摘要：在中國這樣一個(gè)大國，城鄉(xiāng)融合不應(yīng)局限于市域范圍之內(nèi)，而應(yīng)著眼于全國范圍內(nèi)跨地區(qū)的城鄉(xiāng)間分工協(xié)作。當(dāng)前，全國范圍內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了人口流入和流出兩類地區(qū)的分化，存量建設(shè)用地（包括農(nóng)村集體經(jīng)營性用地和宅基地）與人口流動(dòng)的空間布局日益呈現(xiàn)出巨大的錯(cuò)配。為了推動(dòng)全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力和土地市場。隨著戶籍制度的改革加快推進(jìn)，未來的改革重點(diǎn)將是土地市場。根據(jù)農(nóng)村土地制度的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的原則下，由中央政府提供制度保障與政策支持，地方政府根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行改革探索，助力共同富裕的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合，統(tǒng)一大市場，人口，土地，共同富裕
一、引 言
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)是城市和農(nóng)村之間相互提供生產(chǎn)要素、產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)相互分工，共同富裕。城市為農(nóng)村提供基于人口規(guī)模和人口密度的制造業(yè)產(chǎn)品、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及多樣性、高品質(zhì)的生活服務(wù)。農(nóng)村為城市提供基于本地資源的農(nóng)產(chǎn)品、旅游、休閑等生活服務(wù)，以及少量制造業(yè)產(chǎn)品。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展在不同空間尺度上的含義有非常大的差異。在通常情況下，人們所說的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指在一個(gè)城市或者都市圈范圍之內(nèi)中心城市（或者中心城區(qū)）與外圍的郊區(qū)和農(nóng)村之間相互分工，相互提供生產(chǎn)要素產(chǎn)品和服務(wù)。而本文指出，在中國這樣一個(gè)地域遼闊的國家，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要放在一個(gè)大國的統(tǒng)一大市場視角下，讓農(nóng)村和城市之間進(jìn)行大范圍跨地區(qū)的融合發(fā)展。在這一視角下，當(dāng)前中國已經(jīng)出現(xiàn)了勞動(dòng)力大規(guī)模的跨地區(qū)流動(dòng)，其中有大量流動(dòng)人口是從相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村向相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和大城市流動(dòng)，即使在同一個(gè)城市群內(nèi)部，也非常明顯地分化成了人口流入地區(qū)和人口流出地區(qū)。在這個(gè)現(xiàn)象的背后，本質(zhì)上就是中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到了服務(wù)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)造的主體的階段。在這一階段，在人口相對(duì)集聚的地區(qū)需要大量人口從事于服務(wù)本地甚至全國的產(chǎn)業(yè)，而在人口流出地區(qū)能夠?yàn)槿珖峁┑霓r(nóng)產(chǎn)品、自然資源和旅游服務(wù)存在總量局限。因此本文試圖從全國統(tǒng)一大市場的視角探討城鄉(xiāng)融合問題，并將指出，在政策層面要解決的核心問題就是跨地區(qū)的人口流動(dòng)和建設(shè)用地存量之間的錯(cuò)配問題。
本文的第二節(jié)將總結(jié)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中的城市化趨勢及存在的問題。第三節(jié)重點(diǎn)討論在跨地區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，生產(chǎn)要素統(tǒng)一大市場的改革進(jìn)展。由于當(dāng)前戶籍制度改革在加快推進(jìn)過程中，因此，這一節(jié)的重點(diǎn)討論對(duì)象是土地市場如何配合人口和經(jīng)濟(jì)的空間集聚。第四節(jié)是全文的總結(jié)。
二、全國統(tǒng)一大市場視野下的城鄉(xiāng)融合
（一）城市化趨勢
在中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，城市化水平正在以每年一個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，并且出現(xiàn)了大規(guī)模的跨地區(qū)人口流動(dòng)。中國的人口流動(dòng)在最近十年更趨活躍，2010-2020年間流動(dòng)人口規(guī)模大幅增長69.7%，從2010年的2.21億人增至2020年的3.76億人，占總?cè)丝诘谋壤哌_(dá)26.6%。從人口的空間布局來看，流動(dòng)人口正在由農(nóng)村向城市集中，由小城市向大城市集中，由城市外圍向中心城區(qū)集中，并且這一趨勢將長期延續(xù)（陸銘，2022）。但目前大量人口仍然滯留在小城鎮(zhèn)，研究發(fā)現(xiàn)，人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的東西差異和南北差異高度一致：東南沿海與中部沿江發(fā)達(dá)地區(qū)以“城化”為主導(dǎo)，而華北地區(qū)、東北地區(qū)以及西部地區(qū)以“鎮(zhèn)化”為主導(dǎo)，且“鎮(zhèn)化”的“廣延維度”（城鎮(zhèn)數(shù)量）遠(yuǎn)快于“集約維度”（城鎮(zhèn)規(guī)模），從2001年到2020年，2000人以下的微型聚落數(shù)量從54880座迅速增長到179376座，累計(jì)增幅200%以上（李輝文等，2023）。
另一個(gè)重要特征是人口流入地和流出地的分化明顯。在全國統(tǒng)一大市場的視野下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)呈現(xiàn)出“雙重中心-外圍”模式。也就是說，越是在全國范圍內(nèi)靠近沿海大港口，越是在城市群內(nèi)靠近中心城市，越是服務(wù)于國際國內(nèi)市場的制造品和服務(wù)需求，人口增長越多。反之，越是遠(yuǎn)離沿海大港口和中心城市，其功能越是服務(wù)于全國和就近的農(nóng)業(yè)和旅游需求，人口越是流出（陸銘等，2023）。這個(gè)“雙重中心-外圍”模式充分地反映出了全國統(tǒng)一大市場視野下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的狀態(tài)。
在“雙重中心-外圍”模式下，城市群內(nèi)也出現(xiàn)了人口流入地和流出地的分化。從省市層面來看，人口在向沿海地區(qū)和內(nèi)陸的大城市周圍集中；而從區(qū)縣層面更加細(xì)分地看，人口集中趨勢更為明顯。在總體呈現(xiàn)人口增長趨勢的京津冀、長三角和珠三角城市群，人口增長較多的是核心地區(qū)，外圍地區(qū)（如長三角城市群的蘇北、皖北、皖南，珠三角城市群的粵東、粵北、粵西）的人口卻是減少的。而在總體上呈現(xiàn)人口減少趨勢的地區(qū)，如東北，卻有不少城市的中心城區(qū)人口是正增長的。比如，哈爾濱作為一個(gè)城市，總?cè)丝谑菧p少的，但其實(shí)人口減少的是哈爾濱的郊區(qū)和農(nóng)村，中心城區(qū)的人口是增長的（陸銘，2022）。
人口城市化也加速了不同地區(qū)發(fā)展模式的分化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從人口流動(dòng)的角度來說，人口流入地通過人口的集聚來發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，進(jìn)而強(qiáng)化制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的集聚，最終通過資本積累和技術(shù)進(jìn)步致富。人口流出地的比較優(yōu)勢則在于發(fā)展人口需求較少的行業(yè)，比如農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、自然資源產(chǎn)業(yè)等。人口流出地的一部分人流動(dòng)到更有就業(yè)機(jī)會(huì)和收入增長空間的地方去，而人口適度流出又有利于留守人口在本地獲得更高的人均資源使用量，有助于提高人均勞動(dòng)生產(chǎn)率和收入。不同的人在全國統(tǒng)一大市場的城鄉(xiāng)融合發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共同富裕，而且在總體上縮小了不同地區(qū)之間的差距（Li和Lu, 2021；陸銘等，2023）。
（二）改革的迫切性
在全國統(tǒng)一大市場的城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢下，大規(guī)模的人口流動(dòng)使得一些政策設(shè)計(jì)不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，相應(yīng)的制度改革刻不容緩。
第一，邁入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步將加速人口的集聚。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制造業(yè)的就業(yè)占比逐漸下降，大量就業(yè)向服務(wù)業(yè)集中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益服務(wù)化。而服務(wù)是需要人和人之間見面的，越是人口集聚的地方，服務(wù)品質(zhì)越好、多樣性越強(qiáng)。所以在底層邏輯上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的，而它在空間上的結(jié)果會(huì)促進(jìn)人口由農(nóng)村向城市集中，由小城市向大城市集中，由城市外圍向城市中心集中。此外，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，也加速了人口的集聚，一方面是因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步替代了制造業(yè)勞動(dòng)，而另一方面是許多服務(wù)崗位，如網(wǎng)約車司機(jī)和外賣騎手，就是在大數(shù)據(jù)等新技術(shù)之下催生的。被替代的制造業(yè)就業(yè)原來是在中小城市，而被創(chuàng)造的服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位大量集中在大城市，這也將加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)資源和人口往大城市集中的趨勢。然而，在人口不斷集聚的趨勢下，土地資源與人口出現(xiàn)了空間上的錯(cuò)配，許多農(nóng)村出現(xiàn)大量土地的閑置與荒廢，帶來了一系列經(jīng)濟(jì)問題與社會(huì)問題，土地資源的利用率得不到提升，國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量難以提升。
第二，在人力資本越來越重要的當(dāng)下，留守兒童、流動(dòng)兒童的教育缺失將導(dǎo)致更大的人力資本積累損失。在流動(dòng)過程中，一部分家庭選擇將子女一起帶到流入地，有些則選擇讓子女留守在老家，還有一些大齡兒童獨(dú)自外出求學(xué)或務(wù)工，這些流動(dòng)或留守兒童也因此直接受到人口流動(dòng)的影響。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，中國近一半兒童直接受到人口流動(dòng)的影響。雖然政府在解決流動(dòng)兒童受教育問題上采取了諸多積極措施，但是在入學(xué)問題上，一些大城市對(duì)流動(dòng)兒童實(shí)施積分制入學(xué)，有限的學(xué)位數(shù)量限制了流動(dòng)兒童在流入地上學(xué)；在升學(xué)上，跨省流動(dòng)兒童在流入地接受高中教育和參加高考仍然困難，不得不在初中甚至小學(xué)階段返回戶籍省份。當(dāng)流入地流動(dòng)人口規(guī)模越來越大時(shí)，公辦學(xué)校教師編制和學(xué)校投入未能同步增長。當(dāng)城市人口激增使得教師編制緊缺時(shí)，大量編外老師可能會(huì)被聘用在流動(dòng)兒童集中的學(xué)校，教師資源的傾斜導(dǎo)致流動(dòng)兒童接受到的教育質(zhì)量較差；另一方面，流動(dòng)人口多為中低收入者，他們難以支付民辦學(xué)校高昂的學(xué)費(fèi)以供子女讀書。后工業(yè)化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更需要人力資本的積累，若推遲改革，大量留守兒童、流動(dòng)兒童接受不到好的教育，對(duì)長期發(fā)展不利。
第三，在后工業(yè)化階段，城市生活經(jīng)驗(yàn)越來越重要，農(nóng)村人口早進(jìn)城也日益重要。外來人口在城市中的經(jīng)驗(yàn)積累，可以有效提升其勞動(dòng)力市場表現(xiàn)。我們的研究表明，移民通過盡早進(jìn)城，在青少年時(shí)期獲得城市生活經(jīng)歷，可以提升其非認(rèn)知能力，獲得進(jìn)入服務(wù)業(yè)工作的機(jī)會(huì)和更高的收入，農(nóng)村移民首次進(jìn)城年齡越小，其小時(shí)工資越高。而且，這個(gè)效應(yīng)在大城市更大（魏東霞和陸銘，2021）。若推遲改革，則流動(dòng)人口會(huì)因?yàn)槠渌枇Χ泳忂M(jìn)城，不利于其獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)與更高的收入。
三、生產(chǎn)要素統(tǒng)一大市場：改革的進(jìn)展與建議
要在全國統(tǒng)一大城市的格局下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，生產(chǎn)要素統(tǒng)一大市場的建設(shè)是關(guān)鍵。當(dāng)前，事關(guān)勞動(dòng)力統(tǒng)一大市場建設(shè)的戶籍制度改革正在加快推進(jìn)，接下來的重點(diǎn)和難點(diǎn)是全國范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一大市場建設(shè)。
（一）戶籍制度
在適應(yīng)人口大規(guī)模遷移的城市化趨勢中，戶籍制度改革正在加快推進(jìn)。目前的改革進(jìn)程是，城區(qū)常住人口500萬以下的中小城市，已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)自由落戶；但在城區(qū)常住人口500萬以上的一些大城市，與戶籍制度、戶籍身份掛鉤的公共服務(wù)，仍然存在一些對(duì)非本地戶籍常住人口的差別化待遇，目前也在持續(xù)改革當(dāng)中。
2023年8月，公安部召開“服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展”新聞發(fā)布會(huì)，其中在戶籍政策方面提出一系列舉措，包括健全以常住地登記戶口制度，進(jìn)一步放寬落戶條件、降低落戶門檻；調(diào)整優(yōu)化超大、特大城市落戶政策，完善積分落戶制度等。戶籍制度改革的最終目標(biāo)，是通過若干年的改革，實(shí)現(xiàn)人口在制度層面的無障礙流動(dòng)，戶籍制度完全變成居民在所居住地的身份登記制度，公共服務(wù)也不再按照居民是否有戶籍來劃分，而是按照常住人口來進(jìn)行配置。在中央的有關(guān)文件中，這個(gè)改革方向已經(jīng)相當(dāng)明確。
當(dāng)前，大城市、特大城市和超大城市，落戶制度仍然以積分落戶為主，各地的積分標(biāo)準(zhǔn)有一些差異，但有三個(gè)因素最為重要，包括社保繳納年限、實(shí)際居住年限，以及教育水平；其他會(huì)附加一些年齡、有無犯罪記錄等要求；一些有突出貢獻(xiàn)的，會(huì)有一些額外的優(yōu)惠政策。
在公安部公布的改革方向上，明確要求未來積分落戶的標(biāo)準(zhǔn)，要確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，言下之意，就是包括教育水平在內(nèi)的其他積分落戶標(biāo)準(zhǔn)，將變得越來越不重要，直至逐漸取消。這樣一來，一些年齡較大，或教育水平不是很高的群體，在大城市落戶的可能性就會(huì)提高。
還有一個(gè)重要的變化是，鼓勵(lì)取消年度落戶名額限制。由于長時(shí)期以來的人口政策限制，一些特大城市、超大城市的積分落戶名額收得很緊，因此，達(dá)到積分落戶標(biāo)準(zhǔn)的人群，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實(shí)際落戶的名額。公安部的這一要求，可以極大地推進(jìn)已經(jīng)達(dá)到積分落戶標(biāo)準(zhǔn)的外來常住人口市民化，并獲得與市民身份相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)待遇，這是非常重要的一個(gè)改革舉措。
在地方層面，各地的積分落戶政策正在加快推進(jìn)，比如浙江明確提出，全省除杭州市區(qū)以外的范圍內(nèi)將全面取消落戶限制政策；江蘇全?。暇?、蘇州市區(qū)除外）全面取消落戶限制政策；在上海等落戶標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)的城市，近些年積分落戶的名額有明顯的放寬，畢業(yè)生可直接落戶的高校名單正在不斷增加，在郊區(qū)新城落戶的標(biāo)準(zhǔn)有明顯的降低?？傮w上，戶籍制度改革的進(jìn)展，在地區(qū)分布上有加快的跡象。
（二）土地制度
戶籍制度改革推進(jìn)較快，那么土地制度改革就成了接下來要啃的硬骨頭。中共20大報(bào)告提出，“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”在這一方針指導(dǎo)下，城鄉(xiāng)之間的土地應(yīng)該如何配置？答案是地隨人走，土地的供應(yīng)要跟人口流動(dòng)方向一致起來，這樣能夠充分保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力。
土地資源跨地區(qū)再配置的一個(gè)重要抓手是建設(shè)用地的跨地區(qū)再配置，它將有利于全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并釋放出大量經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能。若干年來，由于行政力量對(duì)于城市建設(shè)用地供應(yīng)的控制，沿海地區(qū)和大城市相對(duì)缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，其后果是城市發(fā)展空間受限，住房價(jià)格高企，流動(dòng)人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。而遠(yuǎn)離沿海和大城市的地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)用不完，已有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地又大量閑置。如果從平均土地利用效率來看，從沿海大港口往內(nèi)陸地區(qū)走500公里，單位建設(shè)用地上的二三產(chǎn)GDP大約下降一半（陸銘，2017[]）。而從用地存量來看，根據(jù)第三次全國國土調(diào)查的主要數(shù)據(jù)，“城鎮(zhèn)村及工礦用地3530.64萬公頃（52959.53萬畝）。其中，城市用地522.19萬公頃（7832.78萬畝），占14.79%；建制鎮(zhèn)用地512.93萬公頃（7693.96萬畝），占14.53%；村莊用地2193.56萬公頃（32903.45萬畝），占62.13%”。這組數(shù)據(jù)表明，在當(dāng)前的中國，包括建制鎮(zhèn)在內(nèi)的城鎮(zhèn)地區(qū)建設(shè)用地僅僅不到農(nóng)村地區(qū)村莊用地的一半（僅47.19%）。
為了繼續(xù)探究農(nóng)村地區(qū)村莊用地的空間布局和人口流動(dòng)的關(guān)系，我們還利用了2020年全國土地利用遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)、人口普查數(shù)據(jù)和全球范圍內(nèi)的人口數(shù)據(jù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的村莊用地大量集中在河北、河南、山東等地區(qū)，而在這些地區(qū)，同時(shí)也出現(xiàn)了河北、河南大量人口的流出，在河北北部和南部的部分地區(qū)以及河南遠(yuǎn)離鄭州的地區(qū)，人口增長緩慢，甚至出現(xiàn)了人口負(fù)增長。通過將村莊用地和人口數(shù)據(jù)疊加在一起，我們發(fā)現(xiàn)，在河北河南這一帶，村莊用地多的地區(qū)和人口增長緩慢（甚至負(fù)增長）的地區(qū)高度重合。這就意味著在這些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)大量閑置的農(nóng)村建設(shè)用地（包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地），而且未來隨著人口進(jìn)一步流動(dòng)，這一地區(qū)還將繼續(xù)出現(xiàn)大量農(nóng)村建設(shè)用地的閑置。
對(duì)于如何將大量閑置農(nóng)村建設(shè)用地有效利用，下文主要從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革兩方面出發(fā)，探討如何跨地區(qū)配置土地資源以及改革進(jìn)展，這是全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。
1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市
中共十八屆三中全會(huì)提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)”，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革方向和目標(biāo)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革試點(diǎn)于2015年啟動(dòng)，共計(jì)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。
（1）關(guān)鍵問題
通過實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在一定程度上緩解了土地資源錯(cuò)配問題，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。但目前仍存在人口流出地與流入地的建設(shè)用地供需不平衡問題，大部分省市供大于求，小部分省市供不應(yīng)求，人口流出地與流入地出現(xiàn)問題分化。這是因?yàn)?，目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易以省內(nèi)為主。對(duì)于人口流出地來說，欠發(fā)達(dá)省市人口不斷流出，大量集體建設(shè)用地出現(xiàn)閑置，這些省市對(duì)于土地資源的需求也隨著人口流出而減小，產(chǎn)生了供大于求的局面；對(duì)于人口流入地來說，發(fā)達(dá)省市是人口集聚的中心，隨著人口的流入，大城市對(duì)于建設(shè)用地的需求不斷增大，而由于自然地理等因素的限制，土地的供給無法持續(xù)增加，所以供不應(yīng)求。
（2）進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的具體建議
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要指標(biāo)化，還需要探索建立全國性的指標(biāo)交易平臺(tái)，這可以使得土地資源跨地區(qū)、跨省域配置更加靈活，交易成本更加低廉。比如，對(duì)于人口流出地大量省內(nèi)自身消化不掉的閑置集體經(jīng)營性建設(shè)用地、存量用地、低效用地，可以復(fù)耕為農(nóng)田或生態(tài)用地，補(bǔ)充耕地指標(biāo)，在全國統(tǒng)一市場中交易，緩解其他區(qū)域在履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)時(shí)面臨的較大成本壓力。而同樣屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地的宅基地，其制度改革也與經(jīng)營性建設(shè)用地入市類似，不過因其具有居住屬性，情況有所不同。
2.農(nóng)村宅基地制度改革
宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度中最特殊，也是利益影響最敏感的制度安排。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和農(nóng)村居民生活需要。事實(shí)上，2015年以來，全國多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了多輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作，在宅基地使用權(quán)入股或者合作開發(fā)經(jīng)營、宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓等方面進(jìn)行了積極探索，形成了諸多盤活閑置宅基地的改革模式，在保障農(nóng)民權(quán)益、壯大村集體經(jīng)濟(jì)等方面卓有成效。
2022年11月28日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（后簡稱“《征求意見稿》”），對(duì)宅基地相關(guān)概念、管理分工，布局和用地標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)和審批，使用，出租、轉(zhuǎn)讓、退出和收回，監(jiān)督管理等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定。然而，《征求意見稿》提出的“租賃合同期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效”、“宅基地使用權(quán)可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)互換，也可以轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)與給符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”等諸多表述，可能沒有充分重視宅基地制度改革試點(diǎn)工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)滯后于當(dāng)前中國農(nóng)村宅基地使用的現(xiàn)狀，一旦實(shí)施，將限制農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不利于農(nóng)村土地資源的有效利用，也不利于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕。
（1）當(dāng)前農(nóng)村宅基地面臨的問題
第一，宅基地閑置現(xiàn)象普遍存在。在人口大范圍大規(guī)?？绲貐^(qū)流動(dòng)的趨勢下，農(nóng)村宅基地已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重閑置。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%（張?zhí)熳簦?021）。從2000到2016年，我國農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農(nóng)村宅基地面積反而由2.47億畝擴(kuò)大為2.98億畝，增加20.6%（劉守英和熊雪鋒，2019）。
另一方面，閑置率高也與宅基地的退出制度不完備有關(guān)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)意愿并不高。很多農(nóng)民寧愿宅基地閑置，也不愿意流轉(zhuǎn)，這在本質(zhì)上是因?yàn)橄嚓P(guān)制度的不明確。雖然《征求意見稿》中提出“允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，但大多數(shù)農(nóng)村的人口是負(fù)增長的，也就是說，只有宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)出意愿，沒有相應(yīng)的轉(zhuǎn)入需求，這就使得退出宅基地的收益普遍很低，進(jìn)一步限制了農(nóng)民退出宅基地的積極性。
第二，宅基地租約的短期化。關(guān)于宅基地使用20年租約的合同本身是一個(gè)可以更改的租約，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)過一些農(nóng)村居民毀約的情況，此時(shí)，村集體通常站在村民一邊。實(shí)際生活中，大量的租約其實(shí)也沒有達(dá)到20年，短的甚至按年簽租約。事實(shí)上的合同短期化導(dǎo)致租賃關(guān)系短期化，相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)缺乏穩(wěn)定的合約保護(hù)，難以開展長期投資。
第三，不同區(qū)位條件農(nóng)村宅基地的具體情況存在巨大差異。宅基地的閑置問題普遍存在，但不同地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展條件決定了宅基地的申請(qǐng)、使用、流轉(zhuǎn)面臨的具體情況存在差異。在城中村和靠近城市的農(nóng)村，人口外流情況較少，宅基地的需求仍然較高，此時(shí)閑置宅基地可以借助市場力量進(jìn)行解決，有些宅基地已經(jīng)事實(shí)上成為被交易的小產(chǎn)權(quán)房，政府需要適時(shí)做出相關(guān)制度改革。在遠(yuǎn)離大城市的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，人口外流情況較多，此時(shí)閑置宅基地的市場價(jià)值不足，而地方政府的財(cái)力有限，需要中央政府從全國一體化布局的角度，為地方政府盤活閑置宅基地提供支撐。在具有特色產(chǎn)業(yè)和旅游資源的農(nóng)村，很多宅基地事實(shí)上已經(jīng)被用于經(jīng)營性用途，此時(shí)則應(yīng)該探索如何在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的情況下，引入城市資本和人才，做大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。
（2）農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
由于宅基地的特殊性和功能復(fù)雜性，改革試點(diǎn)的重要性不言自明。在當(dāng)前宅基地改革的試點(diǎn)工作中，試點(diǎn)地區(qū)涵蓋了不同地區(qū)、不同發(fā)展條件的縣市，并暫停實(shí)施《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》部分條款，從而使得試點(diǎn)具有合法性。
試點(diǎn)縣市針對(duì)農(nóng)村宅基地政策調(diào)整進(jìn)行了諸多探索。保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是宅基地改革的出發(fā)點(diǎn)。在試點(diǎn)地區(qū)，流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)民可享受各類社會(huì)保障政策，包括優(yōu)先申請(qǐng)公租房等保障房，以及購買首套商品房可享受一定政策優(yōu)惠等。此外，農(nóng)民自愿進(jìn)城落戶后可繼續(xù)享有原集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)分配權(quán)并履行義務(wù)。部分地區(qū)還規(guī)定，可以保留農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，對(duì)于不適宜在城市生活的進(jìn)城農(nóng)民，允許其在15年后回本集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地。
在具體流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓過程中，試點(diǎn)地區(qū)政府和村集體積極探索放活宅基地的方式。在義烏，宅基地退出并經(jīng)過整治、復(fù)墾形成的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易，用于在縣域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用或者政府收購儲(chǔ)備；在江蘇武進(jìn)和四川瀘縣，村集體將農(nóng)戶有償退出的閑置宅基地，根據(jù)規(guī)劃轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并且流轉(zhuǎn)入市。此外，試點(diǎn)地區(qū)政府在居民間的宅基地流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓也進(jìn)行了不同探索。
在試點(diǎn)工作的推進(jìn)中，也暴露出當(dāng)前宅基地制度的一些問題。首先是村集體的權(quán)利地位不明確，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)、保留資格權(quán)是否有效，需要中央文件進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。其次，一些地區(qū)的改革試點(diǎn)需要地方政府財(cái)政支持，而這將限制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣。當(dāng)前主要通過對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的政策傾斜解決，未來如何解決財(cái)政壓力有待研究。
（3）進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地改革的具體建議
針對(duì)不同地區(qū)的具體情況，宅基地使用權(quán)放活改革應(yīng)該堅(jiān)持“實(shí)踐先行，政策指導(dǎo)，法律兜底”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，要在全國范圍的城鄉(xiāng)融合視野下，推進(jìn)跨地區(qū)市場交易，允許各地進(jìn)行分類規(guī)劃，通過多種方式盤活閑置的宅基地。
第一，對(duì)于人口流失嚴(yán)重地區(qū)出現(xiàn)的大量閑置宅基地，村莊通過治理、規(guī)劃、整合，村民集中居住，提高宅基地復(fù)耕的土地利用率。在目前已經(jīng)允許閑置宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，并且轉(zhuǎn)化為補(bǔ)充耕地指標(biāo)，進(jìn)行跨地區(qū)交易的基礎(chǔ)之上，建立全國統(tǒng)一的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場，允許農(nóng)民直接通過該市場將閑置宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易，并且有償退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)。該指標(biāo)可以由指標(biāo)緊缺的地區(qū)進(jìn)行購買，相應(yīng)的收益在扣除交易費(fèi)用后由指標(biāo)轉(zhuǎn)出地的縣級(jí)政府和農(nóng)民按照法定比例進(jìn)行分配，確保農(nóng)村居民對(duì)于宅基地使用權(quán)和附屬建筑物的財(cái)產(chǎn)權(quán)收入。
第二，不同地區(qū)、不同農(nóng)戶的具體情況復(fù)雜，深化農(nóng)村宅基地改革應(yīng)該建立在農(nóng)戶需求和客觀發(fā)展條件的基礎(chǔ)上，積極探索分類規(guī)劃。一方面，加強(qiáng)對(duì)于宅基地需求側(cè)與供給側(cè)（村集體）的調(diào)研，了解他們的流轉(zhuǎn)意愿，包括對(duì)宅基地的價(jià)值認(rèn)知、對(duì)于社會(huì)保障的具體需要等。在了解宅基地買賣意愿的時(shí)候，不能建立在現(xiàn)有的制度約束和補(bǔ)償金額不變的基礎(chǔ)上進(jìn)行。而是要假設(shè)如果農(nóng)村宅基地允許自愿買賣，并且價(jià)格合理，在城里（包括跨省流動(dòng)者的常住地）就業(yè)和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育。另一方面，要在國土空間規(guī)劃體系框架內(nèi)做好鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃工作，結(jié)合村莊的自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等特征，對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行分類規(guī)劃。
第三，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，還應(yīng)鼓勵(lì)地方探索多種形式。農(nóng)村宅基地是吸引城市人才、資本的重要載體和橋梁。基于“三權(quán)分置”的原則，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)維護(hù)農(nóng)民的資格權(quán)，放活使用權(quán)。相應(yīng)的，我們提出建議將宅基地管理辦法有關(guān)禁止宅基地買賣的表述改為“除政府劃定的試點(diǎn)地區(qū)之外，暫時(shí)禁止宅基地買賣”。其中，尤其是祖上歷代繼承下來的宅基地、事實(shí)上已經(jīng)非本人（家庭）居住或使用的宅基地，應(yīng)首先在自愿的前提之下允許買賣。由于農(nóng)村土地歸集體所有，因此，可試點(diǎn)將宅基地是否可買賣交由村集體經(jīng)過村民民主決策后確定相關(guān)規(guī)定。由于農(nóng)村宅基地現(xiàn)在已經(jīng)可以繼承，事實(shí)上，只要家庭成員存續(xù)，宅基地事實(shí)上已經(jīng)是永久使用權(quán)，因此，在允許買賣的范圍之外，應(yīng)允許農(nóng)戶自主決定租約期限，并加強(qiáng)對(duì)租約的法律保護(hù)，確保使用權(quán)穩(wěn)定。
四、結(jié)語
本文試圖從大國的統(tǒng)一大市場視角來看待城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題。在這一視角下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)上就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口（特別是農(nóng)村居民）異地發(fā)展，共同富裕的問題。相關(guān)的改革要適應(yīng)全國統(tǒng)一大市場下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢。
當(dāng)前的中國正在進(jìn)入服務(wù)業(yè)成為就業(yè)主體，且持續(xù)上升的階段。人口流動(dòng)持續(xù)出現(xiàn)向城市、向大城市，尤其是沿海地區(qū)集中的趨勢，全國范圍內(nèi)分化為人口流入和人口流出兩類地區(qū)的趨勢非常明顯。因此要充分認(rèn)識(shí)到人口流動(dòng)的必要性和趨勢的長期性。同時(shí)，隨著服務(wù)業(yè)占比越來越高，且對(duì)于從業(yè)人口的城市生活經(jīng)驗(yàn)要求越來越強(qiáng)，而留守兒童和流動(dòng)兒童問題又事關(guān)人力資源大國的建設(shè)，因此也要認(rèn)識(shí)到戶籍和土地等改革的緊迫性。隨著戶籍制度改革的共識(shí)越來越強(qiáng)，且正在加快推進(jìn)，土地制度的改革將成為下一階段改革的重點(diǎn)。而其中的重中之重是在于，人口流出地區(qū)需要有切實(shí)的改革舉措，來使得人口流出所帶來的閑置建設(shè)用地（包括農(nóng)村閑置的集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地）能夠一方面復(fù)耕為農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地，另一方面能夠產(chǎn)生補(bǔ)充耕地指標(biāo)在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置到人口流入地。農(nóng)村閑置宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)或生態(tài)用地產(chǎn)生的指標(biāo)，在跨地區(qū)交易中，應(yīng)該讓農(nóng)民獲得基于市場定價(jià)的補(bǔ)償，提高他們的財(cái)產(chǎn)性收入和融入城市生活的能力。
（作者陸銘系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國發(fā)展研究院教授，博士生導(dǎo)師；樓帥舟系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生；李鵬飛系中國發(fā)展研究院助理研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第12期）
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