒有能正確回應這個問題，從而遭遇土地陷阱，是發(fā)展中國家在現(xiàn)代化城市化轉型中遇到的主要和普遍障礙之一。
如果城市化過程中的城市土地升值由市場自行決定，僅歸其產權所有者所有，則城市城郊的原住民特別是有資金和信息優(yōu)勢的地產資本集團將會是最大的受益者，而城市化的主體即源源不斷移居城市的農民和其他流動人口將成為主要的受損者。這樣城市化過程就會受阻。無助的移民人口只能侵占城市公共用地乃至部分私人用地，自己搭建遮身之處，為生存制造公地悲劇。這也是許多發(fā)展中國家規(guī)模巨大的城市貧民窟的來源。
中國由于存在嚴格和強勢管理的戶籍制度，從而從政府到民間都自覺不自覺地有對所謂外來流動人口的習慣性歧視。這種情況也影響了相當一些人包括不乏一些有影響的經濟學家，過分強調城郊村城中村原住民的土地產權保護，而忽略城市化的主體即大幾億進城農民的居住權利。這些人不明白，所謂要用市場價格去補償原住民被城市化的土地，這個市場價不可能是農地改為市地后的該塊土地的價值。因為我們既不能因為將很多土地變?yōu)楣珗@、廣場和道路等公共用地就不與補償，不能因為將一些土地變?yōu)楣I(yè)用地就低價補償，也不可能因為一些土地改為商用就高價天價補償，更不能讓原住民（無論是農民還是市民）自行按土地最高價值使用開發(fā)而坐收城市化基礎建設的全部收益。而必須綜合這些用途，用兼顧各方首先是城市化主體的權利，按財務平衡的原則有步驟地將農地變?yōu)槌鞘虚_發(fā)用地。
因此，無論是東亞成功現(xiàn)代化的國家和地區(qū)，還是歐美發(fā)達國家，政府都必然程度不同的介入城市土地價值升值的再分配，以解決城市土地的地理壟斷性和交叉外部性的市場失敗問題。中國政府也是強勢介入了城市土地價值再分配的過程，并通過土地財政為工業(yè)化和城市化建設積累了資金，但由于急功近利地排斥了人口的市民化，畸形發(fā)展的房地產市場和開發(fā)商在一定程度上綁架了需要經濟增長和維穩(wěn)的政府，從而縮小了其政策騰挪的空間?；咀》康姆績r高到了不僅外來農民工望洋興嘆，就是本地普通市民也難以問津的地步，這不能不說是孕育了很大的金融風險。對于新型城鎮(zhèn)化來說，如何在尊重市場規(guī)律的基礎上，通過民主法治化的決策來保證城市規(guī)劃的科學性、前瞻性和穩(wěn)定性，合理分配土地升值價值，成功解決人口城鎮(zhèn)化問題，是其最主要的挑戰(zhàn)。
所以，這里需要再次重申的是，許多人批評中國的舊型城鎮(zhèn)化，當然是正確的。但認為只要改革放開，讓市場起作用就行了，這是沒有認識到問題的深刻性和復雜性。應當說，在城市化過程中，這第二次土地改革的必要性，中外學術界也都沒有認真討論過。過去往往重視的是耕者有其田的一次土改，不知道城市化過程中這二次土地價值的分配更為重要。因此，在土地制度安排上出現(xiàn)了很多簡單和浪漫的意見。實際上，中國既不能繼續(xù)舊型城鎮(zhèn)化道路，也不能重蹈大多數(shù)發(fā)展中國家城市化土地陷阱和增長陷阱的覆轍。這里更多可以借鑒的，倒是東亞模式中成功城市化現(xiàn)代化的日本、韓國等土地價值再分配調節(jié)的經驗。
其三是中國面臨的特殊難題，即在人口巨國如何實現(xiàn)城市化的空間布局選擇，解決在市場經濟中的人口自由遷徙與大城市人口容量的矛盾。在十幾億的人口大國實現(xiàn)城市化是個前無古人的歷史性嘗試。歐洲和東亞走過的道路顯示，城市化過程中的人口自由遷徙一般會導致人口迅速向大城市集聚，以至一個首都的人口就會占全國總人口的幾分之一。這對于中國這樣的人口巨國來說，意味著一線特大城市將集中近億乃至幾億的人口，這顯然是不可想象和承受的。美國是迄今完成城市化的人口最多的國家，但也不及中國人口的四分之一，而且有著東西兩岸廣闊均衡的發(fā)展空間。怎樣平衡自由遷徙和大城市合理規(guī)模的關系，解決人往哪里去的挑戰(zhàn)，是中國城市化現(xiàn)代化空間布局規(guī)劃繞不過去的問題。
從先行國家的歷史來看，城市化是一個人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)、從中小城鎮(zhèn)向大城市遷移聚集的過程。我們也難以違抗這個規(guī)律。我估計我們今天在座的大多數(shù)人也都是這樣來到北京的。但是由于中國人口數(shù)量的巨大，完全市場化自由遷徙現(xiàn)在顯然做不到。中國真要在今后20年內實現(xiàn)現(xiàn)代化、成為高收入國家，將需要讓6億左右在城市市民化安居下來。這幾億人到哪里安居，如何安居落戶，是真正的難題。所以我一直說，我們要聚焦一些真正的難題，而不是說一些漂亮的空話。
人口大量集中到一線超大城市在我們這樣的人口巨國不現(xiàn)實，那可能的替代路徑就是走多元都市圈的道路。這樣既可以利用大都市的規(guī)模經濟和人才信息集中的優(yōu)勢，又可避免生態(tài)人文災難。要實現(xiàn)這個目標，當務之急就不是實現(xiàn)城鄉(xiāng)而是大中小城市之間的社會公共服務均等化，使得居住在大都市圈范圍內的大中小城市互為補充，使中小城市的人們也既可分享大都市圈的種種優(yōu)勢，又可享受中小城市的優(yōu)雅和安寧。就如我當年在英國時曾在倫敦和牛津、劍橋三地分別居住過，三地相距均是短短幾小時的路程，選擇居住在哪里純粹是個人偏好。很多家住牛津、劍橋的人常常到倫敦辦事，但絕不能接受住在倫敦的擁擠和喧囂。但做到這樣的前提是大中小城市公共服務的均等化，特別是教育、醫(yī)療等資源的各具特色和優(yōu)勢。我過去多次強調，如果我們一方面把最好的基礎建設設施、最廉價的公共服務、最好的大學醫(yī)院、最大公司的總部、最重要的國際會議和賽事等等統(tǒng)統(tǒng)集中在如北京這樣的一線城市，一面又希望人口不往超大城市流動集中，這是完全自相矛盾的。如果我們真想實現(xiàn)大中小城市均衡發(fā)展，必須把優(yōu)質的資源也配置和引導出去，以社會公共服務的均等化來實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略目標。
四、新型城鎮(zhèn)化的路徑和實現(xiàn)機制
因此，在中國實現(xiàn)城市化現(xiàn)代化同步轉型，不是簡單地批評土地財政、戶籍制度，以為搞土地私有化、市場化、人口自由遷徙就可以實現(xiàn)。面對著后發(fā)國家城市化轉型如何實現(xiàn)土地價值公平分配的一般陷阱，又面對著人口巨國從無城市化先例的特殊陷阱，我們面臨的挑戰(zhàn)是空前的。批評只是為了更好的認識問題，更關鍵是如何可行地解決問題。
2013年我在《城市化轉型與土地陷阱》一書中說到，“新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，但人的城鎮(zhèn)化必須有相應的機制去保證和實現(xiàn)，否則人的城鎮(zhèn)化就難免會淪為一句空話”。我們40年改革開放最主要的經驗是什么？就是不能光喊政治口號，而是要有利益?zhèn)鲗C制。不是說觸動利益比觸及靈魂還難嗎，不改變利益?zhèn)鲗C制，誰會真正去干呢？40年前改革從農村起步，靠的就是一個土地家庭承包機制。土地一承包，怎么干都是自己說了算，干多干少都是自己的。這樣不用動員布置，只要不禁止不壓制，家庭土地承包就烽火燎原。放調結合的雙軌制也是這樣，只要允許超過計劃的部分允許企業(yè)自己隨便賣，自由定價，企業(yè)必然心想往之，計劃體系很快就萎縮、瓦解。個體私營經濟的起步一樣，最初只是允許返城無業(yè)乃至刑滿釋放人員自由擇業(yè)干個體戶養(yǎng)活自己。但只要有了個人可以自由創(chuàng)業(yè)自由擇業(yè)的空間，多種所有制經濟就會在縫隙中野蠻生長。總之，人是趨利避害的高等生物。離開了這一點，任何理論都會出丑。
我們城市化過去長期搞成了要地不要人的舊型城鎮(zhèn)化，就是因為土地中有利益，農地變市地更有天大的利益。所以不要你號召，各路神仙都來，各種打土地主意的辦法五花八門，包括政府的土地財政。一段時間被推薦為改革創(chuàng)新的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤曾搞的熱熱鬧鬧，也是因為利益所然。但一推廣就變形，就是因為增來減去還是行政指標的土地與土地掛鉤，就是沒有人這個新型城鎮(zhèn)化的核心。我們的目標是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是要實現(xiàn)農民工及其他移居人口的市民化，但后者這里通常不僅沒有利，而且是要花錢的。利在土地，在因人口集聚的城市化價值劇增的土地那里。因此，新型城鎮(zhèn)化要真正落地，必須解放思想，厘清思路，將市民化與土地掛鉤，否則，僅僅是將原本簡單的土地制度越解釋越復雜。搞出越來越多的幾權分離，或者是將原本就定義不清、先下手為強、各地數(shù)量差別巨大的農村集體經營性用地開一點建租賃房的口子，并不能真正解決多少問題，還要影響和干擾我們解決問題的全局思路。
新型城鎮(zhèn)化以人為核心，其實我們城里不是沒有人，已經進來的農民工及其他外地移居務工人員就達3億人，再加上他們或流動或留守的家屬子女，那人數(shù)還要翻一番。問題是他們沒有就業(yè)地的戶籍，沒有城市提供的住房和社會福利保障，屬于隨時可能被清退的外來流動人口。從這個意義上可以說，新型城鎮(zhèn)化的核心就是戶籍制度的改革，并以戶籍制度改革引領土地制度改革，讓后者為前者服務。如果可以用一句流行的俗話形容，今天再離開人口和戶籍去打土地的主意，那就是耍流氓。
因此，如我很多年前就強調的，新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)機制就是土地制度改革與戶籍制度改革掛鉤，城市建設用地指標與市民化入戶指標掛鉤。因為人們的利益和追求的都是建設用地指標，與外地移居人口的市民化入戶掛鉤，意味著要增加城市建設用地，就必須相應增加外地移居人口的市民化入戶。這樣各地自然會量力而行，平衡自己的用地需求和吸納外來人口入戶的能力；自然會知道，所謂diduan人口與gaoduan人口一樣同樣有價值。隨著時間的推移，那些戶籍人口不斷增加的城市，城市規(guī)模相應擴大，反之則不斷縮小，從而政府規(guī)劃和市場都能發(fā)揮引導合理的城市規(guī)模和布局的功能。
當然，不容諱言，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)戶籍與土地制度掛鉤的聯(lián)動改革，實現(xiàn)大中小城市平衡發(fā)展，牽一發(fā)而動全身，需要全面規(guī)劃、周密布署，防止政策與對策的博弈扭曲。這樣相應需要改革土地財政，以征地財務平衡替代賣地牟利財政；需要規(guī)范失地農民的利益補償和改革安置制度，以平衡原住民與移居民的利益；需要根本改革房地產開發(fā)制度，使房地產業(yè)不掣肘綁架宏觀經濟政策，消除潛在泡沫風險；需要改革稅收調節(jié)機制，使城市化土地升值回歸城市化的主體；最后，還需要改革單一公有制的土地所有制，使土地制度簡單、透明，將其納入社會主義多種所有制的基本經濟制度。像我們今天這樣，把簡單的土地關系搞成越來越多的幾權分離，連我這個經濟學家都覺得快搞不懂了?，F(xiàn)在銀行、礦山、軍工都有私有制，土地為什么不可以呢？其實可怕的不是私有制，而是不公平不公正不透明。
顯然，上述這些問題的回答是不可能在這個短短30分鐘的演講中完成的，所以我?guī)Я?00本我過去研究這個問題的兩本書即《城市化轉型中的土地陷阱》和《新土改：土地制度改革中的焦點和難點問題》放在臺下，供有興趣進一步研究的人閱取。最后，祝今天論壇的討論，能進一步推進我們對新型城鎮(zhèn)化的認識，有助于國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實現(xiàn)，以讓千千萬萬的留守兒童能夠早日回到父母的身邊。謝謝。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：華生教授 微信公眾號（原創(chuàng)）
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