摘要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市規(guī)劃區(qū)的集體土地應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府確權(quán)將土地所有權(quán)歸屬于國(guó)家，同時(shí)由集體取得建設(shè)用地的使用權(quán)，集體不得享有城市土地的所有權(quán)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市與征收之間會(huì)發(fā)生一定的沖突，解決沖突的根本措施是發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的決定作用，以土地使用權(quán)的市價(jià)作為征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，允許集體享有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市優(yōu)先權(quán)，但當(dāng)集體怠于行使建設(shè)用地使用權(quán)入市權(quán)利害及公共利益的，政府應(yīng)當(dāng)征收集體建設(shè)用地使用權(quán)；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市時(shí)，政府也有權(quán)優(yōu)先受讓或者收儲(chǔ)。  

     由政府征收農(nóng)民集體土地、壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的土地城鎮(zhèn)化道路以土地外延擴(kuò)張和農(nóng)民不能市民化為特征。由此引發(fā)了被征地農(nóng)民與地方政府尖銳的利益沖突。被征地農(nóng)民認(rèn)為政府給予的土地補(bǔ)償過(guò)低、生活失去保障，不能享受城鎮(zhèn)化的成果。為此，黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”①這就意味著在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中再不能走政府征地和壟斷建設(shè)用地市場(chǎng)的老路，在建設(shè)用地的供給上將存在政府征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的雙軌制。由此引出的法律問(wèn)題首先是城市化的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬問(wèn)題，其次是土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市兩種建設(shè)用地供地方式之間的利益沖突問(wèn)題。本文擬對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題加以研究，以期對(duì)有關(guān)法律的修改和完善有所裨益。

　　 一、集體不能享有城市化的建設(shè)用地所有權(quán)

　　 新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)民的市民化。以土地征收為特征的城鎮(zhèn)化注重的是土地城鎮(zhèn)化，而忽視農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。對(duì)之進(jìn)行矯正的方法有兩個(gè)：一個(gè)是改革土地征收制度，實(shí)現(xiàn)土地和農(nóng)民的同步轉(zhuǎn)移，就是政府在將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有建設(shè)用地的同時(shí)也要將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城市人口，使農(nóng)民真正平等地享受城鎮(zhèn)人的社會(huì)公共服務(wù)；另一個(gè)方法就是政府不要征收農(nóng)民集體的土地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)民集體直接以經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市參與城鎮(zhèn)化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)其身份的市民化。允許農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就是矯正單純的土地城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的一個(gè)舉措。但對(duì)于進(jìn)入城市規(guī)劃區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如果農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)就與《憲法》第10條規(guī)定的“城市的土地屬于國(guó)家所有”相矛盾。因此，就要研究城市化后的農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題的研究，在學(xué)界形成了不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)提出，應(yīng)當(dāng)修改憲法，允許農(nóng)民集體享有城市土地的所有權(quán)。例如，劉守英提出：“如何對(duì)待城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，這是修憲的前置性問(wèn)題。如果繼續(xù)保留這種所有權(quán)設(shè)置，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地就很難同權(quán)同價(jià)、同等入市?！雹诓汤^明提出要建立城市土地的多元所有，“盡快啟動(dòng)《憲法》修改程序，建議將《憲法》第10條第1款修改為城市土地以國(guó)有制為主體，多種所有制并存或者改為城市土地實(shí)行公有制，包括國(guó)家所有和集體所有”。③另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，不應(yīng)輕易修憲，而應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持《憲法》第10條的原則下，明確入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歸屬。例如，黃忠提出：“從城鄉(xiāng)土地所有權(quán)二元格局、各農(nóng)村集體地權(quán)實(shí)現(xiàn)能力的差異以及我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)考慮，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，《憲法》第10條第1款關(guān)于城市土地屬于國(guó)家所有的規(guī)定仍應(yīng)維持。但基于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制對(duì)農(nóng)民利益嚴(yán)重不利的事實(shí)和新型城鎮(zhèn)化的要求，則需要以人的市民化，尤其是農(nóng)民的真正市民化為基礎(chǔ)，來(lái)對(duì)《憲法》第10條第1款做出新的理解，即當(dāng)某一個(gè)城市的公民(尤其是原來(lái)的農(nóng)民)，均得享有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)權(quán)利時(shí)，該入城的集體土地才能屬于國(guó)家所有?！雹芄P者認(rèn)為，第一種意見(jiàn)為了使集體能夠享有城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)而要改變《憲法》關(guān)于土地制度的基本規(guī)定，這在社會(huì)主義憲法和農(nóng)民集體所有權(quán)法理上是行不通的。第二種意見(jiàn)符合憲法與集體所有權(quán)法理，提出以“某一個(gè)城市的公民(尤其是原來(lái)的農(nóng)民)均得享有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)權(quán)利時(shí)，該入城的集體土地才能屬于國(guó)家所有”的標(biāo)準(zhǔn)也符合改變農(nóng)民集體所有權(quán)的正義性要求，筆者贊同這一觀點(diǎn)，但同時(shí)認(rèn)為以此為標(biāo)準(zhǔn)確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的國(guó)有化操作起來(lái)有些理想化，因?yàn)檫@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)過(guò)程性的變化結(jié)果，不能作為土地權(quán)利歸屬變化的法律事實(shí)的確定性依據(jù)。在城市化的集體土地國(guó)有化過(guò)程中，處于市民化進(jìn)程中的原集體成員的土地權(quán)利如何構(gòu)造也需要進(jìn)一步探討。

　　 (一)允許集體享有城市土地所有權(quán)存在不可克服的根本制度障礙

　　 允許農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與《憲法》第10條規(guī)定的城市土地國(guó)家所有權(quán)相矛盾，因此，一些學(xué)者提出修改《憲法》第10條，規(guī)定城市土地的集體所有權(quán)。這一做法能否行得通就首先要明確為什么城市的土地屬于國(guó)家所有，其次要明確農(nóng)民集體能否享有城市土地的所有權(quán)。我國(guó)《憲法》之所以規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有是由我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)決定的。社會(huì)主義國(guó)家的建立是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)社會(huì)主義革命勝利的成果。共產(chǎn)黨按照馬克思主義的經(jīng)典理論確立社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)制度即生產(chǎn)資料的公有制。馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中就明確提出共產(chǎn)黨人可以把自己的理論用一句話表達(dá)出來(lái)：“消滅私有制”，“把資本變?yōu)閷儆谌w社會(huì)成員的集體財(cái)產(chǎn)，并不是把個(gè)人財(cái)產(chǎn)變?yōu)樯鐣?huì)財(cái)產(chǎn)?！雹蓠R克思在《論土地國(guó)有化》一文中指出：“社會(huì)運(yùn)動(dòng)將作出決定：土地只能是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)。把土地交給聯(lián)合起來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，就等于使社會(huì)僅僅聽(tīng)從一個(gè)生產(chǎn)者階級(jí)的支配?！雹拊谶@里，馬克思是針對(duì)所有土地(包括農(nóng)業(yè)土地)主張只能實(shí)行國(guó)有化的，對(duì)農(nóng)民的集體土地所有制也是持反對(duì)的態(tài)度。列寧堅(jiān)持了馬克思的土地國(guó)有化思想，在《四月提綱》中，為指引布爾什維克和全國(guó)人民為爭(zhēng)取從資產(chǎn)階級(jí)民主革命向社會(huì)主義革命轉(zhuǎn)變而斗爭(zhēng)，列寧提出：“在經(jīng)濟(jì)方面，沒(méi)收地主一切土地，把國(guó)內(nèi)一切土地收歸國(guó)有。隨著十月社會(huì)主義革命的勝利，列寧領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)建立了對(duì)農(nóng)村土地的國(guó)有化”。⑦雖然蘇聯(lián)在農(nóng)村建立了集體農(nóng)莊，但農(nóng)莊集體并不享有土地所有權(quán)，而是使用國(guó)有土地。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民完成新民主主義革命任務(wù)中，通過(guò)土地改革建立了農(nóng)民土地私有制，隨后又經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，建立了農(nóng)民集體土地公有制。這體現(xiàn)了我們黨堅(jiān)持馬列主義原理和向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的靈活性。我們之所以不實(shí)行農(nóng)村土地的國(guó)有制，就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)村土地是農(nóng)民生存的基本保障，我國(guó)工業(yè)化的初創(chuàng)階段需要從農(nóng)業(yè)獲取原始積累，而不可能為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供反哺，不可能由國(guó)家為農(nóng)民提供社會(huì)保障，因此，國(guó)家只有將農(nóng)村土地留給農(nóng)民，農(nóng)民才能獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的生產(chǎn)資料，獲得生存保障。但是，如果繼續(xù)實(shí)行土地私有制，隨著土地買賣就會(huì)出現(xiàn)土地占有上的兩極分化，形成新的地主和貧農(nóng)、雇農(nóng)。為了保障農(nóng)村的每一個(gè)農(nóng)民都能夠平等、公平地獲得土地，只能在農(nóng)村實(shí)行集體土地公有制，禁止土地買賣。因此，我國(guó)在社會(huì)主義改造完成后之所以實(shí)行集體土地所有制，就是與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民聯(lián)系在一起的。農(nóng)業(yè)以土地為生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者必須占有土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者就是農(nóng)民，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的土地就是農(nóng)地，農(nóng)民以農(nóng)地區(qū)域從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和生活居住的村落就是農(nóng)村。因此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，也就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者集體對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)，其目的是使每個(gè)農(nóng)民能夠?qū)w土地享有權(quán)利，獲得勞動(dòng)資料，以土地保障其生存。因此，按照馬克思主義原理，共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)人民建立社會(huì)主義制度必然要建立土地國(guó)有制，只是中國(guó)共產(chǎn)黨從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的實(shí)際出發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)土地采取了靈活的政策，從而確立了農(nóng)民集體土地所有權(quán)。如果土地不再是農(nóng)業(yè)土地，而成為了建設(shè)用地，而且規(guī)劃為城市規(guī)劃區(qū)的建設(shè)用地，這些土地的原所有者也不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不再將土地作為其勞動(dòng)的資料，其勞動(dòng)也不再直接與土地結(jié)合，他們不再以土地為其生存保障，而與其他市民一樣享有了城市公共服務(wù)和社會(huì)保障，他們就不再是農(nóng)民而成了市民，農(nóng)民集體土地所有權(quán)就要發(fā)生變化。無(wú)論農(nóng)地、農(nóng)村、農(nóng)民任何一個(gè)要素的變化都會(huì)引起農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度的實(shí)質(zhì)變化。集體成員以集體勞動(dòng)與集體所有的土地結(jié)合、實(shí)行按勞分配的集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)然體現(xiàn)的是集體所有制；即使在家庭承包經(jīng)營(yíng)條件下，集體成員以家庭勞動(dòng)與集體土地結(jié)合直接獲取經(jīng)營(yíng)收入，也是集體土地所有制的體現(xiàn)。農(nóng)民集體成員市民化、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地城市化后，原農(nóng)民集體成員就不再是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者集體，原集體成員的勞動(dòng)與集體土地已經(jīng)沒(méi)有關(guān)系，不再需要將自己的勞動(dòng)與集體所有的土地直接結(jié)合實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)目的，而是分散于不同的用人單位從事各種不同勞動(dòng)，原農(nóng)民集體成員不得再以集體成員的身份享有土地所有權(quán)，農(nóng)民集體所有權(quán)就應(yīng)當(dāng)消滅。有的學(xué)者提出了修改《憲法》第10條，建立城市土地集體所有權(quán)的觀點(diǎn)，完全不對(duì)集體所有權(quán)作實(shí)質(zhì)的理解，將其作為一群人的私有權(quán)，集體只不過(guò)是掩蓋私人所有的遮羞布。集體所有權(quán)建立在集體土地公有制基礎(chǔ)上，作為公有制的城市集體土地所有制是根本不可能存在的，這是由集體土地所有制作為公有制的本質(zhì)，即勞動(dòng)者集體對(duì)土地的直接所有權(quán)的性質(zhì)所決定的。

　　 如果按照規(guī)劃，農(nóng)民集體的全部土地已經(jīng)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，集體不再有農(nóng)業(yè)用地的，該集體就脫離了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，就不再是農(nóng)民集體，這個(gè)集體就轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)或者城市的集體。城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化、減少農(nóng)村人口，如果農(nóng)民通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的資本運(yùn)作，比如出讓、出租、入股實(shí)現(xiàn)了市民化，其繼續(xù)擁有集體土地所有權(quán)就是以市民身份享有市民集體土地所有權(quán)。而依據(jù)我國(guó)《憲法》第10條的規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家。我國(guó)《物權(quán)法》依據(jù)《憲法》第10條的規(guī)定，也只規(guī)定了國(guó)家土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)，并沒(méi)有規(guī)定市民集體土地所有權(quán)，依據(jù)物權(quán)法定原則，市民集體土地所有權(quán)就沒(méi)有法律依據(jù)。以往對(duì)于因規(guī)劃而成為城中村的集體土地都是以土地征收方式通過(guò)城中村改造而將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，對(duì)集體成員則通過(guò)安置將其市民化。而在目前允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要在城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，這些城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民集體不再以被征收方式而是以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的方式經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地，其市民化的身份與其擁有集體土地所有權(quán)之間就有矛盾。如果允許已經(jīng)市民化的集體擁有土地所有權(quán)，就會(huì)破壞城市土地統(tǒng)一的國(guó)家所有權(quán)制度，而且在市民身份上造成不平等，一部分市民不能享有土地所有權(quán)，而另一部分市民可以享有土地所有權(quán)。土地作為公共資源分配給一部分市民，而不分配給其他市民顯然不具有正當(dāng)性。因此，如果市民化后的原農(nóng)民集體繼續(xù)享有集體土地所有權(quán)就不再是集體土地公有制而成為私有共有制，就不再是勞動(dòng)者的集體所有權(quán)，而成為資本的集體所有，城市土地的集體所有就成為他們剝削其他市民的手段。這就等于以集體的名義確立了私人土地所有權(quán)，破壞了城市土地國(guó)家所有的根本制度。作為社會(huì)主義國(guó)家，城市土地應(yīng)當(dāng)歸屬于國(guó)家所有。因此，城市化了的原農(nóng)民集體享有城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地所有權(quán)所面臨的制度障礙是根本性的，是不可克服的。

　　 如果一個(gè)特定的農(nóng)民集體其區(qū)位不在城市或者城鄉(xiāng)結(jié)合部位，其不僅有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還擁有由集體經(jīng)營(yíng)或者由集體成員家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)用地，這個(gè)集體就仍然是農(nóng)民集體，不會(huì)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)集體經(jīng)營(yíng)性建用地而改變農(nóng)民集體的性質(zhì)。這個(gè)集體雖然經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地，但又從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，建設(shè)用地僅僅是其部分經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，其經(jīng)營(yíng)收益可以補(bǔ)充農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，更好地發(fā)揮農(nóng)民集體所有權(quán)的保障作用。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)仍然應(yīng)當(dāng)歸屬于農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，只是擴(kuò)大了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能范圍，而不涉及歸屬變化。但是，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已經(jīng)規(guī)劃入城市規(guī)劃范圍，就會(huì)發(fā)生城市土地集體所有權(quán)與《憲法》第10條規(guī)定的“城市的土地屬于國(guó)家所有”的矛盾。為了減少管理成本和制度成本，應(yīng)當(dāng)保持城市土地屬于國(guó)家所有的統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)將城市化后的建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。

　　 (二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)不必以修憲為前置條件

　　 有的學(xué)者提出：“如何對(duì)待城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，這是修憲的前置性問(wèn)題。如果繼續(xù)保留這種所有權(quán)設(shè)置，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地就很難同權(quán)、同價(jià)、同等入市?！雹嗄敲矗w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是否必須先修改《憲法》，承認(rèn)集體對(duì)城市土地的所有權(quán)，才能同權(quán)同價(jià)？從一般道理來(lái)講，既然同權(quán)同價(jià)就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)集體對(duì)城市化的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有所有權(quán)。但就土地而言，土地的市場(chǎng)化配置并非土地所有權(quán)買賣，而是土地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)?！稇椃ā返?0條明確規(guī)定禁止土地買賣，土地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。國(guó)有土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)也是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化配置也不可能是集體土地所有權(quán)的買賣。因此，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市與《憲法》第10條的規(guī)定，與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)并不存在制度障礙，問(wèn)題是集體對(duì)城市土地不能享有所有權(quán)，原屬于集體的農(nóng)村土地城市化了，成為城市土地后的所有權(quán)歸屬才是要解決的問(wèn)題。按照前述理由，在堅(jiān)持城市土地國(guó)家所有的前提下，將集體對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)后，集體取得和享有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)也就是對(duì)國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)，當(dāng)然與國(guó)有土地使用權(quán)同等交易、同權(quán)同價(jià)。因此，沒(méi)有必要修改《憲法》第10條，增加“集體對(duì)城市土地享有所有權(quán)”的規(guī)定。

　　 (三)農(nóng)民集體享有城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)沒(méi)有必要

　　 由于我國(guó)《憲法》第10條禁止土地所有權(quán)買賣，因此，在土地市場(chǎng)交易的都是建設(shè)用地使用權(quán)。按理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易后，集體仍然享有建設(shè)用地的所有權(quán)。但是，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須和農(nóng)民的城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，不是簡(jiǎn)單地允許農(nóng)民賣地分錢。農(nóng)民集體通過(guò)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、出租、入股獲得的收入成為農(nóng)民自我實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的資本。政府要引導(dǎo)農(nóng)民并為其創(chuàng)造條件使其能夠享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其就業(yè)向工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)生活方式的市民化。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市取得的收益應(yīng)當(dāng)首先按照城鄉(xiāng)一體原則用于購(gòu)買農(nóng)民所需的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障公共產(chǎn)品。集體建設(shè)用地使用權(quán)一旦設(shè)定就是有期限的，例如，工業(yè)用地40年、商業(yè)用地50年、住宅用地70年，在這樣長(zhǎng)的期限內(nèi)所有權(quán)受到作為用益物權(quán)的使用權(quán)的定限，在期限屆滿后所有權(quán)才恢復(fù)它的作用。集體土地所有權(quán)是本集體成員的集體所有權(quán)，在利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用價(jià)值，為集體成員提供了社會(huì)保障條件和收益后，集體成員就完成了其身份的市民化，取得了城市的公共服務(wù)，要是等到40年或者50年后，早已經(jīng)市民化的集體成員已經(jīng)分化得不成為集體，回復(fù)集體土地所有權(quán)已經(jīng)不可能。即使回復(fù)集體土地所有權(quán)，集體成員已經(jīng)不是原來(lái)的成員，其構(gòu)成將極為復(fù)雜，在實(shí)踐中集體所有權(quán)將難以行使。

　　 農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民集體在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，通過(guò)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)土地用途轉(zhuǎn)換后的價(jià)值。由于原農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，其通過(guò)市場(chǎng)化交易能夠?qū)崿F(xiàn)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原農(nóng)業(yè)土地的價(jià)值，集體成員在集體所有權(quán)上的利益就以其經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)了，集體并不要寄希望于40年或者50年后再行使集體土地所有權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)本身就能實(shí)現(xiàn)其集體成員的利益，他們沒(méi)有必要繼續(xù)享有集體土地所有權(quán)。40年或者50年以后，如果由早已經(jīng)不是原集體成員的集體再行使集體土地所有權(quán)，也不符合社會(huì)公平正義。農(nóng)民集體土地所有權(quán)在農(nóng)村尚有村落、農(nóng)地、鄉(xiāng)情等聯(lián)結(jié)，尚被認(rèn)為主體不明、集體成員資格難以界定，在原集體成員轉(zhuǎn)化為市民后，集體成員資格更沒(méi)有辦法確定，其主體不明的問(wèn)題更為突出，保留城市集體土地所有權(quán)徒增制度成本，確實(shí)沒(méi)有必要。在農(nóng)村土地所有權(quán)問(wèn)題上指責(zé)集體所有權(quán)主體不明，企圖將其否定，而又在城市土地所有權(quán)問(wèn)題上反對(duì)國(guó)有化，又提出實(shí)行國(guó)有土地與集體所有土地多元化，這是自相矛盾的。所謂“城市集體”與集體公有制毫不相干，完全是私人共有。

　　 二、城市化的集體入市建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的機(jī)理

　　 我們的改革必須堅(jiān)持社會(huì)主義的方向，必須堅(jiān)持《憲法》規(guī)定的城市土地國(guó)家所有制度。為此，對(duì)集體土地所有權(quán)的處置有兩種方式，一是在符合規(guī)劃的前提下，原農(nóng)民集體的土地被規(guī)劃為城市建設(shè)用地的，其規(guī)劃的土地用途為公益用地的應(yīng)當(dāng)由國(guó)家征收為國(guó)有土地，對(duì)集體成員通過(guò)征收補(bǔ)償和安置使其享有城市的社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)其市民化。二是如果規(guī)劃用途為經(jīng)營(yíng)性用途(如工商業(yè)用途)，農(nóng)民集體可以享有、取得經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有權(quán)。農(nóng)民集體獲得經(jīng)國(guó)家規(guī)劃和土地用途變更帶來(lái)的土地發(fā)展利益，從而享有建設(shè)用地使用權(quán)，以建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)收益作為其實(shí)現(xiàn)市民化的基本保障條件。國(guó)家無(wú)須征收而是以概括國(guó)有化方式取得對(duì)已經(jīng)城市化的原農(nóng)民集體土地的所有權(quán)。概括國(guó)有化被認(rèn)為是集體土地?zé)o須征收，無(wú)償轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有權(quán)。⑨實(shí)質(zhì)上，集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家土地所有權(quán)的過(guò)程并非是無(wú)償?shù)模鴩?guó)家對(duì)原農(nóng)民集體是有利益對(duì)價(jià)的。那么，國(guó)家沒(méi)有征收又憑什么將農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有權(quán)呢？我們首先從形式上看到農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，農(nóng)民集體取得了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，這是農(nóng)民集體土地所有權(quán)中本來(lái)沒(méi)有的權(quán)能，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值是由農(nóng)業(yè)用地的用途變更帶來(lái)的土地增值價(jià)值，在國(guó)外稱之為土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)也并不當(dāng)然屬于土地所有人。例如，在英國(guó)土地發(fā)展權(quán)就屬于國(guó)家，私人土地所有者要利用土地搞建設(shè)必須向國(guó)家購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)。在美國(guó)土地的發(fā)展權(quán)屬于土地所有者，國(guó)家為了保護(hù)耕地，限制私人將土地用于非農(nóng)建設(shè)，國(guó)家向私人土地所有者購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)，從而將土地發(fā)展權(quán)掌握在國(guó)家手中。⑩我國(guó)并沒(méi)有采用土地發(fā)展權(quán)的概念和制度。我國(guó)的土地所有權(quán)法律制度是在土地公有制基礎(chǔ)上，區(qū)分農(nóng)村土地和城市土地的不同經(jīng)濟(jì)功能和用途建立的農(nóng)村土地的農(nóng)民集體土地所有權(quán)和城市土地的國(guó)家所有權(quán)制度。農(nóng)民集體所有的農(nóng)村土地主要是農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地僅僅限于農(nóng)村公共設(shè)施和公益設(shè)施用地、農(nóng)民住宅用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這些建設(shè)用地不僅量少，而且要經(jīng)過(guò)政府審批許可，同時(shí)只限于農(nóng)民自用，不得進(jìn)入市場(chǎng)交易。而城市土地屬于國(guó)家所有，并且都是建設(shè)用地。我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須使用國(guó)有土地?？梢?jiàn)，農(nóng)民集體土地不具有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的屬性。十八屆三中全會(huì)《決定》明確規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許農(nóng)民集體土地成為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。由此，集體土地就獲得了巨大的增值，這是集體土地本來(lái)不具有的增值，來(lái)自于國(guó)家的規(guī)劃和用途管制許可。由于土地用途轉(zhuǎn)換，集體取得的土地使用權(quán)價(jià)值參照土地征收的補(bǔ)償價(jià)值，足以作為集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有的對(duì)價(jià)。城市化的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家取得土地的所有權(quán)，集體則取得經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，即集體將土地的所有權(quán)交給國(guó)家換取經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)。問(wèn)題在于，以這樣的解釋作為將城市化的集體土地概括國(guó)有化的理由是否具有法理正當(dāng)性？這樣的解釋會(huì)遭到人們常識(shí)性的質(zhì)疑：哪里有以自己的所有權(quán)給別人，又從他人處取得對(duì)自己土地的使用權(quán)的？以一般的私人所有權(quán)觀念來(lái)理解這樣的質(zhì)疑不無(wú)道理，但是農(nóng)民集體土地所有權(quán)作為不同于私人所有權(quán)的一個(gè)類型，這樣的常識(shí)性質(zhì)疑又未必成立。我們?cè)噺囊韵聨讉€(gè)方面分析：

　　 (一)城市化后的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)不適用私人所有權(quán)的交易原則

　　 農(nóng)民集體土地所有權(quán)是經(jīng)由新民主主義革命的農(nóng)村土地改革和社會(huì)主義改造的土地合作化、集體化運(yùn)動(dòng)建立的農(nóng)民集體土地公有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是一定的農(nóng)村社區(qū)范圍農(nóng)民集體公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)。集體土地所有權(quán)不同于私人所有權(quán)，不是以交易為基礎(chǔ)產(chǎn)生和可以交易的所有權(quán)，而是以社會(huì)政策和社會(huì)制度安排產(chǎn)生的，是不可以交易的。因此，對(duì)集體土地所有權(quán)制度的變革，不一定套用私人所有權(quán)的交易對(duì)價(jià)原則，而主要從社會(huì)政策和制度價(jià)值的合理性上考慮。建立農(nóng)民集體土地所有制的社會(huì)政策就是要從根本上解決農(nóng)民的土地問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的耕者有其田，居者有其屋；集體土地所有權(quán)的制度價(jià)值就是通過(guò)集體成員的集體共同所有權(quán)實(shí)現(xiàn)每個(gè)集體成員平等、公平地享有集體土地的權(quán)利，滿足集體成員從事農(nóng)業(yè)的土地需要，實(shí)現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的生存保障。集體土地所有權(quán)是針對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)地、農(nóng)村的制度安排，是把農(nóng)村土地作為一種稀缺的自然資源，按照社會(huì)主義原則分配給農(nóng)民集體的。隨著我國(guó)社會(huì)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，一個(gè)特定的農(nóng)民集體的土地全部轉(zhuǎn)化為城市土地、農(nóng)民集體成員轉(zhuǎn)化為市民、農(nóng)村社區(qū)變成城市規(guī)劃區(qū)，社區(qū)人員從事二三產(chǎn)業(yè)，不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，城市化的社會(huì)政策必然帶來(lái)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的制度變革，以至消滅。如何變革，必然涉及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益的保護(hù)，也涉及推進(jìn)城鎮(zhèn)化的社會(huì)公共利益。因此，我們不能墨守成規(guī)地強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的堅(jiān)持和保護(hù)，而要在變革中實(shí)現(xiàn)原農(nóng)民集體成員利益的更好發(fā)展，使農(nóng)民在轉(zhuǎn)化為市民的過(guò)程中享受城市化的福利。而城市化的福利并不通過(guò)集體土地所有權(quán)的權(quán)利行使實(shí)現(xiàn)，而是通過(guò)市民的社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的、通過(guò)平等享受城市公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的。因此，將城市化了的原農(nóng)民集體的土地所有權(quán)變革為國(guó)家土地所有權(quán)是社會(huì)發(fā)展的需要。

　　 (二)城市化后的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)的對(duì)價(jià)關(guān)系

　　 原農(nóng)民集體土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)民集體成員而言首先是農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，但在不得進(jìn)行土地用途轉(zhuǎn)化和交易的條件下，農(nóng)地財(cái)產(chǎn)價(jià)值主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價(jià)值，而不是土地的交易價(jià)值；同時(shí)通過(guò)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料使用價(jià)值滿足農(nóng)民的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)需要，最終為每個(gè)農(nóng)民集體成員提供生存保障。因此，在將農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有權(quán)時(shí)，農(nóng)民得到的價(jià)值應(yīng)當(dāng)高于或者至少不得低于原有的價(jià)值，只要為農(nóng)民提供了對(duì)農(nóng)地新的替代價(jià)值，使農(nóng)民得到了比原來(lái)?yè)碛型恋厮袡?quán)更大的利益，這種轉(zhuǎn)化就具有正當(dāng)性。這個(gè)新的更大利益是從財(cái)產(chǎn)價(jià)值增值和保障利益更優(yōu)來(lái)考慮的。當(dāng)一個(gè)特定的農(nóng)民集體的土地全部轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，由土地用途的變化帶來(lái)的土地價(jià)值增值以經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的方式給予原農(nóng)民集體，農(nóng)民集體成員以對(duì)集體資產(chǎn)權(quán)益的分配權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)利益，同時(shí)農(nóng)民集體成員能夠享受與市民平等的社會(huì)公共服務(wù)和保障，這種以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值、保障利益和發(fā)展利益已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于原集體土地所有權(quán)利益。與原來(lái)采用的征收方式相比，農(nóng)民得到的對(duì)價(jià)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征收補(bǔ)償利益。原來(lái)集體土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后，集體不得將土地直接入市，而是由國(guó)家征收為國(guó)有土地，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照征收前土地農(nóng)作物產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算，一畝地最多補(bǔ)償30年，也就是3萬(wàn)元左右，除了一部分用于公共利益用途外，其中大部分土地納入國(guó)家土地儲(chǔ)備，由國(guó)家出讓給開(kāi)發(fā)商，其出讓價(jià)可以是30萬(wàn)元甚至更多，土地用途轉(zhuǎn)換帶來(lái)的增值部分由國(guó)家取得，農(nóng)民得不到?，F(xiàn)在改為由集體享有建設(shè)用地使用權(quán)，直接將建設(shè)用地使用權(quán)投入統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過(guò)交換取得土地價(jià)值，土地用途轉(zhuǎn)換的增值價(jià)值的絕大部分由農(nóng)民集體取得，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原來(lái)的征收補(bǔ)償款，由此，將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的原集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有顯然具有正當(dāng)性。因此，在城市化進(jìn)程中，將已經(jīng)城市化的農(nóng)民集體的土地所有權(quán)概括國(guó)有化為國(guó)家土地所有權(quán)在制度價(jià)值的轉(zhuǎn)換上是公平的、正義的，不存在對(duì)農(nóng)民的剝奪。

　　 (三)城市化后的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)的權(quán)利轉(zhuǎn)換關(guān)系

　　 在法律制度的技術(shù)處理上，將城市化后的農(nóng)民集體土地概括國(guó)有化，由農(nóng)民集體享有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，這種轉(zhuǎn)化的對(duì)價(jià)在于國(guó)家以土地發(fā)展權(quán)為對(duì)價(jià)換取農(nóng)民的集體土地所有權(quán)，因?yàn)榘l(fā)展權(quán)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于原來(lái)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也大于國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體進(jìn)行土地征收所支付的征收補(bǔ)償價(jià)值。農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)的土地只能從事農(nóng)業(yè)和經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村建設(shè)，集體土地所有權(quán)本不具有從事非農(nóng)建設(shè)的權(quán)能。如果集體土地經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，就必須由國(guó)家征收為國(guó)有土地?！锻恋毓芾矸ā返?3條明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。由此可見(jiàn)，我國(guó)法律雖然沒(méi)有明文規(guī)定土地發(fā)展權(quán)，但實(shí)質(zhì)上，土地發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家，集體土地所有權(quán)人并不享有土地發(fā)展權(quán)。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市與國(guó)有土地同權(quán)、同價(jià)，對(duì)于轉(zhuǎn)化為城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，但超出征收目的范圍的集體土地國(guó)家不再征收，而是由集體土地所有權(quán)主體在統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，集體所交易的就是建設(shè)用地使用權(quán)，這是由土地用途改變而享有的權(quán)利，即土地發(fā)展權(quán)。國(guó)家將本來(lái)實(shí)質(zhì)上享有的土地發(fā)展權(quán)給予了農(nóng)民集體，農(nóng)民集體由此獲得了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)土地使用權(quán)的市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其利益，將土地所有權(quán)給予了國(guó)家。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)指的是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)的同時(shí)，集體取得的建設(shè)用地使用權(quán)。

　　 (四)農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地所有權(quán)的法律事實(shí)及其時(shí)點(diǎn)

　　 確定集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)的法律事實(shí)及其權(quán)利轉(zhuǎn)化時(shí)點(diǎn)，可以比照征收決定做出時(shí)被征收的集體土地所有權(quán)變動(dòng)為國(guó)家所有權(quán)，也可以采用集體土地被納入城市規(guī)劃區(qū)的方案依法生效時(shí)，集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)。但是考慮到對(duì)原集體成員利益的保護(hù)，能夠使其在失去集體土地所有權(quán)的同時(shí)獲得相應(yīng)的權(quán)利保障，不留下原農(nóng)民集體成員的權(quán)利真空，同時(shí)考慮到集體失去土地所有權(quán)和國(guó)家取得相應(yīng)土地所有權(quán)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)取得互為條件，也可以采取集體土地納入城市規(guī)劃的方案生效、集體取得建設(shè)用地的使用權(quán)作為集體土地所有權(quán)變動(dòng)為國(guó)家所有權(quán)的法律事實(shí)，變動(dòng)確定的時(shí)間點(diǎn)就是集體依法經(jīng)政府確權(quán)取得建設(shè)用地使用權(quán)的同時(shí)國(guó)家取得對(duì)原集體土地的所有權(quán)。例如，西安市2008年開(kāi)始執(zhí)行的《城中村改造土地確權(quán)操作程序》規(guī)定：“在經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的西安市城市總體規(guī)劃建成區(qū)的城中村，經(jīng)市城中村(棚戶區(qū))改造辦公室批準(zhǔn)實(shí)施城中村改造，其人員依照法定程序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口，村委會(huì)轉(zhuǎn)為居委會(huì)(社區(qū))，集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)為股份公司后，均可以申請(qǐng)辦理土地確權(quán)手續(xù)?！薄笆袊?guó)土資源局受理土地確權(quán)申請(qǐng)后，應(yīng)會(huì)同城中村改造辦公室對(duì)申請(qǐng)確權(quán)的土地進(jìn)行實(shí)地踏勘，核實(shí)地籍調(diào)查結(jié)果有關(guān)內(nèi)容，必要時(shí)，可就有關(guān)事項(xiàng)向申請(qǐng)人、有關(guān)單位或者個(gè)人詢問(wèn)?！薄敖?jīng)審核認(rèn)為可以依法確定所有權(quán)和使用權(quán)的，將擬確權(quán)結(jié)果予以公告，公告期為30日。公告期滿無(wú)異議的，經(jīng)市國(guó)土資源局研究同意后，制發(fā)市人民政府土地確權(quán)文件，確定申請(qǐng)確權(quán)的土地為國(guó)家所有，申請(qǐng)人可以依法取得國(guó)有土地使用權(quán)?！薄吧暾?qǐng)人持確權(quán)文件及其他土地權(quán)屬登記資料，申請(qǐng)辦理權(quán)屬登記?！?11)

　　 (五)原農(nóng)民集體成員市民化后對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的享有

　　 既然農(nóng)民集體成員市民化以后就不再是農(nóng)民集體，不應(yīng)當(dāng)享有對(duì)城市土地的集體所有權(quán)，那么為何又說(shuō)市民化后的原農(nóng)民集體對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的享有？市民化后的原農(nóng)民集體不能享有城市土地所有權(quán)，城市土地屬于國(guó)家所有，但集體土地所有權(quán)在轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有權(quán)時(shí)取得的對(duì)價(jià)利益——經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)——?dú)w屬于原集體成員。之所以城市化后的原農(nóng)民集體成員能夠享有建設(shè)用地的使用權(quán)，是因?yàn)榻ㄔO(shè)用地使用權(quán)不同于土地所有權(quán)，集體土地所有權(quán)作為永久物權(quán)，主要功能在于解決土地歸屬，利用土地的使用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)集體成員對(duì)集體土地不可分割的永久保有，集體土地所有權(quán)不具有處分權(quán)能；而城鎮(zhèn)化后的集體成員對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的享有是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)原集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有權(quán)后所取得的對(duì)價(jià)利益作為最終剩余的分配，其利益直接分配給集體成員，集體成員實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的方式就是處分建設(shè)用地使用權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)會(huì)因?yàn)樘幏侄麥?；?dāng)然，集體也可以采取保有建設(shè)用地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)方式，但在這種情況下就是對(duì)集體成員的利益分配。即使保有建設(shè)用地使用權(quán)也是有期限的，在這個(gè)期限內(nèi)完成了原農(nóng)民集體成員的完全市民化而結(jié)束。期限屆滿后遵循國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)則處理，該續(xù)期的續(xù)期，該繳費(fèi)的繳費(fèi)，該收回的收回，原農(nóng)民集體成員不再有什么“特權(quán)”。

　　 城市化后的原農(nóng)民集體享有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)有哪些權(quán)能呢？十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！边@里規(guī)定了出讓、出租、入股，沒(méi)有規(guī)定轉(zhuǎn)讓的權(quán)能，但這是針對(duì)農(nóng)村集體土地規(guī)定的，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已經(jīng)城市化了，國(guó)家取得對(duì)城市土地的所有權(quán)，市民化了的原農(nóng)民集體享有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)也就是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，依據(jù)《物權(quán)法》第135條的規(guī)定，權(quán)利人依法享有對(duì)建設(shè)用地占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。因此，城市化后的原農(nóng)民集體享有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的利益實(shí)現(xiàn)方式包括建造建筑物、轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)，出租、入股建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)等方式。例如，在集體采取轉(zhuǎn)讓方式處分了集體建設(shè)用地使用權(quán)后，建設(shè)用地使用權(quán)由市場(chǎng)交易的受讓人取得，集體取得了土地使用權(quán)的價(jià)款，集體將取得的價(jià)款分配給集體成員，集體的建設(shè)用地使用權(quán)就消滅了。集體以入股方式，將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出資經(jīng)營(yíng)的，集體成員取得了對(duì)所投資企業(yè)的股權(quán)，企業(yè)法人取得建設(shè)用地使用權(quán)，集體的股權(quán)份額可以量化給集體成員或者明確集體成員的分配權(quán)份額，其股權(quán)價(jià)值根據(jù)企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)而變化，依據(jù)《公司法》的規(guī)定處理。集體出租建設(shè)用地使用權(quán)的則將收取的租金分配給集體成員。無(wú)論采用哪種方式，集體成員對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益的分配權(quán)份額都是明確的，其實(shí)質(zhì)是集體成員的按份共有，集體成員的資產(chǎn)收益分配權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓、繼承，與原來(lái)的集體土地公有制基礎(chǔ)上的集體土地所有權(quán)異其性質(zhì)。

　　 市民化后的農(nóng)民集體轉(zhuǎn)化為城市的社區(qū)居民集體，原來(lái)的村民委員會(huì)改革為社區(qū)居民委員會(huì)或者管理委員會(huì)，社區(qū)居民集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)也就由社區(qū)居民委員會(huì)或者管理委員會(huì)代表居民集體行使，或者居民集體設(shè)立經(jīng)營(yíng)性組織代表集體行使，也可以委托投資公司經(jīng)營(yíng)，由居民集體成員按照收益份額享受利益。

　　 三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收制度的沖突與協(xié)調(diào)

　　 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，集體土地納入城市規(guī)劃區(qū)后，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)由國(guó)家取得土地所有權(quán)，同時(shí)集體取得經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的行使涉及城市規(guī)劃的實(shí)施和城市的建設(shè)與發(fā)展，其與政府為了推動(dòng)城市建設(shè)而實(shí)施的土地征收行為之間必然會(huì)發(fā)生矛盾和沖突。因此，就需要研究并提出協(xié)調(diào)的辦法。

　　 (一)土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的沖突

　　 在允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況下，必然會(huì)存在征收與入市邊界范圍上的沖突。通過(guò)縮小征地范圍可以給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市留出空間?？s小以后的征收是怎樣的范圍？集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是怎樣的范圍？屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍的土地，國(guó)家還能不能征收？這些都是需要法律界定的。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年11月2日發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出，要縮小征地范圍，但并沒(méi)有明確征地的范圍，同時(shí)又提出對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革要允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有土地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制的前提下，可以出讓、租賃、入股?？梢?jiàn)，區(qū)分二者范圍的標(biāo)準(zhǔn)就是是否屬于規(guī)劃確定的工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)用地。屬于的就由集體直接入市；不屬于的，則由國(guó)家征收。與工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)服務(wù)等經(jīng)營(yíng)用地相對(duì)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地，顯然是屬于政府征收的范圍。問(wèn)題是，如果規(guī)劃確定為工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用地的，是否政府就不得征收，只能由集體入市；對(duì)于公共的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地是否只能由政府征收，不得由集體以經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的方式供地。主要有以下幾種情況：

　　 1.政府以城中村改造涉及公共利益用途征收土地與集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的沖突

　　 征收必須以公共利益為前提。依據(jù)《憲法》第10條、《物權(quán)法》第42條，政府征收土地限于公共利益需要。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條第(五)項(xiàng)規(guī)定“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”屬于公共利益，據(jù)此，城中村改造項(xiàng)目就可以納入公共利益用途，政府可以征收集體土地。依據(jù)上述分析，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要在城中村集體。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如果有政府以公共利益用途征收，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就沒(méi)有適用空間。另外，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條第(六)項(xiàng)還規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”也屬于政府實(shí)施征收行為的公共利益。政府為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，劃定工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收，也可以將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收出讓給企業(yè)。在這種情況下，政府認(rèn)為這也屬于公共利益目的。關(guān)于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)是否屬于公共利益存有爭(zhēng)議，在國(guó)外有一個(gè)典型案例：“美國(guó)新倫敦市凱樂(lè)等15戶居民訴新倫敦市政府土地征收案”。在美國(guó)新倫敦市政府為了促進(jìn)就業(yè)和增加稅收決定讓新倫敦市開(kāi)發(fā)公司收購(gòu)特朗布爾堡區(qū)的地產(chǎn)，讓大藥廠輝瑞公司擴(kuò)大研發(fā)基地，并投資旅館、運(yùn)動(dòng)館、高端住宅樓。凱樂(lè)等15戶居民以市政府的決定不符合公共利益用途拒絕征收，并向法院起訴。最終“在2005年6月23日，美國(guó)最高法院以5比4的微弱多數(shù)，對(duì)凱樂(lè)訴新倫敦市政府征收案作出了維護(hù)新倫敦市市府決定的判決。肯尼迪大法官還出具一份配合意見(jiàn)，更詳細(xì)地補(bǔ)充說(shuō)明了對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。斯蒂文斯法官在意見(jiàn)書(shū)中稱，在有關(guān)土地使用的決議里，應(yīng)給予當(dāng)?shù)卣^寬的自由裁量權(quán)：‘該市確已非常仔細(xì)地制定了開(kāi)發(fā)計(jì)劃，相信能給社區(qū)帶來(lái)可評(píng)估的利益，這個(gè)利益包括但不局限于提供就業(yè)機(jī)會(huì)和增加稅收?！?12)在這個(gè)判例中，市政府進(jìn)行的有計(jì)劃的以增加稅收、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)也屬于公共利益?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)也可能被解釋為公共利益。因此，如果不對(duì)公共利益做出嚴(yán)格的列舉式限定，政府就可能以增加稅收、擴(kuò)大就業(yè)進(jìn)行整體經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，征收集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的空間就會(huì)縮小甚至成為不可能的事情。以往城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中都是由政府劃定工業(yè)園區(qū)征收農(nóng)民土地出讓給開(kāi)發(fā)企業(yè)的。在允許農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況下，政府就不能再征收已經(jīng)規(guī)劃為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)服務(wù)用途的建設(shè)用地出讓給企業(yè)，而是由集體直接出讓給企業(yè)。但現(xiàn)實(shí)中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況還不多，主要是開(kāi)發(fā)商擔(dān)心農(nóng)民漫天要價(jià)，政府不參與會(huì)導(dǎo)致與農(nóng)民的關(guān)系不好處理；由于法律規(guī)定不明確，開(kāi)發(fā)商擔(dān)心用地手續(xù)不好辦。

　　 2.集體存量建設(shè)用地入市與增量建設(shè)用地征收的沖突

　　 依據(jù)中央兩辦發(fā)布的實(shí)施方案，允許入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指存量的集體建設(shè)用地，存量集體建設(shè)用地是有限的，集體不能新增建設(shè)用地直接入市，這是為了保護(hù)耕地。因此，在集體存量建設(shè)用地之外，新增建設(shè)用地也應(yīng)當(dāng)由政府征收。政府必須按照耕地占補(bǔ)平衡原則，新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用地指標(biāo)必須以相應(yīng)的耕地補(bǔ)充為前提。企業(yè)取得建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)首先取得建設(shè)用地指標(biāo)。購(gòu)買建設(shè)用地指標(biāo)就是用地者履行占補(bǔ)平衡義務(wù)。如果屬于土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，由集體直接入市，政府不宜征收，但如果新增的工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服用地已屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，符合規(guī)劃和用途也要求由集體直接出讓，而政府以不屬于存量而是新增提出征收，二者就會(huì)發(fā)生沖突。

　　 3.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的征收與集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的沖突

　　 通過(guò)土地征收供給建設(shè)用地是土地財(cái)政的主要來(lái)源，將征收僅僅限于公共利益用途，在征收之外允許農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意味著對(duì)土地財(cái)政的動(dòng)搖，本來(lái)土地征收后的國(guó)有土地出讓金收入和土地使用權(quán)抵押融資是政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的保障，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市則政府不能獲得土地的出讓金，土地出讓金由集體獲得。政府投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)就缺少資金來(lái)源。而公共設(shè)施和公共服務(wù)是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地升值的必要條件。公共設(shè)施和公共服務(wù)屬于公共利益用途，政府不投資，以營(yíng)利為目的的企業(yè)是不會(huì)投資的。解決這一矛盾的一個(gè)辦法就是政府分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值收益，同時(shí)不再依靠政府單方面投資和提供公共設(shè)施和服務(wù)，而是由政府引進(jìn)私人社會(huì)資本投資城市的公共設(shè)施和公共服務(wù)。2015年1月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心專家喬潤(rùn)令就認(rèn)為，未來(lái)的城市建設(shè)模式將由土地財(cái)政支撐變?yōu)楣胶献鞯摹癙PP模式”，即政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程公私合作新模式，“政府與社會(huì)資本公司將是伙伴關(guān)系，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。(13)可見(jiàn)，即使引進(jìn)社會(huì)資本建設(shè)公共設(shè)施和提供公共服務(wù)，政府仍然要負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，所以政府以適當(dāng)方式合理分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值收益也是應(yīng)該的。那么，農(nóng)民集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否作為社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“PPP模式”？如果允許，就意味著將公共建設(shè)用地也變?yōu)榱私?jīng)營(yíng)性用地，壓縮了政府征收的空間，開(kāi)闊了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的空間。

　　 4.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地價(jià)與土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的沖突

　　 城鎮(zhèn)化過(guò)程中建設(shè)用地的供給是由國(guó)家征收農(nóng)民土地再進(jìn)入土地市場(chǎng)還是由農(nóng)民集體將建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，取決于農(nóng)民集體對(duì)兩種方式的利益判斷。如果集體將土地使用權(quán)直接入市取得的市場(chǎng)價(jià)值高于征收補(bǔ)償獲得的利益，集體就會(huì)通過(guò)建設(shè)用地市場(chǎng)獲取利益而拒絕土地征收。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就是針對(duì)土地征收補(bǔ)償過(guò)低與土地市場(chǎng)價(jià)值反差太大而提出的保護(hù)農(nóng)民利益的措施。低價(jià)補(bǔ)償?shù)恼魇张c集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必然會(huì)存在利益沖突。上文分析的征收與入市的各種沖突最終會(huì)體現(xiàn)在價(jià)值沖突上。如果征收所獲得的補(bǔ)償與建設(shè)用地入市所獲取的交換價(jià)值相當(dāng)，那么采取征收還是入市對(duì)集體就不會(huì)有實(shí)質(zhì)差異。我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地的原用途收益價(jià)值作為標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)?。這與建設(shè)用地市場(chǎng)形成的價(jià)格相差甚遠(yuǎn)。因此，當(dāng)政府對(duì)農(nóng)民集體土地征收時(shí)就會(huì)受到農(nóng)民的抵制。在允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況下，征收與入市的矛盾將更加突出。

　　 (二)土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的協(xié)調(diào)

　　 針對(duì)土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的上述沖突，協(xié)調(diào)二者關(guān)系的根本措施就是要發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定作用，通過(guò)土地市場(chǎng)價(jià)格平衡征收與入市的矛盾，兼顧公共利益與集體成員利益。

　　 1.土地征收采用市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

　　 關(guān)于土地征收制度，中央有關(guān)文件一再明確提出應(yīng)當(dāng)縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了可能。關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采用以市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償為基礎(chǔ)的，兼以其他補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為輔助的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。(14)我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》對(duì)城市房屋補(bǔ)償已經(jīng)采用市價(jià)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)民土地能否采用市價(jià)補(bǔ)償，一些觀點(diǎn)認(rèn)為，“我國(guó)根本不存在一個(gè)集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，國(guó)家通過(guò)征收方式取得集體土地所有權(quán)是唯一的流轉(zhuǎn)方式，因而集體土地所有權(quán)是不存在任何的市價(jià)的?！?15)因而不能用市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償數(shù)額。現(xiàn)在，在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，就可以作為對(duì)集體土地征收補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)價(jià)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。以土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)計(jì)算的補(bǔ)償數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原來(lái)按照農(nóng)地收益標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的補(bǔ)償數(shù)額，具有合理性。如果征收補(bǔ)償能夠采用市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，由政府征收還是由集體將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，雖然方式不同，但在利益回報(bào)上是相當(dāng)?shù)?。在政府主?dǎo)的城中村改造中，政府將集體土地征收，補(bǔ)償安置、拆遷交由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)，政府將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)零地價(jià)提供給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商往往認(rèn)為其支付的征地拆遷成本大于土地使用權(quán)的出讓金，而政府并沒(méi)有賺取征收與出讓的差價(jià)，政府的原則是既不賺取出讓金，也不補(bǔ)貼征收成本。因此，在城中村改造項(xiàng)目中，土地征收的補(bǔ)償安置、拆遷的成本一般與土地出讓金是持平的，因此，政府征收采取土地使用權(quán)市價(jià)補(bǔ)償和集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市的市場(chǎng)價(jià)格都是相當(dāng)?shù)?。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，國(guó)家還要征收收益調(diào)節(jié)金。財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20％-50％征收。這就為消除征收與入市的沖突提供了基礎(chǔ)。在這種情況下，集體也可能選擇由政府征收，而不行使入市權(quán)利；也可能在集體建設(shè)用地使用權(quán)入市時(shí)，由政府收購(gòu)集體建設(shè)用地。因此，只要找到了利益的平衡點(diǎn)二者是可以協(xié)調(diào)的，不宜在制度設(shè)計(jì)上將二者對(duì)立起來(lái)，規(guī)定為非此即彼，一旦政府征收就認(rèn)為損害農(nóng)民集體利益。

　　 2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的權(quán)利優(yōu)先

　　 在市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置發(fā)揮決定作用的條件下，處理土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市權(quán)利優(yōu)先的原則。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由政府征收還是由集體直接入市？除非是典型的公共利益用途，政府可以征收以外，對(duì)于開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性的公共利益或者界定有爭(zhēng)議的公共利益，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在推進(jìn)城中村改造的過(guò)程中，由政府引導(dǎo)集體，按照市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，集體以其享有的建設(shè)用地使用權(quán)入市，實(shí)現(xiàn)其利益。即使在城市公共設(shè)施建設(shè)中，本來(lái)按照規(guī)劃作為基礎(chǔ)設(shè)施的公共用途用地，是由政府征收的，但如果公共建設(shè)領(lǐng)域的建設(shè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣胶献鞯摹癙PP模式”，也可以將公共建設(shè)用地不由政府征收而由農(nóng)民集體作為社會(huì)資本投入。農(nóng)民以土地投入PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本預(yù)期收益大于征地收益的，農(nóng)民就可能愿意以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地投資模式提供土地。農(nóng)民集體可以轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地使用權(quán)，也可以入股建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)民集體轉(zhuǎn)讓其建設(shè)用地使用權(quán)的，其他合作企業(yè)可以購(gòu)買，然后作為其資本投資到PPP項(xiàng)目，也可以由政府優(yōu)先購(gòu)買作為政府投資投入PPP項(xiàng)目，還可以由PPP項(xiàng)目公司購(gòu)買作為項(xiàng)目公司的資產(chǎn)，這適合政府采用PPP模式的公共建設(shè)項(xiàng)目。如果公共建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)不適合PPP模式，而是必須由政府征收土地的就由政府征收。如果規(guī)劃的公共建設(shè)項(xiàng)目，政府采取PPP模式，而農(nóng)民集體不愿意以建設(shè)用地使用權(quán)參與的，則應(yīng)當(dāng)由政府強(qiáng)制征收，以確保公共建設(shè)。

　　 3.對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市權(quán)利的限制

　　 在允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的條件下，對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地采取概括國(guó)有化，由國(guó)家取得土地所有權(quán)，同時(shí)由城市化后的集體取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，政府不宜先行征收，但城市規(guī)劃的落實(shí)、城市發(fā)展、城中村改造都與公共利益密切相關(guān)，如果一味強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的私法自治或者優(yōu)先，可能會(huì)害及公共利益。因此，有必要對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的權(quán)利作出必要的限制，以維護(hù)公共利益。例如，允許集體先將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市，但在一定的時(shí)間內(nèi)集體不能就建設(shè)用地使用權(quán)入市形成方案或者不行使入市權(quán)利，致使城市建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的，政府有權(quán)以城中村改造的公共利益或者以開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性公共利益，對(duì)集體建設(shè)用地予以征收。這樣做一方面有利于城市建設(shè)的公共利益，也不會(huì)對(duì)集體利益造成損害，因?yàn)樵谡魇昭a(bǔ)償以市價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的情況下，征收補(bǔ)償與建設(shè)用地使用權(quán)入市集體取得的利益是相當(dāng)?shù)摹?/p>

　　 4.在同等條件下政府可以優(yōu)先受讓或者收儲(chǔ)入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

　　 在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的情況下，經(jīng)過(guò)招、拍、掛形成合理價(jià)格，可以由政府優(yōu)先受讓或者收儲(chǔ)入市集體的建設(shè)用地，這樣可以滿足政府為開(kāi)發(fā)性公共利益目的利用土地招商引資，也能夠充分實(shí)現(xiàn)集體成員的利益。財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》就規(guī)定，如果農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、再轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于基準(zhǔn)地價(jià)80％的，試點(diǎn)縣人民政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

　　 綜上所述，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市規(guī)劃區(qū)的集體土地應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府確權(quán)將土地所有權(quán)歸屬于國(guó)家，同時(shí)由集體取得國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市，對(duì)于典型性公共利益，政府可以征收集體建設(shè)用地。除此之外，即使與公共利益有關(guān)也應(yīng)當(dāng)由集體優(yōu)先行使建設(shè)用地使用權(quán)入市的權(quán)利，但是集體怠于行使入市權(quán)利，害及公共利益的，政府可以以公共利益用途征收集體建設(shè)用地。征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以市價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，從而兼顧公共利益與集體利益。

　　中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：當(dāng)代法學(xué)2016年第6期

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