摘要：為了解決農(nóng)民集體對(duì)外行使集體所有權(quán)難題, 地方實(shí)踐和學(xué)界探索出將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體等同并進(jìn)行法人化構(gòu)造、將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體并以土地用益物權(quán)出資成立法人等路徑。但是, 這些做法存在集體土地所有權(quán)被流轉(zhuǎn)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)被虛化的危險(xiǎn), 應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的唯一主體, 不宜對(duì)其進(jìn)行法人化改造。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)作為特別法人, 其特別之處在于其法人屬性的動(dòng)態(tài)性與靈活性。前者基于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)對(duì)外代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán), 其具體法人類型可以分地域分時(shí)期靈活選擇;后者基于對(duì)內(nèi)管理服務(wù)代表集體行使集體所有權(quán), 其法人屬性依其履行職能需要而確定。

一、問題的提出

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)特別是農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革的深入, 農(nóng)民集體對(duì)外行使集體所有權(quán)的需求與日俱增?；\罩著集體所有權(quán)主體的“光環(huán)”, 農(nóng)民集體不僅承載著明確集體財(cái)產(chǎn)歸屬的重任, 還將擔(dān)負(fù)起激活集體產(chǎn)權(quán)的使命。2017年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過的《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)列為特別法人, 填補(bǔ)了兩者在主體定位上的“真空”, 也為農(nóng)民集體所有權(quán)行使打下了重要的法律基礎(chǔ)。但是, 該法仍未解決以下問題:一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)作為特別法人的“特別”之處何在?二是農(nóng)民集體的主體地位如何界定?農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)是什么關(guān)系?三是均可代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)之間的權(quán)限如何劃分?針對(duì)這些問題, 理論研究和地方實(shí)踐將農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)三者等同混用、定位不明的情形大量存在。質(zhì)言之, “現(xiàn)實(shí)的‘農(nóng)民集體’和立法上的‘農(nóng)民集體’已經(jīng)有重大的不同, 立法上的農(nóng)村土地集體所有權(quán)也和現(xiàn)實(shí)的集體土地所有權(quán)有重大差異” (孫憲忠, 2016) 。為此, 本文擬從特別法人的解釋論視角, 以農(nóng)民集體行使所有權(quán)為主線, 通過實(shí)踐歸納與理論梳理, 明晰農(nóng)民集體所有權(quán)行使主體的法律定位和權(quán)限界分, 兼顧農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)改革背景下政策、實(shí)踐與法律之間的平衡, 為我國(guó)《民法典》分則編纂提供可資評(píng)鑒的素材。

二、農(nóng)民集體行使所有權(quán)的地方實(shí)踐和理論探索

自中共十一屆三中全會(huì)以來(lái), 耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地基本上包產(chǎn)到戶, 集體建設(shè)用地也僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn) (村) 企業(yè)使用, 大多數(shù)農(nóng)民集體幾乎無(wú)財(cái)產(chǎn)可供流轉(zhuǎn), 農(nóng)民集體更多地承載著名義上的集體財(cái)產(chǎn)歸屬重任, 并不現(xiàn)實(shí)地具有對(duì)外行使集體所有權(quán)的迫切需求, “所謂的產(chǎn)權(quán)主體缺位問題可能只是一個(gè)偽命題” (張洪松, 2013) 。但是, 在當(dāng)前“三權(quán)分置”及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革背景下, 可供農(nóng)民集體對(duì)外處分的財(cái)產(chǎn)增多, 法律卻未明確規(guī)定農(nóng)民集體如何獨(dú)立對(duì)外從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。為了解決法律供給不能滿足改革需要的現(xiàn)實(shí)問題, 地方實(shí)踐與理論研究都進(jìn)行了積極探索。這些探索主要有以下兩種路徑:

(一) 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體等同并進(jìn)行法人化改造

廣東、浙江大部分地區(qū)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)主體, 并通過對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人化改造獲得獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的主體地位。早在2008年, 浙江省就規(guī)定村經(jīng)濟(jì)合作社可以向工商部門辦理企業(yè)法人登記。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)人, 可對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)直接經(jīng)營(yíng), 也可以采取發(fā)包、租賃、合資、合作等方式經(jīng)營(yíng)。符合一定條件的已撤村建居的集體經(jīng)濟(jì)組織, 可以改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司。如在浙江省農(nóng)村土地股份制改革中, 就有直接按照《公司法》組建土地股份有限公司并辦理工商注冊(cè)登記取得法人地位的情形 (張毅等, 2014) 。廣東省則規(guī)定縣級(jí)人民政府或不設(shè)區(qū)的市人民政府免費(fèi)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)組織證明書。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織憑組織證明書即可辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證, 在銀行或者農(nóng)村信用社辦理開立賬戶等手續(xù)。廣州、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還將集體經(jīng)濟(jì)組織改制為企業(yè)法人, 分別定位為股份制公司和股份制企業(yè)。

也有學(xué)者主張將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)的實(shí)際所有權(quán)人并對(duì)其進(jìn)行法人化改造。其理由如下:其一, 農(nóng)民集體不可能直接對(duì)其所有的資產(chǎn)行使所有權(quán), 必須由農(nóng)民集體形成的組織代行其所有權(quán)。即“該組織實(shí)際擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)的‘產(chǎn)權(quán)’” (杜國(guó)明, 2011) 。其二, 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及推進(jìn)改革的基本條件, 可將其明確為合作社法人 (鄭有貴, 2012) 。其三, 農(nóng)民集體并不是嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ), “具有較為突出的公法性” (高飛, 2010) , 應(yīng)對(duì)其進(jìn)行法人化尤其是股份合作社法人的改造 (張力, 2009) 。其四, 農(nóng)民集體被改造為法人后, 基于我國(guó)《憲法》禁止轉(zhuǎn)讓集體土地所有權(quán)規(guī)定及相關(guān)立法政策考慮, “作為法人財(cái)產(chǎn)的土地也不一定必須用于清償債務(wù)” (高飛, 2009) 。

(二) 將農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)主體并以集體財(cái)產(chǎn)投資設(shè)立企業(yè)法人

此種路徑明確區(qū)分農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 認(rèn)為農(nóng)民集體才是集體所有權(quán)主體。理由如下:其一, 根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第59條, 農(nóng)民集體所有權(quán)主體就是“本集體的成員集體”。因此, “農(nóng)村土地制度的具體改革措施必須符合集體所有權(quán)的本質(zhì), 不得改變集體所有權(quán)的性質(zhì)” (韓松, 2014) 。其二, 認(rèn)為農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織是一體的觀點(diǎn), “要么因土地所有權(quán)用于償債而導(dǎo)致紅線被突破, 要么該主體成為不合市場(chǎng)規(guī)律的畸形主體”, 因此, “農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)區(qū)分”, 這是“一種法律上的技術(shù)設(shè)計(jì)” (于飛, 2016) 。其三, 如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需, 農(nóng)民集體可以集體財(cái)產(chǎn)投資設(shè)立法人, 農(nóng)民集體作為出資人僅以其出資為限對(duì)法人債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任, 并不會(huì)產(chǎn)生新設(shè)立的法人以土地所有權(quán)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的后果。其四, 農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)人, 不應(yīng)以土地所有權(quán)而應(yīng)以土地用益物權(quán)進(jìn)行投資設(shè)立企業(yè)法人。因?yàn)檫@樣才能避免土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓, 還能“把集體改造成真正的市場(chǎng)主體” (于飛, 2016) 。

此種路徑目前還限于理論研究階段, 尚未發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中明確將農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)主體并投資設(shè)立法人的情形, 但卻有將集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)主體, 將其改造為股份合作社后投資成立企業(yè)法人的做法。如廣州市天河區(qū)將集體經(jīng)濟(jì)組織改造為股份合作社, 隨后股份合作社以出資人身份, 按照《公司法》規(guī)定投資成立有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn) (王權(quán)典, 2009) 。

(三) 農(nóng)民集體行使所有權(quán)既有探索存在的問題

上述探索力圖塑造出既合法又具有獨(dú)立對(duì)外經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)資格的市場(chǎng)主體形態(tài), 這對(duì)未來(lái)立法及政策制定具有重要參考。但是, 在現(xiàn)行法律框架下, 這些探索卻陷入與《憲法》、《物權(quán)法》、《公司法》等法律規(guī)定相沖突的困境。具體表現(xiàn)如下:

其一, 股份合作社不能依據(jù)《公司法》辦理企業(yè)法人注冊(cè)登記。我國(guó)《公司法》規(guī)定, 公司組織形式只包括有限責(zé)任公司和股份有限公司兩種。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后的股份合作企業(yè), 既不同于有限責(zé)任公司也不同于股份有限公司, 往往因?yàn)椴环稀豆痉ā芬?guī)定而不能辦理工商注冊(cè)登記。如廣州、深圳將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份合作企業(yè)或股份合作公司, 但這種改制都是內(nèi)部行為, 其“做法自始就引發(fā)矛盾沖突” (王權(quán)典, 2009) 。因?yàn)楫?dāng)?shù)毓ど滩块T認(rèn)為股份合作企業(yè)不符合《公司法》規(guī)定, 拒絕為其進(jìn)行工商登記。受市場(chǎng)主體地位不明確影響, 外商等市場(chǎng)主體對(duì)廣東的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往持保守態(tài)度, 更愿與公司甚至個(gè)體戶簽訂合同 (陳暹秋等, 2005) 。即便如此, 廣州、深圳的集體經(jīng)濟(jì)組織卻又基本上按照《公司法》的要求繳納稅收 (柳松等, 2007) 。

其二, 將集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行法人化改造, 與集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的《憲法》規(guī)定相沖突。如果集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過法人化改造后取得企業(yè)法人資格, 則會(huì)產(chǎn)生集體土地所有權(quán)被轉(zhuǎn)讓的危險(xiǎn)。一方面, 將集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體并進(jìn)行法人化改造后, 集體土地所有權(quán)也必將成為該集體法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn), 面臨對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的可能。另一方面, 為了避免上述風(fēng)險(xiǎn), 的確可以基于《憲法》禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定和政策上考慮, 禁止集體土地所有權(quán)成為集體法人對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)。但是, 此種禁止規(guī)定明顯違反了法人以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定 (柳經(jīng)緯, 2015) 。因此, 將集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)主體并進(jìn)行法人化改造, 存在違反《憲法》、《公司法》規(guī)定的問題。

其三, 農(nóng)民集體作為出資人以土地用益物權(quán)投資成立企業(yè)法人, 可能導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)被空置或虛化。為了避免將農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等同, 陷入集體土地所有權(quán)被轉(zhuǎn)讓或集體法人主體地位不徹底的窘境, 學(xué)界探索出另一條路徑, 即以農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體, 用集體土地用益物權(quán)而非所有權(quán)投資成立企業(yè)法人來(lái)管理經(jīng)營(yíng)集體財(cái)產(chǎn)。但是, 此種路徑卻忽略了以下問題:一是農(nóng)民集體以土地用益物權(quán)投資成立企業(yè)法人后, 企業(yè)法人將對(duì)土地用益物權(quán)等集體資產(chǎn)享有法人所有權(quán)并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理, 這將使《憲法》及《物權(quán)法》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)管理集體土地等資產(chǎn)的集體經(jīng)濟(jì)組織形同虛設(shè)。二是投資成立的企業(yè)法人享有土地所有權(quán)之外的集體資產(chǎn), 卻無(wú)法定的公共服務(wù)義務(wù), 這將造成村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織喪失承擔(dān)公共管理與服務(wù)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。三是此種路徑只解決了對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的獨(dú)立市場(chǎng)主體地位問題, 卻未解決集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)的權(quán)限不明問題。

三、農(nóng)民集體所有權(quán)主體與農(nóng)民集體所有權(quán)的代表主體不同

自《民法通則》頒布以來(lái), 《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》均確認(rèn)農(nóng)民集體對(duì)集體土地享有所有權(quán)?！段餀?quán)法》第59條進(jìn)一步明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn), 屬于本集體成員集體所有”, 第60條還將農(nóng)民集體具體劃分為村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三類, 并相應(yīng)規(guī)定了代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的主體。盡管每一類“集體都有可能以土地所有權(quán)主體自居” (宋宗宇等, 2015) , 但是, 農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn), 無(wú)論是不動(dòng)產(chǎn)還是動(dòng)產(chǎn), 在法律上的歸屬卻無(wú)疑義。就集體土地所有權(quán)而言, 自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)法定權(quán)利伊始, 就“形成了歸屬主體和經(jīng)營(yíng)管理主體分離的二元結(jié)構(gòu)” (溫世揚(yáng), 2014) 。換言之, 農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的歸屬主體, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是集體土地所有權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理主體?；诖? 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)作為特別法人, 應(yīng)當(dāng)結(jié)合《民法總則》規(guī)定和中央文件精神細(xì)化其“特別”之處, 進(jìn)而對(duì)其代表權(quán)限進(jìn)行有利于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的劃分。

(一) 農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的唯一主體

根據(jù)法律文義解釋及歷史解釋方法, 只有農(nóng)民集體才是集體土地所有權(quán)的唯一主體, 而集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)則是農(nóng)民集體的代表主體。無(wú)論集體經(jīng)濟(jì)組織還是村民委員會(huì), 均為代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)的可能組織而非唯一組織。地方實(shí)踐將集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體混淆使用, 不僅違背了《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定, 也觸及到我國(guó)《憲法》規(guī)定的公有制政治底線, 因?yàn)槊鞔_農(nóng)民集體的主體地位是“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有以及體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家基本制度的必然要求” (姜紅利, 2016) 。

農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的唯一主體, 其唯一性集中體現(xiàn)在農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)存在較大的差異性:

其一, 在法律性質(zhì)上, 農(nóng)民集體是1998年修訂的《土地管理法》首次明確提出的法律概念, 也是現(xiàn)行法律規(guī)定的集體生產(chǎn)資料的所有者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則來(lái)源于“三級(jí)所有”的人民公社體制。人民公社解體后實(shí)行“政社分開”, 各地建立起以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織, 現(xiàn)行法律都將集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。而村民委員會(huì)則是農(nóng)民集體進(jìn)行民主自治的組織形態(tài), 本質(zhì)上仍是農(nóng)民集體在行使集體所有權(quán), 只不過是通過村民自治方式進(jìn)行集體內(nèi)部的協(xié)調(diào)服務(wù)罷了。

其二, 在功能定位上, 作為有別于國(guó)家和個(gè)人的所有權(quán)主體, 農(nóng)民集體所有權(quán)不僅是公有制的體現(xiàn), 也是國(guó)家對(duì)農(nóng)民兌現(xiàn)政治承諾或者踐行政治信用的反映。而集體經(jīng)濟(jì)組織僅承擔(dān)代表農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的功能, 主要體現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的法律地位。2015年、2016年中央“一號(hào)文件”更強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)中的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份合作制改革的使命。而村民委員會(huì)則具有濃重的民主政治色彩, 既有基層民主、村民自治及社會(huì)服務(wù)與保障等政治和服務(wù)職能, 又有經(jīng)營(yíng)管理集體財(cái)產(chǎn)和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能。

其三, 在組織形態(tài)上, 農(nóng)民集體是由全部集體成員構(gòu)成的集合體, 具有唯一性、穩(wěn)定性和恒定性。集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織, 其是否存在以及以何種形式存在都具有靈活性。如2013年中央“一號(hào)文件”就明確提出, 應(yīng)“大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織”。實(shí)踐中也多以鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 集體資產(chǎn)管理委員會(huì)、農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社、農(nóng)業(yè)合作社等形式存在。而村民委員會(huì)則可以和集體經(jīng)濟(jì)組織“一套班子, 兩塊牌子”。

(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體法人類型可以靈活動(dòng)態(tài)選擇

《民法總則》第99條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”, 且賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以特別法人地位, 其原因在于:一是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革背景下, 農(nóng)村集體資產(chǎn)需要具備獨(dú)立法人資格的市場(chǎng)主體進(jìn)行經(jīng)營(yíng), 否則無(wú)法對(duì)外正常從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng), 這符合“中央有關(guān)改革精神, 有利于完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制, 增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力”;二是基于地區(qū)差異現(xiàn)實(shí)和歷史發(fā)展考慮, 不宜在《民法總則》中規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體法人類型。

雖然《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位為特別法人, 卻不影響其法人類型的具體形態(tài)在實(shí)踐中擁有相當(dāng)靈活性。其一, 《民法總則》規(guī)定的特別法人只能理解為對(duì)特定主體進(jìn)行的動(dòng)態(tài)分析和描述, 因?yàn)樵凇盃I(yíng)利法人”和“非營(yíng)利法人”已從外延上包括所有法人類型的形式邏輯下, 特別法人的“特別”之處只能是其法人屬性的動(dòng)態(tài)性和靈活性。其二, 《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入特別法人之列, 也是基于靈活簡(jiǎn)便之舉。如前所述, 不同地域、不同時(shí)期的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)出多樣性, 很難從傳統(tǒng)法人視角對(duì)其準(zhǔn)確地統(tǒng)一定性。其三, 針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平不同的區(qū)域、不同的歷史階段, 對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行靈活定位也是改革實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。

各個(gè)地方可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平, 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織靈活定位為營(yíng)利性法人或其他類型的法人。事實(shí)上, 地方實(shí)踐已經(jīng)在“先行先試”。如在浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 多數(shù)農(nóng)村已經(jīng)歷了“村改居”的城鎮(zhèn)化, 實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化, 集體資產(chǎn)多由土地資源變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性資產(chǎn), 村集體的公共服務(wù)支出逐漸納入政府公共支出, 集體經(jīng)濟(jì)組織主要承擔(dān)集體資產(chǎn)的保值增值功能, 因此, 在這些地區(qū)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位為營(yíng)利性法人具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求。而在廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū), 可供經(jīng)營(yíng)的集體資產(chǎn)并不多, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“承擔(dān)著為其成員提供社會(huì)保障的福利功能, 一旦集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問題就可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)甚至群體性事件” (陳亞輝, 2016) , 故不宜將集體經(jīng)濟(jì)組織定位為營(yíng)利性法人。如四川省都江堰市直接給集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人證書》, 將其定位為有別于企業(yè)、行政機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體的新型法人。當(dāng)然, 也有地區(qū)基于實(shí)際考慮, 并未將集體經(jīng)濟(jì)組織定位為獨(dú)立法人, 如湖北省的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要與監(jiān)管代理服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議, 實(shí)行農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管代理制度, 原則上也不得開設(shè)銀行賬戶, 由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 財(cái)政所統(tǒng)一開設(shè)“村級(jí)財(cái)務(wù)代理賬戶”。筆者以為, 此舉在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革背景下顯得保守有余、靈活不足。

(三) 村民委員會(huì)的法人類型依其履行職能需要而確定

《民法總則》第101條規(guī)定, “居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格, 可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的, 村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！笨梢? 作為基層群眾性自治組織, 村民委員會(huì)依法取得法人資格。作為特別法人, 其“特別”之處在于, 因履行職能需要的不同, 其主體地位可能也存在差異。究其原因, 一是村民委員會(huì)兼具民主自治服務(wù)的政治職能和經(jīng)營(yíng)管理集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能, “在設(shè)立、變更和終止以及行使職能和責(zé)任承擔(dān)上都有其特殊性”, 很難將其簡(jiǎn)單地歸屬為某一具體的法人類型;二是未建立村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體, 需要村民委員會(huì)以法人身份代替集體經(jīng)濟(jì)組織履行經(jīng)濟(jì)職能。

值得注意的是, 根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第36條規(guī)定, 村民委員會(huì)做出侵害村民合法權(quán)益決定的, 由責(zé)任人而非村民委員會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。此外, 在公安部《關(guān)于村民委員會(huì)可否構(gòu)成單位犯罪主體問題的批復(fù)》中也指出, “以村民委員會(huì)名義實(shí)施犯罪的, 不應(yīng)以單位犯罪論, 可以依法追究直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任”。因此, 目前村民委員會(huì)尚不能對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。即便如此, 也并不影響村民委員會(huì)的訴訟主體地位, 也不會(huì)產(chǎn)生村干部借村民委員會(huì)之“殼”逃避違法責(zé)任的后果。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第52條明確規(guī)定, 可作為訴訟主體的“其他組織”, 是指“合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn), 但又不具備法人資格的組織”。因此, 只要村民委員會(huì)具有一定的機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi), 即可成為訴訟主體, 只不過無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任而已。況且, 司法實(shí)踐中也確實(shí)存在大量以村民委員會(huì)或村民小組作為訴訟主體的情形。

四、農(nóng)民集體所有權(quán)代表主體的權(quán)限界分

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)均可代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。那么, 在二者同時(shí)存在情形下, 如何劃分各自的代表權(quán)限?筆者以為, 此種劃分既要避免任何一方的權(quán)利被另一方架空, 又要兼顧集體產(chǎn)權(quán)改革需要與法律基本原理的協(xié)調(diào)?？紤]到我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》的特別要求, 不宜對(duì)農(nóng)民集體進(jìn)行法人化改造, 否則有造成集體土地所有權(quán)被流轉(zhuǎn)的危險(xiǎn)。同時(shí), 將行使集體所有權(quán)的任務(wù)需求, 委派給《物權(quán)法》規(guī)定的可代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)。

(一) 集體經(jīng)濟(jì)組織基于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)代表集體行使所有權(quán)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握了豐富的資源、資產(chǎn)和資金 (陳小君, 2017) , 其對(duì)國(guó)家和農(nóng)民的重要性不容小覷, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是代表集體獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)并行使集體所有權(quán)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。盡管有關(guān)政策文件與實(shí)踐對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的定位存在差異或混淆, 但是, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上的內(nèi)涵與外延是可以確定的。我國(guó)《憲法》第8條規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”, 它是“社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”的具體形式。第17條還規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“在遵守有關(guān)法律的前提下, 有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”, “實(shí)行民主管理, 依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員, 決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問題”?！段餀?quán)法》第124條進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“雙層經(jīng)營(yíng)體制”?！掇r(nóng)業(yè)法》第10條和第2條規(guī)定, 集體經(jīng)濟(jì)組織是一種“在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上, 依法管理集體資產(chǎn), 為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)”的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織”。從上述規(guī)定看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種參與集體生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。該組織基于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)代表農(nóng)民集體管理集體資產(chǎn), 行使集體所有權(quán)。

值得關(guān)注的是, 集體經(jīng)濟(jì)組織是否對(duì)其管理經(jīng)營(yíng)的集體資產(chǎn)享有所有權(quán)?如果享有, 是否與農(nóng)民集體所有權(quán)發(fā)生沖突?筆者以為, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)享有所有權(quán), 對(duì)非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)只享有委托代理意義上的運(yùn)行管護(hù)職責(zé), 這與農(nóng)民集體所有權(quán)并不沖突。首先, 農(nóng)民集體將部分集體資產(chǎn)交由集體經(jīng)濟(jì)組織所有并經(jīng)營(yíng), 這是農(nóng)民集體行使所有權(quán)的一種方式。從法理上看, 集體所有權(quán)行使一般包括物權(quán)、債權(quán)及股東權(quán)三種法律實(shí)現(xiàn)方式, 農(nóng)民集體對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)行使的是股東權(quán)形式的所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。其次, 農(nóng)民集體將部分資產(chǎn)交由集體經(jīng)濟(jì)組織并不會(huì)導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織享有的所有權(quán)只涉及農(nóng)民集體所有的可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn), 不包括土地所有權(quán)等法律限制流轉(zhuǎn)的集體資產(chǎn), 因而不會(huì)引致集體土地所有權(quán)等集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。并且, 農(nóng)民集體只是從所有權(quán)人轉(zhuǎn)變?yōu)轭愃朴诔鲑Y人的股東, 作為集體經(jīng)濟(jì)組織的“終極所有者”反而增加了集體資產(chǎn)保值增值的可能。此種轉(zhuǎn)變類似于我國(guó)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由“物權(quán)模式 (國(guó)家所有、國(guó)家經(jīng)營(yíng)) 階段”逐步改革到“股東權(quán)模式 (國(guó)家享有股東權(quán), 企業(yè)享有法人所有權(quán)) 階段” (徐孟洲等, 2009) 。再次, 雖然非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)不能由集體經(jīng)濟(jì)組織所有, 但集體經(jīng)濟(jì)組織卻能對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)行管護(hù), 并可對(duì)村民委員會(huì)分配管理非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的決定進(jìn)行配合與監(jiān)督。

(二) 村民委員會(huì)基于管理服務(wù)代表集體行使所有權(quán)

作為群眾性自治組織, 村民委員會(huì)有權(quán)按照法律規(guī)定管理集體資產(chǎn), 并保障集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。我國(guó)《憲法》第111條規(guī)定, 村民委員會(huì)是農(nóng)村“基層群眾性自治組織”?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第8條規(guī)定, 村民委員會(huì)“承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作”, “依照法律規(guī)定, 管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”, 應(yīng)當(dāng)“尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”及“保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”;第24條還規(guī)定了須經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理的事項(xiàng), 但“法律對(duì)討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的, 依照其規(guī)定?！笨梢? 依據(jù)法律規(guī)定, 村民委員會(huì)有權(quán)代表集體管理集體財(cái)產(chǎn)并行使集體所有權(quán)。但是, 應(yīng)限于集體經(jīng)濟(jì)組織基于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)代表集體行使所有權(quán)之外的事項(xiàng), 或者在集體經(jīng)濟(jì)組織沒有建立的地方。

依照《村民委員會(huì)組織法》第24條的規(guī)定, 村民委員會(huì)代表集體行使集體所有權(quán)的范圍, 主要涉及農(nóng)民集體成員用地、征地補(bǔ)償費(fèi)使用分配方案及其他集體財(cái)產(chǎn)處分事項(xiàng)。首先, 土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地使用、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用分配方案均關(guān)乎農(nóng)民集體成員的切身利益。這些事項(xiàng)應(yīng)由村民會(huì)議討論決定后由村民委員會(huì)辦理, 不宜交由負(fù)責(zé)對(duì)外經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。其次, 未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的, 應(yīng)由村民委員會(huì)代表集體行使集體所有權(quán)。但是, 此時(shí)的村民委員會(huì)并非以自治組織的身份行使集體所有權(quán), 而是代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使其經(jīng)營(yíng)管理職能。再次, 基于公益事業(yè)或公共管理服務(wù)需求, 可“以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)”, 但是不能干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。此外, 對(duì)涉及農(nóng)民集體全體成員利益的經(jīng)營(yíng)決策和利益分配事項(xiàng), 村民委員會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織仍然享有監(jiān)督的權(quán)利。因此, 村民委員會(huì)主要基于內(nèi)部管理需要進(jìn)而代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán), 且不能干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織依法經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的自主權(quán)。

簡(jiǎn)言之, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)代表農(nóng)民集體對(duì)外行使集體所有權(quán), 對(duì)經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)可享有所有權(quán), 對(duì)非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)負(fù)有運(yùn)行管護(hù)的職責(zé)?！睹穹倓t》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位后, 各個(gè)地方仍可根據(jù)不同情況將其具體定位為營(yíng)利性法人或其他法人。村民委員會(huì)基于對(duì)內(nèi)管理服務(wù)代表集體行使所有權(quán), 在不干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)自主權(quán)前提下, 決定農(nóng)民集體內(nèi)部的集體用地分配方案以及用于公共管理服務(wù)等集體財(cái)產(chǎn)的處分。此外, 《民法總則》第100條也將農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織納入特別法人條款, 并規(guī)定其“依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對(duì)城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的, 依照其規(guī)定”。而按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》, 農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的主要形式, 它是“建立在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上, 同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者, 自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”, 其成員“以農(nóng)民為主體”, 具有一定的身份性, 享有國(guó)家政策扶持。這類農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織“對(duì)內(nèi)具有共益性或者互益性, 對(duì)外也可以從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng), 依照法律的規(guī)定取得法人資格后, 作為特別法人”。在筆者看來(lái), 其本質(zhì)上仍然是農(nóng)民行使其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種具體方式。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題 2018,01

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)