從“晨興理荒穢, 帶月荷鋤歸”的農(nóng)耕快樂, 到“采菊東籬下, 悠然見南山”的自然景致, 農(nóng)村自古以來就是文人筆下詩(shī)意棲居、安放鄉(xiāng)愁之所。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó), 農(nóng)村是社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié), 而農(nóng)村黨支部和村委會(huì)作為農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的根基, 對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村科學(xué)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的政治基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ), 具有重大的意義。
改革開放后, 農(nóng)村地區(qū)黨支部和村委會(huì)之間的矛盾開始出現(xiàn), 為了更好地解決村兩委之間的矛盾, 20世紀(jì)90年代初, 我國(guó)部分地區(qū) (如山東威海、廣東順德等地) 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部和村主干積極探索村兩委領(lǐng)導(dǎo)的新模式, 形成了“村兩委一肩挑”模式 (以下簡(jiǎn)稱“一肩挑”) 。所謂“一肩挑”, 又稱“村兩委雙肩挑”, 它是指村民委員會(huì)主任和村民委員會(huì)黨支部書記由一個(gè)人同時(shí)擔(dān)任, 兩委其他成員交叉任職, 實(shí)現(xiàn)兩套班子, 一套人馬。2018年5月31日, 召開會(huì)議, 審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018———2022年) 》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》, 提出到2020年全國(guó)村黨支部書記、村委會(huì)主任“一肩挑”比例要達(dá)到35%、到2022年要達(dá)到50%的預(yù)期目標(biāo);2018年9月26日,印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018———2022年) 》 (以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》) , 《規(guī)劃》指出:“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位, 大力推進(jìn)村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人, 推行‘村兩委’班子成員交叉任職?！?/p>
筆者于2018年8月來到Y(jié)市D鎮(zhèn)L村掛職鍛煉。初來乍到, 恰逢村兩委換屆選舉, 筆者有幸參與了整個(gè)換屆選舉的全過程、傾聽了D鎮(zhèn)工作人員、包村干部和L村兩委成員、村民對(duì)于本次選舉的看法以及對(duì)于實(shí)行“一肩挑”的態(tài)度, 形成了自己的思考。
一、推行“一肩挑”的利弊分析和存在的問題
在本次換屆選舉之后, L村順利實(shí)現(xiàn)了村兩委“一肩挑”, 對(duì)于L村來說, 這既是機(jī)遇, 也是挑戰(zhàn)。其實(shí), 早在多年前, “一肩挑”模式就引起了廣泛的關(guān)注和討論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為:“一肩挑”提高了村委會(huì)的工作效率、提升了村干部的工作能力、實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善村民自治的有機(jī)結(jié)合。
首先, “一肩挑”提高了村委會(huì)的工作效率。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:
第一, “一肩挑”減少了村干部的任職人數(shù), 有利于減輕基層負(fù)擔(dān)。村委會(huì)主任與村黨支部書記由同一人擔(dān)任, 能在整體上減少村干部數(shù)量, 精簡(jiǎn)人員, 節(jié)約行政成本, 減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān);
第二, “一肩挑”減少了村干部之間的矛盾, 有利于提高工作效率。在舊有體制和觀念束縛中, 村委會(huì)和支委會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。而在“一肩挑”的模式之下, 村黨支部書記和村委會(huì)主任便可不因職能的劃分而操心, 不因責(zé)任的分工而憂慮, 也不因權(quán)力的大小而糾結(jié), 這樣一來, 村兩委之間就能夠團(tuán)結(jié)一致, 共同為村里的發(fā)展而出力。在辦理日常事務(wù)時(shí), 也只需要“一肩挑”的村干部一人就能解決, 從而節(jié)省了時(shí)間、人力和物力, 提高了工作效率。在本次調(diào)研設(shè)計(jì)的調(diào)查問卷中, 有超過98%的受調(diào)查者認(rèn)為“推行‘一肩挑’后, 所在 (駐) 村‘兩委’的辦事效率提高了”, 這從側(cè)面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民對(duì)實(shí)行“一肩挑”后村委會(huì)工作效率的充分肯定。
其次, “一肩挑”提升了村干部的工作能力。“一肩挑”通過基層推選、黨內(nèi)黨外交叉直選的方式, 將文化水平高、致富能力強(qiáng)的村干部選拔到基層領(lǐng)導(dǎo)崗位上, 讓村干部接受村民的檢驗(yàn), 獲得穩(wěn)固的合法地位, 從而增強(qiáng)其工作能力、協(xié)調(diào)能力、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。實(shí)行“一肩挑”后, 村干部的工作量增加, 在增加工作量的同時(shí), 村干部需要解決更多的問題, 在解決問題的過程中, 通過實(shí)踐, 積累了更豐富的工作經(jīng)驗(yàn), 從而讓村干部的工作能力得到提高。在本次受訪的群眾中, 有56%的受調(diào)查者對(duì)所在 (駐) 村“兩委”的工作評(píng)價(jià)是“非常滿意”, 44%的受調(diào)查者評(píng)價(jià)是“基本滿意”, 這也從一個(gè)側(cè)面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民對(duì)村干部工作能力的認(rèn)可。
再次, “一肩挑”實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善村民自治的有機(jī)結(jié)合。從目的上說, 《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱規(guī)定:“黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)以下五項(xiàng)基本要求:第三, 堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織, 實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！币虼? 加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善村民自治的目的具有一致性, 都是為了更好地服務(wù)于人民。
從組織成員上說, 黨員是從人民群眾當(dāng)中產(chǎn)生的, 是人民群眾當(dāng)中的最優(yōu)秀成員, 黨支部成員又是黨組織從人民群眾當(dāng)中的最優(yōu)秀成員———黨員當(dāng)中選舉產(chǎn)生的, 黨員和黨組織的意愿與廣大人民群眾的意愿具有一致性。村委會(huì)成員是全體村民在包括全體黨員在內(nèi)的全體村民中選舉產(chǎn)生的, 自然也是村里的最優(yōu)秀成員。由此產(chǎn)生的村委會(huì)成員, 如果是黨員的話, 同時(shí)也應(yīng)該是黨員當(dāng)中的最優(yōu)秀分子。把他們作為黨支部的候選人, 再按照基層黨內(nèi)民主的選舉程序產(chǎn)生黨支部, 并不違背黨章的要求。
從選舉程序上說, 要想成為村黨支部書記, 必須先當(dāng)選為村委會(huì)主任, 否則就不能推薦。在村兩委“一肩挑”的模式下, 村民選舉村委會(huì)主任, 其實(shí)也就是在選舉村黨支部書記。如此, 村民的選舉權(quán)從選村委會(huì)擴(kuò)大到選村黨支部, 形同于在農(nóng)村基層黨支部建設(shè)中引入了村民民主選舉的制度機(jī)制, 普通村民擁有了選舉村黨支部書記的發(fā)言權(quán)、投票權(quán)和決策權(quán)。
從行使權(quán)力的角度上說, 村兩委“一肩挑”, 就要做到向上負(fù)責(zé)、向下負(fù)責(zé)相結(jié)合:所謂“向上負(fù)責(zé)”, 就是黨支部書記和黨組織今后必須認(rèn)真執(zhí)行黨的路線、方針、政策, 必須實(shí)事求是;所謂“向下負(fù)責(zé)”, 就是必須代表村民的利益, 為村民服務(wù), 否則就有可能會(huì)被主流民意所淘汰。
但是, 按照權(quán)力運(yùn)行理論, 權(quán)力需要監(jiān)督和制約, 正如孟德斯鳩所說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力, 這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！比狈τ行У谋O(jiān)督和制約, 就容易導(dǎo)致腐敗和專權(quán), 進(jìn)而損害民主的進(jìn)程。選舉只是民主的開始, 最重要的是決策和監(jiān)督兩個(gè)環(huán)節(jié)。村干部“一肩挑”后, 大權(quán)在握, 容易產(chǎn)生唯我獨(dú)尊的心理;實(shí)行“一肩挑”之前, 村兩委可以互相監(jiān)督, 而“一肩挑”之后, 這種相互之間的監(jiān)督被消除, 容易滋生腐敗;翻閱相關(guān)的法律法規(guī), 我們可以發(fā)現(xiàn), 與“一肩挑”相關(guān)的法律規(guī)定還很少, 特別是實(shí)行“一肩挑”后, 對(duì)村干部的職、權(quán)、責(zé)、利的相關(guān)法律規(guī)定更是沒有涉及。失去了法律的監(jiān)督和制約, 也容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
二、對(duì)全面推行“一肩挑”的建議
就目前而言, 推行村兩委“一肩挑”已經(jīng)具備了充分的理論基礎(chǔ)和政策支持?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第四條規(guī)定:“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織, 按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作, 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用, 領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán);依照憲法和法律, 支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！边@一條強(qiáng)調(diào)了中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用, 這是實(shí)行“一肩挑”最重要的制度基礎(chǔ);2002年7月14日, 印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》, “提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會(huì)成員。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會(huì)的選舉, 獲得群眾承認(rèn)以后, 再推薦為黨支部書記人選”, 這是中央文件中首次提倡村兩委實(shí)行“一肩挑”;2018年5月31日, 召開會(huì)議, 審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》, 提出到2020年全國(guó)村黨支部書記、村委會(huì)主任“一肩挑”比例要達(dá)到35%、到2022年要達(dá)到50%的預(yù)期目標(biāo);2018年9月26日, 印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》 (以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》) , 《規(guī)劃》指出:“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位, 大力推進(jìn)村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人, 推行村‘兩委’班子成員交叉任職?！边@些都為村兩委實(shí)行“一肩挑”提供了理論基礎(chǔ)和政策支持。
但是, 誠(chéng)如上文所說, “一肩挑”呈現(xiàn)在我們面前的是如同霍布斯所言的“列維坦”———有著絕對(duì)的權(quán)力。如果明智, 是我們的福祉, 如果失去理智, 將對(duì)村民自治產(chǎn)生巨大的威脅。因此, 對(duì)于“一肩挑”的村干部需要加強(qiáng)監(jiān)督。那么應(yīng)當(dāng)如何加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”村干部的監(jiān)督呢?為此, 筆者嘗試提出以下拙見:
(一) 厘清關(guān)系, 明確監(jiān)督
加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督, 首先要厘清村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系, 把“一肩挑”當(dāng)中黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治嚴(yán)格區(qū)分出來, 這是前提。
2017年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo), 其中第三十三條規(guī)定:“各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中黨的基層組織, 協(xié)助行政負(fù)責(zé)人完成任務(wù), 改進(jìn)工作, 對(duì)包括行政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個(gè)黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督, 不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織, 實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè), 調(diào)解民間糾紛, 協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安, 向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！惫P者認(rèn)為, 這兩條規(guī)定可以成為指導(dǎo)和劃定村兩委職責(zé)范圍的基本原則。
首先, 農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)包括貫徹落實(shí)上級(jí)黨委的旨意以及對(duì)本村發(fā)展的重大問題的建議權(quán)和決策權(quán), 通過切實(shí)為農(nóng)民著想、為農(nóng)村服務(wù), 帶動(dòng)農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展;思想領(lǐng)導(dǎo)包括宣傳先進(jìn)的思想, 為村民創(chuàng)造一個(gè)符合他們自身利益、貼近他們自身生活的社會(huì)主義文化氛圍;組織領(lǐng)導(dǎo)包括發(fā)展村民當(dāng)中的優(yōu)秀成員成為黨員、發(fā)展村黨組織當(dāng)中的優(yōu)秀成員成為村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等。
其次, 既然村民委員會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織, 那么農(nóng)村的各項(xiàng)具體的管理工作就應(yīng)該交由村民委員會(huì)來處理, 尤其是《村民委員會(huì)組織法》當(dāng)中有規(guī)定的屬于村委會(huì)的職責(zé), 黨組織不能干涉。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度, 黨通過領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會(huì), 進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)政府。而對(duì)于村兩委來說, 也應(yīng)當(dāng)是這樣的一種領(lǐng)導(dǎo)模式:由村黨支部組織召開村民代表大會(huì), 使黨的主張通過村民代表大會(huì)成為全村人民的意志, 再由村委會(huì)貫徹執(zhí)行。
(二) 深化改革, 強(qiáng)化監(jiān)督
加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督, 其次要深化改革, 成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu), 發(fā)揮各方力量, 這是關(guān)鍵。
在今年換屆選舉之后, L村設(shè)立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì), 對(duì)村兩委進(jìn)行監(jiān)督, 維護(hù)村民自治的權(quán)利。筆者認(rèn)為, 村務(wù)監(jiān)督可以和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大監(jiān)督相結(jié)合, 在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題時(shí), 應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府反映, 同時(shí)也可以向司法部門請(qǐng)求援助, 或者依法向人民法院提起訴訟, 國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法支持村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作。除此之外, 還可以在鎮(zhèn)政府一級(jí)建立常設(shè)的監(jiān)督部門, 對(duì)“一肩挑”的村干部進(jìn)行平時(shí)和定期的監(jiān)督和考核, 并鼓勵(lì)群眾監(jiān)督、群眾舉報(bào), 充分做到尊重民意。
(三) 加強(qiáng)培訓(xùn), 完善監(jiān)督
加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督, 還要加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的培訓(xùn), 使“一肩挑”干部對(duì)手上的工作游刃有余, 這是重點(diǎn)。
首先, 要加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部理論知識(shí)的培訓(xùn)。村兩委“一肩挑”后, 兩委干部人數(shù)減少, 工作量增加。各級(jí)黨委、政府要充分重視對(duì)“一肩挑”干部的培訓(xùn), 采取短期集中的培訓(xùn)方式, 對(duì)“一肩挑”干部進(jìn)行相關(guān)工作的理論知識(shí)培訓(xùn), 使他們更快地適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。
其次, 更要注重對(duì)“一肩挑”干部工作技能的培訓(xùn)。筆者在L村掛職三個(gè)月, 感受頗深。當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)科技信息時(shí)代, 計(jì)算機(jī)操作代替手工書寫已經(jīng)成為一個(gè)必然的趨勢(shì)。然而, 當(dāng)面對(duì)桌上一堆需要整理的材料、面對(duì)計(jì)算機(jī)鍵盤和屏幕當(dāng)中閃現(xiàn)的文字的時(shí)候, 許多村兩委干部時(shí)常感到毫無頭緒。的確, 這些村干部平均年齡在40周歲以上, 平均學(xué)歷僅為初中, 沒有受到過專業(yè)的計(jì)算機(jī)操作訓(xùn)練, 更沒有經(jīng)過計(jì)算機(jī)等級(jí)考試, 面對(duì)大量需要整理的材料, 自然會(huì)感到茫然失措。近期, 各村都在整理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的相關(guān)材料, 筆者也在忙碌于L村集體資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的整理。在工作中筆者發(fā)現(xiàn), 有許多村因?yàn)槿狈δ軌蚴炀毑僮饔?jì)算機(jī)軟件的干部, 導(dǎo)致材料無法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成, 還有的村甚至需要花大筆錢把整理這些材料的工作承包給外面能熟練操作電腦的人來做, 這些無疑降低了村兩委的工作效率, 不利于工作的開展。因此, 各級(jí)黨委、政府要加強(qiáng)對(duì)村主干工作技能的培訓(xùn), 尤其是計(jì)算機(jī)操作這種工作必備的技能, 使村兩委的工作能夠順應(yīng)時(shí)代的潮流。
(四) 健全制度, 保障監(jiān)督
加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督, 最后要健全相應(yīng)的制度, 使監(jiān)督在規(guī)范的軌道上運(yùn)行, 這是保障。
首先, 要健全相應(yīng)的法律制度。實(shí)行“一肩挑”能夠解決“兩委”關(guān)系的不和諧和提高兩委的工作效率, 為了確保其健康發(fā)展, 也為了保障廣大農(nóng)民的切身利益, 國(guó)家應(yīng)該健全相關(guān)的法律、法規(guī), 對(duì)“一肩挑”干部的行為進(jìn)行規(guī)范, 將其工作引向制度化和法制化的道路。
其次, 可以建立“一肩挑”干部“雙述雙評(píng)”制度。把縣、鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作專項(xiàng)述職的模式向村一級(jí)延伸, 讓“一肩挑”干部每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)述職, 接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、黨員和村民的評(píng)議, 評(píng)議結(jié)果與村干部評(píng)優(yōu)評(píng)先、補(bǔ)貼報(bào)酬掛鉤。
最后, 要完善村務(wù)信息公開制度。選舉只是“一肩挑”的開始, 只有村民能夠全面系統(tǒng)地了解村干部的工作, 才能夠知道他們選舉出的“當(dāng)家人”是否真的能夠擔(dān)負(fù)起整個(gè)村的重任, 而村務(wù)信息公開則是他們了解村干部工作的重要途徑。因此, 要完善村務(wù)信息公開制度, 使村里的各項(xiàng)信息能夠被村民知曉, 以便更好地監(jiān)督“一肩挑”干部的工作。
作者單位:福建省三明市中級(jí)人民法院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:法制博覽. 2019,(13)
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