——基于武漢基于武漢、上海等市郊農(nóng)業(yè)政策的比較分析

摘要：人地資源關(guān)系緊張是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期面臨的約束條件, 保障糧食安全依賴于土地高效利用。稅費(fèi)改革后, 農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重所引發(fā)的土地撂荒現(xiàn)象基本消除, 農(nóng)村又出現(xiàn)新類型的土地低效利用問(wèn)題。武漢市郊農(nóng)村的情況表明, 工商資本參與流轉(zhuǎn)土地和小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)都存在困境, 提高土地利用效率的關(guān)鍵是構(gòu)建與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的土地制度。東部沿海經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)的實(shí)踐表明, 城鎮(zhèn)化程度越高, 土地資源重新配置的動(dòng)力越強(qiáng)。以長(zhǎng)三角和珠三角為代表的先發(fā)地區(qū), 從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始自發(fā)探索與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的土地制度, 有效地解決了土地高效利用問(wèn)題, 這些先發(fā)地區(qū)的做法對(duì)全國(guó)改革具有啟示意義。

人地資源關(guān)系緊張是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期面臨的約束條件。近年來(lái), 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口量一路攀升, 將每年凈進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品折算為土地, 中國(guó)虛擬進(jìn)口的土地資源達(dá)到全國(guó)耕地面積的三成以上。[1]這意味著我國(guó)大量的農(nóng)產(chǎn)品是依靠其他國(guó)家和地區(qū)的土地資源來(lái)供給的。在人地資源矛盾短期內(nèi)無(wú)法緩解的情況下, 通過(guò)制度改革來(lái)提高土地利用效率是保障糧食安全的重要手段。本文將以武漢市郊農(nóng)村土地低效利用現(xiàn)象為例, 分析農(nóng)村現(xiàn)存土地制度的不足之處, 并結(jié)合上海等其他城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)的農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐, 來(lái)探討提升土地利用效率的農(nóng)村土地制度改革。

一、農(nóng)村土地低效利用的類型與變化

2012年以來(lái), 筆者及所在的研究團(tuán)隊(duì)多次在武漢市周邊農(nóng)村開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和土地制度問(wèn)題調(diào)研。自2007年開(kāi)始, 武漢市政府積極推行土地流轉(zhuǎn), 2009年武漢市成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所, 成為全國(guó)典型經(jīng)驗(yàn)。[2]武漢市還出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、建立農(nóng)業(yè)園區(qū)和試點(diǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。武漢市農(nóng)業(yè)政策的基本思路是, 推動(dòng)土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn), 傳統(tǒng)的一家一戶小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式在政策上被排斥, 工商資本借機(jī)下鄉(xiāng)大量流轉(zhuǎn)土地。以武漢市黃陂區(qū)為例, 該區(qū)耕地80.55萬(wàn)畝, 截止2017年9月, 全區(qū)土地流轉(zhuǎn)50.61萬(wàn)畝, 其中工商資本流轉(zhuǎn)面積25.45萬(wàn)畝, 占50.28%, 在武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所完成登記鑒證的超過(guò)550宗, 平均單宗流轉(zhuǎn)面積超過(guò)700畝。 (1)

目前武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)達(dá)一半左右, 流轉(zhuǎn)比例超過(guò)全國(guó)同期水平。武漢市的土地流轉(zhuǎn)率較高, 但是土地利用效率并沒(méi)有同步提高。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn), 武漢市的各個(gè)區(qū)都出現(xiàn)政府引進(jìn)工商資本并重點(diǎn)扶持的農(nóng)業(yè)企業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)困難的現(xiàn)象。武漢市黃陂區(qū)某街道, 自2008年至2011年期間政府引進(jìn)10家農(nóng)業(yè)公司, 流轉(zhuǎn)土地1.5萬(wàn)畝。經(jīng)過(guò)幾年經(jīng)營(yíng)之后, 這10家公司分別出現(xiàn)了“跑路”、“轉(zhuǎn)租”和“轉(zhuǎn)型”三種結(jié)果。在政府推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)初期, 一些企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不了解, 再加上政府優(yōu)惠政策的吸引, 一些從來(lái)沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)誤認(rèn)為農(nóng)業(yè)行業(yè)的利潤(rùn)很大, 貿(mào)然流轉(zhuǎn)土地。部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)一兩年之后, 發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的投資回報(bào)率低, 就出現(xiàn)單方面撕毀土地流轉(zhuǎn)合同甚至“跑路”的情況。

第二類是“轉(zhuǎn)租”。一些企業(yè)流轉(zhuǎn)土地之后嘗試公司化經(jīng)營(yíng), 發(fā)現(xiàn)雇傭農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的管理難度大, 企業(yè)得出“自己越經(jīng)營(yíng)的多, 就虧的越多”的教訓(xùn), 于是這些企業(yè)就在套取政府各類項(xiàng)目資金補(bǔ)貼之后, 將土地轉(zhuǎn)包給農(nóng)民實(shí)施家庭經(jīng)營(yíng), 企業(yè)從中賺取土地租金差價(jià)。這類轉(zhuǎn)包土地的情況比較普遍, 該街道10家農(nóng)業(yè)公司的6家屬于這種模式。

第三類是“轉(zhuǎn)型”。個(gè)別企業(yè)利用近年來(lái)的一二三產(chǎn)業(yè)融合政策, 大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地之后, 結(jié)合村莊整治和土地增加掛鉤政策, 爭(zhēng)取建設(shè)用地方面的政策, 建設(shè)旅游性質(zhì)的田園綜合體, 從純農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

從促進(jìn)土地有效利用的角度看, 武漢市過(guò)去十年間推動(dòng)土地向企業(yè)流轉(zhuǎn)的政策沒(méi)有成功。絕大部分企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后陷入了經(jīng)營(yíng)困境, 成功從農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的企業(yè)占少數(shù), 并且這些個(gè)別成功的典型, 都是政府整合各項(xiàng)涉農(nóng)項(xiàng)目資金集中投入打造的成果。

工商資本參與流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)失敗的根源在于企業(yè)化的組織形式不適用農(nóng)業(yè)種植。目前農(nóng)業(yè)種植環(huán)節(jié)不能做到工業(yè)生產(chǎn)那樣標(biāo)準(zhǔn)化, 并且農(nóng)業(yè)還具有勞動(dòng)密集型特征, 與家庭經(jīng)營(yíng)方式相比, 雇工經(jīng)營(yíng)和企業(yè)化管理存在先天不足。在種植環(huán)節(jié)上, 農(nóng)產(chǎn)品存在價(jià)格上的天花板, 刨去租金、農(nóng)資、人工和管理成本之后, 企業(yè)幾乎不具利潤(rùn)空間, 并且還面臨著自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。在種植領(lǐng)域, 凡是一家一戶農(nóng)民能夠有效完成的, 企業(yè)就不存在競(jìng)爭(zhēng)力。武漢市大力推動(dòng)土地向工商資本流轉(zhuǎn), 嘗試在產(chǎn)中環(huán)節(jié)引入公司化經(jīng)營(yíng), 最終造成了土地的低效利用。

向工商資本流轉(zhuǎn)土地不能提高土地利用效率, 問(wèn)題是武漢市郊那些未流轉(zhuǎn)土地的村莊也存在土地低效利用狀況。當(dāng)前城鄉(xiāng)之間已經(jīng)形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng), 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境改變。在城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的背景下, 農(nóng)民按照勞動(dòng)報(bào)酬最大化的標(biāo)準(zhǔn)選擇就業(yè), 城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)的工資收入成為務(wù)農(nóng)投入的參照標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)農(nóng)民工的工資水平一直上漲, 務(wù)農(nóng)報(bào)酬相對(duì)降低, 農(nóng)民因此而缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。家庭經(jīng)營(yíng)形態(tài)下的土地低效利用反映的是農(nóng)業(yè)比較收益低的問(wèn)題。

農(nóng)村稅費(fèi)改革之前, 我國(guó)曾一度出現(xiàn)過(guò)全國(guó)性的土地拋荒現(xiàn)象。1990年代中期以后, 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一路增高, 糧食價(jià)格下跌, 土地變成了“負(fù)擔(dān)”。在此背景下, 紛紛出現(xiàn)農(nóng)民放棄土地承包并引發(fā)土地撂荒。這輪土地撂荒問(wèn)題一直到農(nóng)村稅費(fèi)改革后緩解。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅, 并開(kāi)始實(shí)施種糧補(bǔ)貼政策, 農(nóng)民種田積極性大幅提高, 之前因國(guó)家政策所引發(fā)的土地撂荒現(xiàn)象自然得到解決。

當(dāng)前出現(xiàn)的土地低效利用問(wèn)題與之前政策性土地撂荒的性質(zhì)不同。用農(nóng)民自己的話說(shuō), “現(xiàn)在種田要算經(jīng)濟(jì)賬”。這個(gè)所謂的“經(jīng)濟(jì)賬”包括兩個(gè)方面:一是比較務(wù)農(nóng)與務(wù)工哪個(gè)更合算;二是比較增加務(wù)農(nóng)勞動(dòng)投入所產(chǎn)生的收益是否值得。農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)邏輯發(fā)生了變化。過(guò)去在缺乏農(nóng)業(yè)之外就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下, 農(nóng)民不計(jì)邊際報(bào)酬地追加勞動(dòng)投入以獲得更高總產(chǎn)出, 形成小農(nóng)精耕細(xì)作生產(chǎn)方式和“過(guò)密化”[3]農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)邏輯。當(dāng)前已經(jīng)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng), 務(wù)工構(gòu)成務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本。另外, 目前農(nóng)民的生活水平大幅度提升, 農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度降低, 農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)會(huì)權(quán)衡邊際收益, 農(nóng)民放棄不計(jì)辛苦地投入勞動(dòng)而增加一點(diǎn)收益的傳統(tǒng)邏輯。與之相關(guān)的農(nóng)村土地低效利用, 包括以下幾個(gè)方面。

一是“老人農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象日漸普遍。務(wù)農(nóng)的比較收益太低, 農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流入到勞動(dòng)報(bào)酬更高的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè), 留在農(nóng)村種地是被市場(chǎng)淘汰的中老年群體, 他們屬于“半勞動(dòng)力”。

二是農(nóng)業(yè)“副業(yè)化”趨勢(shì)明顯。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入在農(nóng)民家庭收入中占比越來(lái)越低, 農(nóng)民主要不依賴農(nóng)業(yè)來(lái)維持家庭生活, 這會(huì)降低農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的積極性。

三是土地粗放經(jīng)營(yíng)的情況普遍。開(kāi)始“算經(jīng)濟(jì)賬”的農(nóng)民受到邊際收益遞減規(guī)律支配, 在增加勞動(dòng)投入而獲得更高報(bào)酬與減少勞動(dòng)投入而降低辛苦程度之間, 農(nóng)民開(kāi)始選擇后者。與之相關(guān), 農(nóng)民選擇容易種的土地、選擇種植勞動(dòng)環(huán)節(jié)少的作物, 土地粗放經(jīng)營(yíng)替代了傳統(tǒng)的精耕細(xì)作方式。

四是土地撂荒與季節(jié)性撂荒。土地撂荒在丘陵山區(qū)較多, 這與生產(chǎn)基礎(chǔ)條件差, 無(wú)法機(jī)械化耕作有關(guān), 另外是季節(jié)性拋荒, 越來(lái)越多的農(nóng)民放棄收益較低的冬季種植。

歸結(jié)起來(lái), 過(guò)去二十多年以來(lái)的農(nóng)村土地低效利用存在三種不同類型。稅費(fèi)改革前的土地撂荒與國(guó)家政策有關(guān), 這種政策性土地低效利用通過(guò)政策調(diào)整很快被解決。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后, 國(guó)家不僅給予農(nóng)民種糧補(bǔ)貼, 而且投入大量資金改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。國(guó)家惠農(nóng)政策降低了生產(chǎn)成本、改善了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的外部條件。另一方面, 勞動(dòng)力的市場(chǎng)配置改變了不同生產(chǎn)要素之間的相對(duì)價(jià)格, 進(jìn)而降低農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性, 導(dǎo)致新的土地低效利用問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前存在的農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)方式下的土地低效利用問(wèn)題, 各地地方政府積極引導(dǎo)土地向工商資本流轉(zhuǎn), 嘗試推動(dòng)農(nóng)業(yè)公司化和土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。實(shí)踐表明, 公司化經(jīng)營(yíng)方式在種植環(huán)節(jié)缺乏組織優(yōu)勢(shì), 造成土地流轉(zhuǎn)之后的低效利用問(wèn)題。

表1 農(nóng)村土地低效利用的類型與變化

以上三種不同類型土地低效利用問(wèn)題的表現(xiàn)形態(tài)和發(fā)生機(jī)制各不相同, 現(xiàn)將其歸納為表1所示。

二、農(nóng)村地權(quán)結(jié)構(gòu)與土地低效利用

工商資本因缺乏組織優(yōu)勢(shì)造成大規(guī)模流轉(zhuǎn)后的土地低效利用, 身處城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)中的小農(nóng)因經(jīng)營(yíng)邏輯變化造成土地低效利用。上述兩種類型的土地低效利用盡管發(fā)生機(jī)制不同, 但是都與農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)有關(guān)。

首先來(lái)看大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題。國(guó)家實(shí)行土地流轉(zhuǎn)政策的一個(gè)基本動(dòng)力是解決未來(lái)農(nóng)村可能出現(xiàn)的“無(wú)人種地”問(wèn)題。問(wèn)題是, 工商資本下鄉(xiāng)并不能保障土地有效利用。工商資本參與流轉(zhuǎn)土地后無(wú)法正常經(jīng)營(yíng), 除了存在雇工生產(chǎn)的管理難度大的原因外, 還存在土地流轉(zhuǎn)費(fèi)過(guò)高的原因。武漢市土地流轉(zhuǎn)費(fèi)起步是550元/畝, 每5年按照5—10%幅度上漲。以2007年第一批簽訂的流轉(zhuǎn)合同算起, 現(xiàn)在已經(jīng)漲到600—700元/畝。2013年全國(guó)的數(shù)據(jù)是, 糧食 (水稻、小麥與玉米) 、蔬菜、蘋(píng)果三類作物種植的土地成本分別為181.36元、279.91元、337.97元。[4]武漢市土地租金高出正常土地生產(chǎn)成本的數(shù)倍。近年來(lái)糧食價(jià)格略有下跌, 農(nóng)資和人工成本上升, 較高的土地租金擠壓了企業(yè)的利潤(rùn)空間。土地租金過(guò)高成為困擾土地流轉(zhuǎn)和土地利用的重要障礙。

工商資本之所以要支付如此高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi), 與當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)利分散格局有關(guān)。一方面, 為了機(jī)械化作業(yè)和方便管理, 企業(yè)一般要求土地集中連片。另一方面, 掌握土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的千家萬(wàn)戶農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)意愿不同, 這些造成土地流轉(zhuǎn)難度。

按照對(duì)土地的依賴程度, 大致可以分為四類農(nóng)民。第一類是已經(jīng)進(jìn)城買(mǎi)房、在城市具有穩(wěn)定就業(yè)的, 屬于成功城鎮(zhèn)化的農(nóng)戶, 這部分農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 對(duì)土地的依賴程度低。第二類是舉家進(jìn)城但是在城市沒(méi)有定居且無(wú)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民, 這部分農(nóng)民暫脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 由于未來(lái)預(yù)期不確定而對(duì)土地具有一定依賴性, 他們?nèi)菀捉邮芏唐诘耐恋亓鬓D(zhuǎn)。第三類是“半工半耕”的農(nóng)戶, 即家庭內(nèi)部分工, 青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工, 年老的父母或是妻子在家務(wù)農(nóng), 依靠務(wù)工和務(wù)農(nóng)兩份收入維持家庭生活, 農(nóng)業(yè)收入對(duì)于這部分家庭不可或缺, 這類農(nóng)戶對(duì)于土地具有較高依賴性。第四類是純農(nóng)戶, 包括缺乏外出務(wù)工能力的純農(nóng)戶, 以及一部分自發(fā)流轉(zhuǎn)土地所形成的種田能手。純農(nóng)戶完全依靠農(nóng)業(yè)收入, 他們對(duì)土地的依賴程度最高, 種田能手具有擴(kuò)大種植規(guī)模的動(dòng)力。

以上四類農(nóng)戶對(duì)土地依賴程度依次提高。依據(jù)我們的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 以上四類農(nóng)戶的占比大概是1:2:6:1, 其中“半耕半工”農(nóng)戶在農(nóng)村占絕對(duì)數(shù)量。通常來(lái)說(shuō), 農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度越低, 流轉(zhuǎn)土地的意愿越強(qiáng), 他們對(duì)土地租金的要求也越低。問(wèn)題是, 一旦工商資本要求集中連片流轉(zhuǎn)土地時(shí), 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格就是由最不愿意放棄土地的那些少數(shù)農(nóng)戶決定。那些沒(méi)有農(nóng)業(yè)替代就業(yè)機(jī)會(huì)純農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的條件是, 流轉(zhuǎn)土地的收入不低于務(wù)農(nóng)收入, 或是不低于務(wù)農(nóng)收入太多。土地在位置上不可移動(dòng)性, 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由最后一個(gè)放棄土地權(quán)利的農(nóng)戶決定。大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)通常出現(xiàn)“釘子戶”問(wèn)題, 即在土地相互插花的格局下, 只要一戶反對(duì), 集中連片流轉(zhuǎn)土地就有可能失敗。為了讓最依賴土地的農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地, 或是讓極少數(shù)“釘子戶”放棄土地權(quán)利, 工商資本不得不提高價(jià)格, 致使土地租金高于正常水平。

其次, 小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)也受農(nóng)村地權(quán)結(jié)構(gòu)的影響。小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)方式下存在的粗放經(jīng)營(yíng)和季節(jié)性撂荒等低效利用問(wèn)題, 反映的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的矛盾。

當(dāng)前務(wù)農(nóng)報(bào)酬相對(duì)于務(wù)工收入過(guò)低。站在農(nóng)民的角度看, 務(wù)農(nóng)收益低是相對(duì)意義上的, 而非絕對(duì)意義上的。從絕對(duì)意義上看, 務(wù)農(nóng)收益并不低。以武漢市郊為例, 一季中稻的畝產(chǎn)為1200斤左右, 產(chǎn)值達(dá)1500元以上, 刨去農(nóng)資成本, 農(nóng)民種植一畝水稻的收益不低于800元。農(nóng)民認(rèn)為種田賺的是“辛苦錢(qián)”, 這800元的收益主要是自己的勞動(dòng)報(bào)酬。農(nóng)民的算賬方式與企業(yè)不同, 在不計(jì)算勞動(dòng)成本、地租和管理成本的情況下, 農(nóng)民務(wù)農(nóng)具有一定的收益。

在務(wù)農(nóng)絕對(duì)收益并不低的情況下, 農(nóng)村依然出現(xiàn)土地低效利用問(wèn)題, 原因是農(nóng)村土地權(quán)利過(guò)于分散和單個(gè)農(nóng)戶的土地承包面積太小。我國(guó)農(nóng)村超過(guò)2億個(gè)家庭承包戶, 戶均承包面積不足10畝。這種“人均一畝三分地、戶均不過(guò)十畝”的小規(guī)模土地承包形態(tài), 限制農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的總收益。按照一個(gè)家庭10畝土地計(jì)算, 每畝收益800元, 則全年務(wù)農(nóng)收益不超過(guò)1萬(wàn)元。當(dāng)前的1萬(wàn)元收入無(wú)法維持農(nóng)民正常家庭生活, 一個(gè)家庭如果純粹依靠自家承包地上的務(wù)農(nóng)收入, 很容易變成農(nóng)村中的貧困戶。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 勞動(dòng)力只有得到充分使用才能獲得社會(huì)平均勞動(dòng)報(bào)酬。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題需通過(guò)擴(kuò)大家庭經(jīng)營(yíng)面積來(lái)解決。武漢市郊以及全國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村, 都存在一定數(shù)量的村莊內(nèi)部自發(fā)的流轉(zhuǎn)土地而形成的種植大戶, 他們無(wú)償或是以每畝一兩百元的低價(jià)流轉(zhuǎn)親屬鄰居的土地, 當(dāng)他們經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到50—100畝時(shí), 就可以獲得不低于務(wù)工的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益, 成為新時(shí)期村莊中的“中堅(jiān)農(nóng)民”。[5]按照現(xiàn)有的生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)條件, 一對(duì)30—55歲的農(nóng)民夫婦, 夫妻兩人借助一些小型農(nóng)業(yè)機(jī)械有能力經(jīng)營(yíng)100畝的土地, 一年總收入可達(dá)5—8萬(wàn)元, 不低于夫妻外出務(wù)工收入。與種植10畝土地相比, 經(jīng)營(yíng)50—100畝土地就具備了“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”, 即實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的充分使用。

土地小規(guī)模占有格局形成于上世紀(jì)八十年代, 當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化率低, 農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機(jī)會(huì)很少, 絕大部分農(nóng)民依靠土地生活, 土地承包一般按照人頭或勞力平均配置。為了照顧公平, 土地分配時(shí)還按照地力肥瘦和水源條件遠(yuǎn)近等搭配, 造成地塊細(xì)碎插花形態(tài)。單個(gè)家庭所控制的土地資源太少, 是造成小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的根源, 戶均不到10畝的土地還分散插花, 這又進(jìn)一步加劇了小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。

從土地利用效率方面看, 那些村莊中為數(shù)不多的實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的“中堅(jiān)農(nóng)民”, 全部家庭收入來(lái)源于土地, 他們?yōu)榱嗽黾涌偸杖胍话惴N植兩季, 與經(jīng)營(yíng)10畝的普通農(nóng)戶相比, 他們“精耕細(xì)作”程度更高, 對(duì)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的需求和接受度也更高。這些向親屬鄰居流轉(zhuǎn)土地所形成的“中堅(jiān)農(nóng)民”, 很好地將進(jìn)城農(nóng)戶的土地利用起來(lái), 并且他們對(duì)土地的利用效率要高于農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶。這說(shuō)明, 地權(quán)適度集中有利于提高土地利用效率。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村土地制度設(shè)置

與湖北省內(nèi)普通農(nóng)村相比, 武漢市郊的土地低效利用問(wèn)題更嚴(yán)重。我們調(diào)查湖北省其他一些縣市, 發(fā)現(xiàn)與武漢市地形相似的其他縣市的土地撂荒和土地粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象反而更少。大城市郊區(qū)的土地利用效率更低, 反映了兩方面問(wèn)題。一方面, 越靠近城市中心, 土地非農(nóng)使用的預(yù)期越強(qiáng), 土地被征收的機(jī)會(huì)越多, 農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利越是重視。與普通農(nóng)村相比, 城市郊區(qū)農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)更強(qiáng), 市郊農(nóng)民不會(huì)輕易放棄對(duì)土地的控制, 這倒逼土地流轉(zhuǎn)費(fèi)上漲并影響土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。另一方面, 市郊農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)更多, 城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)更發(fā)達(dá), 武漢市郊六七十歲的農(nóng)村老年人也能輕松找到綠化、保潔等工作機(jī)會(huì)。與一般農(nóng)村相比, 市郊地區(qū)的務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本更高, 小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)所面臨的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題更嚴(yán)重。

土地具有生產(chǎn)功能, 也具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值, 市郊農(nóng)民的地權(quán)意識(shí)集中在土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值上。受城市建設(shè)輻射, 市郊地區(qū)的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值凸顯, 市郊農(nóng)民將土地當(dāng)做財(cái)產(chǎn)“占有”著, 而不太重視土地的生產(chǎn)價(jià)值。這就是市郊農(nóng)民自己不愿意耕種時(shí), 寧可將土地撂荒也不愿意低價(jià)流轉(zhuǎn)的原因。市郊農(nóng)村更加嚴(yán)重的土地低效利用問(wèn)題, 反映了土地的生產(chǎn)功能與土地財(cái)產(chǎn)屬性的張力。

農(nóng)村現(xiàn)行土地制度形成于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。實(shí)施土地承包的最初目標(biāo)是將集體公有的土地生產(chǎn)資料交給個(gè)體農(nóng)戶, 通過(guò)經(jīng)營(yíng)制度調(diào)整來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。與改革之前的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式相比, 家庭承包經(jīng)營(yíng)明確了農(nóng)民與集體的權(quán)責(zé)關(guān)系, 農(nóng)民獲得了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和對(duì)土地的控制權(quán), 促進(jìn)了土地高效利用。確定家庭承包責(zé)任制以后, 農(nóng)村土地制度一直朝著鞏固承包關(guān)系和延長(zhǎng)承包期限的方向調(diào)整, 目的是讓農(nóng)民吃上“定心丸”。目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)物權(quán)化, 土地承包關(guān)系十分穩(wěn)定。

問(wèn)題在于, 隨著土地承包關(guān)系不斷強(qiáng)化穩(wěn)定, 我國(guó)還同步經(jīng)歷了高速城鎮(zhèn)化的過(guò)程。2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)57.35%, 大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力到城市二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn), 相當(dāng)一部分原來(lái)的土地承包戶已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng), 變成了“不在村地主”。這批“不在村地主”不依賴農(nóng)業(yè)收入, 他們重視對(duì)土地的“占有”權(quán)利, 但是卻不重視對(duì)土地的實(shí)際利用。那些已經(jīng)成功進(jìn)城的農(nóng)戶, 傾向?qū)⑼恋禺?dāng)做“鄉(xiāng)愁”而非生產(chǎn)資料, 正在進(jìn)城的農(nóng)戶將土地當(dāng)做萬(wàn)一進(jìn)城失敗時(shí)退守農(nóng)村的保底手段, 占農(nóng)村主體部分的兼業(yè)農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)當(dāng)做副業(yè)經(jīng)營(yíng)。純農(nóng)業(yè)戶所占比例很小, 絕大部分農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度不高, 并且隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和工業(yè)化發(fā)展, 農(nóng)村人地分離趨勢(shì)將繼續(xù)加劇, 這不利于土地生產(chǎn)功能的最大程度發(fā)揮。

土地屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料, 土地與勞動(dòng)結(jié)合才能生產(chǎn)出糧食和創(chuàng)造財(cái)富。提高土地利用效率的關(guān)鍵是促進(jìn)土地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者結(jié)合。城鎮(zhèn)化帶來(lái)人地分離, 不斷強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度設(shè)置, 保護(hù)的是原承包戶權(quán)利, 而非實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利, 阻礙土地與生產(chǎn)者的有效結(jié)合。武漢市郊存在土地流轉(zhuǎn)困境與小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”矛盾, 反映土地與經(jīng)營(yíng)主體未能有效結(jié)合, 進(jìn)而造成土地的低效利用。

土地制度設(shè)置必須要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì), 我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)印證了這一點(diǎn)。包括長(zhǎng)三角、珠三角在內(nèi)的東部沿海地區(qū), 屬于我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的先發(fā)地區(qū), 這些地區(qū)在上世紀(jì)八十年代后期, 就面臨著土地均平承包與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外流的矛盾。這些先行發(fā)展地區(qū)在全國(guó)實(shí)施第二輪土地承包“生不增、死不減”政策之前, 就自發(fā)探索適應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的農(nóng)村土地制度做法。這些先發(fā)地區(qū)的做法對(duì)于突破當(dāng)下困境具有啟示意義。

包括上海、蘇南在內(nèi)的長(zhǎng)三角地區(qū), 實(shí)施家庭承包責(zé)任制以后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也蓬勃發(fā)展, 遍地開(kāi)花的村辦鎮(zhèn)辦企業(yè)吸納本地農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”到企業(yè)就業(yè)。上海市郊農(nóng)村和蘇南農(nóng)村, 自上世紀(jì)八十年代中期開(kāi)始, 就發(fā)生了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流出現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)廣大中西部地區(qū)農(nóng)村正在推行第一輪土地承包15年不變的政策, 上海和蘇南地區(qū)則面臨著解決農(nóng)民離土后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。在此背景下, 長(zhǎng)三角地區(qū)集體企業(yè)發(fā)達(dá)的村莊普遍采用“兩田制”, 即農(nóng)民保留人均少量“口糧田”, 集體將剩余的土地作為“承包田”向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)專業(yè)戶集中發(fā)包。“兩田制”將農(nóng)村勞動(dòng)力解放出來(lái), 構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用工來(lái)源, “承包田”由專業(yè)戶經(jīng)營(yíng), 避免了農(nóng)業(yè)兼業(yè)化下的土地低效利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之后, 長(zhǎng)三角地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展, 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力繼續(xù)減少。在“兩田制”的基礎(chǔ)上, 上海地區(qū)探索出“家庭農(nóng)場(chǎng)”做法, 蘇南地區(qū)發(fā)展出“土地?fù)Q社?！弊龇ā＿@些探索的核心是將土地資源集中起來(lái)利用, 避免中西部地區(qū)均平化承包所產(chǎn)生的地權(quán)分散和地塊細(xì)碎問(wèn)題。

珠三角地區(qū)通過(guò)土地股份化的方式實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。改革開(kāi)放以后, 珠三角農(nóng)村利用“三來(lái)一補(bǔ)”政策, 大力開(kāi)發(fā)集體土地, 村組兩級(jí)利用集體土地建設(shè)廠房物業(yè), 興辦村集體、鎮(zhèn)集體工業(yè)園區(qū)。土地建設(shè)開(kāi)發(fā)需要統(tǒng)一規(guī)劃, 前期承包將土地分配給一家一戶, 地權(quán)分散局面影響了土地的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。在此背景下, 珠三角地區(qū)自上世紀(jì)九十年代初期開(kāi)始, 探索建立農(nóng)村土地股份合作社, 農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折合為股權(quán), 集體以合作社名義統(tǒng)一開(kāi)發(fā)土地, 然后按股分配收益。那些暫未建設(shè)廠房的耕地, 由合作社向農(nóng)業(yè)專業(yè)戶統(tǒng)一發(fā)包經(jīng)營(yíng)。珠三角地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化路徑與長(zhǎng)三角地區(qū)不同, 因此采用了不同的制度形式來(lái)解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的地權(quán)矛盾。

與上海、蘇南和珠三角地區(qū)相比, 武漢市郊農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)緩慢。目前長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高度一體化, 武漢市郊在新城區(qū)覆蓋范圍之外, 還存在著大量的一般農(nóng)村。武漢市的新城擴(kuò)張主要發(fā)生在2000年之后, 即實(shí)施土地承包“生不增、死不減”政策之后。武漢市郊土地低效利用狀況反映的全國(guó)一般農(nóng)村的問(wèn)題, 代表了后發(fā)地區(qū)的土地制度矛盾。對(duì)比武漢、上海、蘇南和珠三角地區(qū)的情況, 先發(fā)地區(qū)的土地政策能夠與城鎮(zhèn)化趨勢(shì)契合, 更能促進(jìn)土地的有效利用。

四、提高土地利用效率的制度選擇

改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村土地制度面臨的基本矛盾發(fā)生了階段性的轉(zhuǎn)移。上世紀(jì)八九十年代, 城鎮(zhèn)化總體水平較低, 城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)規(guī)模相對(duì)較小, 這一時(shí)期農(nóng)村土地制度需要解決土地公有與農(nóng)業(yè)分戶經(jīng)營(yíng)的矛盾。具有平均取向的土地承包經(jīng)營(yíng)制度, 實(shí)現(xiàn)千家萬(wàn)戶農(nóng)民與土地生產(chǎn)資料的直接結(jié)合, 同時(shí)也埋下了地權(quán)分散控制的伏筆。2000年以后, 城鎮(zhèn)化加速推進(jìn), 農(nóng)村大規(guī)模人口流出, 農(nóng)村土地制度的基本矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榈貦?quán)分散控制與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)相對(duì)集中的矛盾。當(dāng)前需要解決的問(wèn)題是, 促使土地從那些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原承包戶手中釋放出來(lái), 并向?qū)嶋H經(jīng)營(yíng)主體配置。

基于對(duì)武漢、上海等地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析, 本文認(rèn)為, 解決農(nóng)村土地低效利用問(wèn)題, 需注意以下幾個(gè)方面。

一是堅(jiān)持土地資源優(yōu)先向農(nóng)民配置。人多地少的矛盾將長(zhǎng)期存在, 當(dāng)前農(nóng)村土地低效利用, 并非是缺乏農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力, “規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”所引發(fā)的土地粗放利用, 恰恰反映的是戶均土地資源太少。農(nóng)村自發(fā)形成的以“中堅(jiān)農(nóng)民”為代表的農(nóng)業(yè)專業(yè)戶的土地利用效率, 高于“人均一畝三分地、戶均不足十畝”的農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶, 這說(shuō)明促使土地資源適度集中是提高土地利用效率的有效手段。另一方面, 包括武漢市在內(nèi)的中西部后發(fā)地區(qū), 政府推動(dòng)土地向工商資本流轉(zhuǎn), 不僅沒(méi)有解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題, 反而是資本下鄉(xiāng)擊垮了村莊內(nèi)生的“中堅(jiān)農(nóng)民”群體, 進(jìn)一步降低了土地利用效率。上海的“家庭農(nóng)場(chǎng)”、蘇南地區(qū)的“返租倒包”和珠三角地區(qū)的合作社對(duì)外集中發(fā)包, 都是將土地資源配置給本地或外地的農(nóng)業(yè)專業(yè)戶, 而非工商資本。這些農(nóng)業(yè)專業(yè)戶采用家庭經(jīng)營(yíng)方式, 極大地提高了土地資源利用效率。先發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明, 農(nóng)民能夠?qū)⒌胤N好。黨的十九大報(bào)告重提“小農(nóng)”, 在人多地少的基本國(guó)情下, 在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 是我國(guó)農(nóng)村土地政策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本方向。

二是土地流轉(zhuǎn)需適度?，F(xiàn)存的農(nóng)村土地低效利用問(wèn)題由城鎮(zhèn)化造成, 城鎮(zhèn)化程度越高的地區(qū)矛盾越突出, 原因是城鎮(zhèn)化率越高, 離土離農(nóng)和進(jìn)城落戶的農(nóng)民越多, 人地分離情況越明顯。促進(jìn)土地資源向新型經(jīng)營(yíng)主體集中來(lái)解決土地低效利用問(wèn)題, 須與當(dāng)?shù)厝丝谵D(zhuǎn)移速度保持一致。土地流轉(zhuǎn)速度太快, 會(huì)擠壓一部分依靠土地的農(nóng)民生存空間, 土地流轉(zhuǎn)速度滯后于人口轉(zhuǎn)移, 則造成土地資源低效配置。我國(guó)不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化率不同, 發(fā)展階段不同, 農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移規(guī)模也不同, 不同地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)速度也應(yīng)當(dāng)不同。地方在實(shí)踐中不宜一味地追求土地流轉(zhuǎn)率。

三是土地資源整合要區(qū)分不同層次。地權(quán)分散和地塊細(xì)碎是當(dāng)前農(nóng)村土地制度矛盾的主要表現(xiàn)形式, 長(zhǎng)三角和珠三角等先發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明, 城鎮(zhèn)化程度越高, 新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于整合土地資源的要求越強(qiáng)烈。地權(quán)適度集中, 有利于新型經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”, 地塊集中可提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化率, 大幅降低生產(chǎn)成本。放眼全國(guó), 土地整合可分為不同層次。最低層次是地塊集中。早期土地承包按照土地肥瘦遠(yuǎn)近搭配, 造成農(nóng)村土地高度插花, 嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。以湖北沙洋為代表的部分地區(qū), 借土地確權(quán)契機(jī), 推動(dòng)農(nóng)民互換地塊, 實(shí)現(xiàn)土地“集中連片”, 廣東清遠(yuǎn)地區(qū)也采用了類似的土地整合辦法。第二層次的是探索統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)模式, 實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的整合, 如山東汶上縣推行的“土地托管”, 江蘇射陽(yáng)地區(qū)推行土地“聯(lián)耕聯(lián)種”。經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的整合, 可彌補(bǔ)一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的不足, 在不改變家庭經(jīng)營(yíng)形式的基礎(chǔ)上, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會(huì)化大生產(chǎn)。最高層次的整合是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的整合, 包括土地流轉(zhuǎn)、土地入股等, 放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 將離土離農(nóng)農(nóng)民的土地向新型經(jīng)營(yíng)主體集中。

四是地權(quán)重新配置需發(fā)揮集體的功能。上文分析的不同層次的土地資源整合, 各地在實(shí)踐中都注重了發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。上海和蘇南地區(qū)早期推行“兩田制”, 以及當(dāng)前實(shí)施“家庭農(nóng)場(chǎng)”, 都是通過(guò)一定方式將土地資源重新集中到集體, 然后再由集體統(tǒng)一配置。珠三角地區(qū)的土地股份合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織高度重合。湖北沙洋和廣東清遠(yuǎn)地區(qū)的地塊整合, 江蘇沙洋的“聯(lián)耕聯(lián)種”和山東汶上的“土地托管”, 也都充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。這些實(shí)踐表明, 發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)勢(shì)是優(yōu)化土地資源配置的有效途徑。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)學(xué)家2018年03期 

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