編者按：改革開放初期農(nóng)民利用土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快城市化進程。而后的歷史條件催生了土地管理法的修改，政府土地管理部門開始承擔起管理者和經(jīng)營者的雙重職能，因此滋生出政府對農(nóng)村土地的隨意圈占。這種現(xiàn)象不但使中國距耕地保護和生態(tài)環(huán)境保護的目標漸行漸遠，也惡化了政府與人民群眾特別是與農(nóng)民的關系，對未來的透支孕育著政府信用危機和財政、金融風險，還將導致政府行為的扭曲和失控。十八屆三中全會對此提出了“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”的破解之道，這將在時機成熟予以實施，同時還要配合以政府的機構和職能的改革，使政府專注于監(jiān)督、管理、服務和調(diào)節(jié)。
回顧40年的農(nóng)村土地制度改革歷程，相信讀者將發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地制度改革是一個全局性問題，不僅關乎農(nóng)村，還關乎政府職能轉(zhuǎn)變、機構調(diào)整和國家治理方式的改變。
我國的改革開放事業(yè)，是從農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責任制取得突破，以此為發(fā)端而展開的。聯(lián)產(chǎn)承包的本質(zhì)，是在堅持集體所有前提下，對農(nóng)村土地使用制度進行改革。經(jīng)過四十年的實踐、探索，對農(nóng)用地改革的市場化方向，全社會上上下下基本形成共識。當然，對具體的路徑怎么走，也還存在分歧。
有人說，農(nóng)村改革只進行了一半。我認為，從土地制度改革的角度思考，這話有道理。除了農(nóng)用地，農(nóng)村集體和農(nóng)民還有不少非農(nóng)業(yè)用地，包括各類企業(yè)用地、公益事業(yè)用地、宅基地等等。從理論上概括，他們都屬于集體建設用地。這些土地與農(nóng)地一樣，也都是農(nóng)民的財產(chǎn)。應該怎么用，怎么管？實踐中經(jīng)歷了較大的曲折。
改革開放后大約有十幾年時間，總的政策取向是鼓勵農(nóng)民利用這些土地走向市場，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。否則，不會有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對中國的城市化起了重要的促進作用。不僅催生了大量小城鎮(zhèn)，還培育了一些大、中城市，比較典型的是“珠三角”那些城市。例如東莞，改革開放前是個5平方公里的小縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于集體所有，可以說是一個在集體土地上生長起來的大城市。我國憲法規(guī)定，土地所有權不允許買賣，但土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地使用權進入市場，是符合憲法精神的。本來，按這樣走下去，有可能比較順利地探索出一條符合社會主義市場經(jīng)濟要求的，土地使用制度和土地管理制度的改革路子，農(nóng)村的經(jīng)濟體制改革也就比較完整了。
然而，歷史的發(fā)展總要經(jīng)歷曲折。1998年修訂、1999年實施的土地管理法規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”（第43條）；“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”（第63條）。這二條規(guī)定意味著，農(nóng)民不能再像過去那樣，憑借自己的土地財產(chǎn)權利，自主地參與工業(yè)化、城市化進程了。這二條規(guī)定還意味著，此后的城市化進程，不再是政府在臺前幕后積極引導，市場在臺上發(fā)揮決定性作用的自然歷史過程了，而是讓政府站到臺上，大包大攬了。就這樣，歷史的發(fā)展在這里拐了一個不算小的彎兒。
實事求是地說，拐這個彎兒，也不是什么人的率性而為。就當時的歷史條件，也應當算是一種理性的選擇。從80年代后期開始，土地管理部門推行城市土地有償使用制度改革，但進展并不順利。直到90年代后期，歷經(jīng)10年，也沒有在全國全面確立國有土地有償使用制度。1998年國家機構改革，成立國土資源部，土地管理升格了，問題才有望得到解決。這期間還發(fā)生了不少事情，例如分稅制改革以后，地方財力緊張，與事權不匹配；中央提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略；國企改革需要土地管理的配合以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、重組，等等。再加上干部的選拔任用始終是以GDP為主要標準，各種因素疊加，1998年修改土地管理法時，有關決策層的主要關注點，一是加強土地管理的權威性，推動城市土地有償使用制度的全面確立；二是為地方政府增加資金來源，落實城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。此外，還有一個重要的考量：改革開放以后，各方面發(fā)展大量占用耕地的勢頭一浪高過一浪，給土地管理的壓力很大。而且除了行政手段以外，沒有找到什么更好的辦法。在這種情況下，擔心放開集體土地入市，耕地保護更加困難。在這樣的背景下，對土地管理法做這樣的修改，也是反復權衡利弊之后的現(xiàn)實之選。
新法實施以后，全面確立國有土地有償使用制度的目標，很快就實現(xiàn)了。地方政府也很快學會了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成所謂土地財政。進而也很快學會了用土地去抵押融資，形成所謂土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎設施建設和舊城改造風起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國城市建設取得了巨大成績，那么就應該肯定，現(xiàn)行土地制度和新土地管理法的實施功不可沒。
然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運動，會逐漸演化為弊大于利?，F(xiàn)行土地制度一個最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔了經(jīng)營國有土地的職能，既是“裁判員”又是“運動員”。這樣一個體制的形成有其歷史的原因，新土地管理法進一步把他強化和放大了：政府利用“裁判員”身份，把集體土地也變成自己的“運動場”。結果，政府隨意圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象越來越嚴重，系列弊端日益突顯。
首先，耕地保護和生態(tài)環(huán)境保護的目標不可能實現(xiàn)。
地方的建設資金主要依賴土地財政和土地金融，就得不斷征地、賣地，這樣的制度機制本身就不是保護耕地和保護生態(tài)的機制，而是占地、破壞資源的根源所在。近20年來，全國的城市幾乎沒有例外，統(tǒng)統(tǒng)走的是外延擴張的路子，主要原因就在這里。
其次，惡化了政府與人民群眾特別是與農(nóng)民的關系。
站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：1.在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；2.進城打工；3.國家建設征用土地。前2條路是主動參與城市化進程之路，第3條則是“被城市化”之路。過去，這3條路都可以通行。東莞等地的經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟區(qū)位比較好的地方特別是城郊結合部，第1條路可以依托既有的經(jīng)濟基礎，充分發(fā)揮農(nóng)村土地和勞動力資源的優(yōu)勢，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)槎败嚨馈保敖煌ā弊匀粨矶?。剩下?個“車道”又都不太順暢，政府與農(nóng)民的矛盾因而日益凸顯、激化。
城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設用地開發(fā)房地產(chǎn)，使開發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食，是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴重的民生和社會問題。
第三，透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。
政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負債與之相對應。因此，政府用賣地收入搞建設，本質(zhì)上是全社會“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風險，降低了用地個人的生活水平。
土地金融，則是政府直接負債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。政府債務高企，帶動了居民債務和企業(yè)債務不斷升高，社會債務總額（不含金融企業(yè)債務）已為GDP的250%，孕育了相當大的金融風險。黨的十八大之后，中央采取斷然措施禁止地方隨意抵押融資，并對已有債務進行置換。但風險并未根除，以至于十九大把防控風險，列為經(jīng)濟工作的首要任務。
第四，導致政府行為扭曲、失控。
政府經(jīng)營土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間。
政府經(jīng)營土地制度，使不同層級政府的職能發(fā)生錯位，降低了行政管理效率。
政府經(jīng)營土地制度，還使社會對政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。
以上矛盾和弊端的發(fā)展、顯現(xiàn)，引起了廣泛的關注，土地問題越來越成為社會輿論的焦點、熱點，各界對土地制度改革的呼聲日益高漲。媒體和有關方面的討論、建議，主要集中在征地制度、集體建設用地使用權進入市場、土地財政、土地金融與地方債、地價與房價，等等。
這些問題，也引起黨和政府的高度重視。至少從本世紀初開始，幾乎年年都有中央文件或國務院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關改革試點，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內(nèi)集體建設用地進入市場的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會決定，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，各地更加廣泛地開展土地制度改革的探索、試驗，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須是由國家修改相關的法律、制度和政策?？上?，這方面一直未能取得實質(zhì)性的進展。
長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會上得到破解。與十七屆三中全會決定相比，十八屆三中全會決定是一個全面改革的決定，在繼承各個領域以往改革成果基礎上，提出了全面轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的頂層設計。既高度重視各領域的突出現(xiàn)象、問題，更注重探究產(chǎn)生問題的深層次體制、機制原因，及各領域之間的內(nèi)在聯(lián)系，找出既治標又治本的解決辦法?！稕Q定》全文分十六個專題，共60條。在第三專題“加快完善現(xiàn)代市場體系”中的第11條，專門論述建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場問題。單看這一條的文字，與十七屆三中全會決定的有關論述相比，似乎并沒有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設”中的第51條提出，“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責?！笨倳浽谌珪蠈ｉT對此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”。這是國家治理思路的極其重大的調(diào)整，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關鍵性舉措。這項改革一旦實施，意味著國有土地等自然資源的所有權將由專門的機構來行使，在政府的統(tǒng)一監(jiān)管下，負責國有自然資源資產(chǎn)的保值、增值，并承擔一定的宏觀調(diào)控職能；政府的行政管理部門則專注于，空間用途管制和相關的市場監(jiān)管，不再承擔經(jīng)營土地等自然資源資產(chǎn)的職能了。這樣一來，征地制度改革和集體土地進入市場改革的主要障礙就消除了，有關改革任務自然能夠順利推進、完成。
十八屆三中全會以后，按照《決定》的部署，總書記親自掛帥，迅速推出許多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出許多人預期。與土地制度關系比較密切的財稅制度、戶籍制度、投融資制度、干部制度的改革，都相繼推出。農(nóng)村“三塊地”改革的新一輪試點，也隨即展開，并且授權試點地方可以突破現(xiàn)行法律。后來，又提出并試點允許集體建設用地建設租賃住房，提出政府不再壟斷住房供地等等，這都是落實十八屆三中全會決定精神的具體體現(xiàn)。
然而，依靠原有的政府機構設置和職能定位，不可能全面貫徹落實十八屆三中全會決定精神，因此，必須對政府機構和職能進行重大改革。黨的十九屆三中全會，作出了關于黨和國家機構改革的決定，提出了機構改革的方案，十三屆全國人大按中央要求，對政府機構及職能做了重大調(diào)整、改組。目前，這項工作還在進行當中，一旦改組完成、到位，必將為全面落實十八屆三中全會決定的各項改革任務，提供重要的組織、制度保證。
自然資源部的組建表明，總書記在十八屆三中全會上提出的“一件事由一個部門來管”的改革任務，已經(jīng)得到落實。多頭規(guī)劃、多頭調(diào)查、多頭管理的混亂局面，已經(jīng)成為歷史，國家對自然資源和國土空間的統(tǒng)一、有序、高效管理已是指日可待。當然，后續(xù)工作還很繁重，要在資源調(diào)查基礎上，編制制定科學的國土空間規(guī)劃；要依據(jù)規(guī)劃建立空間用途管制制度；要建立健全自然資源資產(chǎn)市場秩序，保護產(chǎn)權、打擊侵權，加強對市場主體的服務與監(jiān)管；要開展跨省域、地域的國土整治；要修改舊法律、出臺新法律，等等。
值得關注的是，總書記提出的“所有者與管理者分開”的改革設想，在此次機構改革中并未實施。對此該如何認識，是當初的設想錯誤，還是推出這項改革的時機尚不成熟？我個人的看法是當屬后者。
前已述及，政府經(jīng)營土地多年，已經(jīng)積累了龐大的債務，且將進入償債高峰期，防控其中孕藏的金融風險，已是當前經(jīng)濟工作的重中之重。在金融風險尚未根本化解情況下，匆匆推出“所有者與管理者分開”，反而可能引爆風險，導致金融、經(jīng)濟危機甚至社會動亂。因此中央慎之又慎，暫不急于實施這項改革。已經(jīng)出臺的一些措施，如嚴禁地方政府用土地和其他自然資源資產(chǎn)抵押融資，允許集體建設用地進入市場，不再壟斷住房用地供應等，實際上是對政府經(jīng)營土地的經(jīng)營范圍、經(jīng)營邊界、經(jīng)營利益施加嚴格限制。再加上“一件事由一個部門管”以后，空間用途管制落實到位，也可以在很大限度上減輕政府從事經(jīng)營活動的弊端。但這畢竟是治標而不是治本，只要政府能從經(jīng)營土地獲利，其弊端就難以根本杜絕。例如，允許集體建設用地進入市場以后，政府以收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式參與分配，是各試點地方的普遍做法。這樣做有助于集體和農(nóng)民形成利益共享觀念，是有道理的，但從長遠看，方法欠妥。我擔心普遍放開以后，會出現(xiàn)一些地方政府與農(nóng)村干部串通一氣，倒買倒賣農(nóng)村集體土地使用權現(xiàn)象。為避免產(chǎn)生這類問題，政府不宜以利益相關方身份參與初次分配，而應以管理者身份，通過稅收參與再分配。更為根本的措施，還是要在時機成熟時，把“所有者與管理者分開”，政府專注于監(jiān)督、管理、服務、調(diào)節(jié)。
回顧40年改革歷程，不難看出，農(nóng)村土地制度改革，不僅僅是農(nóng)村的問題，而是一個關乎政府職能轉(zhuǎn)變、機構調(diào)整的問題，是一個改變國家治理方式的問題，是一個牽動全局性改革的問題。
40年歷程也充分證明，改革解決了原有的矛盾之后，又會產(chǎn)生新的問題，解決新問題依然要靠深化改革。正如總書記所說，改革只有進行時，沒有完成時。改革正未有窮期，同志仍需努力！
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