摘要：中華人民共和國成立以來, 土地征收補償經(jīng)歷了一個曲折發(fā)展的過程, 在范圍、方式和程序等方面都有所進步, 但在補償標準上一直按土地原產(chǎn)值倍數(shù)標準進行補償。當前的土地征收補償存在一系列問題, 也帶來了嚴重的社會后果。土地征收補償問題的癥結不在于補償本身, 甚至也不在于土地征收制度, 而在于現(xiàn)行土地征收及其補償賴以生存的制度與社會環(huán)境。土地征收補償制度的改革與完善也必須從其賴以生態(tài)的制度與社會環(huán)境著手。
土地征收及其補償是當前社會面臨的熱點問題, 在一些地方, 因土地征收補償引發(fā)的矛盾和沖突已經(jīng)嚴重影響社會穩(wěn)定, 到了必須予以慎重面對的地步。近些年以來, 執(zhí)政黨與各級政府對土地征收補償引發(fā)的問題不可謂不重視, 但是, 該領域內(nèi)總體上仍然呈現(xiàn)出矛盾越積越多、沖突屢有所見的態(tài)勢。土地征收補償發(fā)展到今日之地步, 其原因到底何在?是制度設計本身存在問題, 還是其執(zhí)行出現(xiàn)了問題, 抑或其所依賴之制度與社會環(huán)境之必然?是該制度自始即存在不足, 還是在發(fā)展過程中日漸與實踐相脫節(jié)?作為制度的制定者, 相關國家機關又作了哪些努力與嘗試?本文從制度變革的視角, 考察中華人民共和國土地征收補償制度的演變與發(fā)展, 試圖找尋制度發(fā)展的軌跡, 探究其存在的問題及其背后的原因, 并在分析影響制度變量的基礎上, 嘗試對土地征收補償制度進一步發(fā)展之可能性進行分析。
一、制度的變遷與政府的探索
(一) 改革開放初期的土地征收補償
改革開放后, 隨著經(jīng)濟建設的推進, 建設用地不斷增長, 土地征收及其補償方面出現(xiàn)了一些新的問題。在此形勢下, 1982年5月, 經(jīng)全國人大常委會批準, 國務院公布了《國家建設征用土地條例》 (以下簡稱《條例》) 。與1958年發(fā)布實施的《國家建設征用土地辦法》相比, 新條例在補償范圍、補償對象方面并沒有大的變化, 主要的變化在于補償?shù)臉藴逝c安置的方式等方面:
1.補償標準方面。《條例》規(guī)定, 土地補償費標準為該耕地年產(chǎn)值的“三至六倍”, 比1958年《辦法》規(guī)定的“二至四倍”有所提高;明確了征收土地的具體補償標準以及青苗補償費和地上附著物補償費由省級人民政府制定;規(guī)定了安置補助費的標準。但是, 《國家建設征用土地條例》的制定, 其根本目的并不是為了維護農(nóng)民的權益, 給予其以更多的補償, 恰恰相反, 它的目的是為了壓低土地征收的成本, 保證政府所界定的國家建設的順利推進[1]。
2.安置方式方面。1958年的《國家建設征用土地辦法》盡管也提到了被征地農(nóng)民的安置, 但并未進行詳盡規(guī)定, 而《國家建設征用土地條例》中則進行了具體的規(guī)定。明確了安置的主要途徑包括:發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn);遷隊或并隊。按照上述途徑安置不了的, 經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準, 可安排到集體所有制單位就業(yè)。生產(chǎn)隊的土地已被征完, 又不具備遷隊、并隊條件的, 本隊原有的農(nóng)業(yè)戶口, 經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準, 可轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)戶口。 (1)
3.補償分配方面?！秶医ㄔO征用土地條例》也有所涉及, 但主要是強調(diào)補償歸集體所有, 不得“挪作他用”, “用地單位支付的各項補償費和安置補助費, 除被征用土地上的附著物中產(chǎn)權確屬個人的其補償費應當付給本人, 集體種植的土地上的青苗補償費可以納入當年集體收益分配外, 都應當由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而出現(xiàn)的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助, 不得移作他用”。 (2)
1986年6月, 全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地管理法》。這是在我國改革開放的新形勢下制定的一部法律, 基于當時的現(xiàn)實, 明確其是“土地管理法”而不是“土地法”, 重在土地的管理而非土地權利。 (3) 也因此, 它成為我國土地征收及其補償制度發(fā)展的一個重要節(jié)點。在土地征收補償方面, 《土地管理法》繼受了《國家建設征用土地條例》的大部分內(nèi)容。有所變化的內(nèi)容主要在于, 一是改變了前者所明確的“征用無收益的土地, 不予補償”的規(guī)定, 無償征收壽終正寢;二是改進了剩余勞動力的安置途徑, 規(guī)定可以通過舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、安排到全民所有制單位就業(yè)等方式來解決剩余勞動力的就業(yè)。 (4)
從1982年國務院出臺《國家建設征用土地條例》到1986年全國人大通過《土地管理法》, 確立了改革開放初期土地征收補償制度的法律框架。其特點是:注重對國家強制性的支持, 在規(guī)定中明確提出了土地征收補償?shù)姆秶? 包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費, 并對各項費用的補償標準和補償主體作了詳細的規(guī)定, 適度提高了相應的補償標準, 以期能夠更加妥當?shù)匕才磐恋乇徽魇照叩纳? 對被征地農(nóng)民的安置途徑也作了具體規(guī)定, 這些特點仍然體現(xiàn)較為濃厚的計劃經(jīng)濟色彩[2]。
(二) 1998年《土地管理法》修訂之后的變化
1992年中共十四大之后, 國家確立了市場經(jīng)濟的經(jīng)濟體制改革方向, 中國經(jīng)濟進入了一個全新的時期。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展, 建設用地的需求快速提高, 用地規(guī)模不斷擴大, 節(jié)約用地、耕地保護受到了國家的高度重視。同時, 土地征收補償仍然按之前的規(guī)定執(zhí)行, 引起了農(nóng)民的廣泛抗議, 由土地征收與補償而引發(fā)的糾紛日益增多, 乃至成為社會穩(wěn)定方面的重大隱患。在此背景下, 1998年8月, 全國人大常委會對《土地管理法》進行了較大規(guī)模的修訂。
修訂后的《土地管理法》建立了土地用途管制和土地利用規(guī)劃制度, 加強了建設用地的審批力度, 對耕地規(guī)定了更加嚴格的保護。在土地征收補償方面, 新的《土地管理法》并沒有實質(zhì)性轉(zhuǎn)變, 特別是補償標準方面, 仍然延續(xù)了原來按照被征收土地的原用途給予補償?shù)摹爱a(chǎn)值倍數(shù)法”補償思路, 盡管倍數(shù)有所提高, 但這種提高是非常有限的, 且設定了最高倍數(shù)。 (5) 若說留下了變化的空間, 則在于第47條第7款規(guī)定“國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平, 在特殊情況下, 可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準”, 為突破產(chǎn)值倍數(shù)法的限定在法律上留下了可能性。
有關被征地農(nóng)民的安置, 新修訂的《土地管理法》主要是規(guī)定了安置補助費, 而沒有對如何進行安置進行具體的規(guī)定。同年頒布的《土地管理法實施條例》也僅僅提及“由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置”、“由其他單位安置”、“不需要統(tǒng)一安置” (自我安置) 三種安置方式, 且是在規(guī)定安置補助費如何分配時提及。 (6) 這種變化或許是基于經(jīng)濟體制和經(jīng)濟結構的轉(zhuǎn)變, 國家不再如過去一樣有強大的直接安排就業(yè)的能力, 而有關安置補助費的規(guī)定則可視為對直接安置的一種替代。
2004年3月, 十屆全國人大二次會議審議通過了憲法修正案。修正后的《憲法》第10條第3款修改為:“國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這是中華人民共和國憲法第一次明確規(guī)定征收土地須給予補償, 盡管沒有規(guī)定補償?shù)脑瓌t和標準, 但仍可謂是一大進步, 體現(xiàn)了對公民財產(chǎn)權最低限度的尊重。同年, 《土地管理法》也根據(jù)憲法進行了修訂, 明確“國家為了公共利益的需要, 可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。
2007年, 《物權法》通過, 該法第42條第2款對土地征收補償進行了規(guī)定, “征收集體所有的土地, 應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用, 安排被征地農(nóng)民的社會保障費用, 保障被征地農(nóng)民的生活, 維護被征地農(nóng)民的合法權益”。相對于《土地管理法》, 這一規(guī)定的進步之處在于:首先, 明確了要“足額支付”土地征收補償, 或許此條規(guī)定無關土地征收補償?shù)臉藴? 而僅僅是針對已確定的補償要“足額支付”, 但仍可謂是尊重被征收人權利的體現(xiàn);其次, 以法律的形式將被征地農(nóng)民的社會保障問題納入土地征收補償范疇。雖然社會保障是否應與土地征收掛鉤值得探討, (1) 但其中體現(xiàn)的對農(nóng)民合法權益的關注卻是值得肯定的。
(三) 維穩(wěn)壓力下政府的探索
進入新世紀以來, 對土地征收及其補償過程中不斷積聚和爆發(fā)的矛盾與沖突, 執(zhí)政黨與政府并非沒有注意到。事實上, 在維穩(wěn)的壓力下, 政府也采取了一系列措施, 力圖緩和土地征收及其補償過程中的矛盾與沖突。這些探索既體現(xiàn)于實體方面, 也體現(xiàn)于程序方面。
首先, 在現(xiàn)有法律框架下提高土地征收補償?shù)木唧w標準, 讓被征地農(nóng)民得到比之前更多的補償。國務院和國土資源部等部門不斷強調(diào)要“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”, 甚至祭出了“土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限, 尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的, 當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼”的大旗。 (2) 按此規(guī)定, 被征地農(nóng)民所得補償可以超過《土地管理法》所設定的最高產(chǎn)值倍數(shù)限制, 盡管以“補貼”的方式存在, 但仍是對被征地農(nóng)民權益的一種彌補。
其次, 規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價, 征地補償做到同地同價”。統(tǒng)一年產(chǎn)值仍然是以產(chǎn)值為基礎的, 但可促進實現(xiàn)“同地同價”的目標, 區(qū)片綜合地價則讓土地征收補償標準有了超越產(chǎn)值倍數(shù)的想象空間。
再次, 加強信息公開并完善土地征收補償程序。《土地管理法》僅在第48條對土地征收程序有所規(guī)定, 沒有體現(xiàn)應有的程序公正要求。根據(jù)治理理念的要求, 十余年來政府對土地征收程序進行了一些完善。如《土地管理法實施條例》規(guī)定, “市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案, 會同有關部門擬訂征地補償、安置方案, 在被征收土地所在地的鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村予以公告, 聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”。國土資源部2001年發(fā)布、2010年修訂的《征收土地公告辦法》規(guī)定, “被征地集體和農(nóng)民可以對征收補償方案提出不同意見, 也可以提出聽證的請求, 相關行政應據(jù)此進行聽證;必要時, 方案應依法進行修改”。2010年, 國務院辦公廳又專門下發(fā)《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》, 要求“建立健全征地拆遷信息溝通與協(xié)作機制, 及時掌握和化解苗頭性、傾向性問題, 防止矛盾積累激化”。這些程序性規(guī)定表明, 政府在土地征收過程中已經(jīng)注意到, 土地征收并不是單純依賴政府的力量即可有效完成的, 而是必須讓被征地農(nóng)民參與到土地征收過程中來, 充分尊重他的知情權與參與權。
又次, 強調(diào)土地征收補償過程中政府行為的回應性與責任性。如國土資源部2001年《關于切實做好征地補償安置工作的通知》要求:“各級國土資源管理部門對被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民通過不同渠道反映的征地補償安置問題應高度重視, 認真研究。應通過現(xiàn)場核實、聯(lián)合辦公或公文督辦等形式, 依照法律規(guī)定, 實事求是地處理信訪反映的問題。對補償安置費用合法、到位, 安置途徑基本可行的, 要耐心做好宣傳、解釋和疏導工作, 取得群眾的理解和支持;對補償安置費用不合法、沒有足額到位、安置不落實的, 應責成市、縣國土資源管理部門及時糾正;對侵占、截留、挪用征地補償安置費用等嚴重違紀違法行為的, 應移交有關部門依法嚴肅查處?！?011年, 中紀委、監(jiān)察部下發(fā)的《關于加強監(jiān)督檢查進一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》要求:“要督促地方政府及有關部門深入貫徹落實以人為本、執(zhí)政為民的要求, 加強和改進群眾工作, 暢通被征地拆遷群眾反映問題、表達訴求的渠道, 廣泛聽取群眾意見, 妥善解決群眾的合理訴求, 緊緊依靠群眾的支持和參與開展征地拆遷?！边@些規(guī)定都反映了政府在增加公權力主體行為的回應性與責任性方面的努力。
縱觀中華人民共和國成立以來土地征收補償?shù)陌l(fā)展, 在補償方式和范圍上, 應該是一個逐步發(fā)展的過程, 范圍趨向于齊全, 方式趨向于多樣, 并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要作了相應調(diào)整。但在補償標準上, 卻一直堅持按土地原用途并依據(jù)產(chǎn)值倍數(shù)法進行補償?shù)膶嵸|(zhì)性標準, 其間的調(diào)整主要是倍數(shù)的調(diào)整, “體現(xiàn)的是量上的變化, 其本質(zhì)上仍然是在延續(xù)20世紀50年代初期的以被征地年產(chǎn)值為補償基數(shù)的做法”[3]。這一標準若不得以突破, 則公正的土地征收補償難以實現(xiàn), 因土地征收補償而引發(fā)的社會矛盾亦難以有效平息。
二、現(xiàn)行土地征收補償制度存在的問題
(一) 公正補償觀念的欠缺
作為對因公共利益而遭受損失者的利益彌補, 其理論基礎在于, 公共利益的成本應該由社會全體成員來承擔, 而不應由特定的人來承擔。在土地征收中, 對農(nóng)民因此而導致的特別損失, 也應該由全社會來共同承擔, 即對其因土地征收而導致的利益損失須通過公正補償?shù)姆绞竭M行彌補。
從土地征收及其補償制度的發(fā)展歷史來看, 公正補償觀念從未得以真正確立。即使有所補償, 那也僅僅著眼于被征地人的基本生活可得到保證, 從1953年《國家建設征用土地辦法》強調(diào)的“農(nóng)民耕種的土地被征用后, 當?shù)厝嗣裾仨氊撠焻f(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè), 不得使其流離失所”, 到改革開放之后強調(diào)的“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”, 以及國家和各地方制定的規(guī)范性文件中強調(diào)加強對被征地農(nóng)民的社會保障, 均是基于此一目的。在此基礎上, 那就是要求農(nóng)民做出犧牲, “使群眾在當前切身利益得到適當照顧的條件下, 自覺地服從國家利益, 服從人民的長遠利益?！?(1)
事實上, 在整個20世紀下半葉, “國家建設”才是政府真正關心的, 補償只是在土地征收過程中的不得已選擇, 而非基于對農(nóng)民土地權利的保護。此點在1982年《國家建設征用土地條例》的立法理由中表露無疑:“這些年來, 有些地區(qū)征地費用越來越高, 加上有些干部片面遷就和支持農(nóng)民的要求, 把多收征地費當成使農(nóng)民富起來的捷徑……許多建設單位因為滿足不了社隊或有關方面提出的征地條件, 建設工期一拖再拖, 影響了國家建設”[3]。一定程度上, 之所以要制定這一條例, 其原因更在于征地過程中, 農(nóng)民的要價“影響了國家建設”, 而非其他原因, 保護農(nóng)民權利連附帶目的都不是, 甚至恰恰是這一條例所欲遏制的對象。
甚至到改革開放二十年后的1998年, 《土地管理法》修訂過程中, 正當補償?shù)睦砟钊晕吹靡源_立。官方認為, “在制定現(xiàn)行土地管理法的征用土地補償標準時, 曾經(jīng)做過大量調(diào)查研究和測算工作, 遵循了這樣兩條原則:一是根據(jù)憲法關于“國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”的規(guī)定, 征地是一種國家行為, 也是農(nóng)民對國家應盡的一種義務, 不是農(nóng)民向國家賣地。國家征用的土地再出讓時, 決定不同地價的級差地租是國家投資形成的, 原則上這項收益應當屬于國家。二是征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則”。 (2)
從土地征收及其補償制度的歷史及其現(xiàn)狀考察, 我們會發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)行的土地征收補償并不是建立在社會負擔公平承擔這一得到普遍承認的理論基礎之上的, 而是建立于作為土地所有權人的集體和農(nóng)民應服從國家長遠利益、只要維持農(nóng)民的基本生活即可的假設之上, 因此才會出現(xiàn)補償標準過低、甚至某些范圍內(nèi)一度沒有補償?shù)默F(xiàn)象。
(二) 立法的碎片化
早在1953年, 政務院就出臺了《國家建設征用土地辦法》, 針對土地征收問題進行規(guī)定。改革開放之后, 國務院又根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要, 于1982年出臺了《國家建設征用土地條例》, 對新形勢下的土地征收問題進行專門規(guī)范。這兩部法規(guī)盡管稱不上完善, 但至少在內(nèi)容上, 它們相對而言是完整的, 對土地征收及其補償?shù)闹饕獑栴}都有涉及。1986年, 全國人大常委會通過了《土地管理法》, 按照常理, 隨著國家政治經(jīng)濟生活回歸常態(tài), 以及法制建設的進步, 《土地管理法》中對土地征收與補償問題當進行更為詳盡完善的規(guī)定。然而詭異的是, 《土地管理法》一方面廢止了《國家建設征用土地條例》, 另一方面對土地征收問題僅僅作了非常原則性的規(guī)定。根據(jù)前述《國家建設征用土地條例》的立法說明, 一個極有可能的解釋是, 在“國家”看來, 對土地征收及其補償進行的詳盡規(guī)定, 實際上限制了土地征收工作的開展, 妨礙了國家建設的順利進行, 因此干脆僅予極為籠統(tǒng)簡要的規(guī)定。這樣, 具體土地征收過程中, 政府就有更大的操作空間, 可根據(jù)形勢發(fā)展的需要, 通過政策文件的途徑進行必要的規(guī)定。若此解釋成立, 則可很好地進一步解釋, 此后《土地管理法》的數(shù)次修改甚至1998年制定的《土地管理法實施條例》, 都沒有對土地征收及其補償問題進行詳盡的規(guī)定, 而恰恰是國務院及土地管理部門, 在此后三十年間根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實, 不斷地下發(fā)文件, 對土地征收及其補償事項進行調(diào)整。
但是, 在改革開放第四個十年即將結束, 《土地管理法》實施長達三十年之后, 我們不得不認識到, 法律對土地征收及其補償問題的回避, 已經(jīng)造成了很大的困擾, 通過政策的治理面臨著法律上的重大難題。例如, 針對征地補償費的分配問題, 法律并沒有進行明確規(guī)定, 而是通過國務院、國土資源部以及最高人民法院等國家機關的文件、規(guī)章和司法解釋等進行規(guī)范。但由于部門規(guī)章、司法文件制定部門不同, 側(cè)重點各異, 條文之間存在不一致甚至相互沖突的情況, 由此引發(fā)了一系列問題。在此情況下, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只得各自依據(jù)本村實際情況自行制定分配方案, 這樣就很難避免征地補償分配的混亂, 進而也埋下了一些失地農(nóng)民上訪纏訴的隱患[4]?？偠灾? 對土地征收及其補償問題沒有進行系統(tǒng)考慮, 沒有統(tǒng)一的立法, 已經(jīng)在現(xiàn)實中造成了很大的困惑和麻煩, 到了不得不慎重面對的時候, 否則社會持續(xù)健康發(fā)展將難以為繼。
(三) 補償范圍與方式不敷實際需要
按照《土地管理法》規(guī)定, 現(xiàn)行土地征收補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物與青苗補償費三大部分。換言之, 現(xiàn)行法律將土地補償范圍的規(guī)定限定于被征收土地本身、因土地征收而導致的就業(yè)問題、因土地征收而導致的地上附著物 (主要為房屋) 的損失與青苗的損失。應該說, 因土地征收導致?lián)p失而需要補償?shù)姆秶饕婕耙陨喜糠帧５? 僅僅有上述范圍的補償是不夠的。首先, 上述規(guī)定沒有涵括所有因土地征收而引致的損失, 如遷移費的損失、營業(yè)損失等等都不在其內(nèi)。其次, 現(xiàn)行的安置補償也存在問題?！皼]有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風險成本, 這一補償范圍有悖于民法的基本精神, 也與世界各國的土地補償?shù)姆秶蜆藴氏嚆！盵5]。再次, 上述規(guī)定本身也十分籠統(tǒng), 執(zhí)行中帶來許多問題, 如在農(nóng)村土地集體所有的現(xiàn)實之下, 土地的所有權與使用權是分開的, 且承包經(jīng)營權已經(jīng)被確認為財產(chǎn)性權利, 籠統(tǒng)地規(guī)定土地補償費, 難以解決現(xiàn)實中如何處理被征地承包戶與集體之間及與其他農(nóng)民之間的利益關系。此外, 宅基地作為一種特殊的土地使用權, 它的補償如何按原產(chǎn)值確定?諸如此類問題, 當前法律都未能有效解決。
在補償方式上, 現(xiàn)行法律規(guī)定的主要是金錢補償, 體現(xiàn)為各種“補償費”。現(xiàn)實中也存在一些實物補償, 特別是對作為地上隨著物的房屋在被征收后所進行的實物補償。同時, 安置作為一種補償方式, 是與安置補助費相互替代的, 農(nóng)民選擇自我安置, 則可取得安置補助費, 否則安置補助費歸安置單位所有。另外, 一些地方近年來傾向于將社會保障也作為土地征收補償?shù)姆绞街? 在規(guī)范性文件中加以規(guī)定。 (1)上述有關土地征收補償方式的規(guī)定盡管已經(jīng)在《土地管理法》的基礎上, 于實踐中作了發(fā)展, 但仍然不敷現(xiàn)實之需。例如, 現(xiàn)實中已經(jīng)慢慢受到重視的土地入股補償 (安置) 方式、留地補償 (安置) 方式, 在法律上都還沒有得到正式的認可。
(四) 補償標準脫離土地價值
按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定, 當前我國土地征收補償實行的是按土地原用途以“產(chǎn)值倍數(shù)法”計算的補償, 且土地補償費與安置補助費最高不得超過年產(chǎn)值的30倍, 在諸如大中型水利水電工程建設中被征收土地的農(nóng)民所能得到的補償還遠遠低于此數(shù)。 (2) 土地征收補償?shù)木唧w年產(chǎn)值和具體倍數(shù), 則由省級人民政府規(guī)定。《土地管理法》所確定的這一補償基本標準, 是完全脫離土地價值的。事實上, 立法在確定該標準的時候, 就明確土地征收補償不是以市場價值為標準的。《關于<中華人民共和國土地管理法 (修訂草案) >的說明》指出, 產(chǎn)值倍數(shù)法系假定“如果被征地單位將土地補償費、安置補助費全部存入銀行, 按當時 (1986年) 的銀行長期存款利率 (5%) 計算, 所得利息即可相當于土地被征用前三年的平均收益”。 (1) 也就是說, 當時確定的補償標準, 是要讓農(nóng)民的土地被征收后仍能像沒有征收之前一樣獲得那樣多的收益。從表面上看, 這種補償思路似乎也有合理之處。但是, 即使承認這種思路具有一定的合理性, 它也忽視了重要的前提性問題, 即:物價水平是不是穩(wěn)定不變?利率是不是固定不動?土地的利用方式是不是可選擇?農(nóng)民是不是可分享發(fā)展的收益?可見, 土地征收補償按照原用途以產(chǎn)值倍數(shù)法計算的理論根本就是站不住腳的。正因如此, 實踐中, 國務院文件要求各地制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價, 以作為土地征收補償?shù)臉藴? 這種做法在一定程度上比原來單純的產(chǎn)值倍數(shù)法有了一定的進步, 但仍然沒有擺脫以原產(chǎn)值為基礎而不是以市場價值為基礎的問題, 即使可以治標也不能治本, 還需要在未來的立法中進一步解決之。
(五) 補償分配不規(guī)范
土地征收中所征收的土地是集體所有的土地。農(nóng)民集體作為由農(nóng)民組成的集體, 盡管理論上其利益與農(nóng)民的利益是可以統(tǒng)一的, 但不可否認, 兩者的利益并不完全一致, 在許多時候, 它們甚至是沖突的。目前法律規(guī)定土地征收補償主要補償給集體, 集體是土地征收補償?shù)闹饕獙ο? 甚至還明確限制土地征收補償在農(nóng)民間進行分配。但事實上, 土地征收補償僅落實到集體并沒有完全解決問題, 還面臨著如何在集體成員間進行進一步分配問題。在此問題上, 國務院的相關文件規(guī)定土地補償費主要用于農(nóng)民, 但到底如何分配, 分配的比例是多少、分配的標準是什么等等問題都還處在懸而未決的狀態(tài)。各地對此有著一些探索, 但具體內(nèi)容上各不相同, 有些地方還出現(xiàn)了一些新問題。比如, 在云南省玉溪市江川縣, 甚至出現(xiàn)了在分配征地補償款時, 按1987年時一戶村民在人民公社體制下的工作量計算征地補償費用的做法, 導致部分村民激烈反彈, 并兩次引發(fā)群體事件和暴力沖突。 (2)
(六) 補償程序不完善
土地征收補償程序是政府在實施土地征收補償行為時所要遵循的方式、步驟、時限、順序等。對此, 《土地管理法》及其實施條例以及其他相關規(guī)范性文件進行了一些規(guī)定, 包括征收補償安置方案的擬定程序、公告程序、征求意見程序、報批程序、爭議解決程序等等, 但目前的程序還存在一些較突出的問題, 主要包括:其一, 程序指導思想上以政府管控為本位, 忽略公民權利的保護。如程序設計上不是圍繞補償?shù)墓赃M行, 而是強調(diào)通過上級政府對下級政府行為實施審批的權力控制。其二, 程序缺少中立性, 政府是征收者, 也是補償標準的制定者, 還是爭議的解決者, “既是裁判員又是運動員”, 這樣, 在土地財政考量之下, 為獲取更高土地差價, 地方政府勢必傾向于制定較低的補償標準。其三, 農(nóng)民沒有必要的談判權。當前的規(guī)定盡管體現(xiàn)了農(nóng)民有限的參與權, 如對土地征收補償方案不服時可要求舉行聽證等, 但這種參與權在實踐中能起到多大的作用卻是值得疑問的。另外, 現(xiàn)行土地征收補償程序中還存在其他一些問題, 如缺少公正的土地調(diào)查制度、土地評估制度, 糾紛解決程序也不完善, 等等。鑒于行政程序在現(xiàn)代行政行為過程中所具有的重要意義, 也鑒于完善的土地征收補償程序?qū)崿F(xiàn)公正的土地征收補償所具有的重要意義, 有關土地征收補償程序的不足必須得到更多的重視。
三、現(xiàn)行土地征收補償制度帶來了什么
現(xiàn)行征收補償制度已運行三十余年, 客觀而言, 對于促進土地征收工作與“國家建設”, 及至對于促進特定階段中國經(jīng)濟的發(fā)展, 都曾起到重要的作用。但在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景之下, 現(xiàn)行土地征收補償制度對于公民權利的維護、對于土地資源的保護和社會經(jīng)濟的長遠發(fā)展而言, 它已難堪重任, 甚至正在走向負面, 產(chǎn)生阻滯作用。
(一) 侵害公民的財產(chǎn)權利
我國農(nóng)村土地歸集體所有, 集體是土地的所有權主體。但是, 集體不是一個抽象的名詞, 它是與集體的成員密切相關的, 集體的利益必須落實到成員的身上, 集體的存在才是有意義的。理論上, 更好地維護成員的利益正是成員結成集體的目的所在。
在土地征收的過程中, 集體被剝奪了土地所有權, 是征收補償針對的對象, 從直接的法律關系層面看, 土地征收是否予以公正的補償關涉的是“集體”這一獨立主體的利益維護情況, 而與集體成員無直接關系。但正如前面所分析的, 集體的利益必須落實到成員身上, 事實上也必然落實到成員身上, 因此, 土地征收補償若不公正, 損害的也是作為集體成員的農(nóng)民的利益。
從當前我國的法律規(guī)定及其實踐看, 我國農(nóng)村集體土地實行承包經(jīng)營制, 集體擁有土地的所有權, 而農(nóng)民則擁有集體土地“長期而有保障的土地使用權”, 享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的權利, 在承包地被依法征收、征用、占用時, 有權依法獲得相應的補償。 (1) 可見, 農(nóng)村土地盡管在所有權上歸集體所有, 但卻是農(nóng)民的利益所在, 公正的土地征收補償是被征地農(nóng)民的利益所在。
然而, 在我國土地征收及其補償實踐中, 不公正的補償卻嚴重侵害了農(nóng)民的合法權利。據(jù)中國人民大學、美國農(nóng)村發(fā)展研究所和美國密歇根州立大學在1999至2011年期間共同開展的六次有關中國農(nóng)民土地權利的抽樣調(diào)查顯示, 一次性現(xiàn)金補償是最普遍的土地征收補償方式, 平均金額為每畝補償費1.8739萬元, 而政府賣地的平均價格則為每畝77.8萬元;失地農(nóng)民中, 有64.7%得到了一次性的現(xiàn)金補償, 有12.8%獲得了分期支付的補償, 有9.8%得到了補償?shù)某兄Z但錢還沒有到位, 有12.7%沒有得到任何補償。 (2) (3) 早在2004年, 全國就因土地征收而導致約3500萬左右農(nóng)民失去了賴以生存的土地。國家依靠征地制度, 從農(nóng)村提取大量資金, 用于發(fā)展工業(yè)和城市建設, 工農(nóng)關系和城鄉(xiāng)關系沒有發(fā)生變化, 仍然是農(nóng)業(yè)支持工業(yè), 農(nóng)村支持城市[6]。
對農(nóng)民權利的侵害不僅僅體現(xiàn)于土地增值收益大部分都歸了地方政府, 還在于在土地征收過程中其他方面權益的損害。這些損害包括但不限于:土地征收及其補償程序的不完善, 致使農(nóng)民的參與權和談判權被剝奪, 農(nóng)民對土地征收及其補償沒有參與和談判的余地;地方政府為推進土地征收的實施, 大規(guī)模地實施非法強制征收, 強制推倒農(nóng)民房屋、收走農(nóng)民土地的事件時有發(fā)生;在一些地方, 還發(fā)生了因非法強制征收而導致農(nóng)民人身傷亡的事件。上述種種, 相當程度上都是由于不公正的補償而導致的, 至少補償?shù)牟还觿×诉@種現(xiàn)象。
(二) 刺激征收權力的濫用
在改革開放的過程中, 中央和地方關系也慢慢地開始發(fā)生變化, 地方承擔了越來越多的經(jīng)濟社會方面的職責, 但在財政分配上, 20世紀90年代開始實行的分稅制使得地方在財政收入中所占的比例越來越小。這種壓力迫使地方政府去廣開財源, 而土地征收補償?shù)牟还? 意味著土地增值收益的大部分都進了政府的“腰包”, 這恰恰成就了地方政府的土地財政, 地方政府越來越依賴土地財政。在一些地方, 來自賣地的收入占財政總收入的一半以上甚至更高, 如在北京, 2010年, 土地收入達到財政總收入的40%以上。2014年, 全國地方政府性基金收入4.99萬億, 其中國有土地使用權出讓收入高達4.26萬億, 同比增加1340億元, 增長3.2%。 (4)
不公正的土地征收補償使得土地財政有了現(xiàn)實可能性, 而在財政壓力下, 政府傾向于大規(guī)模地征收土地以獲取更多的土地財政收入。早在2004年, 國土資源部的統(tǒng)計就揭示:全國開發(fā)區(qū)多達6015個, 規(guī)劃面積3.54萬平方公里, 其中相當數(shù)量是耕地。開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積已超過當時城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的總和。 (5) 不止于此, 一些地方政府為了獲取財政收入, 甚至不惜以違法的手段獲取農(nóng)民的土地。審計發(fā)現(xiàn), 截至2015年, 全國累計有違規(guī)超計劃或超規(guī)劃審批、越權或拆分審批、少批多征或未批先征等批地征地38.77萬公頃, 違規(guī)協(xié)議出讓、虛假“招拍掛”或“毛地”出讓等供地14.43萬公頃, 違規(guī)以租代征、改變規(guī)劃條件等用地21.86萬公頃。在審計署抽查的236個城市新區(qū)中, 有88個突破土地或城市規(guī)劃, 152個占用的12.21萬公頃土地長期未用;1742個地方開發(fā)區(qū)中, 違規(guī)審批設立的有1135個 (建成面積69.1萬公頃) , 還有553個違規(guī)擴區(qū)379.15萬公頃。 (1)
(三) 影響經(jīng)濟社會的順利發(fā)展
土地是財富之母, 沒有土地, 一切經(jīng)濟社會建設都將是空談。正因為土地具有如此的重要性, 在現(xiàn)實的公共利益有需要時, 才可征收農(nóng)民的土地。從另外一個角度, 我們也可以說, 足夠的土地供應是社會經(jīng)濟順利發(fā)展的基礎。土地征收的目的應該是為了滿足公共建設的需要, 而公共建設是一個國家社會經(jīng)濟順利發(fā)展所必須的, 必要的土地征收也是一個國家社會經(jīng)濟順利發(fā)展所必需且不可避免的。
但是, 土地征收的理論與實踐都表明, 如果沒有公正的補償, 政府將傾向于擴大土地征收的規(guī)模, 如果再缺乏公正的政治機制的制約, 那么超越公共利益所必需的大規(guī)模土地征收幾乎是必然的。這種情形不僅造成對農(nóng)民權利的侵害, 還會造成土地的大量浪費, 而且對經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟結構造成嚴重影響, “由于建設用地的獲得成本很低, 激勵了用地單位的多占和超占行為, 由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的低成本和高收益, 導致城市建城區(qū)超常擴張”[7]。這種低效率、粗放式野蠻擴張的經(jīng)濟增長模式, 無助于提高國民經(jīng)濟的競爭力, 對于國民經(jīng)濟的長期健康發(fā)展是極為不利的。
不僅如此, 依賴不公正的土地征收補償來支撐的土地財政, 還強化地方政府的直接投資膨脹, 導致政府的職責錯位。由于計劃經(jīng)濟的影響, 我國政府不僅僅是市場秩序的維護者, 很多時候也直接成為市場主體。在過去一些年來高額土地收入的刺激下, 一些地方政府熱衷于進行政府投資, 甚至以土地收入為抵押, 利用地方政府融資平臺大規(guī)模融資。這種做法, 超越了政府作為公共利益維護者和經(jīng)濟政策制定者的職責定位, 對建設公平競爭的市場環(huán)境是不利的。同時, 大規(guī)模的政府投資, 一旦失去資金支撐而爆發(fā)償債危機, 那么對整個經(jīng)濟社會的發(fā)展都會造成極為負面的影響。
(四) 滋生腐敗現(xiàn)象
土地征收之所以引起全社會的密切關注, 是因為征收涉及到地方政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民等相關各方的重要利益。不公正的土地征收補償, 使得這些主體之間的利益平衡被打破, 從而產(chǎn)生各種矛盾與沖突。一組平衡的利益關系被打破, 往往意味著特定的主體從其中得到更多的利益, 并且超過了其應得份額。在土地征收過程中, 不公正土地征收補償?shù)拇嬖? 使得地方政府有了征收土地的積極性, 而面對農(nóng)民的反抗, 為了實現(xiàn)土地征收的目的, 地方政府或一些工作人員就有動力去“搞定”。在現(xiàn)有制度的設置下, 土地征收過程并不是一個公開透明的博弈過程。因此, 在這個從不平衡到再平衡的過程中, 權力就有了尋租的空間。比如, 實際上介入到土地征收過程中的用地方會通過賄賂農(nóng)村集體領導人員的方法, 去回避一些法律上必須完成的程序, 或通過這些領導人員的影響力去獲取農(nóng)民的配合, 或者通過賄賂地方官員的方式, 促使后者違法征收土地。又如, 由于土地征收補償實際上是由地方政府的國土資源部門等行政機關具體負責的, 在程序等制度設計不完善的情形下, 一些不法人員就有了截留、瓜分土地征收補償款的空間, 通過各種手段騙取、貪污補償款。
(五) 危及社會穩(wěn)定
土地征收是國家為了公共利益的需要強制取得集體土地所有權的行為, 是對農(nóng)民土地權利的一種限制。不公正的土地征收補償, 必然會引發(fā)農(nóng)民的反抗。隨著缺少公正補償?shù)膭儕Z式土地征收愈演愈烈, 這種反抗也必然越來越普遍, 而農(nóng)民反抗又會引起政府的壓制, 當這種剝奪、反抗與壓制發(fā)展到一定程度時, 便會引起持續(xù)發(fā)生的群體性事件, 形成社會性危機, 危及整個社會政治的穩(wěn)定。
首先, 各種暴力征地事件不斷發(fā)生, 甚至發(fā)生一些直接導致被征地村民人身傷亡的惡性事件。如2014年3月21日, 因土地糾紛, 山東省平度市杜家疃村村民耿付林在該村被征土地上值守時, 被人為縱火燒死, 另有三名村民被燒傷。后查明, 縱火者系受被征地項目的承建商和被征地村村民主任的指使而實施縱火行為。 (2) 類似案件的發(fā)生表明, 當前的征收補償制度是存在很大問題的。土地征收本該是國家與農(nóng)民 (集體) 之間的法律關系, 用地方與之本無直接關系, 但實踐中他們卻深深卷入其中。而村民委員會主任等人員本應作為村民利益的代言人出現(xiàn), 但實踐中卻往往站在村民的對立面, 與農(nóng)民產(chǎn)生直接且激烈的沖突。
其次, 因土地征收而引發(fā)的靜坐、騷亂, 乃至流血沖突等群體性事件時有發(fā)生, 且規(guī)模越來越大, 事態(tài)越來越嚴重。2014年10月14日, 云南省晉寧縣“晉城泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心”在建項目施工過程中, 企業(yè)的施工人員與富有村部分村民發(fā)生沖突, 造成8人死亡 (施工方6人、村民2人) , 18人受傷, 一時成為輿論焦點。 (1) 該村因土地征收補償以及相關項目建設而引起的糾紛并非僅有這一項孤立的事件, 而是多有發(fā)生, 長期處于矛盾之中。而該事件只是全國因土地征收而引起的群體性事件的一個縮影, 許多地方都在發(fā)生著或隱藏著潛在的類似事件。
再次, 因土地征收而引起的上訪案件規(guī)模大、數(shù)量多、比例高、對立性強, 引起了各界的廣泛關注。目前, 集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴重, 根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計, 群體性上訪事件60%與土地有關, 占社會上訪總量的40%, 其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%, 每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。 (2)
事實上, 本世紀以來由土地征收引發(fā)的各種矛盾愈演愈烈, 執(zhí)政黨與國家相關機關并非沒有注意到。因農(nóng)民的抗爭而改變的形勢, 正是土地征收補償政策在近些年來逐步演進, 農(nóng)民權益在國家文件中受到了比之前更多重視的原因。國務院和國土資源部等部門不斷強調(diào)要“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”, 其根本原因并不在于對農(nóng)民予以公正補償, 而在于維護社會穩(wěn)定。這些都表明, 不公正的土地征收補償所引起的社會矛盾不但已經(jīng)嚴重到必須重視的地步, 也實際上被高層注意到了。但問題則恐怕不是靠下發(fā)文件可解決的, 而是必須通過立法的形式, 對土地征收補償制度乃至整個土地征收制度進行重構。
四、成因、變量與前景
(一) 土地征收補償制度及其實施現(xiàn)狀的成因
現(xiàn)行土地征收補償?shù)牟还秋@而易見的, 其所積聚和引發(fā)的社會矛盾已嚴重到危及社會穩(wěn)定的地步, 到了必須予以高度重視的時候。但是, 土地征收補償問題的癥結不在于補償本身, 甚至也不在于土地征收制度, 而在于現(xiàn)行土地征收及其補償賴以生存的制度與社會環(huán)境:
1.土地所有制。按照我國憲法規(guī)定, 土地要么歸國家所有, 要么歸集體所有, 并且“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”, 這一規(guī)定確立了土地的公有制, 并明確了土地所有權不允許交易。在此規(guī)定之下, 集體土地所有權處在一種十分不平等的地位中, 只能被動地向國家單向轉(zhuǎn)移, 補償也由國家確定。與此同時, 農(nóng)村土地集體所有本身也是當前土地征收與補償領域矛盾與沖突的重要原因。在集體所有權之下, 土地補償費與安置補助費通常都是以集體為補償對象, 但集體的特性決定了這些補償還須在作為集體成員的農(nóng)民之間進行再分配, 而這個再分配的過程也同樣是重要的矛盾積聚點。
2.土地財政。當前, 中央與地方實行分稅制, 但在公共事務分配上, 地方卻承擔了遠超其所獲財政收入比率的公共職責。于是, 為履行這些職責, 同時也為了完成地方官員的政績目標, 土地財政愈演愈烈, 地方政府依賴土地征收與出讓的差價獲取其所需收入。若實行基于土地市場價值的公正補償, 勢必會導致土地財政收入的大幅度減少, 地方政府自然不能接受。換言之, 土地征收實行公正補償在土地財政之下是一個不可能達成的目標。
3.市場經(jīng)濟?，F(xiàn)行土地征收補償制度框架確立于改革開放之初, 其根本目標不在于維護社會公正, 給被征地農(nóng)民以公正補償, 而在于防止農(nóng)民“漫天要價”, 為促進“國家建設”服務。在當時計劃經(jīng)濟背景之下, 人們對此種補償無力抗爭, 也無從抗爭, 甚至無心抗爭。但是, 隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展, 人們權利意識越來越強, 也越來越清楚地認識到了土地的價值, 認識到了土地征收補償?shù)牟还? 而國家卻無意對土地征收補償進行實質(zhì)性的調(diào)整。在這種情形之下, 抗爭越來越激烈, 矛盾也不斷積聚與爆發(fā)。
4.法治現(xiàn)狀。土地征收補償領域各種問題的積聚與爆發(fā), 主要是由于土地征收補償?shù)牟还? 政府獲取了土地增值收益的絕大部分, 但問題不僅在此, 還在于土地征收補償過程中的不公平?，F(xiàn)實中, 經(jīng)常出現(xiàn)越能“折騰”的人越能得到更多補償?shù)默F(xiàn)象, 產(chǎn)生了強烈的反向示范效應, 讓人們認為“會哭的孩子有奶吃”, 于是“釘子戶”越來越多, 土地征收補償矛盾與沖突也愈演愈烈。 (1) 這種補償不公的現(xiàn)象廣泛存在, 原因則在于法治的理念沒有得以確立, 導致土地征收補償不規(guī)范, 因人施法、區(qū)別對待。而土地征收補償實踐中政府所作的對農(nóng)民有利的安排, 盡管客觀上有助于農(nóng)民維護其權利, 但它同樣也反映了法治的不健全, 反映了政府可在法律規(guī)定之外、甚至違反法律規(guī)定對土地征收補償做出安排。
5.民主與公眾參與?，F(xiàn)行土地征收補償制度是單向度的, 政府在統(tǒng)治的理念之下, 單方做出了土地征收與補償?shù)闹贫劝才? 作為被征地方的農(nóng)民, 不能充分地參與到土地征收及其補償過程中去, 其利益沒有得到公正的考慮, 其聲音沒有通暢的表達渠道。雖然在實踐之中, 被征地農(nóng)民的參與權一定程度上得到了尊重, 諸如征詢意見、聽證等參與制度開始建立, 但從整體上講, 現(xiàn)有的參與制度并不完善, 參與主要是形式意義上的。農(nóng)民的意見對土地征收與補償?shù)臎Q定并不形成實質(zhì)性的影響, 這也是土地征收補償不可能公正的重要原因。
(二) 矛盾與沖突延續(xù)與否的變量
如前所述, 近些年來政府在土地征收及其補償領域曾經(jīng)做出一定的努力, 試圖彌合土地征收補償制度與社會現(xiàn)實之間的鴻溝。但客觀而言, 這些努力并沒有取得預期的成效, 土地征收補償領域的矛盾與沖突仍然日趨突出。在這種形勢下, 我們不禁要問:為什么政府的努力不能取得預期的效果?土地征收及其補償領域的問題會不會延續(xù)下去, 甚至進一步惡化?對此, 本文的初步判斷是:在現(xiàn)行土地法律與制度框架不作實質(zhì)變動的情形下, 土地征收補償領域的矛盾與沖突是不可能得到有效解決的, 即便可以暫時緩和, 長遠來看也會繼續(xù)積累, 乃至集中爆發(fā)。
這一判斷是否成立, 取決于一系列變量, 這些變量包括但不限于以下方面:
1.土地基本制度是否變革以及如何變革。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定, 除法定例外情形, 任何單位和個人進行建設, 需要使用土地的, 都必須依法申請使用國有土地。當前我國存量國有土地主要在城市范圍內(nèi), 而所謂的建設, 往往也就意味著城市的擴張, 因此現(xiàn)有的國有土地是不可能滿足需求的。只要經(jīng)濟還在繼續(xù)發(fā)展, 大規(guī)模的建設還在進行, 那么土地征收就是別無選擇。并且, 這種土地征收必然超越憲法和法律所規(guī)定的“公共利益的需要”這一范圍限定。只要超越公共利益所需的大規(guī)模土地征收仍然存在, 矛盾和沖突的產(chǎn)生就不可避免。
同時, 由我國農(nóng)村土地集體所有制決定, 現(xiàn)有的土地補償費等補償款項, 其直接補償對象是作為土地所有人的集體。當補償?shù)搅思w之后, 還要進一步在集體成員之間進行再分配, 而集體作為法律主體其本身存在的問題決定了土地補償再分配過程也會產(chǎn)生一些新的矛盾與沖突。由此可見, 土地基本制度是否變革以及如何變革, 恰恰是土地征收與補償過程中矛盾與沖突能否得以有效緩解的根本變量。
2.土地征收補償?shù)幕纠砟钍欠窀淖儭，F(xiàn)行土地征收補償是按照土地原用途根據(jù)產(chǎn)值倍數(shù)進行補償, 其基本理念不是公正地彌補被征地農(nóng)民遭受的損失, 與農(nóng)民分享土地增值收益, 而是在維持農(nóng)民的基本生活基礎上的推進土地征收。在這種補償理念之下, 土地沒有被作為農(nóng)民的財產(chǎn)來對待, 土地的市場價值沒有得到體現(xiàn)。只要這種按照土地原用途根據(jù)產(chǎn)值倍數(shù)進行補償?shù)睦砟畈桓淖? 公正的補償就不可能存在, 土地征收補償領域的沖突和矛盾就不可能得到真正解決。
3.土地財政是否得到根本變革。在中央與地方的事權與財權不相匹配, 地方承擔的公共職責遠超其財政能力的現(xiàn)實之下, 地方政府為了履行其職責, 勢必盡可能設法增加其財政收入。征收土地之后予以出讓并得到土地出讓收入, 是地方在稅收之外最重要的公共財政收入來源。只要中央與地方之間財權與事權不匹配的現(xiàn)狀繼續(xù)維持, 土地財政就難以進行根本變革, 地方政府也就不可能有意愿對被征地農(nóng)民予以公正補償。即便中央政府通過法律等形式要求實施對農(nóng)民的公正補償, 也會遭受地方政府不同方式的抵制。
4.市場經(jīng)濟與農(nóng)民權利意識發(fā)展程度。我國的經(jīng)濟體制改革是市場取向的改革, 在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中, 人們勢必會強化市場價值、平等交換、公平公正等與市場經(jīng)濟密切聯(lián)系的概念。在市場化改革不斷推進的過程中, 農(nóng)民的權利意識日益發(fā)展, 要求維護自身合法權益的愿望日趨強烈。在這種背景之下, 被征地農(nóng)民也越來越認識到了土地的價值, 認識到當前土地征收補償標準的不公, 認識維護自身合法權益的必要性與可能性, 進而要求更公正、更高的補償。
5.法治發(fā)展狀況。應該說, 中國的法治經(jīng)過數(shù)十年的努力推進, 已經(jīng)取得了相當?shù)某尚? 從政府機關的角度而言, 基本的法治理念已經(jīng)確立, 人們已經(jīng)認識到法治的重要性。但遺憾的是, 認識到法治的重要性與是否嚴格遵守法律、是否嚴格依法行政是兩個層面的概念, 現(xiàn)實生活中仍然大量存在違法征收土地, 未對被征地農(nóng)民進行公正補償?shù)默F(xiàn)象。另一方面, 由于文化素質(zhì)等因素的影響, 更由于耳聞目睹的不依法現(xiàn)象, 多數(shù)被征地農(nóng)民的法治信仰并未有效確立, 他們普遍不相信可通過法律的途徑維護自己的合法權益。在此種情形之下, 良好的土地征收秩序是不可能達成的。
6.土地征收補償過程中的民主與公眾參與程度?，F(xiàn)行土地征收補償程序確立了最基本的公民參與, 體現(xiàn)了行政程序起碼的民主性。但遺憾的是, 當前的程序制度主要還停留在形式意義上, 公民的民主參與并沒有發(fā)揮應有的作用, 公民的意見并沒有得到慎重的考慮。按照法治的理念, 在公共事務的處理上, 體現(xiàn)民主價值的公民參與必須是有效的、實質(zhì)的參與。若土地征收及其補償過程中, 公正、民主的參與程序不能真正得以確立, 那么, 公正的土地征收補償也就難以期待, 土地征收及其補償過程中的矛盾與沖突也將繼續(xù)存在并可能惡化。
(三) 土地征收補償制度的改革與完善
由土地的重要作用以及土地所有制所決定, 土地征收是我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中不可避免的現(xiàn)象。而土地征收補償是土地征收制度的重要組成部分, 沒有公正的補償, 就不可能有完善的和可順利實施的土地征收制度。為此, 土地征收及其補償制度的完善, 有必要按法治的要求, 從以下幾個方面實施改革:
1.將土地征收補償納入土地制度完善的大視野。從歷史和現(xiàn)實看, 土地制度是我國政治、經(jīng)濟和社會制度的基礎。土地征收與補償問題, 只不過是在發(fā)展與改革過程中出現(xiàn)的土地問題的一個環(huán)節(jié)、一個方面?？紤]土地征收補償制度的完善, 不能孤立地看待其本身, 而必須將它納入到土地制度的整體框架。事實上, 如果無視現(xiàn)有的土地所有制和土地征收制度, 孤立地看待土地征收補償制度, 是不可能解決這一制度存在的諸多問題的。為此, 必須在土地征收中嚴格限定征收的范圍, 只有為了公共利益的需要, 才能實施土地征收行為。與此相應的, 是改革現(xiàn)行的建設用地制度, 打破 (除特殊情況外) 所有建設都必須在國有土地上進行的規(guī)定, (1) 擴大和推廣當前正在試點的集體經(jīng)營性建設用地入市, 使集體的建設用地可與國有建設用地一樣平等地進入市場, (2) 這樣就可有效減少土地征收與補償?shù)拿芘c沖突。在條件成熟時, 也可對現(xiàn)行的土地集體所有制進行全面反思, 探索是否有更符合中國農(nóng)村實際的土地所有權制度。
2.確立公正補償?shù)幕纠砟睢，F(xiàn)行土地征收補償?shù)幕纠砟钍恰霸猛尽毖a償, 以維持農(nóng)民的基本生活為底線, 農(nóng)民不能分享土地增值收益。這種補償理念違背了社會公正的基本要求, 必然會引發(fā)農(nóng)民的抗爭。為此, 在土地征收過程中必須確立公正補償?shù)睦砟? 公正地對待每一個公民的權利, 給農(nóng)民以應得的公正補償。確立能使國家、集體、個人利益達到均衡的機制, 從制度上消除土地利用中“囚徒困境博弈”的利益誘因[8]。只有這樣, 才可能有效緩解和平息土地征收領域日益突出的矛盾與沖突, 維護社會的和諧與穩(wěn)定;政府才可能真正提高行政效率、降低行政成本、更好獲取公眾支持。
3.確立法治的理念與制度。土地征收及其補償制度, 本身應該是一項嚴格的法律制度, 以公共利益的達成為目標, 同時也對由此受損的公民權益予以公正的補償。但從現(xiàn)行土地征收及其補償制度的實踐看, 法治理念并沒有真正得以確立, 相關法律規(guī)范本身的公正性值得商榷, 不按法律規(guī)定實施土地征收的現(xiàn)象更是多有所見。為達到有效實現(xiàn)公共利益并維護公民權利的目標, 就必須真正樹立法治理念, 制定盡可能完善的土地征收及其補償法律, 嚴格實施生效的法律, 對違法者嚴格追究責任, 讓法律成為土地征收的最高準則。只有這樣, 才可保證土地征收補償?shù)墓? 保證土地征收的順利完成, 預防和減少土地征收及其補償過程中各種矛盾與沖突。
4.完善土地征收過程中的信息公開與公眾參與制度?，F(xiàn)代社會的治理, 應該體現(xiàn)透明性與回應性, 在公共權威的主導下, 在各相關方的參與下共同達成公共利益。為此, 在土地征收與補償制度的完善中, 必須確立信息公開制度與公眾參與制度, 使土地征收從一個單向度的政府行為, 成為一個多向度的公共利益達到與農(nóng)民權益維護的協(xié)商合作過程。就前者而言, 凡是與土地征收相關的信息, 都應該向被征地農(nóng)民公開, 讓農(nóng)民充分掌握與土地征收相關的信息, 既有利于農(nóng)民做出維護自身權利的決定, 也有利于提高土地征收行為的透明度。就后者而言, 在土地征收與補償過程中, 都要吸納被征地農(nóng)民乃至社會公眾的參與, 并且保證參與者的意見得到充分的重視和慎重的考慮, 讓被征地農(nóng)民真正成為土地征收這一公共活動的主體, 而不僅僅是消極的被征收對象。這樣才能一方面促進公共利益的達成, 另一方面促進農(nóng)民合法權益的保護。
5.明確以市場價值為基礎的土地征收補償標準。對于土地征收補償而言, 當前面臨的最突出問題, 在于對被征地農(nóng)民進行什么樣的補償。這種補償涉及對什么范圍的損失予以補償以及通過什么方式進行補償?shù)? 但最根本的, 在于按照什么標準進行補償。就此而言, 各主要國家在總結歷史經(jīng)驗的基礎上, 都確定了以市場價值為基礎的土地征收補償標準。我國當前正處于社會轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點, 市場經(jīng)濟體制是我國在多次試錯之后做出的抉擇, 在推進社會主義市場經(jīng)濟的大背景下, 市場規(guī)律必須得到充分的尊重。確立公正補償?shù)睦砟钍潜匾? 但更要完善可操作的具體制度, 確立以市場價值為基礎征收補償標準。惟有如此, 才可能將公正補償?shù)睦砟盥涞綄嵦? 真正有效地維護被征地農(nóng)民的合法權益, 也唯有如此, 才可能有效遏制土地征收權力的濫用, 提高土地資源的利用效率, 經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展方可實現(xiàn)。
結語
回顧中華人民共和國成立以來六十余年間土地征收補償制度的發(fā)展, 我們發(fā)現(xiàn), 在很大程度上, 現(xiàn)行制度框架早在六十余年前就已經(jīng)確立, 其問題很明顯、其影響至深遠。相關國家機關或許曾為提高土地征收補償?shù)墓宰龀鎏剿骱团? 我們也可以將這些年來土地征收補償制度所產(chǎn)生的變化叫作進步, 但根本上, 現(xiàn)有的進步僅僅在于細微的枝節(jié)方面。即便我們不懷疑這些探索和努力的真誠, 它們充其量只是鐐銬之下的舞蹈, 舞姿再優(yōu)美, 樂曲再悠揚, 也擺脫不了鐐銬的限制, 也不可能真正實現(xiàn)公正補償?shù)哪繕恕?/p>
我們也可發(fā)現(xiàn), 當前已經(jīng)嚴重到影響社會穩(wěn)定的土地征收補償問題, 實際上不是土地征收補償制度本身的問題, 而僅僅是整個土地制度問題的一個環(huán)節(jié)、一個方面?？梢灶A見, 只要現(xiàn)行土地制度不變, 現(xiàn)行土地征收與補償?shù)睦砟钆c制度不進行實質(zhì)性變革, 土地征收與補償過程中的沖突與矛盾就會長期存在。而基于促進社會政治經(jīng)濟長期發(fā)展的需要, 將土地征收補償作為土地制度的一個重要方面, 在通盤考慮的基礎上予以改革和完善, 是執(zhí)政黨和政府不能回避的課題。
道路就在那里, 方向不言自明。問題在于基于什么考慮, 做出什么選擇。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：政法論壇2017年06期
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