原題:‘賣紅薯’的村干部
導讀:隨著新一輪針對農(nóng)村地區(qū)的改革展開，農(nóng)村中的問題和矛盾也越發(fā)激烈，面對這些問題，作為農(nóng)村自治組織的村委會卻顯得“不太中用”。本文是一篇調(diào)研隨筆，作者在2015-2017年間，針對農(nóng)村基層治理進行了社會調(diào)研。作者指出，現(xiàn)實中作為自治組織的村委會處境尷尬，不僅無法代表村民行使權(quán)力，也沒有能力代表村民意見，還沒有時間從事自治事務，這一現(xiàn)象值得警惕和深思。文章僅代表作者觀點。特此編發(fā)，供諸君思考。
整理這篇文稿的時候我想起一句老話，“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”。
這句話在電影《我不是潘金蓮》里也有出現(xiàn)，當時敗了官司的李雪蓮去找法院院長“告狀”，夜里雨下的厲害，碰巧現(xiàn)任院長跟剛退休的老院長在文雅之地吃完飯，老院長準備上車走了，一直躲在旁邊的李雪蓮穿著蓑衣沖了出來?，F(xiàn)任院長讓手下人把李雪蓮截在一旁，自己光招呼老院長，老院長想問明是什么事，但還是被現(xiàn)任院長推上了車，桑塔納往前開去，老院長還不忘探出頭來告誡現(xiàn)任院長：當官不為民做主，不如回家賣紅薯。
一句通俗易懂又幽默風趣的話，把電影院里的觀眾都逗笑了。
村委會沒有公共決策權(quán)
回到農(nóng)村最底層，也從這個說起。村干部兼具是“官”而又不是“官”的雙重屬性，那村干部能不能為村民“做主”呢？
我的答案是，不能。但這次不是因為他們是不是“官”的問題，而是因為它根本就不是一個“真”的村委會。
村委會，全稱是村民委員會，是農(nóng)村村民自治的組織，而所謂“自治”即是通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式進行自我管理、自我教育、自我服務，簡單來說就是村民通過直接選舉選出一批人來處理村莊公共事務的一個組織。
一個“真”的村委會必須是掌握著村莊公共權(quán)力，并且對外能夠代表村莊老百姓的村委會。但很遺憾，在現(xiàn)實中這兩個條件大部分村委會都不夠格，所以我說村民選的是一個“假”的村委會。
村委會其實是沒有權(quán)力的，或者說是沒有實權(quán)的。除了村委會之外，農(nóng)村還有一個組織，叫做村黨支部，村委會的“頭”叫做村委會主任，而村黨支部的“頭”叫做村書記。我們經(jīng)常把村書記也看作是村委會的成員，有些地方還干脆就把村書記叫做村委會書記，其實這是將兩個組織混淆了。
村黨支部是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的最基層的組織，村書記是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導下推選產(chǎn)生的，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責；村委會是村民自治組織，村主任是由村民直接民主選舉產(chǎn)生的，對村民負責。也就是說，村黨支部向“上面”負責，但是村委會代表“下面”的意見，問題也就出在這。
在1988年出臺的《村組法》當中規(guī)定，村黨支部在農(nóng)村中起的是領(lǐng)導核心的作用。很多人一看，“領(lǐng)導核心”的地位是沒有爭議的，但到底是領(lǐng)導什么？又是什么的核心？這是一個模糊的概念。所以在此之間村黨支部跟村委會之間產(chǎn)生了矛盾，簡單來說就是村書記和村主任爭權(quán)。
村書記說，我是“上面”認可的，是領(lǐng)導核心，我應該掌握村莊的公共權(quán)力，村里的事我說了算。村主任不服了，我是“下面”村民一人一票選出來的，受老百姓認可的，我才應該是掌權(quán)的。在一些村莊，書記和主任爭執(zhí)不下時甚至有大打出手的情況，而盡管他們各執(zhí)一詞，但問題的關(guān)鍵是他們兩者的說法，都是有法律依據(jù)的，公說公有理婆說婆有理，書記說的有道理，主任說的也沒錯。
后來國家發(fā)現(xiàn)這樣下去不行，2010年修訂《村組法》的時候，就增加了村黨支部“領(lǐng)導和支持村委會行使職權(quán)”的內(nèi)容。這又有意思了，表面上看這個意思是村黨支部要領(lǐng)導村委會，但是仔細一看，“領(lǐng)導和支持”，“領(lǐng)導”的意思自然就是村黨支部要掌權(quán)，“支持”的意思是保證村委會行使職權(quán)，掌權(quán)的是村黨支部，同時用權(quán)的卻是村委會，這怎么可能？
上有政策下有對策，這在現(xiàn)實中卻變成了可能，就是由村黨支部來發(fā)號施令，村委會來具體執(zhí)行。用村民的話來說：“村書記不放權(quán)的話，村主任的權(quán)力是相當有限的。”于是乎，村委會就變成了給村書記打雜的“幫工”，村委會沒有了決策的權(quán)力，萬事由村書記做主，村民也就當然沒有了參加民主決策的必要。
村民發(fā)現(xiàn)，歸根結(jié)底，即使自己參加選舉，并且保證選舉公正，選出了一個能夠代表村民的組織，但這個組織最終還是一個沒有權(quán)力的組織，是一個“假”的村委會，是村書記的“幫工”。
與此同時還有一個更為關(guān)鍵的問題，問責。權(quán)力重心在村黨支部手中，村莊事務由村書記決策，但是以村主任為代表的的村委會卻是法律上村莊的負責人，一旦決策出問題，喪失了決策權(quán)力的村委會，還得為決策的后果承擔責任。就像一位村主任說的“上面鄉(xiāng)鎮(zhèn)有什么指示都是跟村書記說，村書記不說的話，村主任什么都不知道，這個村主任就等于是虛設的，而且出了什么事，還得由村主任兜著?！?/p>
這是村莊的公共權(quán)力方面，村委會喪失了公共權(quán)力中最重要的一環(huán)——決策，即使想為民做主，也是心有余而力不足。
村委會沒辦法代表村民
村委會的另外一項職能——代表村民與外界交流、合作。如果把掌握公共權(quán)力管理村莊內(nèi)部事務作為稱作是“對內(nèi)”職能的話，那么代表村民與外界交流、合作就是一項“對外”職能了。
村委會這項“對外”職能，一是跟政府打交道，把村民的意見反映上去，或者說是根據(jù)在日常工作中了解到的情況，把村莊的需求反映給政府，比如村莊申請建橋要政府撥款，村莊申請建設新農(nóng)村的項目資金；二是村委會作為村莊的負責人，跟外來公司、機構(gòu)或者其他組織進行協(xié)商談判，常見的就是外來公司在當?shù)亻_辦廠房中涉及的土地流轉(zhuǎn)收費等問題。
但是在現(xiàn)實中這項職能卻變了味道，或者說被變相地利用了。
因為法律還規(guī)定村委會必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政工作，這是一項義務。也就是說，例如對于政府的招商引資，公司入駐某個村莊需要占用村莊集體土地的問題，原本是要召開村民大會進行集體表決，然后由村委會按照村集體的意愿代表村民簽署協(xié)議，但現(xiàn)實是，不管村委會愿意不愿意，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要它愿意，村委會也只能照辦。這項規(guī)定使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會“指手畫腳”成為了貌似正當?shù)男袨椤?/p>
在當前工業(yè)化不斷深入中西部小城鎮(zhèn)的形勢下，最常見的就是有些政府利用村委會是村莊代表這個身份，從而便利招商引資，引入大批企業(yè)。在這當中，有很多企業(yè)都是從一、二線城市淘汰下來的高污染企業(yè)，比如建筑陶瓷產(chǎn)業(yè)、造紙產(chǎn)業(yè)等等。這些企業(yè)入駐農(nóng)村，給農(nóng)村帶來大面積的土地污染、水污染、空氣污染，造成土地不能耕種、河流水源不能灌溉、空氣中充滿大量有害氣體或粉塵，有些地方地下水已經(jīng)完全不能飲用，甚至不少村莊因此成為“癌癥村”。
第二個常見的現(xiàn)象就是土地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在很多地方政府都在引入大公司進行農(nóng)業(yè)改造，大打“生態(tài)農(nóng)業(yè)”、“旅游農(nóng)業(yè)”的品牌。簡而言之就是把大片的農(nóng)村田地流轉(zhuǎn)給公司，由公司統(tǒng)一開發(fā)。但其實農(nóng)村土地是村集體所有，不是國有，除征收外，政府沒有辦法直接決定土地流轉(zhuǎn)，這時候又打起了村委會這個村莊代表身份的主意，村委會一簽字，土地就流轉(zhuǎn)出去了。
目前，中央在推動農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，把原來集體土地“土地承包經(jīng)營權(quán)”細分為集體所有權(quán)，農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其中經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)了，解決了土地流轉(zhuǎn)的制度難題。國家此舉意在盤活土地，因為現(xiàn)在農(nóng)村中年輕人大量外流，確實有很多土地被撂荒，引入“想種田”的人和公司來大規(guī)模經(jīng)營，看上去確實會提高耕地利用率，但是也將導致土地流轉(zhuǎn)的問題更加嚴重。
土地流轉(zhuǎn)提高利用率，這是好事，但地方政府也應當要有對農(nóng)民權(quán)利的忌憚之心。一些地方政府早早跟企業(yè)簽好了協(xié)議，再跟村委會去商量，村委會哪敢不同意？政府要清楚的是，農(nóng)村土地是村集體所有，政府并沒有權(quán)利早早跟企業(yè)簽好協(xié)議替農(nóng)民做主。
現(xiàn)實中的情況是，招商引資和土地流轉(zhuǎn)，招來一大批污染企業(yè)，把農(nóng)民的土地大規(guī)模的流轉(zhuǎn)出去。據(jù)調(diào)查的情況來看，不是村民同意不同意的問題，而是政府根本沒有給村民不同意的機會，農(nóng)民怨聲載道，但是無力回天。從法律上來說，這些如此重大的事項，都是要開村民大會由全體村民集體決定的，但是現(xiàn)在政府控制著村委會，村民不同意也不行，因為村委會作為村莊的法定代表，已經(jīng)把合同給簽了。
某些地方政府為什么做這些事？純粹是為村民做好事，提高農(nóng)民的收入？恐怕不是，說白了就是提高政府收入。農(nóng)村土地作為村集體財產(chǎn)，對政府而言沒法產(chǎn)生什么效益，依靠正規(guī)途徑政府在農(nóng)村根本拿不到錢，還要發(fā)放各種補貼，花掉很多錢。但是一旦招來這些工廠和農(nóng)業(yè)公司，公司作為市場主體，政府可以對這些公司征稅，這些土地對政府來說就是“來錢”的渠道了。以前對政府而言沒有經(jīng)濟效益而且還要倒貼的土地，現(xiàn)在可以有收益，政績又好看，所以當然樂意干。
所以，由于法律上規(guī)定村委會必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的這項義務存在，導致村委會根本就沒有對政府說“不”的權(quán)利。村委會本該為村民謀利的這種“民意代表”的職能，反倒被利用，變成為政府謀利的方便。
在現(xiàn)實中，村干部在上任前大多是被政府所認可的，這也導致了在實際工作當中，村委會更多的是以政府的意見為主，而不是以村民的意見為主。可以說，村委會根本就沒有能力代表村民，“民意代表”的這項職能已經(jīng)名存實亡。
村干部沒時間代表村民
除此之外，政府要求村委會協(xié)助落實大量的行政管理方面的事務，也是村委會代表不了村民的一個原因。
基層政府，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力不足，但是事情繁瑣、類目繁多，僅靠政府的工作人員，根本無法將所有事情都在農(nóng)村落實，所以基層政府常將大量的行政事務分配給各村委會，由村委會落實到每家每戶。
在這里，村干部就是政府的免費勞動力。
據(jù)統(tǒng)計，當前村委會需要協(xié)助政府開展的行政工作，每年大大小小加起來多達113項，這還只是統(tǒng)一立法規(guī)定的，不包含地方法規(guī)。
而當前我國農(nóng)村村委會干部大多是不脫產(chǎn)的，也就是說除了在村委會當村干部之外，村干部還有其他的工作，例如種田、經(jīng)商、做小工等等。而且這些其他的工作，才是這些當村干部的人的主要收入來源，相對來說，村委會干部這份工作是一份兼職。
村干部日常的大部分時間是在做村委會以外的工作，只有完成自己本職工作之余才來完成村里村委會的事情，所以留給村委會工作的時間原本就有限。
政府一年再施加113項的行政義務，而且這些工作一般都是有期限限制的，必須盡快完成。一方面因為法律上“村委會協(xié)助政府”的義務存在，導致村委會沒有說“不”的權(quán)利，所以必須完成；另一方面，政府掌握著村委會的主要工資來源，說白了，就是村委會的主要工資是政府發(fā)的，而且村干部的工作情況怎么樣，也是由政府根據(jù)村委會完成行政工作的質(zhì)量來進行評價，這個評價又決定了工資的多少，這就導致村委會又不得不去完成，因為沒完成政府交代的工作就得扣工資。
但是要說的是，這份工資其實并不是真正稱為“工資”，也就是因為村干部不脫產(chǎn)的性質(zhì)，他們是沒有工資的，所謂的工資只是補貼。這些補貼的經(jīng)費主要來源于兩處，一處是村集體的財產(chǎn)，例如村集體土地租賃出去收回的租金；另一處是國家攤發(fā)給各村的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費，也就是國家對農(nóng)村的補貼。而很多村莊是沒有集體收入的，所以村干部主要工作補貼就來源于國家補貼。這筆補貼要經(jīng)過基層政府分發(fā)，所以基層政府就利用分發(fā)的這項權(quán)力，把自己變成主宰村委會干部工資多少的角色。
村干部將大部分時間都放在了完成這些政府安排的行政工作上，村委會基本上就沒有什么時間去組織自治活動。村委會唯政府之命是從，法律上規(guī)定的“支持、指導”和“協(xié)助”的關(guān)系演變成現(xiàn)實中的行政“隸屬”關(guān)系。在這項制度建立的數(shù)十年里，村委會由一個村民自治組織，逐漸變成一個政府的“下級”，原本的自治屬性被行政化了。
盡管后來國家發(fā)現(xiàn)不對，政府控制村委會的問題越來越嚴重，導致村委會根本就不像個為村民辦事的組織，倒成了給政府打雜的組織。因此在修訂《村委會組織法》的時候，特地規(guī)定政府不得干預村委會的自治事務，相當于在地上畫了一個圈，告訴政府，這個圈你不能進去。但是這個圈的存在并沒有妨礙地方政府在圈外繼續(xù)擴大自己的領(lǐng)地，村委會需要協(xié)助的事務也絲毫沒有減少。
所以，對村民而言，某些村委會其實沒有什么用，不僅無法代表村民行使權(quán)力，也沒有能力代表村民意見，還沒有時間從事自治事務，更別談為村民“做主”了，有心無力，也就只能賣賣“紅薯”了。
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