摘要：在“效率”和“公平”相互作用下, 我國農村土地制度依次經(jīng)歷了“農民私有”“共有共用”和“共有私用”三個階段。但以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內容的“共有私用”導致農民集體的占有權、使用權、收益權和處分權無法有效實現(xiàn), 同時也制約了農村土地利用效率的提高。在追求“效率”過程中, “共有私用”已事實上演變?yōu)椤鞍捶莨灿小?。但“按份共有”與集體所有制法理上存在沖突。為平衡這一沖突并貫徹落實“承包關系穩(wěn)定并長久不變”基本政策精神, 我們提出應實行集體永佃制:集體經(jīng)濟組織享有土地集體所有權, 現(xiàn)有的農戶承包權和土地經(jīng)營權合并為永佃權;通過集體收益的二次分配實現(xiàn)“公平”, 而土地經(jīng)營權的市場化流轉則有利于實現(xiàn)“效率”。為更好實現(xiàn)集體所有權, 應逐漸構建農民集體成員市場化進出機制以及兼顧集體經(jīng)濟發(fā)展與農民財產(chǎn)性收益增加的收益分配機制, 還要積極探索集體永佃制下以股份制為基礎、以集體經(jīng)濟組織為主體的土地經(jīng)營模式:農戶土地托管制、土地股份合作制、土地混合股份制以及農戶土地回購制。
引言
2014年中央一號文件指出:在落實農村土地集體所有權的基礎上, 允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。2015年中央一號文件指出要探索農村集體所有制有效實現(xiàn)形式, 創(chuàng)新農村集體經(jīng)濟運行機制。2016年中央一號文件指出:穩(wěn)定農村土地承包關系, 落實集體所有權。2017年中央一號文件指出:落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權“三權分置”辦法?？梢? 探索農村土地集體所有權有效實現(xiàn)形式, 已經(jīng)成為我國農村土地“三權分置”改革的重要內容之一。
關于農村土地集體所有權的“存廢”, 學界存在兩種截然相反的觀點。第一種觀點認為應通過土地私有化或國有化來替代農村土地集體所有權。侯繼虎認為可將農戶承包的耕地所有權確權到戶[1]。而陶鐘太朗、閆艷等則認為應以國家所有權概括承繼集體所有權[2-3]。第二種觀點則主張改革完善農村土地集體所有權。就目前而言, 后者已成為學界主流觀點。但對于如何改革完善農村土地集體所有權仍然存在分歧。一部分學者主張在繼續(xù)弱化集體所有權的同時, 應強化農戶使用權和收益權, 如邵興權[4]、馬榮麗等[5]。更多學者進一步探討了落實農村土地集體所有權的具體思路: (1) 劃分集體所有權與農民土地承包經(jīng)營權 (成員權) 權利邊界。張先貴認為可將集體土地所有權主體區(qū)分為權利享有主體“本集體成員”和權利行使主體“村集體經(jīng)濟組織”兩個層面[6]。楊青貴認為落實集體土地所有權應考慮成員集體的土地私有權利和集體土地所有權所負載的政治、社會、經(jīng)濟等多重功能[7]。 (2) 界定農村土地集體所有權主體范圍。張蕊等主張應按照農村土地權屬現(xiàn)狀將農村土地集體所有權主體分別界定為鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 集體、村集體和村民小組集體[8]。還有部分學者主張將農村土地集體所有權界定給村民小組, 如楊繼瑞[9]、付振奇[10]。 (3) 拓展農村土地集體所有權權能。韓松認為要通過管理權能的行使來實現(xiàn)集體所有權的占有、使用、收益和處分權能[11];劉恒科認為農村集體土地所有權應著重體現(xiàn)集體私權性, 主要權能為處分權 (發(fā)包權和收回權) [12];楊青貴認為要強化集體土地所有權的收益權、處分權和妨害排除權[13]。 (4) 集體經(jīng)濟組織應成為農村土地集體所有權的行使主體。學界普遍認為應通過建立集體經(jīng)濟組織來具體行使集體所有權[7-9,14]。如劉艷認為不僅要立法規(guī)定村集體經(jīng)濟組織是土地所有權行使代表并厘清其與村民委員會的主體界限, 還應賦予其必要的執(zhí)法權能或執(zhí)法保護權能[14]。而對于集體經(jīng)濟組織的具體組織形式, 現(xiàn)有研究主要集中在股份制[8-9]、村集體經(jīng)濟合作社[8]。
學界相關研究對落實農村土地集體所有權有重要借鑒意義, 但現(xiàn)有研究至少在以下幾方面存在不足: (1) 關于是否堅持集體所有制仍有不同觀點, 在新時代背景下如何論證集體所有制的合理性和科學性至關重要; (2) 現(xiàn)有研究對于落實農村土地集體所有權與穩(wěn)定承包關系相互促進的可能性和途徑關注程度不足; (3) 對于集體經(jīng)濟組織的組織形式, 現(xiàn)有研究主要集中于股份制、合作經(jīng)營等方式, 但對其理論基礎分析不足; (4) 針對農村土地集體所有權應具備的權能還未得到一致結論。為彌補學界研究不足并滿足農村土地制度改革實踐需要, 本文從農村土地所有權發(fā)展演變入手, 以中國特色社會主義理論和現(xiàn)實的角度分析農村土地集體所有權的變遷, 深刻理解黨的十九大報告提出的“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”與農村土地集體所有權的相互關系, 在此基礎上探討在向市場經(jīng)濟轉型過程中農村土地“共有私用”下集體所有權的有效實現(xiàn)形式。
一、我國農地所有權發(fā)展演變及其實現(xiàn)的理論分析
(一) 新中國成立以來農村土地所有權的發(fā)展演變及特征
1. 農村土地所有權的“農民私有”。
1950年《土地改革法》的頒布標志著我國農村土地農民私有制的正式建立 (1) 。該時期的農民私有制具有以下特征:一是產(chǎn)生于地主土地私有制:以沒收、征收為手段收回地主土地, 通過抽補調整的方式分配給農業(yè)生產(chǎn)的個人所有。二是“農民”是一個開放性并帶有職業(yè)特征的概念, 除狹義“農民” (富農、中農、貧農、佃農等) 和地主外, 其他需依賴農業(yè)生產(chǎn)謀生的人員如小販等 (2) 也可參與土地分配并獲得土地所有權。三是獲得土地所有權的農民享有完整的占有、使用、收益和處分權能, 可自由經(jīng)營、買賣及出租土地 (3) 。四是農用地實行“二元所有”, 城市郊區(qū)農用地實行國有制但由農民使用, 農民享有不完全之占有、使用、收益權能, 農民不得出租、出賣或荒廢國有土地, 國家可收回由農民使用的土地并予以公平合理的安置補償。此后產(chǎn)生的農業(yè)生產(chǎn)互助組、初級農業(yè)生產(chǎn)合作社尤其是高級農業(yè)生產(chǎn)合作社在一定程度產(chǎn)生了形式上的集體所有制 (農民土地所有權轉變?yōu)榧w土地所有權) , 但就實質而言, 此階段仍是農民土地私有制。盡管1956年頒布的《高級農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定入社農民必須將其土地轉為合作社集體所有, 但同時賦予入社農民自由退社并帶走入社土地的權利 (4) 。因此, 此時的集體所有權只是形式上的集體所有, 其實質仍是農民私有。不過, 高級農業(yè)生產(chǎn)合作社奠定了集體所有制的組織基礎, 成為后來真正集體所有制的雛形。
2. 農村土地所有權的“共有共用”。
人民公社的普遍建立標志著農民土地私有制向集體所有制徹底轉變, 土地農民私人所有權也轉變?yōu)椤叭壦小敝w所有權。這一時期的集體所有制及集體所有權可歸結為以下兩個特征: (1) 農村土地集體所有權主體由有限的、身份確定的社員組成之集體經(jīng)濟組織———生產(chǎn)隊, 全體社員共同管理生產(chǎn)活動; (2) “按勞分配”, 體現(xiàn)了全體社員平等的土地權利。農村集體土地不可分割, 從本質上來看屬于一種“共同共有”。從土地利用角度考察, 城鄉(xiāng)分治的制度設計、公社以及生產(chǎn)隊內部勞動力的計劃安排和統(tǒng)一使用使得“共有人” (全體社員) 作為“整體”與集體所有之土地直接結合, 農村土地集體所有權呈現(xiàn)出“共用”的特征。因此, 這一階段的農村土地集體所有權可完整表述為“共有共用”。實踐證明, “共有共用”存在以下弊端: (1) “共有共用”缺乏對個人的保護和產(chǎn)權激勵導致外部性問題, 個人不當使用集體勞動工具、粗放勞動以致破壞土地肥力等導致集體福利水平下降; (2) 帶有平均主義的“非完全按勞分配”給予集體成員“搭便車”的機會, 在集體勞動中不勞動或少勞動仍可享受集體福利, 集體勞動生產(chǎn)率日益降低; (3) “共有共用”下集體土地利用的非排他性導致“產(chǎn)權擁擠”以致產(chǎn)生“公地悲劇”等。
3. 農村土地所有權的“共有私用”。
土地“共有共用”之集體所有制導致的農業(yè)生產(chǎn)效率低下和“種糧的沒有糧吃”等問題促發(fā)了20世紀70年代末期農村土地制度的變革———家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制, 集體所有權中分離出承包經(jīng)營權形成“兩權分置”?！皟蓹喾种谩焙? 集體所有權在經(jīng)濟層面就體現(xiàn)為按“留足集體”的比例參與農戶收益分成;但隨著農村改革的推進, 集體不再參與農戶收益分配, 2004年農業(yè)稅的取消則標志著農戶獨享土地收益;2007年《物權法》的頒布標志著土地承包經(jīng)營權在法律層面被確認為用益物權。2004年以來農村土地集體所有制在實踐中呈現(xiàn)出以下特征: (1) 農戶自主經(jīng)營承包地并獨享經(jīng)營收益, 集體所有權在經(jīng)濟上得不到實現(xiàn), 同時, 承包經(jīng)營權“長久不變”成為實踐改革熱點, “平均分配”體現(xiàn)為土地發(fā)包時點的平均分配, 土地一經(jīng)發(fā)包就“長久不變”, 現(xiàn)實中這種“長久不變”表現(xiàn)為“増人不增地, 減人不減地”, 集體土地分配的“動態(tài)平均”變?yōu)橥恋爻跏及l(fā)包的“靜態(tài)平均”。 (2) “集體所有”在平均分配的前提下并不排斥“個人占有”, 但問題在于家庭聯(lián)產(chǎn)承包實踐中這種“個人占有”具有排他性和確定性。土地一經(jīng)初始發(fā)包, 既定數(shù)量和位置的土地就分配給初始發(fā)包時點具有承包資格的成員長期使用并不再進行調整。家庭新增人口也無法重新申請分配承包地, 其無償獲得承包地的唯一方式就是從所在家庭既有承包地中劃分或者父母等逝世后自然取得;以嫁娶等方式進入集體并成為集體成員的人口在很多地區(qū)也無法申請獲得相應承包地 (集體已無地可分) ;通過其他方式在某集體區(qū)域范圍內生產(chǎn)生活的外來人口更無從以家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權 (承租、代耕等方式除外) 。 (3) 從理論上來看, 無限期的使用權類似于所有權, “兩權分置”以及“土地承包關系長久不變”已經(jīng)使得農村土地集體所有權在事實上分割給享有土地承包經(jīng)營權的農戶或農民享有。因此, 從產(chǎn)權理論角度來看現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實質上是一種“私用制” (1) 。另一方面, 現(xiàn)行的農村土地集體所有制在實質上仍然是一種“共同共有”, 集體經(jīng)濟組織成員具有高度的封閉性, 外部人員只有通過嫁娶等有限方式才能在名義上成為某集體經(jīng)濟組織成員, 新生人口在大多數(shù)地區(qū)也無法分得承包地。因此, 用“共有私用”來表述現(xiàn)行農村土地集體所有權的本質特征更加符合農村土地利用現(xiàn)實, “共有私用”是農村土地制度在實踐中自發(fā)演變的結果。
(二) “共有私用”下農村土地集體所有權實現(xiàn)的理論分析
1.“共同共有”和“共有私用”的局限性。
以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為具體表現(xiàn)形式的“共有私用”之農村土地集體所有制對我國農業(yè)發(fā)展、農民增收以及經(jīng)濟增長起到了不可磨滅的歷史作用。但隨著時代的發(fā)展, 其局限性也日益暴露出來。
首先, “集體共有”事實上也是“共同共有”, “共同共有”的農村土地集體所有權存在下列問題: (1) 占有權不完全, 國家“公共利益”的模糊界定加上“土地財政”的激勵使地方政府隨意擴大“公共利益”邊界, 對農村集體土地進行強制性征收, 農民集體往往處于被動接受地位。 (2) 農民集體在事實上無法行使承包地土地使用權, 承包地的實際使用權為農戶所獨享, 承包經(jīng)營權期限的日益延長使農民集體對承包地之使用權更加弱化。 (3) 用途管制下農地非農化以追求更高收益受到嚴格限制。 (4) 《擔保法》第37條明確規(guī)定土地所有權不得抵押。 (5) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會或村民小組成為農村土地集體所有權的“代表主體”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員、村干部等則成為農村土地集體所有權的“人格主體”, 諸多委托代理問題由此而生。
其次, 以家庭經(jīng)營“私用”為主要表現(xiàn)形式的農村土地使用制度導致土地利用效益低下制約農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn): (1) 家庭經(jīng)營與城鄉(xiāng)二元戶籍制度共同作用制約了農業(yè)人口向非農產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉移。農業(yè)經(jīng)營的低效益使得大量農業(yè)勞動力尤其是青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)就業(yè) (落戶城鎮(zhèn)就業(yè)、保留農業(yè)戶口城鎮(zhèn)就業(yè)、半工半農等) , 但與此同時大量的老人、婦女和兒童卻不能同步流向城鎮(zhèn), 形成所謂的“993861部隊”, 這些留守人員耕種土地的主要目的在于解決基本的“吃飯問題”, 加上這些留守人員自身體力、精力限制, “懶莊稼”現(xiàn)象大量存在, 導致農業(yè)勞動力邊際生產(chǎn)率持續(xù)偏低, 農業(yè)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。 (2) 隨著農業(yè)人口不斷增加, 家庭經(jīng)營以及“増人不增地, 減人不減地”使得“分戶繼承”成為獲得土地承包經(jīng)營權的惟一方式, 這樣單個家庭所擁有的土地承包經(jīng)營權在數(shù)量上越來越少。雖然部分家庭可通過承包其他農戶出租的土地擴大自身經(jīng)營規(guī)模, 但由于大量農戶仍然依賴承包地解決家庭全部成員或部分成員的“吃飯問題”, 因此就無法在普遍范圍內實現(xiàn)以家庭經(jīng)營為主要特征的規(guī)模經(jīng)營。 (3) 社會企業(yè)參與農業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營已有大量實踐, 但在家庭經(jīng)營這種“私用制”下仍然存在一些問題:一方面土地規(guī)模經(jīng)營者 (土地受讓方) 必須與大量農民一對一談判以達成流轉 (交易) 契約, 與單個農民的談判將導致巨大的交易成本;另一方面, 即使由集體 (村委會) 出面, 由于“私用制”下集體與農戶利益目標有分歧, 由企業(yè)、集體、農戶三方參與土地流轉會產(chǎn)生糾紛如“陰陽合同”等?！肮灿兴接谩钡募w所有制走向兩個極端:“共有”屬性被制度性弱化甚至剝奪, 而“私用”屬性在制度和現(xiàn)實雙重因素下被過分強化導致農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率低下。
2.“共同共有”向“按份共有”演變。
“共同共有”和“共有私用”的局限性決定了我國農村土地集體所有制必然要改革和演變: (1) 在農村集體經(jīng)濟發(fā)展層面如何尋求有效機制, 實現(xiàn)“共同共有”; (2) 在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中農地保障功能逐步喪失的前提下如何有效實現(xiàn)“共有私用”。
首先, 我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進使“農民”從身份向職業(yè)轉變。但現(xiàn)階段農村人口由于制度制約無法充分、自由流動, 這一問題的重要原因之一就在于戶籍制度和土地制度賦予農民的“身份”屬性, 農業(yè)人口很難擺脫這一“身份”獲得“城鎮(zhèn)居民”身份, 又使得農民最重要的財產(chǎn)———土地 (土地權利) 被“固化”, 無法變“權”為“利”解決農業(yè)人口轉移至城鎮(zhèn)的“經(jīng)濟基礎”問題。打破這一身份障礙的途徑就是通過戶籍制度和土地制度的聯(lián)動改革將農民界定為一種職業(yè)。
其次, 農民的承包地從生活保障要素向財產(chǎn)性資本要素轉變。土地作為農業(yè)生產(chǎn)過程最重要之生產(chǎn)要素, 是財產(chǎn)性資本并追求資本收益。但現(xiàn)實中承包地承擔了過多的生存和就業(yè)雙重保障功能, 這是農村土地制度改革進程緩慢的根本原因。由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快, 農民非農化、兼業(yè)化現(xiàn)象日益普遍, 大部分地區(qū)的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入占農民全部收入的比例已經(jīng)降至10% (1) 以下, 承包地生活保障功能日益弱化。顯化農村土地財產(chǎn)價值、回歸其資本屬性成為農村土地制度改革的現(xiàn)實需要和發(fā)展趨勢。
再次, “共有私用”逐漸演變?yōu)椤鞍捶莨灿小?。集體經(jīng)濟組織對承包地已不能行使占有、使用、收益和處分權能, 這意味著農村土地集體所有權的事實性分割 (實物形式的分割) 。在土地保障功能向財產(chǎn)功能轉變的進程中, 不可分割的“共同共有”成為事實性分割的“按份共有”?！鞍捶莨灿小笔乾F(xiàn)階段農村土地集體所有權事實上的存在狀態(tài)。但這種“按份共有”未能直接在法律層面確認, 其運行狀態(tài)帶有“私有”的性質 (期限日益延長、權能逐漸強化的土地承包經(jīng)營權在權利內容上逐漸接近土地所有權) 。法律上的“按份共有”一方面是指所有權的形式, 另一方面意味著產(chǎn)權可以分割交易。若對“按份共有”直接進行法律或制度確認就意味著將土地承包經(jīng)營權承認定為“個人所有權”。而“按份共有”是在土地利用過程中自發(fā)演變的產(chǎn)物。
3. 集體永佃:
提高土地利用率的有效形式。建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制就必須長期堅持農村土地集體所有, 但土地承包經(jīng)營權的日益用益物權化和獨立化使土地集體所有權虛置。如何使二者相互兼容成為堅持集體所有制必須解決的核心問題, 而實行“長期共有”是堅持農村土地集體所有制的必然選擇。
共有制, 準確地說是按份共有制, 在表述集體所有的同時強調了共有人各自權利的大小, 這是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制“私用制”的產(chǎn)權基礎。但從土地利用或資源配置的微觀視角考察, 還必須解決土地承包經(jīng)營權或土地經(jīng)營權的用益物權化問題, 其核心就是保障土地的長期使用: (1) 農業(yè)生產(chǎn)長周期及持續(xù)投入特征要求賦予權利人長期使用土地的權利以穩(wěn)定其對土地長期投入的收益預期; (2) 按照馬克思地價理論, 地價是地租的資本化并與使用期限正相關, 賦予土地權利人長期使用土地的權利, 有利于顯化土地價值; (3) 土地長期使用能避免土地使用權或經(jīng)營權頻繁交易, 節(jié)約交易費用等非生產(chǎn)性經(jīng)營成本以促進農業(yè)增效。為促進土地承包經(jīng)營權或土地經(jīng)營權成為完全的用益物權并提高土地利用效率實現(xiàn)資源優(yōu)化配置, 我們必須實現(xiàn)土地的“長期使用”, 這種非所有權意義上的“長期使用”就是“永佃制”。集體永佃制是“長期共有”和“長期使用”二者之間的平衡, 在堅持集體所有制的基礎上實現(xiàn)農村土地改革的目的, 因此農村土地產(chǎn)權制度改革應走向集體永佃制。
(三) 集體永佃制與“承包關系穩(wěn)定并長久不變”的內在一致性
保持土地“承包關系穩(wěn)定并長久不變”是農村土地制度的底線和重要內容。十九大報告對“承包關系穩(wěn)定并長久不變”的內涵進行了闡述, 報告指出:“鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度, 深化農村土地制度改革, 完善承包地‘三權分置’制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變, 第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農村集體產(chǎn)權制度改革, 保障農民財產(chǎn)權益, 壯大集體經(jīng)濟”。從十九大報告關于穩(wěn)定承包關系的表述來看, 其將“承包關系穩(wěn)定并長久不變”與“第二輪土地承包到期后再延長三十年”并列。我們認為“土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”的內涵應至少包含以下3個方面: (1) 農戶承包地的社會保障功能長期不變。農戶承包地跟宅基地一樣, 從其誕生之初就承擔了對農戶的社會保障功能, 主要體現(xiàn)為生存保障和就業(yè)保障。盡管隨著城鎮(zhèn)化的快速推進以及農民非農就業(yè)的日益增多, 承包地保障功能有所減弱。但由于“農民工市民化”問題、農村“留守”人口以及城鎮(zhèn)化率 (尤其是戶籍城鎮(zhèn)化率) 整體不高等因素的作用, 承包地的保障功能在一定范圍內仍然發(fā)揮著重要作用, 至少在一個較長時期內對“市民化的農民”而言還起著“兜底”的保障功能。這就要求我們從制度上進一步保障農戶的土地承包經(jīng)營權、穩(wěn)定農戶權利預期。 (2) 農戶土地承包經(jīng)營權的用益物權性質逐漸強化并長期不變。土地承包經(jīng)營權的用益物權性質雖早在2007年就在《物權法》中得到確認, 但就其權利內容而言, 遠沒有達到用益物權的完整程度。土地所有權應完整的包含占有、使用、收益和處分4種權能, 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下, 集體將占有、使用和收益權能通過發(fā)包形式讓渡給農戶并形成土地承包經(jīng)營權, 集體保留處分權能。但農戶的權能并不完整, 如承包地不能用于抵押等。隨著農戶承包期限的延長, 集體所有權的“處分”權能實際上已經(jīng)不明顯, 而農戶又沒有獲得處分權能。集體所有權的“處分”權能實際上已經(jīng)在現(xiàn)行法律制度下被納入了“公共域”。土地承包經(jīng)營權作為一種接近所有權的用益物權理應獲得來自于所有權的一定程度的“處分”權能。作為一種接近于所有權的用益物權, 土地承包經(jīng)營權的期限也應盡可能的延長。 (3) 土地承包經(jīng)營權與宅基地使用權、國有土地使用權日趨平等, 以實現(xiàn)地權穩(wěn)定。在我國特殊的土地所有制下, 形成包含國有土地使用權、宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權等在內的土地產(chǎn)權格局, 但各類型土地產(chǎn)權之間并不對等。如國有土地使用權依據(jù)用途不同期限為30~70年不等, 宅基地使用權為無限期使用, 土地承包經(jīng)營權僅為30年。同時國有土地使用權到期后續(xù)期已經(jīng)得到確認, 國有土地使用權期限與宅基地使用權期限日益逼近。按照權利平等的原則, 土地承包經(jīng)營權期限也應同宅基地使用權以及國有土地使用權期限日益逼近。因此土地承包經(jīng)營權30年期限到期后自動續(xù)期將成為合理的選擇。
綜上, 筆者認為應將十九大報告所提“承包關系穩(wěn)定并長久不變”解讀為土地承包經(jīng)營權期限為30年, 并且到期可以自動續(xù)期。從上述角度來看, 十九大報告已經(jīng)將“無限期”的土地承包經(jīng)營權賦予了農戶, 只不過這種“無限期”是以30年為周期表現(xiàn)出來的。而集體永佃制的核心就是在堅持集體所有制的前提下, 通過永佃權的形式將農村土地物權性質的經(jīng)營權和使用權賦予農戶, 永佃權的主要特征就是農戶在堅持集體所有和接受集體經(jīng)濟組織管理監(jiān)督的前提下可以無限期的使用和經(jīng)營土地, 且這種權利可以繼承。中央目前所提“承包關系穩(wěn)定并長久不變”實際上是通過土地承包經(jīng)營權“30年期限”來間接體現(xiàn)集體所有權的存在, 同時以“承包關系穩(wěn)定并長久不變”來穩(wěn)定農戶的預期并強化農戶土地權利。而集體永佃制實質上是通過“田底權”直接體現(xiàn)集體所有權, 以土地承包經(jīng)營權 (田面權) 來體現(xiàn)農戶針對土地享有的用益物權。從體現(xiàn)所有權和穩(wěn)定農戶土地承包經(jīng)營權角度來說, 集體永佃制與中央所提“承包關系穩(wěn)定并長久不變”是一致的。不過相對于“承包關系穩(wěn)定并長久不變”, 集體永佃制更加直接, 更加能夠突出集體所有制下集體經(jīng)濟組織和農戶之間的經(jīng)濟關系。
二、集體永佃制:內涵、運行機制與土地經(jīng)營模式
(一) 集體永佃制的內涵
我國農村土地制度改革進程實際上是土地利用中“公平”與“效率”不斷平衡的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下集體所有權主要體現(xiàn)“公平” (通過土地承包關系的不斷調整實現(xiàn)) , 土地承包經(jīng)營權主要體現(xiàn)“效率” (通過承包期限內自主經(jīng)營、自負盈虧實現(xiàn)) , 承包期限的不斷延長以及承包關系的穩(wěn)定使得集體所有權日益無法體現(xiàn)“公平”, 而土地承包權市場化流轉受到的種種法律限制使得土地承包經(jīng)營權日益呈現(xiàn)出“低效率”特征。農村土地“三權分置”則是對農村土地制度“公平”與“效率”的再次平衡, 落實集體所有權以更好的體現(xiàn)“公平”, 穩(wěn)定農戶承包權和放活土地經(jīng)營權更好的發(fā)揮“效率”。但目前農村土地“三權分置”一方面在落實集體所有權方面成效甚微, 另一方面立法設計上還未尋求到合適的立法途徑。集體永佃制一方面為“三權分置”中農村土地集體所有權的地位進行重新表述, 另一方面也是農村土地“三權分置”的立法表達。因此, 可以從“公平”與“效率”的視角來理解集體永佃制的內涵: (1) 集體永佃制下“農民集體”與“農戶”既是集體與成員之間“包含”與“被包含”的關系, 又是“地主”與“佃農”之間相對獨立的關系; (2) 集體永佃制下“農民集體”享有土地集體所有權, 既有享有土地承包經(jīng)營權的集體成員———農戶享有永佃權, 在繳納相應“地租”和符合土地用途管制的前提下享有承包地完全的占有、使用權和收益權以及不完全的處分權; (3) 集體永佃制下原先以“土地占有”為內容的“公平”轉化為以“生存保障”為實際內容的“公平”, “農民集體”以租金收入和其他集體收益通過集體收益的二次分配保障無地或少地集體成員的生存保障; (4) 農戶享有的永佃權在權能上就包含帶有身份屬性的農戶承包權和可以市場化流轉的土地經(jīng)營權, 通過土地經(jīng)營權的市場化流轉更好實現(xiàn)“效率”。集體永佃制與封建制度下的永佃制有本質區(qū)別:集體永佃制注重“公平”與“效率”的平衡, 尤其是通過對全體成員“生存保障”的重視體現(xiàn)了對“共同富?！钡淖非? 是社會主義公有制在新時代的體現(xiàn);封建制度下的永佃制即不體現(xiàn)“公平”也無法實現(xiàn)“效率”, 其本質反映的擁有大量土地的少數(shù)“地主”對廣大“佃農”的剝削關系。
(二) 集體永佃制的運行機制
集體永佃制的核心是重新構建了“農民集體”與“農戶”之間的產(chǎn)權關系, 產(chǎn)權關系的調整實際上是對經(jīng)濟利益關系的調整, 而新經(jīng)濟利益關系的維系需要靠具體運行機制的設計去保障?？紤]到集體永佃制自身帶有強烈的身份特征, 因此, 其運行機制中核心的機制就是集體成員身份的進入退出機制以及農民集體內部的收益分配機制。
現(xiàn)有集體成員進入退出機制主要是以戶籍標準為主, 以習慣、風俗、出生地、履行集體義務為輔。在構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度下戶籍回歸人口登記功能和重塑集體經(jīng)濟組織法人主體地位雙重趨勢下, 現(xiàn)有集體成員進入退出機制已逐漸“不合時宜”, 因此必須在集體經(jīng)濟組織框架內重構集體成員進入退出機制, 構建以全體集體經(jīng)濟組織成員民主決策為主要特征的集體成員進入退出機制。集體成員身份有兩項最主要的權能:一是已有承包地的維持權, 這是農戶享有現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權 (或永佃權) 的權利基礎;二是參與集體經(jīng)濟組織收益分配并享受集體經(jīng)濟組織“生存保障”的權利。這二項權能的存在意味著集體永佃制下集體成員身份是有“價值”的, 因此集體成員身份的后天進入或退出應采取市場化有償方式, 在漸進式改革思路下, 具體建議如下: (1) 初期集體成員必須是本集體經(jīng)濟組織既有成員, 本集體經(jīng)濟組織成員生育的子女自動獲得集體成員身份; (2) 后期可考慮逐步取消地域限制并實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民都可采取依法有償方式獲得本集體成員身份; (3) 集體成員身份退出必須規(guī)定法定退出事由, 重點是將獲得穩(wěn)定收入渠道或實現(xiàn)非農就業(yè)作為依據(jù); (4) 獲得或退出某一集體經(jīng)濟組織成員身份必須按規(guī)定集體決策程序 (全體代表大會) 得到法律認定成員的一致同意; (5) 獲得或退出某一集體經(jīng)濟組織成員身份必須以自愿有償 (市場化有償) 為原則, 以集體成員身份所代表的永佃權和集體經(jīng)濟組織收益分配權等權利的收入資本化價格為基準對集體成員身份收取或支付權利對價。
與集體成員身份所對應的是集體經(jīng)濟組織收益內部分配機制: (1) 集體經(jīng)濟組織可用于給集體成員分配的收益包括成員作為永佃權人繳納的租金、新進成員為獲得集體成員身份所支付的權利對價以及集體經(jīng)濟組織作為市場主體從事土地相關經(jīng)營活動所獲得的收益等; (2) 集體經(jīng)濟組織純收益可劃分為公積金、公益金和可分配利潤三部分, 公積金用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟, 公益金用于對無地或少地農戶的“生存保障”, 可分配利潤在全體成員中平均分配; (3) 具體收益分配比例的確定由集體經(jīng)濟組織全體成員大會協(xié)商討論確定, 但要規(guī)定純收益中用于無地或少地農戶“生存保障”的最低比例。
(三) 集體永佃制下土地經(jīng)營模式
從我國農村經(jīng)濟理論和實踐考察, “農民集體”應為依法成立的農民集體經(jīng)濟組織, 并賦予其法人性質, 股份制有限責任公司為其具體組織形式, 依照國家法律規(guī)定行使集體土地所有權權能。同時, 應根據(jù)人口數(shù)量、土地規(guī)模、土地分散程度、集體經(jīng)濟發(fā)展程度及其差異等確定集體經(jīng)濟組織的邊界, 建立村民小組集體經(jīng)濟組織或村集體經(jīng)濟組織。還必須從法律制度層面明確農戶“永佃權人”之地位, 構建土地規(guī)模經(jīng)營和農民土地權益保護的產(chǎn)權基礎。在此基礎上, 以市場機制為紐帶, 在政府規(guī)制下發(fā)揮集體經(jīng)濟組織對于實現(xiàn)農用地規(guī)模經(jīng)營的積極作用, 因地制宜選擇實現(xiàn)農村土地集體所有權的方式, 即探索集體經(jīng)濟組織行使集體所有權的形式。本文所論述的農村土地集體所有權有效實現(xiàn)形式如圖1所示。集體所有權有效實現(xiàn)意味著集體經(jīng)濟組織要在經(jīng)濟層面參與集體土地的經(jīng)營。本文結合實踐提出了4種具有可操作性且由集體經(jīng)濟組織主導的土地規(guī)模經(jīng)營方式: (1) 農戶土地托管制, 農戶就所承包地的土地承包經(jīng)營權或土地經(jīng)營權及其他土地權利通過與集體經(jīng)濟組織簽訂委托協(xié)議方式將承包地委托給集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一進行經(jīng)營管理, 集體經(jīng)濟組織依據(jù)委托協(xié)議規(guī)定以彌補成本為標準向農戶收取土地托管費用或無償對農民土地進行托管 (要求集體經(jīng)濟組織有充足的經(jīng)濟基礎或持續(xù)的收入來源) , 農戶或受益人獲得土地經(jīng)營 (流轉) 收益, 這一形式在西藏山南市滴新村已經(jīng)取得了良好的成效; (2) 土地股份合作制, 基本思路是村民將自己的土地入股集體經(jīng)濟組織, 集體經(jīng)濟組織聘任精通農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的職業(yè)經(jīng)理人負責具體的經(jīng)營管理工作或通過土地出租、出讓等方式進行土地資產(chǎn)管理; (3) 土地混合股份制, 以土地股份合作制為基礎和前提, 集體經(jīng)濟組織將土地經(jīng)營權和其他生產(chǎn)要素如資金、技術等共同作為股本形成公司資本并轉為股東, 由參與入股之社會企業(yè)或個人主導經(jīng)營或集體經(jīng)濟組織與參股企業(yè)共同經(jīng)營; (4) 農戶土地回購制, 在堅持集體所有制前提下由集體經(jīng)濟組織充當土地承包經(jīng)營權的受讓方, 從而實現(xiàn)集體所有權與土地承包經(jīng)營權的“兩權合一”, 集體經(jīng)濟組織在事實上擁有承包地完整的所有權, 股份制下這種集體所有權又以“股份”的形式體現(xiàn)為眾多股東的個人權利, 實物形式的“按份共有”轉變?yōu)闄嗬问降摹鞍垂晒灿小薄?/p>
圖1 集體永佃制下農村土地集體所有權實現(xiàn)路徑
三、結論與討論
在“效率”和“公平”相互作用下, 我國農村土地所有權依次經(jīng)歷了“農民私有”“共有共用”和“共有私用”3個階段。但以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內容的“共有私用”導致農民集體的占有權、使用權、收益權和處分權無法有效實現(xiàn), 同時也制約了農村土地利用效率和效益的提高。在實踐中, 在追求“效率”的過程中, “共有私用”已事實上演變?yōu)椤鞍捶莨灿小? 但“按份共有”與集體所有制法理上存在沖突。為平衡這一沖突并貫徹落實“承包關系穩(wěn)定并長久不變”基本政策精神, 筆者提出應實行集體永佃制, 實現(xiàn)新時期“公平”與“效率”的兼顧。為落實集體永佃制, 一方面應從構建農民集體成員市場化進出機制、兼顧集體經(jīng)濟發(fā)展與農民財產(chǎn)性收益增加的收益分配機制;另一方面還要積極探索集體永佃制下以股份制為基礎、以集體經(jīng)濟組織為主體的土地經(jīng)營模式:農戶土地托管制、土地股份合作制、土地混合股份制以及農戶土地回購制。
雖然本文在學界現(xiàn)有研究基礎上對新時期農村土地集體所有權實現(xiàn)形式進行了有益探索, 但農村土地集體所有權的實現(xiàn)是一個系統(tǒng)性、復雜性的研究課題, 限于篇幅限制, 本研究無法全面進行分析, 因此還有一些重要問題需要進一步研究和探索。這些問題包括但不限于以下幾點: (1) 集體永佃制的法理基礎及其法律表達問題; (2) 集體永佃制下農民繼續(xù)選擇家庭經(jīng)營時農村土地集體所有權的實現(xiàn)問題; (3) 集體經(jīng)濟組織與村民委員會“政經(jīng)分離”的體制機制構建問題; (4) 集體永佃制與戶籍制度協(xié)同改革問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：西北農林科技大學學報(社會科學版) 2018年05期
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