城市化是一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的必由之路。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的深入和要素流動(dòng)管制的放開(kāi)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程，城市城鎮(zhèn)發(fā)展取得了炫目的成就，這是我國(guó)持續(xù)市場(chǎng)化改革和對(duì)外開(kāi)放的顯著成果。從1978年到2017年，我國(guó)城市化率年均提高1個(gè)多百分點(diǎn)，2017年底城市化率達(dá)58.5%，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到8.1億人，城市數(shù)量由193個(gè)增加到660多個(gè)。

　　不僅如此，與城市化相關(guān)的市場(chǎng)化改革和管制放松降低了制度性交易成本，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)和市場(chǎng)化配置，大大提高了資源配置效率和要素報(bào)酬水平。城市建設(shè)方興未艾，基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，城市功能不斷增強(qiáng)，人均住房水平明顯改善，公共服務(wù)水平不斷提高。城市化改變了我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的命運(yùn)，使他們脫離了貧困，見(jiàn)識(shí)了現(xiàn)代文明，提高了人力資本，提高了人均收入，改善了生活質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力，大大推進(jìn)了國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　按照城市化表現(xiàn)出的一般規(guī)律，我國(guó)仍處于城市化率30%-70%的較快發(fā)展階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家90%左右的城市化水平相比，還有較大差距。隨著勞動(dòng)年齡人口的減少，特別是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力數(shù)的量逐漸減少，我國(guó)城市化速度將從高速向中高速轉(zhuǎn)變，城市城鎮(zhèn)發(fā)展也將由規(guī)模擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升為主轉(zhuǎn)變。盡管如此，我國(guó)尚未出現(xiàn)城鄉(xiāng)大格局中的逆城市化趨勢(shì)，這是由城鄉(xiāng)居民之間依然還有收入、公共服務(wù)較大差距，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率之間還有較大差距的現(xiàn)實(shí)決定的。在差距面前，包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各類生產(chǎn)要素依然會(huì)表現(xiàn)出向高報(bào)酬地區(qū)和領(lǐng)域轉(zhuǎn)移配置的動(dòng)力和趨勢(shì)，這一趨勢(shì)符合市場(chǎng)規(guī)律，有利于提高資源配置效率，不可能也不應(yīng)該通過(guò)資源的逆向配置人為加以逆轉(zhuǎn)。按照預(yù)測(cè)分析，我國(guó)還將持續(xù)20年以上的城市化進(jìn)程，在2035年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)時(shí)，城市化水平將穩(wěn)定在80%以上。

　　值得關(guān)注的是，如果說(shuō)改革開(kāi)放后前40年的城市化主要是轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)農(nóng)村富余勞動(dòng)力，提高勞動(dòng)力資源整體配置效率，那么在勞動(dòng)年齡人口每年減少幾百萬(wàn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量逐年下降背景下，今后的城市化應(yīng)該更加注重推進(jìn)以人為核心的城市化，使更多已經(jīng)進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工和他們的家屬在就業(yè)居住所在的城市和城鎮(zhèn)市民化，讓他們能夠按意愿在城市和城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)，全面提高城市化質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展水平。我們不妨把這一城市化模式叫做深度城市化，以區(qū)別過(guò)去注重城市面子不注重城市里子的城市化模式。這樣做，既可以深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步提高要素配置效率；又可以提高更多轉(zhuǎn)移人口的收入和消費(fèi)能力，帶動(dòng)消費(fèi)、拉動(dòng)投資，釋放新的內(nèi)需潛力，也是應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)可能導(dǎo)致的不利后果的最有效力的舉措。

    一、城市化是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容

　　城市化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向勞動(dòng)生產(chǎn)率更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)并在城市化地區(qū)居住、享受更高質(zhì)量公共服務(wù)，以及整個(gè)社會(huì)適應(yīng)這一變化的過(guò)程。適應(yīng)這一變化的根本舉措就是推進(jìn)以市場(chǎng)化為取向、發(fā)揮統(tǒng)一市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、深度融入全球市場(chǎng)、市場(chǎng)主導(dǎo)要素配置的體制機(jī)制改革，這些改革有利于促進(jìn)勞動(dòng)力、土地、資本和各類創(chuàng)新要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和市場(chǎng)化配置，有利于拓展市場(chǎng)邊界，提高資源配置效率，并最終提高全要素生產(chǎn)率，這是過(guò)去四十年中國(guó)城市化進(jìn)程的主旋律，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是完全一致的。

　?。ㄒ唬┏鞘谢欣谔岣哒w勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高人力資源配置效率。從勞動(dòng)力資源配置效率看，2017年我國(guó)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率為8.74萬(wàn)元/人，按市場(chǎng)匯率比較不到美國(guó)的12%，甚至低于不少發(fā)展中國(guó)家。農(nóng)業(yè)部門(mén)勞動(dòng)生產(chǎn)率只相當(dāng)于二產(chǎn)的22%和三產(chǎn)的26%左右，低于全世界33%左右的平均水平。大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民1年務(wù)農(nóng)時(shí)間不超過(guò)2個(gè)月，農(nóng)村勞動(dòng)力富余總體上比較普遍，隨著機(jī)械化水平的不斷提高，今后還有較大的轉(zhuǎn)移空間。農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅可以縮小三次產(chǎn)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率之間的差距，還可以大幅提高經(jīng)濟(jì)的全員勞動(dòng)生產(chǎn)率，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益。從人力資本提升看，我國(guó)有9億多勞動(dòng)力，其中技能型人才不到1.6億人，未受過(guò)培訓(xùn)的農(nóng)民工占比達(dá)60%以上。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，一般都需要進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)和提升才能上崗，近幾年持續(xù)實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃，每年培訓(xùn)的勞動(dòng)力都在千萬(wàn)人次以上。隨著市民化的深入推進(jìn)，越來(lái)越多農(nóng)民工隨遷子女可以平等享有受教育權(quán)利，在流入地接受更高質(zhì)量的教育。農(nóng)村人口離開(kāi)農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城市生活居住，本質(zhì)上是擺脫農(nóng)村愚昧落后文化，認(rèn)知接受城市現(xiàn)代文明的機(jī)會(huì)。即便是結(jié)束打工回到農(nóng)村，也將在農(nóng)村傳播在城市浸潤(rùn)的現(xiàn)代文明和所學(xué)技能。所有這些，都將有效提升我國(guó)人口和勞動(dòng)力的整體素質(zhì)，增加人力資源和人力資本的有效供給，以及基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所需要的人力資本積累。

　?。ǘ┏鞘谢欣诩s高效利用土地，高效配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地并有效保護(hù)耕地。實(shí)證分析表明，城市規(guī)模越大，土地利用的集約化程度越高，城市相對(duì)于農(nóng)村有更高的土地利用效率，單位空間產(chǎn)出密度和人口密度都大大高于鄉(xiāng)村地區(qū)。隨著大量農(nóng)民進(jìn)城和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，雖然城市建設(shè)用地會(huì)繼續(xù)增加，但農(nóng)村建設(shè)用地也應(yīng)相應(yīng)減少。如果大范圍實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、占補(bǔ)平衡，耕地總量不但不會(huì)減少，還應(yīng)該有所增加。原因在于農(nóng)村居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套用地多，人均建設(shè)用地相對(duì)更大。目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地約為270多平方米，城鎮(zhèn)現(xiàn)有人均用地約為140多平方米，兩者相差130平方米。城市化水平提高特別是人口更多向大中城市聚集后，城市空間利用效率會(huì)進(jìn)一步提高，會(huì)日益接近人均100平方米的用地標(biāo)準(zhǔn)水平。按計(jì)劃的1億人落戶城鎮(zhèn)計(jì)算，如果能通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式完善進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地有償退出機(jī)制，就可以盤(pán)活建設(shè)用地100多萬(wàn)公頃。從地方實(shí)踐看，重慶市建立在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制上的地票制度，既通過(guò)建設(shè)用地復(fù)墾增加了農(nóng)用耕地，又通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的交易實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宅基地的有償退出，還更好滿足了城市建設(shè)所需用地。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，還可以盤(pán)活更多的農(nóng)村閑置土地資產(chǎn)，有效提高農(nóng)村土地使用效率和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。如果在大城市郊區(qū)允許農(nóng)村將現(xiàn)有閑置建設(shè)用地用于建設(shè)租賃性住房，還可以形成有效的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)，擴(kuò)大城市住房供給，緩解住房?jī)r(jià)格和租金上漲。從農(nóng)民承包耕地情況看，我國(guó)實(shí)際經(jīng)營(yíng)耕地的農(nóng)戶戶均規(guī)模約為0.6公頃，不僅不及日本戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模1.8公頃（政府計(jì)劃擴(kuò)大至20公頃），更不及美國(guó)農(nóng)業(yè)人均60公頃的規(guī)模。近幾年上海松江區(qū)通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，戶均經(jīng)營(yíng)耕地面積超過(guò)100畝，使農(nóng)戶收入大幅提高。如果松江模式可以大范圍推廣，不僅可以大幅提升農(nóng)地產(chǎn)出效率，還可以使更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來(lái)，配置到勞動(dòng)生產(chǎn)率更高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

　?。ㄈ┏鞘谢欣谔岣吖操Y金使用效率和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模效益。公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有著明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，隨著城市人口規(guī)模和密度的增加，新增人口所需增加的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入呈邊際遞減趨勢(shì)。我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域間人口密度差異很大，總體上表現(xiàn)出城市規(guī)模越大人口密度越高的特征。以北京市為例，全市人口密度為1322人/平方公里，主城西城區(qū)人口密度達(dá)25000多人/平方公里，但以鄉(xiāng)村地區(qū)為主的門(mén)頭溝區(qū)只有206人/平方公里。由于鄉(xiāng)村人口分布比較分散，覆蓋同等規(guī)模鄉(xiāng)村人口所需的水電氣路郵暖和環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施投入是覆蓋同等規(guī)模城市人口的10倍左右。在我國(guó)西部部分邊遠(yuǎn)山村，農(nóng)村電網(wǎng)建成后服務(wù)的人口有限，投入成本很大，輸配電成本進(jìn)戶后每度高達(dá)5元錢(qián)左右，是城市的10倍以上，如果按覆蓋成本定價(jià)，西部地區(qū)山區(qū)農(nóng)民根本用不起電，外出打工賺錢(qián)后返鄉(xiāng)購(gòu)買(mǎi)的家用電器，因?yàn)榻徊黄痣娰M(fèi)只能淪為擺設(shè)。加快推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，在就業(yè)所在的城鎮(zhèn)地區(qū)集聚居住，不僅有利于通過(guò)產(chǎn)業(yè)脫貧和異地搬遷脫貧，發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)脫貧攻堅(jiān)的積極效應(yīng)，還可以更低的成本提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，將有限的公共資金更多投入在效率更高的城鎮(zhèn)地區(qū)，提高公共資金投入效率和公共設(shè)施的使用效率，減少公共資金的浪費(fèi)。在今后實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，如果不充分挖掘城市化吸納并聚集更多農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力和農(nóng)村富余人口的潛力，不加選擇地把有限的公共資金配置于過(guò)于分散的鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)，不僅成本高效率低，最終也會(huì)因農(nóng)村人口繼續(xù)流向城市地區(qū)而形成廢棄和浪費(fèi)。

　?。ㄋ模┏鞘谢欣趧?chuàng)新要素集聚和知識(shí)傳播擴(kuò)散，增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展動(dòng)力。城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和開(kāi)放包容特性，使城市歷來(lái)都是各國(guó)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的主要平臺(tái)，會(huì)產(chǎn)生1+1>2的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這也是城市吸引各類人才和要素聚集的魅力所在。各類創(chuàng)新要素在城市平臺(tái)聚集組合，特別是在大城市和特大城市聚集，更容易產(chǎn)生傳播擴(kuò)散知識(shí)、相互組合帶動(dòng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)效果，有利于是新技術(shù)、新想法與各類生產(chǎn)要素組合成更加高效的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新商業(yè)模式，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新，從供給側(cè)形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不竭動(dòng)力。城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使得城市分工日益細(xì)化，專業(yè)化效率不斷提高，并在眾多領(lǐng)域形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)的機(jī)會(huì)。這也是為什么世界各國(guó)創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素主要分布在城市地區(qū)、創(chuàng)新成果主要產(chǎn)生與城市地區(qū)的主要原因。我國(guó)也不例外，我國(guó)90%以上的科研人員、90%以上的科研機(jī)構(gòu)、90%以上的研發(fā)成果都分布并來(lái)自城市地區(qū)而不是鄉(xiāng)村地區(qū)。即便是為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)的研發(fā)機(jī)構(gòu)和科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，也主要分布在城市地區(qū)而不是農(nóng)村地區(qū)。這一創(chuàng)新要素的分布聚集趨勢(shì)，具有其內(nèi)在規(guī)律，不可能被“上山下鄉(xiāng)”的倡議所改變，這是因?yàn)橹挥性诔鞘械貐^(qū)，才能更高效地聚集各類創(chuàng)新要素并高效組合，得到城市地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集形成的配套支持，并形成新的產(chǎn)出效果。近年來(lái)，我國(guó)各類城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)快速增長(zhǎng)，創(chuàng)新工場(chǎng)、創(chuàng)客空間等各類新型孵化器及企業(yè)孵化平臺(tái)不斷涌現(xiàn)，以每年超過(guò)20%的速度增長(zhǎng)，這是城市發(fā)展的獨(dú)特魅力和效應(yīng)，也是城市發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。任何推動(dòng)城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素向鄉(xiāng)村逆向配置的倡導(dǎo)和努力，除了會(huì)浪費(fèi)政策資源、降低資源配置效率外，只可能取得星星點(diǎn)點(diǎn)的成功，不可能形成燎原的成功態(tài)勢(shì)。

    二、城市化可以進(jìn)一步釋放內(nèi)需潛力

　　新時(shí)代的深度城市化，核心是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是內(nèi)需潛力不斷釋放的過(guò)程。我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率雖然已經(jīng)達(dá)到58.5%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有43%。按照規(guī)劃，到2020年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，年均需轉(zhuǎn)戶約1600萬(wàn)人。持續(xù)解決如此大規(guī)模的人口遷移、穩(wěn)定就業(yè)、集聚安居等問(wèn)題，意味著巨大的居民消費(fèi)提升和龐大的城鎮(zhèn)軟硬件設(shè)施建設(shè)需求，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持久的內(nèi)需動(dòng)力。

　?。ㄒ唬┏鞘谢窍M(fèi)需求的“倍增器”。 我國(guó)過(guò)去的城市化，更多體現(xiàn)為對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村富余勞動(dòng)力在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高效利用，使得近3億農(nóng)民轉(zhuǎn)移到了勞動(dòng)生產(chǎn)率和收入更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，提高了他們的收入水平和消費(fèi)能力。但由于他們中的大多數(shù)還不能帶上自己的家屬，還不能享受與城市居民同等的社會(huì)保障等公共服務(wù)，他們存錢(qián)帶回農(nóng)村的儲(chǔ)蓄傾向較高，對(duì)未來(lái)的不確定性也影響了他們的消費(fèi)支出比例。新生代農(nóng)民工具有一些新的特點(diǎn)，大多數(shù)人可能是在城鎮(zhèn)出生的農(nóng)民工二代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能基本缺失，也沒(méi)有返回家鄉(xiāng)的意愿。針對(duì)這些新特點(diǎn)，新時(shí)期城市化如果能更多促進(jìn)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民市民化，將更多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民及其隨遷家屬落戶并成為真正的城市居民，有利于擴(kuò)大城鎮(zhèn)消費(fèi)群體，提高城鄉(xiāng)居民的整體消費(fèi)傾向，推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和新的消費(fèi)潛力釋放。2017年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36396元，消費(fèi)支出24445元，分別是農(nóng)村居民的2.71倍和2.23倍。農(nóng)民通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)化為市民后，不僅收入提高，消費(fèi)需求也會(huì)增加1萬(wàn)多元。按年均1600多萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)城落戶計(jì)算，新增的消費(fèi)需求近2000億元，如果現(xiàn)有2.7億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有更多人可以自由選擇落戶成為市民，還會(huì)帶動(dòng)消費(fèi)需求數(shù)千億元，兩者合在一起近萬(wàn)億元。

　?。ǘ┏鞘谢彩峭顿Y需求的“推進(jìn)器”。盡管我國(guó)經(jīng)歷了基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展的40年，但我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施人均存量?jī)H相當(dāng)于西歐的1/3、北美的1/4左右?？紤]到未來(lái)還有2-3億人會(huì)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)居住，即便是按現(xiàn)有人均基礎(chǔ)設(shè)施存量水平配置基礎(chǔ)設(shè)施供給，還需要巨量的基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)支撐和保障。根據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本的調(diào)查測(cè)算，一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，人均約為8萬(wàn)-13萬(wàn)。到2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口將達(dá)到10億人左右，其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約4億人，在加上其他城市間流動(dòng)的常住人口，戶籍不在常住地的人口會(huì)有5億人。按人均公共成本10萬(wàn)元計(jì)算，解決5億人落戶，未來(lái)需要公共投資支出50萬(wàn)億元，僅各類城市和城鎮(zhèn)住房保障和城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等，就需要投資約30萬(wàn)億元。如果把城市消費(fèi)需求增加牽引的產(chǎn)業(yè)投資算在內(nèi)，還會(huì)有更大的固定資產(chǎn)投資需求產(chǎn)生。

　　此外，我國(guó)鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)10萬(wàn)人的特大鎮(zhèn)有近300個(gè)，這些特大鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與城市相比偏低。根據(jù)浙江等地的實(shí)踐和測(cè)算，如果能將這些特大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市，每年因公共設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)提高帶來(lái)的固定資產(chǎn)投資，可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增長(zhǎng)25%—30%，如能將鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)人以上的特大鎮(zhèn)設(shè)市，每年新增城市基礎(chǔ)設(shè)施投資就會(huì)達(dá)到數(shù)千億元。

    三、以制度改革為重點(diǎn)推進(jìn)深度城市化

　　在中國(guó)現(xiàn)行體制下，需要政府出手解決的城市化問(wèn)題本質(zhì)上是個(gè)制度改革問(wèn)題，基本導(dǎo)向是進(jìn)一步市場(chǎng)化。因此，深化新時(shí)代城市化進(jìn)程，需要堅(jiān)持以人為核心，深入推進(jìn)相關(guān)制度改革，掃除阻礙城市化正常發(fā)展的體制障礙，使城市化能夠發(fā)揮促進(jìn)供需兩側(cè)有機(jī)結(jié)合、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的積極作用。

　?。ㄒ唬┘涌焱七M(jìn)戶籍制度改革，基于居住證推進(jìn)公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的戶籍制度是計(jì)劃體制時(shí)期遺留的限制人口自由流動(dòng)的制度，不符合現(xiàn)代治理體系的要求，在世界上已經(jīng)不多見(jiàn)。戶籍制度的負(fù)面影響值得高度重視，戶籍制度雖然在過(guò)去降低了城市化、工業(yè)化成本，但是以犧牲農(nóng)民工個(gè)人權(quán)益和家庭利益為代價(jià)的，農(nóng)民工在城市辛苦工作得不到同等對(duì)待、留守兒童因缺乏父母關(guān)愛(ài)等形成的心理影響可能對(duì)整個(gè)社會(huì)和諧產(chǎn)生持續(xù)不利的后果。目前，各類城市對(duì)待戶籍管制放開(kāi)的做法各不相同，總體看城市規(guī)模越大設(shè)定的門(mén)檻更高，試圖用戶籍制度管制來(lái)控制城市人口規(guī)模和城市政府承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的人口數(shù)量。從現(xiàn)實(shí)看，戶口制度基本上不能左右一個(gè)城市的常住人口規(guī)模，因?yàn)槌鞘腥丝谝?guī)?？傮w上是由經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定的。經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的勞動(dòng)密集程度越高，就業(yè)勞動(dòng)力規(guī)模就越大，常住人口就會(huì)越多。因此，只要一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持增長(zhǎng)，即便是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，就業(yè)需求導(dǎo)致的人口規(guī)模也會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。如果要引導(dǎo)并調(diào)控城市常住人口，更多應(yīng)該調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)的空間分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)附加值，而不是直接管制人口規(guī)模。有的城市一方面提出要控制人口規(guī)模，另一方面還在不加選擇地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，是不可能實(shí)現(xiàn)控制城市常住人口規(guī)模目標(biāo)的。從降低城市政府公共服務(wù)財(cái)政負(fù)擔(dān)看，對(duì)于已經(jīng)在城市就業(yè)特別是有正規(guī)就業(yè)的非戶籍常住人口，他們對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政的貢獻(xiàn)與當(dāng)?shù)貞艏用袷且粯拥?，很多人的貢獻(xiàn)甚至大于本地戶籍人口的貢獻(xiàn)，他們理應(yīng)有權(quán)利享受與本地居民完全同等的公共服務(wù)水平，不應(yīng)該受到任何歧視性待遇，這是社會(huì)公平正義的基本要求。因此，按照新發(fā)展理念的要求，各類城市政府都應(yīng)該進(jìn)一步放寬落戶條件、降低落戶門(mén)檻，加快制定公開(kāi)透明的落戶標(biāo)準(zhǔn)，讓那些有穩(wěn)定就業(yè)和落戶意愿的常住人口及其隨遷家屬能夠在常住地落戶，并享受與本地戶籍居民同等的公共服務(wù)。對(duì)未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，應(yīng)該全面落實(shí)居住證制度，加快健全以居住證為載體的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并逐步延伸至所有公共服務(wù)，為最終取消戶籍制度創(chuàng)造條件。目前一些城市發(fā)起的“搶人才”舉措，雖然與過(guò)去相比降低了落戶門(mén)檻，但或許帶有各自獨(dú)有的動(dòng)機(jī)，并不是真正意義上放寬落戶條件的一般性做法，依然帶有歧視性和選擇性，不是普惠于所有就業(yè)常住人口的做法，還需要進(jìn)一步放寬和改進(jìn)。當(dāng)然，加快戶籍制度改革的好處還不僅限于城市化方面，還可以回應(yīng)美國(guó)對(duì)中國(guó)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度評(píng)價(jià)時(shí)提出的對(duì)我國(guó)戶籍制度的批評(píng)，他們認(rèn)為這一制度扭曲了勞動(dòng)力要素價(jià)格。

　　（二）深化城鄉(xiāng)土地與房地產(chǎn)制度改革。城市化過(guò)程中的土地產(chǎn)權(quán)和住房制度問(wèn)題格外敏感，不僅涉及到耕地保護(hù)，還涉及到復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整和分享。從土地制度看，一是為了保護(hù)耕地，持續(xù)實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)中央計(jì)劃制度，每年由國(guó)家計(jì)劃確定各地可以新增的建設(shè)用地指標(biāo)。這一制度的最大問(wèn)題是計(jì)劃指標(biāo)的區(qū)域分配并不能很好體現(xiàn)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快慢導(dǎo)致的城市化建設(shè)用地差異性要求，也沒(méi)有建立相應(yīng)的跨區(qū)域額度交易來(lái)構(gòu)建區(qū)域間彈性平衡的市場(chǎng)機(jī)制，導(dǎo)致一些發(fā)展快的地區(qū)建設(shè)用地過(guò)于緊張，地價(jià)上漲過(guò)快。有的地區(qū)索性大量拆除農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民住房，把農(nóng)民趕進(jìn)樓房“城市化”，將騰出來(lái)的農(nóng)民住宅建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，形成了對(duì)傳統(tǒng)村落的不合理破壞。二是現(xiàn)有的征地制度為了保障城市建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，低價(jià)從農(nóng)民手里征地，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償不夠到位，在征地過(guò)程中農(nóng)民利益受損的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致的社會(huì)矛盾和群體性事件也時(shí)有發(fā)生。三是土地計(jì)劃管理制度重計(jì)劃分配，輕開(kāi)發(fā)密度或集約化用地管理，導(dǎo)致建設(shè)用地利用效率不僅沒(méi)有提高，還持續(xù)下降。過(guò)去十幾年我國(guó)城市建成區(qū)人口密度不僅沒(méi)有提高，每平方公里人數(shù)反而從8000多人下降到7000多人，離每平方公里1萬(wàn)人的城市建設(shè)用地人口密度標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距。四是進(jìn)城定居農(nóng)民在獲得城市穩(wěn)定住所后，其農(nóng)村宅基地退出機(jī)制不完善。雖然實(shí)行了農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地等量增加機(jī)制，并建立了地票等市場(chǎng)化交易機(jī)制，但由于限定在縣域范圍、市域范圍、省域范圍的做法，與人口流動(dòng)跨省域的狀況不能匹配，導(dǎo)致吸納外地人口就業(yè)居住較多、建設(shè)用地需求較大的地區(qū)得不到相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)保障，降低了增減掛鉤機(jī)制的交易效率和資產(chǎn)配置效率。作為城市化結(jié)果，我國(guó)農(nóng)村人口雖然在持續(xù)減少，進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量持續(xù)增加，但農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒(méi)有相應(yīng)減少，甚至還在增加。五是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善穩(wěn)定，導(dǎo)致大量閑置農(nóng)村建設(shè)用地和耕地的高效流轉(zhuǎn)和高效配置受到不利影響，耕地撂荒現(xiàn)象非常普遍，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益潛力難以得到有效發(fā)揮。六是城市房地產(chǎn)市場(chǎng)炒作比較嚴(yán)重，一些城市房?jī)r(jià)持續(xù)快速上漲，住宅空置現(xiàn)象比較嚴(yán)重，行政管制導(dǎo)致的價(jià)格和供求關(guān)系扭曲日益明顯，一線城市因房?jī)r(jià)過(guò)高導(dǎo)致生活成本高企，加劇了部分城市居民的住房困難。

　　為了解決上述問(wèn)題，應(yīng)該建立建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑交易制度、增減掛鉤騰出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)全國(guó)范圍內(nèi)跨區(qū)域交易制度，拓寬進(jìn)城擁有穩(wěn)定居所農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的宅基地自愿有償退出通道；在城郊地區(qū)允許農(nóng)村建設(shè)用地入市交易或用于建設(shè)用于公租房，適度降低政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷；對(duì)征地導(dǎo)致的失地農(nóng)民，除了提供一次性補(bǔ)償外，提供與當(dāng)?shù)爻鞘芯用袼揭恢碌酿B(yǎng)老保障，真正消除失地農(nóng)民的后顧之憂。在城市住房制度改革方面，一是要改變目前行政管制房地產(chǎn)交易和價(jià)格的扭曲做法，讓房地產(chǎn)市場(chǎng)成為正常的商品和財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)；二是對(duì)過(guò)度炒作行為通過(guò)交易稅和交易增值稅調(diào)節(jié)制度等進(jìn)行抑制；三是在一線城市提供更多的可以穩(wěn)定長(zhǎng)租的公租房供應(yīng)，對(duì)中低收入群體提供更多貨幣化租金補(bǔ)貼，允許城郊地區(qū)集體建設(shè)用地進(jìn)入公租房市場(chǎng)，將城市地下室改裝升級(jí)后作為廉租房源，確保城市出租房的基本質(zhì)量和功能。

　?。ㄈ┥罨?cái)稅體制和地方政府融資機(jī)制改革。財(cái)稅體制和政府融資機(jī)制對(duì)以非戶籍常住人口市民化為核心的深度城市化、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資行為，以及地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制等具有重要影響。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制沒(méi)有解決的問(wèn)題是財(cái)力與支出責(zé)任不對(duì)等，導(dǎo)致外來(lái)人口較多的城市財(cái)力難以保障非戶籍常住人口基本公共服務(wù)均等化提供，更缺乏讓更多非戶籍常住人口落戶并提供同等公共服務(wù)的能力和動(dòng)機(jī)。以廣東為例，廣東省雖然是我國(guó)財(cái)政收入總量排名第一的經(jīng)濟(jì)大省，但其人均財(cái)政支出水平卻只能排在全國(guó)第20位左右，這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)后，廣東省以人均財(cái)政支出水平衡量的政府公共服務(wù)能力，在全國(guó)只能排在20名以后。這在一定程度上說(shuō)明了為什么那些吸納外來(lái)人口較多的沿海發(fā)達(dá)省份和城市，沒(méi)有動(dòng)力讓這樣外來(lái)常住人口落戶成為本地居民。解決這一問(wèn)題，需要對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅制度作進(jìn)一步的改革和完善，一是進(jìn)一步完善均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付計(jì)算辦法，將外省人落戶本地人數(shù)和外來(lái)常住人口數(shù)量，作為因素難入均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式；二是進(jìn)一步縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的種類和規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付或均衡性轉(zhuǎn)移支付的比例；三是在“營(yíng)改增”導(dǎo)致的地方營(yíng)業(yè)稅主體稅種缺失后，應(yīng)構(gòu)建新的地方政府主體稅種，適度增強(qiáng)地方財(cái)政的分享比例和地方財(cái)力的自主性，防止中央財(cái)政收入比重進(jìn)一步上升。房地產(chǎn)稅是地方政府的潛在主體稅種，但征收房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計(jì)要充分考慮先行土地出讓制度的特殊性以及未來(lái)可能出現(xiàn)的差異性，真正體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)稅特征，具有普遍覆蓋性，并以穩(wěn)定合理的節(jié)奏逐步推開(kāi)。

　　從地方政府融資體制看，為了管控地方政府債務(wù)，從預(yù)算法制定和修訂開(kāi)始，我國(guó)就一直在限制地方政府的舉債權(quán)。為了適應(yīng)城市建設(shè)的巨大融資需求，地方政府作為變通，不得不采取設(shè)立投融資平臺(tái)公司的模式，以企業(yè)為主體變相舉債，但政府實(shí)際上承擔(dān)著直接或間接的償債義務(wù)，這使得地方政府債務(wù)的管理變得復(fù)雜和難以監(jiān)控。允許地方政府舉債應(yīng)該作為一項(xiàng)制度明確下來(lái)，這一方面是因?yàn)槟壳暗牡胤截?cái)政基本是吃飯財(cái)政，解決了財(cái)政供養(yǎng)人員的工資福利后，基本就沒(méi)有太多資源可以用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源只能靠土地出讓收入和舉債收入；另一方面是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)一旦形成，往往會(huì)使用幾代人的較長(zhǎng)時(shí)間，通過(guò)債務(wù)融資使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資成本在幾代人之間進(jìn)行分擔(dān)，更好體現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施效益和成本的代際分享分擔(dān)，是合理的基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)機(jī)制和效益成本分享機(jī)制。因此，從制度上看，我們應(yīng)該在立法上允許地方政府直接舉債，通過(guò)發(fā)行地方政府債券，建立公開(kāi)透明的地方政府債務(wù)決策機(jī)制、中介信用評(píng)價(jià)機(jī)制和市場(chǎng)化承銷(xiāo)投資約束機(jī)制。目前財(cái)政部主導(dǎo)發(fā)行的地方政府債券，實(shí)行的是中央財(cái)政統(tǒng)一計(jì)劃年度總量并分配各省發(fā)行額度，由各省自行發(fā)行再分配到地市的模式，這一模式看似由中央政府統(tǒng)一管控總量，但不利于建立發(fā)行主體的責(zé)權(quán)利對(duì)等關(guān)系，也很難真正起到對(duì)地方債務(wù)的管控作用。在當(dāng)前去杠桿過(guò)程中，對(duì)待地方政府債務(wù)的處置，不能采取對(duì)不同地區(qū)一刀切的做法，更不能采取抽刀斷水的做法。從總體看，我國(guó)地方政府債務(wù)還沒(méi)有出現(xiàn)系統(tǒng)性償債風(fēng)險(xiǎn)，政府債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而不是消費(fèi)，設(shè)施建成后形成了大量政府資產(chǎn)，這些資產(chǎn)基本都具有社會(huì)效益，有的還具有直接或間接經(jīng)濟(jì)收益，只要再融資成本不急劇上升，應(yīng)該通過(guò)借新還舊的再融資機(jī)制，延續(xù)債務(wù)期限和還本付息期限。對(duì)于那些債務(wù)規(guī)模過(guò)大、風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，可以采取控制債務(wù)余額不增加、借新還舊的方式逐年消化風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)可以通過(guò)出售部分政府資產(chǎn)用于還債。從地方政府融資工具看，目前最缺乏的是長(zhǎng)期債務(wù)融資工具，短債長(zhǎng)用等期限錯(cuò)配嚴(yán)重，容易形成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)增加長(zhǎng)期債務(wù)融資工具來(lái)解決。對(duì)于具有穩(wěn)定持續(xù)增加的現(xiàn)金流資產(chǎn)，還可以通過(guò)發(fā)行資產(chǎn)證券化、REITS等金融工具進(jìn)行融資。從源頭上控制地方政府債務(wù)，還需要解決城市規(guī)劃軟約束和城市領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力軟約束問(wèn)題，改變一任領(lǐng)導(dǎo)一方開(kāi)發(fā)、新城新區(qū)遍地開(kāi)花、城市建設(shè)攤子過(guò)大，以及新建城區(qū)人口、產(chǎn)出、商業(yè)密度過(guò)低等問(wèn)題，做到功成不必在我，城市新區(qū)開(kāi)發(fā)成熟一片再開(kāi)發(fā)一片的合理節(jié)奏。

　?。ㄋ模┻\(yùn)用新技術(shù)推進(jìn)城市社會(huì)治理現(xiàn)代化。對(duì)城市規(guī)模過(guò)大的擔(dān)憂，一方面可能是出于對(duì)資源環(huán)境承載力的擔(dān)憂，更多可能是出于對(duì)城市治理能力和公共服務(wù)能力不足的擔(dān)憂。過(guò)去我國(guó)的城市治理更多是通過(guò)政府及其組織體系來(lái)承擔(dān)，單向治理的特點(diǎn)比較明顯，市民參與和社區(qū)自治的成分相對(duì)較少，這無(wú)疑使政府主導(dǎo)的城市治理缺乏合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。解決的出路是更多的社區(qū)自治與市民參與，讓城市市民有更多的公共意識(shí)和社會(huì)責(zé)任承擔(dān)。這相應(yīng)需要有組織有步驟地引入民主機(jī)制來(lái)形成社區(qū)自治的合理架構(gòu)，這類實(shí)踐在中國(guó)城市和鄉(xiāng)村已經(jīng)有過(guò)程度不同的嘗試，完全可以在總結(jié)基礎(chǔ)上不斷完善并逐步推開(kāi)。

　　技術(shù)進(jìn)步也給了我們新的解決大城市病等問(wèn)題的出路，這個(gè)出路就是智慧城市建設(shè)。信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等智慧技術(shù)等領(lǐng)域的快速進(jìn)步，特別是深度學(xué)習(xí)算法、計(jì)算能力和大數(shù)據(jù)之間的相互促進(jìn)和相輔相成，使得人工智能越來(lái)越從專用技術(shù)演變?yōu)橥ㄓ眉夹g(shù)，可以與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、能源調(diào)度和節(jié)能、社保體系運(yùn)營(yíng)、治安網(wǎng)格化監(jiān)控等廣泛領(lǐng)域深度融合，為智慧化城市管理提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。一批類似于谷歌、阿里、華為、科大訊飛、平安集團(tuán)等公司，已經(jīng)在不同城市推行其智慧城市解決方案。但要真正形成城市智慧治理的“中心大腦加四肢”的完整管理運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，面臨的障礙更多是制度性的，需要進(jìn)行多領(lǐng)域的制度改革和建設(shè)，特別是要強(qiáng)化數(shù)據(jù)開(kāi)放分享和隱私保護(hù)的立法，強(qiáng)化分散在不同部門(mén)的智慧管理系統(tǒng)的整合與互聯(lián)互通。只有這樣，才能大大提高城市數(shù)字化管理、服務(wù)的運(yùn)營(yíng)效率，使城市治理和服務(wù)真正做到親民便民便企并安全可靠，實(shí)實(shí)在在地降低城市運(yùn)營(yíng)的制度性交易成本。這需要制定規(guī)則或立法，迫使政府不同部門(mén)主動(dòng)放棄對(duì)數(shù)據(jù)和權(quán)力的壟斷，使分散的數(shù)據(jù)資源更多集合成為有效公共資源，使政府的權(quán)力運(yùn)行和公共管理事務(wù)通過(guò)智慧管理平臺(tái)，變得更加公開(kāi)透明、合規(guī)、高效并可監(jiān)督。從這個(gè)角度看，智慧城市建設(shè)不單是一個(gè)技術(shù)工程問(wèn)題，而是一個(gè)有利于提高城市運(yùn)營(yíng)效率、降低制度性成本的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從需求側(cè)看，智慧城市建設(shè)本身，也是正在加速增長(zhǎng)的對(duì)智慧技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的新的強(qiáng)勁需求。

　?。ㄎ澹﹥?yōu)化城市空間布局和城市規(guī)模結(jié)構(gòu)。我國(guó)目前有城市數(shù)量660多個(gè)，其中城區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市7個(gè)、人口在500萬(wàn)-1000萬(wàn)的特大城市9個(gè)、人口在100萬(wàn)-500萬(wàn)的大城市124個(gè)、人口在50萬(wàn)-100萬(wàn)的中等城市138個(gè)、人口在50萬(wàn)以下的小城市380個(gè)，還有20117個(gè)建制小城鎮(zhèn)，其中300多個(gè)是鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)10萬(wàn)人的特大鎮(zhèn)。目前看得見(jiàn)的趨勢(shì)是，部分城市規(guī)模會(huì)越來(lái)越大，超大城市、特大城市、大城市的數(shù)量還會(huì)進(jìn)一步增加，當(dāng)然也會(huì)有部分城市出現(xiàn)衰減，比如資源枯竭型城市、失去競(jìng)爭(zhēng)力的老工業(yè)基地城市。城市分布的空間格局主要受地理?xiàng)l件影響，比如胡煥庸線東部目前依然聚集了我國(guó)94%左右的人口，這在大的格局上是難以改變的，也不應(yīng)該試圖改變。城市空間格局的另一個(gè)特點(diǎn)是呈集群化分布特征，這是各國(guó)表現(xiàn)出的共同現(xiàn)象和規(guī)律。我國(guó)粵港澳大灣區(qū)城市群、杭州灣大灣區(qū)城市群（長(zhǎng)三角）、渤海灣大灣區(qū)城市群、成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群等超大城市群正在程度不同地崛起，另外還有不少基于中心城市的都市圈在快速發(fā)展。這一趨勢(shì)主要是由統(tǒng)一市場(chǎng)條件下的資源市場(chǎng)化配置和產(chǎn)業(yè)集群分工關(guān)系決定的，有更高的分工效率和更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。目前政府在編制城市群和都市圈發(fā)展規(guī)劃，但值得關(guān)注的是，城市群和都市圈本質(zhì)上并不是政府規(guī)劃的結(jié)果，是市場(chǎng)力量和技術(shù)力量共同推動(dòng)的結(jié)果，不是規(guī)劃形成的。但這并不意味著在城市群和都市圈形成過(guò)程中，政府就應(yīng)該無(wú)所作為。政府的正確作為主要是統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、消除市場(chǎng)壁壘、構(gòu)建合理的城市間利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建城市群內(nèi)統(tǒng)籌一體的社會(huì)保障體系，在此基礎(chǔ)上讓市場(chǎng)更好發(fā)揮作用，讓企業(yè)自主決策產(chǎn)業(yè)布局。

　　城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么難以定論。我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的是限制大城市發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)政策。但實(shí)際結(jié)果顯得事與愿違，大城市越來(lái)越大，城市人口真正分布在中小城市和小城鎮(zhèn)的比例并不高。這與城市規(guī)模越大、就業(yè)機(jī)會(huì)越多、公共服務(wù)越好、城市文化更開(kāi)放密切相關(guān)。中國(guó)的問(wèn)題不同于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中國(guó)的城市有行政等級(jí)，直轄市領(lǐng)導(dǎo)是副國(guó)級(jí)，還有副省級(jí)城市、地級(jí)市和縣級(jí)市。由于公共資源配置主要被行政權(quán)力主導(dǎo)，行政等級(jí)越高的城市往往容易得到更多公共資源，會(huì)有更好的公共服務(wù)，更強(qiáng)的政治和政策影響力，這會(huì)反過(guò)來(lái)增強(qiáng)高等級(jí)城市對(duì)各類要素的吸引力，使城市變得越來(lái)越大。這說(shuō)明我國(guó)的制度體制特征與政府城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的發(fā)展導(dǎo)向是相左的，甚至在相當(dāng)程度上強(qiáng)化了城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的“不平衡”。簡(jiǎn)單的邏輯推導(dǎo)是改革這一不合理的行政等級(jí)體制，但對(duì)現(xiàn)行行政權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整顯然難以做到。合理的出路可能是在財(cái)稅制度和預(yù)算制度方面做出新的改革嘗試，讓各城市之間的人均財(cái)政支出以及相應(yīng)的公共服務(wù)能力逐步趨于均等，從而縮小不同規(guī)模城市間的差距，增強(qiáng)中小城市的吸引力。很遺憾的是，在看得見(jiàn)的未來(lái)，我國(guó)的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)難以發(fā)生大的結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)?；蛟S，我們可以探索讓現(xiàn)有鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)10萬(wàn)人且發(fā)展?jié)摿^大的特大鎮(zhèn)，改變成具有更高行政級(jí)別的市，使它們?cè)诠操Y源配置和公共設(shè)施和服務(wù)方面，有更高的標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)自身的吸引力。

　?。└母锍鞘幸?guī)劃管理體制。城市的復(fù)雜性和城市可持續(xù)發(fā)展面臨的巨大壓力，使得城市規(guī)劃也面臨許多新的挑戰(zhàn)，需要?jiǎng)?chuàng)新和改革，以更好發(fā)揮引導(dǎo)和約束作用。中國(guó)的城市規(guī)劃有四大問(wèn)題需要探索：一是如何處理好城市規(guī)劃彈性和剛性，目前城市規(guī)劃對(duì)人口控制的約束性目標(biāo)要求，與城市經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性規(guī)劃的目標(biāo)是矛盾的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張意味著就業(yè)增加和人口規(guī)模的擴(kuò)大。但經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)展主要受市場(chǎng)調(diào)節(jié)，并能由政府的規(guī)劃控制，這也是我國(guó)許多城市難以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃人口控制性目標(biāo)的主要原因。人口控制目標(biāo)一旦不切實(shí)際，圍繞人口控制目標(biāo)配置的土地和公共服務(wù)等，就可能難以滿足要求，并使得城市運(yùn)行受到影響。比較合理的做法是將受市場(chǎng)影響較大的城市規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定為預(yù)期性目標(biāo)并保持足夠的彈性和可修訂性，而那些涉及到空間和生態(tài)管控的目標(biāo)，如三生空間的劃定、紅線目標(biāo)控制、尤其是生態(tài)空間、公園空間、步道空間、節(jié)能建筑等，保持較強(qiáng)的剛性約束；二是構(gòu)建更加合理的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃作為空間規(guī)劃，既要根據(jù)坐標(biāo)尺度要求建立精度不同的分層規(guī)劃體系，還要建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、開(kāi)發(fā)保護(hù)、空間利用等統(tǒng)籌的“多規(guī)合一”，使得各類規(guī)劃要素的上下左右形成一個(gè)整體，在具體落實(shí)時(shí)又能形成各有側(cè)重的責(zé)任分工，這需要信技術(shù)手段的支撐，更需要政府職能的重組整合來(lái)保障。三是需要優(yōu)化規(guī)劃編制和審批制度。城市規(guī)劃是老百姓自己的事，涉及到眾多主體的利益協(xié)調(diào)和平衡，需要形成廣泛共識(shí)，應(yīng)該在程序上確保足夠的公眾參與，讓不同利益主體有充分表達(dá)的機(jī)會(huì)，讓規(guī)劃編制程序成為構(gòu)建目標(biāo)、優(yōu)化格局、協(xié)調(diào)利益、培育共識(shí)的過(guò)程。規(guī)劃的審批主體對(duì)規(guī)劃的實(shí)施也至關(guān)重要，目前我國(guó)實(shí)行的是城市規(guī)劃由上級(jí)部門(mén)審批的制度，這一制度與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃主要由當(dāng)?shù)厝舜蠛驼畬徟闹贫戎g，具有下協(xié)調(diào)配合方面的制度障礙。由上級(jí)政府審批城市規(guī)劃的制度，不利于體現(xiàn)地方政府在城市規(guī)劃和實(shí)施的中責(zé)權(quán)利對(duì)等，也不利于城市規(guī)劃與其他規(guī)劃的融合協(xié)調(diào)，應(yīng)該調(diào)整為由當(dāng)?shù)厝舜髮徟?，是城市?guī)劃具有地方法地位，這樣做也有利于強(qiáng)化地方人大作為立法機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃編制、實(shí)施、管理和修編的法律監(jiān)督，減少城市黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市規(guī)劃干預(yù)的隨意性，改變城市規(guī)劃的軟約束狀況。四是構(gòu)建統(tǒng)一的城市規(guī)劃信息平臺(tái)，將城市規(guī)劃編制、修訂、實(shí)施納入統(tǒng)一的信息平臺(tái)監(jiān)管，基于信息平臺(tái)優(yōu)化政府工作流程和重大城市建設(shè)項(xiàng)目落地審核流程，并記錄城市規(guī)劃和實(shí)施的完整歷史。

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫?斯蒂格利茨教授曾將中國(guó)的城市化描述為引導(dǎo)二十一世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的兩個(gè)重大因素之一，這一判斷從今天看，無(wú)論對(duì)中國(guó)還是世界，依然是有意義的。從上面的分析我們可以看到，中國(guó)的城市化改革從供給側(cè)看，可以推進(jìn)人力資本培育和積累，大大提高勞動(dòng)力資源的配置效率，持續(xù)提高經(jīng)濟(jì)的整體生產(chǎn)率，增強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的聚集效應(yīng)，提高城市社會(huì)和諧程度并降低制度性交易成本；從需求側(cè)看會(huì)提高城鄉(xiāng)居民的收入水平和消費(fèi)能力，創(chuàng)造新的消費(fèi)需求和城市基礎(chǔ)設(shè)施和住房需求，拉動(dòng)城市建設(shè)投資的持續(xù)擴(kuò)大，是一個(gè)可以從供需兩側(cè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提質(zhì)增效的最佳抓手。

　　最近中美之間爆發(fā)的貿(mào)易摩擦，表面看是美國(guó)為了解決貿(mào)易不平衡問(wèn)題采取的“特朗普”式舉措，實(shí)際上還隱含著以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)我國(guó)現(xiàn)行體制沖擊原有國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的不滿，或許也是中美兩個(gè)超級(jí)大國(guó)在新時(shí)期“修昔底德”式博弈的表現(xiàn)形式。不管貿(mào)易戰(zhàn)的最終結(jié)果如何，只要我國(guó)現(xiàn)行體制不作出新的適應(yīng)性調(diào)整和改革，我們與主要貿(mào)易對(duì)象國(guó)之間的圍繞反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼的貿(mào)易摩擦和官司就不可能減少?？紤]到美國(guó)是我國(guó)貿(mào)易順差的最大來(lái)源國(guó)，美國(guó)單邊關(guān)稅報(bào)復(fù)的做法會(huì)使得貿(mào)易對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用加快衰減。從貿(mào)易戰(zhàn)可能導(dǎo)致的短期沖擊看，能夠持續(xù)對(duì)沖出口下降導(dǎo)致失業(yè)的主要舉措和政策空間，恰恰就在深度城市化這個(gè)領(lǐng)域。這是因?yàn)槌鞘幸?guī)模擴(kuò)大后產(chǎn)生的最大效應(yīng)是服務(wù)業(yè)的更快發(fā)展，符合當(dāng)前中國(guó)城市居民消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)升級(jí)的方向，會(huì)產(chǎn)生大量的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)。但這要求各類城市，特別是大城市、特大城市和超大城市，要充分挖掘城市服務(wù)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，而不是以疏散的名義逼迫低端產(chǎn)業(yè)和低端人口離開(kāi)城市。所有城市領(lǐng)導(dǎo)人都應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，任何一個(gè)城市，不管這個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多么高級(jí)，也不可能是一個(gè)由同等層次居民組成的城市，城市分工效率的形成需要不同層次的產(chǎn)業(yè)共生、不同層次的勞動(dòng)力共協(xié)、從而產(chǎn)生不同層次的消費(fèi)需求，城市越大越是如此，產(chǎn)生的創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)也越多。因此，對(duì)待外來(lái)人口的開(kāi)放包容姿態(tài)，應(yīng)該成為具有共產(chǎn)主義信仰的城市領(lǐng)導(dǎo)人的共同覺(jué)悟，具有社會(huì)主義核心價(jià)值觀熏陶的城市既有居民的共同覺(jué)悟，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)思維的城市管理者的共同覺(jué)悟。為了應(yīng)對(duì)新的外部環(huán)境變化和外部需求衰減，保持相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)升級(jí)步伐，我們除了通過(guò)城市化改革穩(wěn)步挖掘新的內(nèi)需替代，營(yíng)造更好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，別無(wú)他法。而真正能夠釋放內(nèi)需潛力并同時(shí)提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力和供給側(cè)效率的舉措，就是繼續(xù)深化城市化領(lǐng)域的各項(xiàng)制度改革，消除城市化自然發(fā)展的制度性障礙，讓更多的農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人，讓更多的農(nóng)村居民成為城市市民。不僅如此，只有繼續(xù)促進(jìn)深度城市化，才能完成并鞏固脫貧目標(biāo)成果、順利實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使全面脫貧和鄉(xiāng)村振興得到城市化的持續(xù)拉動(dòng)和支撐。沒(méi)有城市化支撐的農(nóng)村脫貧和鄉(xiāng)村振興，一方面難以實(shí)現(xiàn)并得到鞏固，另一方面也極可能產(chǎn)生新的公共資源浪費(fèi)，將是難以持續(xù)和維持的。

    作者系國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng)

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