現(xiàn)在我們有關(guān)土地制度的法律和紅頭文件以及眾多的有關(guān)土地改革的文章無不說到了土地所有權(quán)。但是，究竟什么是土地所有權(quán)呢？或者說土地所有權(quán)究竟包含哪些權(quán)利呢？遺憾的是，這個(gè)問題到目前為止又似乎無人能說的清楚，因?yàn)槲覀兊挠嘘P(guān)方面似乎還在有意無意地試圖模糊化這個(gè)問題。
有意思的是，我們的教科書在談到土地所有權(quán)時(shí)一般都不說土地所有權(quán)的構(gòu)成，而是說土地所有權(quán)內(nèi)容包括對(duì)土地的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。而且，還一再強(qiáng)調(diào)說土地所有權(quán)不能交易。其實(shí)，我們所說的這四項(xiàng)土地權(quán)能不過是土地所有權(quán)的一種外部的或叫法律的表現(xiàn)形式，也就是指土地權(quán)利所具有的功能，而土地所有權(quán)的構(gòu)成，即其所包含的相關(guān)土地基本權(quán)利才是應(yīng)該受到法律保護(hù)的真正利益要害所在。
土地所有權(quán)的真正內(nèi)涵是：土地所有權(quán)究竟是由哪幾項(xiàng)土地基本權(quán)利構(gòu)成的？這個(gè)問題很重要，因?yàn)樾惺惯@幾項(xiàng)土地權(quán)利的那四項(xiàng)所謂的權(quán)能則是不能脫離土地的基本權(quán)利而單獨(dú)存在的。至于我們一再強(qiáng)調(diào)的土地所有權(quán)能不能交易問題，那也只是表達(dá)了某種意識(shí)形態(tài)所需要的特定的法律限制，而不是土地所有權(quán)的真正內(nèi)涵及其市場價(jià)值所在。因?yàn)樵谑澜缟系慕^大部分國家，土地所有權(quán)的價(jià)值都是可以并且必須通過市場交易來體現(xiàn)的。可見，只有土地所有權(quán)而不是什么從中派生出來的土地權(quán)能才是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的真實(shí)體現(xiàn)。
長期以來，囿于意識(shí)形態(tài)的束縛，土地所有權(quán)理論研究似乎成為了一個(gè)禁區(qū)。而我們學(xué)術(shù)界在土地所有權(quán)及其內(nèi)涵問題上也始終缺乏必要的研究。這也是迄今我們的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革始終難以得到進(jìn)展在理論上的一個(gè)重要原因。
根據(jù)國際慣例，土地的所有權(quán)包含有三種基本的權(quán)利，即除了所謂的使用權(quán)——在我國則稱之為承包經(jīng)營權(quán)之外（時(shí)下中國的所謂“三權(quán)分置”又在承包權(quán)之外生造了一個(gè)土地經(jīng)營權(quán)。這就等于將土地使用權(quán)一分為二了——作者注），還包含有土地的發(fā)展權(quán)和土地的生存權(quán)。
以前，我們只知道土地所有權(quán)及其衍生的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)（現(xiàn)在出于既不想地權(quán)還農(nóng)卻又想在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營的目的，硬是活生生地將原本一個(gè)土地使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)又分成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)這兩個(gè)截然不同的土地權(quán)利了——作者注）。這從時(shí)下政府征用農(nóng)民土地只按照一定年數(shù)（如二十年或三十年）不等地償付青苗費(fèi)就可以看出來。因?yàn)榍嗝缳M(fèi)只是土地所有權(quán)中所包含的土地的承包經(jīng)營權(quán)在市場價(jià)值上的體現(xiàn)。但如果這塊農(nóng)地是用于養(yǎng)殖業(yè)或經(jīng)濟(jì)林業(yè)，其稍高的補(bǔ)償費(fèi)也是其經(jīng)營權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)。
而所謂土地的發(fā)展權(quán)（theLandDevelopmentRights）則不同，它是指農(nóng)地改為其它更佳用途用地時(shí)的權(quán)利，也即對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)概念最早起源于英國，后美國也引進(jìn)了保障土地發(fā)展權(quán)的制度。但是在我國，也許是由于意思形態(tài)的制約，無論是政府還是理論界都疏忽了或很少討論土地所有權(quán)中所包含的土地發(fā)展權(quán)問題。不管是征地還是土地租賃，似乎從來沒有人來計(jì)算這塊土地的發(fā)展權(quán)的市場價(jià)值究竟幾何并據(jù)此補(bǔ)償土地的所有權(quán)人。
但是土地的發(fā)展權(quán)這個(gè)權(quán)利，也即土地在市場條件下的增值部分，在國外卻是全部歸屬于土地所有者而非國家的（英國在1948年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里曾經(jīng)把這個(gè)權(quán)利收歸國有，但很快發(fā)現(xiàn)是錯(cuò)誤的，于1952年又還給土地所有人了。而美國則自始至終都將土地的發(fā)展權(quán)的市場價(jià)值全部歸屬于土地所有者——作者注）。
土地發(fā)展權(quán)在市場價(jià)值上的體現(xiàn)就是土地轉(zhuǎn)變用途后的增殖溢價(jià)。我國在上世紀(jì)八十年代末自從實(shí)行土地流轉(zhuǎn)以來這個(gè)增殖溢價(jià)就是全部收歸國有的。后來，在政府開始嘗到經(jīng)營土地獲得了巨額的土地出讓金的甜頭之后，土地的發(fā)展權(quán)的價(jià)值就更成了城鄉(xiāng)各級(jí)地方政府和開發(fā)商等利益集團(tuán)嘴里的肥肉，而農(nóng)民只能在農(nóng)地掠奪日益嚴(yán)重、民怨沸騰情況下從政府和開發(fā)商處得到一點(diǎn)兒安慰性補(bǔ)償。
據(jù)前些年國家相關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，農(nóng)民從土地的增殖溢價(jià)中只能分享5-10%的分額，其余部分都按照不同比例被城鄉(xiāng)政府和開發(fā)商，甚至還有各級(jí)貪官污吏瓜分掉了。這些年來，政府每年從征地中獲得的數(shù)以萬億元計(jì)的土地出讓金，說白了，絕大部分都是用農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)的市場價(jià)值換來的。
昨天，國土部等有關(guān)部門發(fā)文允許農(nóng)村集體建設(shè)用地用于十多個(gè)大城市租賃住房的開發(fā)。這是四年前十八屆三中全會(huì)決定農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價(jià)同權(quán)改革原則后首次付諸于實(shí)踐。雖然姍姍來遲，但這對(duì)大城市周圍的農(nóng)民的土地價(jià)值而言還是有一定回報(bào)的，但與三中全會(huì)確定的所謂的土地同價(jià)同權(quán)原則還相距甚遠(yuǎn)。因?yàn)檫@個(gè)政策表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地目前還只能在局部地區(qū)（13個(gè)大城市郊區(qū)）用于租賃住房開發(fā)而不能與國有土地一樣普遍性地用于城市商品房開發(fā)。也就是說，政府的這個(gè)政策對(duì)于農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)還是尊重得不夠。不僅如此，這種政策對(duì)于非大城市周圍的更廣大農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)來說，如果說它是一種歧視也都不為過吧？
比如，如果我們的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革政策不是這樣帶有歧視性地、插花式和擠牙膏式地而是普惠式地在全國推行，那么廣大偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村只要交通比較便利（只要自然和人文條件適合人群居住，交通不便也會(huì)逐步開發(fā)便利起來。這個(gè)觀點(diǎn)我在十多年前發(fā)表的好幾篇有關(guān)城鄉(xiāng)互徙的論文中已有詳細(xì)論述了——作者注），那里農(nóng)民的土地的發(fā)展權(quán)的市場價(jià)值也就能很快地體現(xiàn)出來。這就是說，如果我們能真正做到集體建設(shè)用地與國有土地同價(jià)同權(quán)，廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民都將普遍受惠于這一充分尊重農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的改革政策。標(biāo)志城鄉(xiāng)二元分割現(xiàn)狀得到彌合的城鄉(xiāng)互徙也將成為現(xiàn)實(shí)。
但是，像我們現(xiàn)在這樣推出的僅僅局限于十來個(gè)大城市周圍的這種奇怪的農(nóng)村發(fā)展改革政策，除了制造更多的不平等并給人以試圖繼續(xù)維護(hù)政府土地利益的印象外，并不能給更多的農(nóng)民帶來什么實(shí)質(zhì)性的土地利益。何況由于集體土地產(chǎn)權(quán)到今天還沒有推行和落實(shí)讓農(nóng)民按份共有的制度性改革，即便這項(xiàng)改革有所進(jìn)展，集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)的獲利還是被截留在所謂的集體層面，農(nóng)民還是無法直接分享到集體建設(shè)用地入市后的利益所得。
至于土地所有權(quán)中所包含的另一種基本權(quán)利——土地的生存權(quán)（theLandRighttoSurvival）及其價(jià)值，在時(shí)下中國，那就更是沒有得到經(jīng)濟(jì)理論界和政府的必要重視了?？梢哉f，由于我們土地改革的失誤，致使農(nóng)民的土地生存權(quán)迄今還仍然處于幾乎被忘卻當(dāng)然也是被剝奪的狀態(tài)。
所謂土地的生存權(quán)也是普適性的，但在我國其重要性更是突出。這是因?yàn)槲覈某青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及始終把農(nóng)民排除在政府建立的社會(huì)保障體系之外而導(dǎo)致的。農(nóng)民缺乏必要的生存保障致使中國農(nóng)村的土地自然產(chǎn)生了一種愈益重要的權(quán)利——土地生存權(quán)。在中國，土地生存權(quán)就意味著必須賦予依靠土地生存的農(nóng)民的最基本的生活保障。因此，其本質(zhì)上也是一種人權(quán),即人的最基本的權(quán)利——生存權(quán)?？梢娺@個(gè)權(quán)利是任何人和任何組織都無權(quán)剝奪的。
但遺憾的是，我國到去年才勉強(qiáng)建立了一個(gè)養(yǎng)老金低的可憐的初步社會(huì)保障體系覆蓋農(nóng)民（去年基礎(chǔ)養(yǎng)老金月僅55元），農(nóng)民養(yǎng)老還得主要依靠自己。這意味著農(nóng)民還必須依靠自己所擁有的土地中所包含的那個(gè)生存權(quán)的價(jià)值來對(duì)自己進(jìn)行養(yǎng)老。長期以來，我們忽視土地所有權(quán)中所包含的這個(gè)土地生存權(quán)及其價(jià)值，就等于是給本來就因其土地發(fā)展權(quán)長期遭到忽視和剝奪而貧弱不堪的農(nóng)民雪上加霜，使之更加貧困無助。
在分析和承認(rèn)了我們的土地所有權(quán)中所包含有其它三種權(quán)益，即經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)和生存權(quán)之后，我們對(duì)于土地的集體所有制的弊端就更加一目了然了。
根據(jù)以土地歸國家和集體所有的原則而制訂出來的《中華人民共和國土地管理法》，國家可以隨時(shí)出于國家利益需要征用集體所有制類的土地而無須征得農(nóng)民個(gè)人的許可。加上集體所有制的載體在法律上也不明白，模糊不清，致使土地的集體所有制其實(shí)就變成了土地的基層政權(quán)所有制，即土地買賣只能由政府決定，而土地的法律上的所有者（即所謂集體）和土地的真正所有者——農(nóng)民在土地的市場交易中幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。這顯然是不合理。
農(nóng)民在土地集體所有制中按份共有的成員權(quán)由于沒有相關(guān)法律保障，在土地流轉(zhuǎn)和交易中成為最弱勢的一方。這些年政府即使是商業(yè)用地（即企業(yè)商業(yè)利益，而非國家公共利益）也都是打著國家利益旗號(hào)代表或容忍開發(fā)商動(dòng)手或干脆自己親自動(dòng)手去低價(jià)征用農(nóng)民的土地。因此，在土地集體所有制面前，個(gè)體農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)（即經(jīng)營權(quán)）和發(fā)展權(quán)，以及依靠土地養(yǎng)老的生存權(quán)等土地所有權(quán)派生出來的其它權(quán)益，都是無法得到保障的。
由上可見，由于農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)和土地的生存權(quán)長期沒有得到必要的保障，再加上土地產(chǎn)權(quán)的人為割裂和不確定性，包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)也因此而經(jīng)常受到侵犯而無法得到保護(hù)。這些年來各地政府強(qiáng)征農(nóng)民土地，強(qiáng)拆甚至血拆農(nóng)民住房，而我們的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)理論和相關(guān)法律卻至今忽視了保障這些土地的基本權(quán)利。這是很令人遺憾的事情。
為此，我呼吁有關(guān)方面在制訂和頒行相關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策和方案時(shí)，深入研究土地所有權(quán)中所包含的除土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）外的土地發(fā)展權(quán)和土地生存權(quán)這兩個(gè)重要的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利并將其納入土地產(chǎn)權(quán)的制度性改革之中。只有這樣，我們的土地產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)廣大農(nóng)民來說才有可能是公平公正的，也才能真正賦予和保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
（作者系廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員、安徽大學(xué)兼職教授）
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