【內(nèi)容提要】我國現(xiàn)階段城市化建設中，由于一些地方政府與開發(fā)商在征地中“強制征用土地”、“強制拆遷房屋”，使得被征用土地的人民群眾利益受損，在土地征收利益訴求得不到制度內(nèi)的途徑解決時，受制度外的“鬧事”文化的影響，容易引發(fā)土地征收中的群體性事件，主要表現(xiàn)為集體性上訪事件、沖擊黨政辦公機關事件、擾亂公共秩序事件等。土地征收中的群體性事件的防控政策，一個是“防”，即保證土地征收過程中利益“分配的公平”；一個是“控”，即通過彌補土地征收中利益“分配的不公平”，以保證土地征收中結(jié)果“持有的公平”。 
　　【關 鍵 詞】城市化/土地征收/公共利益/群體性事件
　　【英文標題】The Mass Incidents Triggered by Land Expropriation in the Process of China ’s Urbanization
　　【作者簡介】王華華(1987- )，湖北襄陽人、溫州大學法政學院研究生、溫州大學馬克思主義研究所助研，研究方向為中國政府行政管理、社會學（浙江溫州325035）；陳國治(1951- )，湖南南縣人、溫州大學法政學院教授，研究方向為行政管理 （浙江溫州325035）。
　　[中圖分類號]D631.43[文獻標識碼]A[文章編號]1007-8487(2011)10-0064-06
　　目前，我國城市化進程不斷加快，一方面取得了城市化建設的巨大成績，另一方面城市化的過程也造成了我國農(nóng)村地區(qū)利益分配的沖突和生態(tài)環(huán)境的破壞，有的地區(qū)在土地征收中甚至釀成群體性事件，像各地出現(xiàn)的“爭地風波”、“征地事件”和群體性越級上訪事件，已經(jīng)嚴重影響了城市化的發(fā)展進程。因此，正確對待土地征收中引發(fā)的農(nóng)村群體性事件，認真分析其形成原因，采取切實有效的解決辦法，關乎城鎮(zhèn)化進程的有序發(fā)展、關乎新農(nóng)村建設、關乎社會穩(wěn)定的大局、更關乎社會主義和諧社會的構建，意義重大。
　　一、我國土地征收中引發(fā)群體性事件的現(xiàn)狀
　　群體性事件是指由一定的社會矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時形成的耦合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對社會造成負面影響的群體活動、發(fā)生人數(shù)眾多的語言行為或肢體行為的沖突等群體行為方式，或表達訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負面影響的各種事件。群體性事件主要表現(xiàn)為“部分公眾參與并形成有一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐請愿、聚眾鬧事等群體行為，并對政府管理和社會造成重大影響的事件”。
　　從性質(zhì)上來說，當前我國發(fā)生的群體性事件，絕大多數(shù)都是對權利和利益的訴求，屬于人民內(nèi)部矛盾，是由人民內(nèi)部矛盾激化而產(chǎn)生的，并不是要推翻國家政權和現(xiàn)行社會制度。它的矛頭指向一般不是國家、政府高層，而是針對社會上和基層的種種不公正的現(xiàn)象，它的產(chǎn)生也是以對黨和國家的信賴為基本前提的。從某種意義上來說，群體性事件的發(fā)生，表明了人們權利意識的加強和對政府信賴程度的下滑。隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構轉(zhuǎn)型，社會利益格局的調(diào)整，新問題、新矛盾不斷增多，我國群體性事件次數(shù)和參與人數(shù)均呈上升趨勢，參與人員常常達到了成百上千，甚至上萬人參與的事件在全國也屢見不鮮。群體性事件涉及行業(yè)越來越多，主體成分也呈多元化。其中，在城市化進程中，政府由于征收城市郊區(qū)或鄰近農(nóng)村的土地，在處理拆遷安置賠償或土地增值利益分配方面存在的“侵吞”被征收方利益時，往往會引發(fā)群體性事件。
　　我國城市化建設，對于土地征收的用途，一是用于公共基礎設施、高速公路、鐵路等具有公益性方面的建設，二是用于企業(yè)工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)、商品房住宅區(qū)等具有市場性方面的開發(fā)建設，而這兩方面用途的土地征收在我國都是采取政府直接或間接出面的形式，以進行土地征收或征地拆遷。這就必然會引發(fā)土地征收利益分割的問題，是按公益用地補償還是市場用地補償，以及土地征收后如何保障被征收方的生活水平不降低等問題。目前，我國城市化建設中因土地征收、房屋拆遷所引發(fā)的矛盾和問題，主要是通過信訪渠道來反映問題和解決問題，而不是像西方國家那樣通過利益集團政治博弈的途徑或司法的途徑來解決。當前，我國城市化建設中因土地征收、房屋拆遷所引發(fā)信訪問題的主要特點包括：(1)從數(shù)量上看，涉及土地征收、房屋拆遷引發(fā)的信訪占約1/3強的比例[1]，隨著城市工業(yè)園區(qū)的開發(fā)、高速公路、鐵路的建設，這類因土地征收的信訪案件呈增長趨勢；(2)從內(nèi)容上看，多數(shù)群眾反映土地征收、房屋拆遷補償標準偏低和安置問題，還有的反映違法征地以及房屋拆遷管理人員違法違紀問題；(3)從上訪人員看，在群眾信訪活動主體成分多元化的同時，弱勢群體包括困難戶、下崗人員、殘疾人、無業(yè)人員等低收入人群所占上訪比例人數(shù)較大；(4)從處理情況看，城市化建設中因土地征收引發(fā)的安置問題、補償問題的解決難度系數(shù)較大，群眾上訪反映的一些拆遷、征收問題不是一個部門能解決的，特別是那些與其他矛盾交織在一起的“老大難”問題。　　

      概括而言，目前，我國土地征收中因利益補償不公正等引發(fā)的群體性事件主要表現(xiàn)有：
　　1.集體性上訪事件。土地征收利益補償缺失公正與公平往往會導致群體訪、集體訪事件，從而影響社會穩(wěn)定。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，中國每年從農(nóng)民手里征收的土地將近20萬公頃，因征地引起的農(nóng)村群體性事件已占到全部農(nóng)村群體性事件的65%以上，因違法征地等引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已成為“影響農(nóng)村乃至社會穩(wěn)定的一個突出問題”[2]。另據(jù)《溫州市群體性事件防控研究》課題組調(diào)查顯示，2009年，溫州市國土資源局受理的68批622人次的群體性上訪案件中，反映違法征地類31批206人次，占群體性上訪案件的45.59%，占群體性上訪總?cè)舜蔚?3.12%；征地糾紛及補償類25批355人次，占群體性上訪案件的36.67%，占群體性上訪總?cè)舜蔚?7.07%。而以浙江省溫州市龍港鎮(zhèn)為例，龍港鎮(zhèn)常住人口在28萬左右，信訪辦在2008年、2009年、2010年這三年所接訪的千余案件中，85%的信訪案件與土地征收或拆遷安置問題相關。可見，違法的土地征收以及過低的土地征收利益補償容易引發(fā)集體上訪事件。

　　2.沖擊黨政辦公機關事件。在城市化建設中，部分群眾由于對土地征收引發(fā)的拆遷賠償與土地增值利益分配不滿，而在上訪又不能解決利益訴求問題時，往往會對政府產(chǎn)生不滿情緒，以沖擊政府辦公機關事件的形式展現(xiàn)，嚴重影響黨和政府“為人民服務”的形象和威望。如2008年震驚全國的甘肅“隴南事件”，2008年11月17日，甘肅省隴南市武都區(qū)東江鎮(zhèn)30多名拆遷戶集體到市委上訪，反映隴南市行政中心搬遷問題，因未得到有效解決，上訪人員不聽勸阻，部分上訪人員沖擊市委機關，砸壞部分車輛和辦公設施。聚集和圍觀群眾陸續(xù)增加，最多時約2000人[3]。因土地征收中的利益補償未達成一致，而引發(fā)的群體性沖擊黨政辦公機關事件，目前已不鮮見，呈上升趨勢。

　　3.擾亂公共秩序事件。城市化建設是政府主導改革開放建設的一個重要組成部分，可以采取誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷，是指“現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行”；強制性制度變遷是指“由政府命令和法律引入和實行的變遷”。目前，我國土地征收中誘致性制度變遷不足，而強制性制度變遷過強，即對于被征收土地的村民或居民過于強制、簡單粗暴，而誘致性的“惠民”政策使用不足，常常會引發(fā)像堵路、堵橋、堵街、靜坐、游行等擾亂公共秩序的事件。
　　二、我國土地征收中引發(fā)群體性事件的原因分析
　　馬克思主義認為，“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就要衣、食、住以及其他東西”，“人們的需要即人們的本性”，“沒有需要，就沒有生產(chǎn)和創(chuàng)造”，“任何人如果不同時為了自己的某種需要和為了這種需要的器官而做事，他就什么也不可能做”，足見“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關”，都同他們的需要相關，“為生存而斗爭、為享受而斗爭和為發(fā)展而斗爭”[4](P268)。利益問題是一個二元邏輯，一是利益需求產(chǎn)生的自主性，二是利益實現(xiàn)途徑的社會性，人們只有通過社會性途徑才能實現(xiàn)自身的利益需求。我國現(xiàn)階段土地征收中所引發(fā)的主要矛盾，特別是土地征收、拆遷安置中的群體性事件，產(chǎn)生的原因就是人民群眾利益沒有得到滿足，政府與開發(fā)商“強制征用”、“強制拆遷”激化矛盾的結(jié)果。具體分析其原因主要有以下幾個方面：
　　(一)城市化建設中土地征收的直接群體利益需求“未滿足”。
　　我國政府對農(nóng)民集體所有土地的征收是一種行政行為，而不是簡單的市場行為。這種不合時宜的土地征收政策，是當前征地過程中失地農(nóng)民利益受損的根本原因。我國土地征收權的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。《憲法》(2004修訂)第10條規(guī)定：“城市土地屬于國家所有”?！皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”而《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對于“公共利益”均沒有給予準確的定義。在城市化建設中，如果要搞商業(yè)開發(fā)，就必須先將村集體土地征為國有，而土地征收的焦點和難點是如何實現(xiàn)征地補償?shù)墓耘c公平性。
　　關于土地征收的公正補償，到底是“完全補償”還是“不完全補償”，是直接補償還是間接補償，是“漲價歸公”還是“漲價歸農(nóng)”，是以征收前的土地價值還是以征收后的土地價值為標準等等類似的重要問題，僅憑征收方單方面評估是難以回答和無法解決的。就土地市場價值本身來說，由于被征收的土地在實際操作中并未進入銷售市場，會遇到一些不容易掌握的因素，如土地在最佳使用方式下的價值、政府規(guī)制影響和征地時的市場狀況等等，市場價值與土地的實際價值之間也存在著偏差。土地征收也只是模仿自愿交易，實質(zhì)卻是特定產(chǎn)權的強制性交易，這就決定了在政府與被征收者之間不可能存在真正意義上的“市場”，特別是在目前中國土地市場價格比較機制尚不完善的情況下，一些地方政府領導為追求“政績工程”而過分給予政策“優(yōu)惠”拉攏大的開發(fā)商，甚至一些地方政府與開發(fā)商之間達成合謀而“侵吞”被征地的弱勢一方的利益。征地補償采用市場價值，不是落實征地補償公正性的惟一手段，更不是“最優(yōu)”選擇。市場價值只有依托于征地補償?shù)恼涡袨樗鶅?nèi)涵的政治價值——社會公正，即效率與平等的動態(tài)均衡，才能減少自身局限性而具有手段的合理性。否則，市場價值手段的技術細分越復雜，越可能帶來更多的社會問題，土地征收中引發(fā)的群體性事件只是這種矛盾激化的一種反映。
　　我國《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補助費。雖然《土地管理法》沒有對安置補償費的用途加以具體規(guī)定，但從各地執(zhí)行情況看，基本上是用于被征收土地的農(nóng)民的生活安置和就業(yè)安置。各地方政府對于土地征收的補償款發(fā)放，參照的是2004年修訂后《土地管理法》的相關規(guī)定，并沒有考慮物價上漲引起的人民幣國內(nèi)貶值等因素，所以，在土地征收及拆遷補償?shù)确矫娲嬖谇滞倘罕娎娴那闆r。當前我國土地增值部分的收益分配，“只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中農(nóng)民的補償款占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發(fā)商拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%”[5]?？梢?，我國城市化建設中土地征收的直接群體利益需求未得到滿足，迫使被征地、被拆遷的群體尋找制度外解決利益訴求的途徑，從而導致土地征收中的群體性事件。
　　(二)城市化建設中土地征收的直接群體利益訴求“被限制”。
　　當土地被征收而未獲得“生活保障”的情況下，被征地的利益攸關者就會提出正當利益訴求，通過各種方式尋求“利益保護”。土地征收中合法的利益訴求、權利救濟受阻導致“大路不通走小路”。在我國當前的法制框架下，因城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的矛盾沖突本身完全可以借助合法的途徑予以消解，但實際上還有一些體制外的群體性事件的發(fā)生，在一定程度上也可以說是既定制度的錯位——當國家的正式制度無法滿足被征地群眾的利益訴求時，體制外的對抗性的“非正式組織”和非理性的“私力救濟”行為就會產(chǎn)生。也就是說，當信訪、行政復議、訴訟等正常、合法糾紛解決機制和權利救濟頻頻受阻時，就會轉(zhuǎn)向堵路、圍堵黨政機關等不合法方式，從而形成了“大路不通走小路”的情形。從司法救濟途徑來看，在法治社會中，司法是維護社會正義的最后堡壘。但是因部分案件顯示了司法的不公，導致了人們對于司法的信任危機，“信訪不信法”就是民間法治信仰缺失的一種突出表現(xiàn)。
　在這種情況下，通過司法的途徑解決土地征收問題的成本過大而難以奏效，失地農(nóng)民就選擇采取上訪的方式來尋求土地征收時的“利益保護”。人們更多地把希望寄托在非法治化、非程式化、成本相對低、或然性程度高、人治化特色明顯的信訪、上訪或其他一些非正常手段上。2004年5月至10月，中國人民大學農(nóng)村發(fā)展研究所課題組對中國信訪狀況進行了專項調(diào)查，在接受調(diào)查的632位進京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的有172位，占總數(shù)的42.9%，認為法院不依法判決的有220位，占54.9%，法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的有9位，占2.2%[6]。調(diào)查顯示，正是這些原因讓司法權威遭到質(zhì)疑，人們不信任法院，寧愿上訪，甚至聚眾請愿，加劇了群體性事件的發(fā)生。2011年3月對浙江溫州市龍港鎮(zhèn)的調(diào)查，龍港鎮(zhèn)近三年的接訪案件中，每年約有60件是在司法途徑不能解決的情況下轉(zhuǎn)向信訪的，信訪則成為是否導致群體性事件的最后驛站，處理不好則會引發(fā)群體性事件。在我國，因司法不公、司法權威遭到質(zhì)疑加劇了群體性事件的發(fā)生。換言之，由于司法在解決社會沖突方面的弱化，而使執(zhí)政黨和中央政府承擔了在一個司法能正常發(fā)揮功能的社會中本可以無需承擔的政治壓力。
　　(三)制度外的“鬧事”文化促成群體性事件。
　　土地征收中群體性事件發(fā)生的根本原因在于被征收土地的群體無法找到暢通的利益協(xié)商機制和利益維護機制。當基層政府的公信力在農(nóng)民心中的地位不斷降低時，農(nóng)民便對基層政府具有不信任感甚至抵觸情緒。而在信息不公開的情況下，當他們的利益訴求壓抑已久而又無法通過制度內(nèi)的司法途徑、上訪途徑、人民調(diào)解途徑來解決時，這種不滿情緒一旦被引發(fā)就很難控制，結(jié)果必然爆發(fā)群體性事件，產(chǎn)生巨大的社會危害。當然，廣大農(nóng)民法治意識相對淡薄也是引發(fā)農(nóng)村群體性事件的文化因素。改革開放以來，隨著依法治國方略的實施，群眾的民主意識逐步增強，民主參政的意識也越來越強烈。但受多種因素的影響，群眾整體政治參與能力相對較弱，造成了較強的民主參政意識與較低的依法參政能力之間的反差。受傳統(tǒng)文化中人治、重權、輕訴的影響，當群眾之間、上下級之間出現(xiàn)利益摩擦或糾紛時，一些群眾錯誤地認為通過聚眾鬧事可以對領導造成壓力、引起政府的注意，從而加速問題的解決。于是，當這種方式能夠奏效時，很多人便會紛紛效仿。再加上有的政府職能部門平時漠視群眾疾苦，導致群眾對基層單位、職能部門的不信任，把上訪、聚眾鬧事作為謀求解決問題最直接有效的方式，容易形成“找政府不如堵道路”、“影響越大，問題越好解決”的不良社會心理。
　　“鬧事”本身固然源自于尖銳的土地征收利益糾紛，但也是民意長期受到壓制后反彈的結(jié)果。既然“鬧事”的核心目標是要驚動上級政府及其領導人，那么，“將事鬧大”與其說是一種被逼無奈的抗爭行為，不如說是一種積極的表達策略。特別是當群眾在土地征收利益訴求缺乏渠道時，對于那些不知道如何表達、向誰表達，或者雖有表達但沒有得到認真對待的弱勢群體而言，“將事鬧大”無疑是其發(fā)出聲音的最有效的方式。在某種意義上，把事情鬧大，不但表達了對強權的抗議和控訴，而且也是對其行動必要性和正當性的合理辯護。而且“將事鬧大”具有獨特的技術優(yōu)勢：(1)“鬧大”以極端的方式制造出轟動的社會效應，能增加引起上級政府及其領導人關注的概率；(2)“鬧大”以“弱者身份”為武器進行抗爭和動員，有助于博取廣泛的同情和支持；(3)群眾通過“鬧事”策略將其困境建構成政府必須要重視的問題，能夠迫使后者做出正面的回應；(4)“將事鬧大”能使社會問題突破各種條條框框的束縛和限制，加快其進入政府議程的速度；(5)“將事鬧大”以直截了當?shù)姆绞絹砑せ罡鞣N社會力量，彌補了公民行動資源不足和政策技術缺乏的缺陷。
　　成功地“將事鬧大”將會帶來廣泛蔓延的示范效應，進而形成一種“比誰聲音大”、“看誰動靜大”的“將事鬧大”比賽。既然“會哭的孩子有奶吃”，鬧大才能得到甜頭，那么，面臨困境的人就會覺得，要想得到重視，迅速解決問題，就必須要把事情鬧大了，甚至還會覺得，如果不鬧大，就會吃虧。“鬧事”文化的典型特點也就由此形成，即“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的一種“鬧事解決問題”的文化氛圍。近年來，在一些地方政府的做法中，為了盡快平息“鬧大”，不惜花錢買平安，滿足鬧大者的要求。這樣就更造成了一種“競相鬧大”的社會氛圍，刺激人們用“將事鬧大”來與政府做交易。在土地征收利益糾紛中，被征地的群眾利益如果得不到合理保護，那么，他們在“鬧事”文化氛圍的影響下，也會采取“將事鬧大”以求征地利益問題得到解決。在“群眾鬧大”和“政府應對”的復雜過程中，一些矛盾沖突還可能“擴大再生產(chǎn)”，引發(fā)更多的社會問題，特別是引發(fā)“群體性事件”，從而增加了土地征收利益糾紛問題治理的復雜性，社會也就更加陷入到“將事鬧大”的惡性循環(huán)中去。
　　三、我國土地征收中引發(fā)群體性事件的防控對策
　　正如毛澤東同志所言，“解決群眾的穿衣問題、吃飯問題、住房問題、柴米油鹽問題、疾病衛(wèi)生問題、婚姻問題?？傊?，一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題”[7](P136)。土地征收關系群眾切身利益，而土地征收中的群體性事件是錯綜復雜的，對待土地征收中引發(fā)的群體性事件，應堅持一分為二的觀點，那種一談起“弱勢群體”必說是“引發(fā)社會穩(wěn)定問題根源”的觀點自身也是“有問題的”，因為“目前許多弱勢群體也是由于強勢群體太強而主宰利益分配權力造成的”，就好比土地征收中的利益分配存在的不公平現(xiàn)象一樣，被征收土地的一方總處于“弱勢”地位，地方政府與開發(fā)商處于“說了算”的“強勢”地位。因此，土地征收中的群體性事件的防控政策，應分階段、有針對性，一個是“防”，主要是土地征收未引發(fā)群體性事件前的“防范”措施，即保證土地征收過程中利益的“分配公平”；一個是“控”，主要是土地征收中已經(jīng)引發(fā)的群體性事件的“控制”措施，即通過彌補土地征收中的利益“分配不公平”，以做到土地征收中結(jié)果“持有的公平”。
　　(一)完善征地補償款的發(fā)放機制與監(jiān)督機制。
　　從征地補償款的分類看，征地補償款可分為土地補償費、安置補助費和地上物及青苗補償費。根據(jù)《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”；“征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用”[8]。當前，糾紛爭執(zhí)的主要焦點是對土地補償費和安置補助費的分配有意見而引發(fā)的，尤其是個別村民在特殊情況下能否分配土地補償費和安置補助費的情形，更是焦點中的焦點。這類糾紛產(chǎn)生的主要原因是，目前我國對征地的補償安置費缺乏一個分配到農(nóng)戶的具體細則，造成各村、組對征地補償安置費的分配比較混亂。比如，有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；在發(fā)放的時間上有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；在分配對象上有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配，有的征到誰家的土地，補償安置費歸誰所有，沒征到的一分不給，即使按常住人口分配，也涉及“有田無戶口”、“有戶口無田”等問題。
　　預防土地征收引發(fā)的群體性事件，必須完善征地補償款的發(fā)放機制與監(jiān)督機制，須從以下幾方面著手工作：(1)指導村民委員會或村民小組，通過合法的程序，制定出符合法律規(guī)定的征地補償款分配方案，而不能一味地遵從風俗習慣，以防止濫用自治權力現(xiàn)象的出現(xiàn)；(2)組織成立聯(lián)合督查組，以檢查各鎮(zhèn)、村、組對被征用土地補償安置費的分配和使用情況，加強征地后的監(jiān)督檢查工作力度和對征用土地工作各環(huán)節(jié)的社會監(jiān)督；(3)實行村務公開、財務公開。完善征地補償款的監(jiān)督機制，必須以有效的村務公開、財務公開為前提。把村里土地征收、房屋拆遷的事務、財務，上級政府的政策和有關土地征收、房屋拆遷法律、法規(guī)，全部向村民公開，急村民之所需，使村務公開順應民意。當然，村務公開的形式也不能千篇一律，但有一點是相同的，那就是不管采取什么形式，這些公開的內(nèi)容要讓村民知道?？梢圆扇【W(wǎng)上公開、村委會黑板公告欄、上門到戶公開等多種方式的結(jié)合，以盡可能地讓村民了解到政府土地征收的相關政策。村民對土地征收、房屋拆遷中提出的意見和建議，要及時反饋。只有這樣，土地征收操作，才能“給群眾一個明白，還干部一個清白”，才能在干部和村民中架起一座相互了解、相互信任、相互支持的橋梁，才能真正讓村民當家作主。
　　(二)建立土地征收過程中失地農(nóng)民生活保障機制。
　　大量失地農(nóng)民、拆遷房屋戶的權益保護和生活保障問題日益突出，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展、危及社會穩(wěn)定的重要因素，化解土地征收中的利益分配矛盾，就必須建立土地征收過程中失地農(nóng)民生活保障機制。而建立土地征收過程中失地農(nóng)民生活保障機制，必須在完善我國土地征收補償款發(fā)放與監(jiān)督機制的同時，把企業(yè)招工安置、貨幣安置、留地安置、地價款入股安置、社會保險安置措施結(jié)合起來。其中要特別重視社會保險安置，建立起完善的社會保險安置措施，它包括以下三個方面：(1)應分清對象建立失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度。對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度；對尚未就業(yè)的失地農(nóng)民應建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式；(2)建立多元化的醫(yī)療保障制度，特別是盡快建立大病保險制度；(3)建立適當水平的最低生活保障制度。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度的重點，是公民的生存權得到保障的重要體現(xiàn)，也是憲法所規(guī)定的“物質(zhì)幫助權”的必然要求。

　　(三)建立健全對被征地農(nóng)民的再就業(yè)培訓機制。
　　當前，一些地方政府領導在建設社會主義和諧社會過程中認定了“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定，沒事就是本事，妥協(xié)就是和諧”的不正確價值觀[9]。就社會基層而言，目前的主要矛盾和問題往往主要反映在與就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房等有關的利益博弈上，特別是在物質(zhì)利益至上的原則支配下，利益協(xié)調(diào)的難度、化解矛盾的代價比以往任何時候都要大得多。在這種情況下，有的地方領導和政府部門所謂的“擺平”手段，體現(xiàn)的不是領導水平和領導能力，而是誰的財力強、誰花的錢多?！皵[平”變成了“花錢買太平”。而這種“太平”也僅僅是暫時的、局部的、表面的，所以“擺平就是水平”也就無從談起。
　　土地征收中造成的后遺癥，僅靠“擺平就是水平”或“花錢買太平”是難以長久奏效的，對于非富裕地方的政府財政更是難以實現(xiàn)的，“輸血”不如“造血”，讓土地征收中的失地群眾轉(zhuǎn)變社會角色，由農(nóng)民轉(zhuǎn)向多種職業(yè)角色才是失地農(nóng)民的根本出路。土地征收得越多，轉(zhuǎn)移勞動力的壓力就越大；隨著經(jīng)濟發(fā)展，勞動力市場逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，就業(yè)難的問題更加突出，建立和健全失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓機制或勞動技能培訓機制，以提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力，使失地、少地農(nóng)民轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，有能力自謀出路迫在眉睫，同時支持和吸引被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，使其獲取長期、穩(wěn)定的收益。
　　(四)建立和完善土地征收中的民意訴求機制。
　　任何社會都存在著矛盾和沖突，因而建立正常的矛盾沖突化解機制，以通暢民意表達，就成為化解矛盾和糾紛的重要渠道。目前，許多土地征收中引發(fā)的群體性事件以及群體性泄憤事件的發(fā)生都是由于群眾切身利益受損、實際問題長期得不到解決的情況下才產(chǎn)生的，如何讓群眾通過正常渠道、合法方式表達自己的意愿是預防土地征收中的群體性事件的第一道防線。要保證黨和政府與廣大人民群眾溝通、交流的渠道暢通，各級政府就必須將社情民意與本地區(qū)實際相結(jié)合，進行綜合分析和研究，將矛盾解決在基層，而不能使其發(fā)酵并擴大，也就是浙江省諸暨市“楓橋檢驗”，“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”。按照“分級負責，歸口辦理”、“誰主管誰負責”、“屬地管理”的原則，各縣、區(qū)對轄區(qū)內(nèi)近年來群眾反映的農(nóng)村土地征收中的突出問題進行全面梳理，以解決群眾反映強烈的違法征地、未批先用、批少占多、不按程序征地、不依法補償安置、補償安置不到位等問題為重點，以調(diào)處重復訪、群體訪、越級訪為突破口，逐一落實責任，限期調(diào)處結(jié)案。
　　針對群眾反映涉及土地征收、房屋拆遷有關的信訪問題，為妥善解決各種問題，政府要從辦理的每一起案件、處理的每一起糾紛入手。在具體工作中，應堅持從以下幾方面入手：(1)要進一步暢通信訪渠道。對群眾合法訴求，要正確引導、積極化解；能解決的及時辦，一時解決不了的，要耐心細致地講明相關法律和政策要求，分步解決；對新辦理的每一起涉及土地征收、房屋拆遷有關案件，要恪守法律，決不能因執(zhí)法不公造成新的涉法信訪；(2)要突出查辦社會保障、征地拆遷等領域發(fā)生的貪污、賄賂職務犯罪，嚴肅查辦濫用職權等瀆職犯罪，讓人民群眾的合法權益得到充分保障；(3)要更加注重預防。深入推進個案預防和專項預防，突出抓好系統(tǒng)預防，推動涉及土地征收、房屋拆遷有關單位建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制，從源頭上預防涉及土地征收、房屋拆遷有關問題的職務犯罪的發(fā)生，以保障土地征收中的民意訴求機制的暢通。
　　(五)建立健全處理土地征收中群體性事件的疏導機制。
　　毫無疑問，城市化建設是我國改革開放、社會進步的必由之路。城市化建設是我國改革開放“謀發(fā)展”的重頭戲之一，而城市化建設必然涉及土地征收以及拆遷安置問題。土地征收也是改革的一個重要組成部分，改革是“允許一部分人先富起來，先富帶動后富”，但改革不允許“一部分人通過自己的強勢來剝奪另一部分人的合法權益來保持自己的壟斷強勢”，改革是要實現(xiàn)改善型的“帕累托最優(yōu)”，即在不傷害其他人利益的情況下實現(xiàn)整體利益最優(yōu)化。土地征收中引發(fā)的群體性事件是由于深層次的利益分配不公平造成的，對待土地征收中的群體性事件，決不能一刀切的“簡單、粗暴”，用官場所謂的最直接、最有效的“武力方式”來解決，警車開道，強制征收，不計后果，那樣傷害的是黨和政府與人民群眾之間“血濃于水”的情感，嚴重破壞黨和政府“為人民服務”的形象。因此，土地征收中引發(fā)的群體性事件，必須從以下三方面進行合理疏導：(1)要深入了解和正確分析發(fā)生事件的主客觀原因，冷靜處置土地征收中不同群體的利益訴求。冷靜是處理土地征收中群體性事件的前提。看上訪人是有理依法上訪，還是有理無序上訪，是無理糾纏上訪還是無理無序上訪，針對不同的情況采取不同的措施。對于因政府部門或者工作人員工作失誤或者故意刁難而發(fā)生群體性事件的情況要予以堅決糾正和嚴肅處理。(2)要注意運用疏導的方式方法。平常要對社會敏感性問題進行經(jīng)常性分析，對本地有可能引起群體性上訪的苗頭性問題，有關部門要提早介入，派人了解、指導和督辦，盡量把矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)；一旦發(fā)生群體性事件就要針對主要問題和主要人物，耐心細致地做好疏導工作，較好地控制事態(tài)。(3)要嚴格落實土地征收信訪工作的責任制度。重要的土地問題信訪，特別是可能引發(fā)群體性事件的“土地征收信訪”，要實行領導包案制，明確責任，一旦發(fā)生群體性事件，領導干部一定要親臨一線指揮，各有關部門密切配合，形成合力，對不管、不問、不依照法律政策認真答復解決引起矛盾激化的相關責任人要堅決追究其責任，并與干部的政績考核、獎懲相結(jié)合；同時政府工作人員要形成良好的工作作風，增強工作的責任意識，對待群眾反映的問題要進行換位思考，以人民利益為重，及時有效地解決問題，防止土地征收中利益糾紛的事態(tài)擴大。
　　參考文獻:略

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《求實》2011年10期第64～69頁 。人大復印報刊資料《中國政治》2012年第1期全文轉(zhuǎn)載。

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