——以南京市湯山街道城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為例

摘要：特色小鎮(zhèn)是在新常態(tài)下由浙江省率先提出繼而上升到國(guó)家層面的一項(xiàng)戰(zhàn)略措施，是我國(guó)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要實(shí)踐。當(dāng)前，建制鎮(zhèn)模式特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)與我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系的有效契合仍在探索階段。文章以南京市湯山為例，結(jié)合當(dāng)下特色小鎮(zhèn)建設(shè)的背景環(huán)境，從人地關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和尺度關(guān)系三個(gè)角度出發(fā)，對(duì)旅游小鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境的保護(hù)和開發(fā)、原有社區(qū)居民的安置和就業(yè)之間的矛盾，以及如何重組社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間尺度，進(jìn)行了梳理和總結(jié)，以期為特色小鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制提供借鑒。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；總體規(guī)劃；城鄉(xiāng)關(guān)系；人地關(guān)系；尺度關(guān)系；湯山

引言:隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入新的發(fā)展階段?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》) 開明宗義地提出了建設(shè)“以人的城鎮(zhèn)化為核心”“全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。全國(guó)數(shù)以千計(jì)的小城鎮(zhèn)既是地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源要素集聚的中心，也是承載農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”的主力。因此，《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出：“具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)，要通過規(guī)劃引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，培育成為集文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工和交通樞紐等于一體的專業(yè)特色鎮(zhèn)?！痹谶@一背景下，住建部、發(fā)改委和財(cái)政部共同發(fā)布了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知(建村[2016]147號(hào))》，提出“到2020年，培育約1000個(gè)各具特色、富有活力的以休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化和美麗宜居等為主題的特色小鎮(zhèn)”。

三部委提出的特色小鎮(zhèn)是依托現(xiàn)有建制鎮(zhèn)進(jìn)行培育的，旨在推進(jìn)小城鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化。在發(fā)展路徑上，建制鎮(zhèn)模式的特色小鎮(zhèn)主要強(qiáng)調(diào)綠色生態(tài)、城鄉(xiāng)公平和體制創(chuàng)新，通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。本文擬從人地關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和尺度關(guān)系三個(gè)角度探討建制鎮(zhèn)模式的特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃層面應(yīng)如何處理城鎮(zhèn)發(fā)展與自然環(huán)境的關(guān)系、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新等議題，從而將特色小鎮(zhèn)的發(fā)展理念貫徹到總體規(guī)劃的編制當(dāng)中。

１、特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃目標(biāo)—重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系、人地關(guān)系和尺度關(guān)系

1.1 重構(gòu)人地關(guān)系

人地關(guān)系指的是人和自然資源環(huán)境的關(guān)系，即“人對(duì)自然的依賴性和人的能動(dòng)地位”或者說(shuō)“人與自然的相互影響與反饋?zhàn)饔谩盵1]。我國(guó)城鄉(xiāng)的發(fā)展根植于這個(gè)巨型的、復(fù)雜的、開放的“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”[2]。在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化的過程中，自然資源成為資本積累的對(duì)象被瘋狂掠奪，自然環(huán)境也遭受了巨大沖擊?？臻g資源開發(fā)過度、水土資源逐漸退化、環(huán)境品質(zhì)急劇下降等由快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的人地矛盾日趨尖銳[3-4]，急需制定有效措施來(lái)應(yīng)對(duì)。

學(xué)界針對(duì)規(guī)劃如何改善人地關(guān)系已經(jīng)進(jìn)行了大量的研究，以構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)海綿城市等為主要內(nèi)容的生態(tài)城市規(guī)劃實(shí)踐也大量涌現(xiàn)[5-9]。近年來(lái)，生態(tài)文明已成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要理念。因此，特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃應(yīng)以改善人地關(guān)系為目標(biāo)，積極探索生態(tài)安全、資源永續(xù)、人地和諧的發(fā)展之路，建設(shè)綠色生態(tài)、美麗宜居的活力小城鎮(zhèn)。

1.2 重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系

自2008 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來(lái)，開展以城鄉(xiāng)關(guān)系為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為學(xué)界備受關(guān)注的議題，其主要是基于城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的階段特征，探索規(guī)劃內(nèi)容，構(gòu)建規(guī)劃框架。數(shù)年的規(guī)劃研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，一方面，城鄉(xiāng)關(guān)系的客觀發(fā)展規(guī)律和歷史演進(jìn)特征逐漸被認(rèn)知和尊重[10-11]；另一方面，新的城鄉(xiāng)關(guān)系也在規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中被重構(gòu)和創(chuàng)造。

城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的動(dòng)力實(shí)際上是生產(chǎn)關(guān)系的變革，重構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系本質(zhì)上是通過變革生產(chǎn)關(guān)系提升空間的生產(chǎn)力[12]。當(dāng)前，城市和農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都面臨著巨大的調(diào)整：城市經(jīng)濟(jì)從低成本要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)從資本稀缺型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和服務(wù)化，城鄉(xiāng)要素資源的配置模式急劇地發(fā)生改變。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化要求變革生產(chǎn)關(guān)系、提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，城鄉(xiāng)關(guān)系就必須進(jìn)入“以工帶農(nóng)、以城促鄉(xiāng)”的新階段。因此，特色小鎮(zhèn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃應(yīng)以城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置為原則，建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系的紐帶，構(gòu)筑一個(gè)多層次、多核心的城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

1.3 重構(gòu)尺度關(guān)系

在城鄉(xiāng)發(fā)展聯(lián)動(dòng)日趨緊密的背景下，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)管治的尺度統(tǒng)一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃體系提出的一個(gè)核心挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)改革開放的深入，資本要素在全球和全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)發(fā)展的各個(gè)主體為了把資本固著在某個(gè)地域空間獲得投資利潤(rùn)而展開了激烈的爭(zhēng)奪，同時(shí)重構(gòu)了城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的尺度關(guān)系[13-15]。而規(guī)劃作為尺度重組的工具把權(quán)力分解到了相應(yīng)的空間尺度，以期提升國(guó)家—地方、城市—鄉(xiāng)村的全球競(jìng)爭(zhēng)力[16-19]。如果區(qū)域規(guī)劃是“中央—地方政府以及地方政府之間復(fù)雜關(guān)系的投影”[20]，那么在城鄉(xiāng)尺度重組復(fù)雜的動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)地理過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃則是“市—區(qū)(縣)—鎮(zhèn)(街道)”地方各級(jí)政府及城鄉(xiāng)之間復(fù)雜關(guān)系的投影。新時(shí)期的特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃不應(yīng)是城市總體規(guī)劃的空間擴(kuò)大化，也不應(yīng)是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化，而應(yīng)是與城鄉(xiāng)尺度重組相匹配的管治工具，是城鄉(xiāng)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力提升的尺度再創(chuàng)造過程。

２、湯山發(fā)展困境

2.1 資源環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，人地矛盾突出

隨著旅游開發(fā)的深入，湯山溫泉水的開采量逐年增加，但其回補(bǔ)速度遠(yuǎn)不及消耗速度，資源難以持續(xù)利用。據(jù)調(diào)查顯示，湯山溫泉水的開采量從20世紀(jì)60年代的500噸/天，增加到目前最高日出水量1.5萬(wàn)噸。開采量的劇增導(dǎo)致溫泉井從自流外涌到現(xiàn)在溫泉凈水位以每年1m的速度下降，部分溫泉井的水位埋深已經(jīng)達(dá)到百米以上。此外，湯山周邊曾長(zhǎng)期進(jìn)行著開山采石、露天采礦和工程取土等活動(dòng)，周邊山體存在大量的停產(chǎn)采石宕口，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。作為資源型旅游特色小鎮(zhèn)，湯山應(yīng)改變對(duì)溫泉資源無(wú)序、掠奪性的開采，保護(hù)溫泉資源。

2.2 產(chǎn)業(yè)與就業(yè)問題增多，城鄉(xiāng)關(guān)系緊張

在旅游引導(dǎo)的新城開發(fā)和原社區(qū)拆遷重建的過程中，均面臨著新的發(fā)展難題，一是新建的旅游城鎮(zhèn)缺乏人氣和活力，二是征遷后居民生計(jì)難以為繼。其主要有以下五個(gè)原因：①旅游度假區(qū)的定位和引進(jìn)項(xiàng)目過于高端，新崗位對(duì)勞動(dòng)力的需求與本地就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重脫節(jié)。②“一站式”的旅游綜合體項(xiàng)目分布集中，既無(wú)法為周邊帶來(lái)更多消費(fèi)動(dòng)力，也不利于帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和創(chuàng)業(yè)。③以往的規(guī)劃很少考慮將小尺度、以步行為主的城鎮(zhèn)街區(qū)與旅游項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)進(jìn)行開發(fā)，無(wú)法形成高品質(zhì)的商業(yè)業(yè)態(tài)和氣質(zhì)風(fēng)貌，旅游景點(diǎn)與服務(wù)設(shè)施缺乏良性互動(dòng)，對(duì)旅游相關(guān)群體的吸引力不足。④新城基本采取“整體規(guī)劃、統(tǒng)一征遷”的建設(shè)模式，將居民集中安置到旅游區(qū)外，如此一來(lái)不僅使旅游度假區(qū)失去了原有城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，還隔斷了安置社區(qū)與旅游區(qū)的聯(lián)系。⑤農(nóng)村安置社區(qū)的居民呈現(xiàn)勞動(dòng)力素質(zhì)低、人口老齡化的特征，大量勞動(dòng)力只能在旅游度假區(qū)從事藍(lán)領(lǐng)工作或者非正規(guī)就業(yè)，難以獲得良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，無(wú)法分享旅游發(fā)展的紅利。

2.3 行政體制調(diào)整頻繁，尺度關(guān)系紊亂

為了更高效地吸引投資，快速地啟動(dòng)湯山新城的建設(shè)，湯山進(jìn)行了多輪城鄉(xiāng)地域管理機(jī)構(gòu)重整和社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間尺度重組。在2005～2012年短短八年內(nèi)完成了由撤鎮(zhèn)改街到設(shè)立湯山新城再到設(shè)立湯山溫泉度假區(qū)的三次空間尺度和發(fā)展定位調(diào)整，并相應(yīng)地設(shè)立了不同的行政管理主體(表1)。然而，頻繁調(diào)整的行政機(jī)構(gòu)因其事權(quán)不清、邊界不明，以及規(guī)劃管治工具的缺位，導(dǎo)致其對(duì)所轄地域的管理效力大大降低：一方面，已有的規(guī)劃和編制辦法不能及時(shí)調(diào)整，難以作為管理和建設(shè)的依據(jù)[21]；另一方面，行政調(diào)整后編制的《湯山新城總體規(guī)劃(2009—2030)》更側(cè)重對(duì)中心鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃，其他鎮(zhèn)域范圍的規(guī)劃內(nèi)容則達(dá)不到管理的要求。此外，由于旅游產(chǎn)業(yè)培育的周期長(zhǎng)、資金缺口大，地方財(cái)政還需依賴居住用地的土地出讓收益和工業(yè)園區(qū)的稅收。因此，地方各級(jí)政府在利益訴求點(diǎn)上產(chǎn)生了矛盾，造成了下位規(guī)劃與上位規(guī)劃的沖突：在城鎮(zhèn)規(guī)模上，市區(qū)兩級(jí)都希望對(duì)用地和人口規(guī)模進(jìn)行有效控制，建設(shè)低密度、環(huán)境宜人的旅游小鎮(zhèn)；鎮(zhèn)街一級(jí)卻希望進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，規(guī)劃更多的增量居住用地和工業(yè)用地。

表1 湯山城鄉(xiāng)地域社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間尺度重組和管理機(jī)構(gòu)重整

同時(shí)，在全域旅游戰(zhàn)略背景下，旅游度假區(qū)這種僅限于景區(qū)旅游和景點(diǎn)旅游的發(fā)展和管理模式，已與發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)的旅游產(chǎn)業(yè)體系產(chǎn)生了矛盾。湯山在2008～2012年啟動(dòng)了旅游度假區(qū)開發(fā)，幾乎把所有的土地資源指標(biāo)和投資都集中在新城的核心區(qū)，導(dǎo)致核心區(qū)建設(shè)用地面積三年內(nèi)增長(zhǎng)了65％，湯山溫泉周邊的片區(qū)也已基本完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種不可持續(xù)且不可推廣的旅游度假區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)模式對(duì)外圍鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游發(fā)展空間無(wú)疑是一種壓榨和剝奪。

３、湯山街道城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實(shí)踐

3.1 規(guī)劃背景

湯山街道總面積為172km2，位于南京市江寧區(qū)北部，距南京市主城區(qū)約30km，距上海市約280km，處在滬寧城鎮(zhèn)帶上，交通條件優(yōu)越。湯山溫泉資源豐富，環(huán)境清幽宜人，歷朝歷代皆為出游覽勝之地。

改革開放以來(lái)，湯山作為城郊小城鎮(zhèn)沿著“以園區(qū)工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化”的常規(guī)路徑發(fā)展，并成立了市級(jí)的高新技術(shù)園區(qū)。直至2005年，湯山街道開始改變發(fā)展思路，圍繞溫泉資源進(jìn)行旅游開發(fā)，相繼引入了頤尚溫泉、歡樂水魔方等旅游項(xiàng)目。2008年，為落實(shí)南京市總體規(guī)劃要求，相關(guān)部門在湯山街道內(nèi)劃定60km2 的用地作為湯山新城，以打造國(guó)際溫泉名城。2011～2015年，湯山完成了市級(jí)、省級(jí)、國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)的三級(jí)躍升，成為南京大都市區(qū)“一主、三副、九新城”結(jié)構(gòu)中唯一一個(gè)以旅游為特色的新城。2017年，湯山溫泉養(yǎng)生小鎮(zhèn)成功入選首批南京市級(jí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)名單。

《湯山新城(街道) 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2013—2030)》的編制以特色小鎮(zhèn)為著力點(diǎn)，在落實(shí)上層規(guī)劃要求和地方發(fā)展訴求的基礎(chǔ)上，探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新模式。

3.2 規(guī)劃思路

為應(yīng)對(duì)湯山發(fā)展面臨的困境，規(guī)劃以特色小鎮(zhèn)的人地關(guān)系的重構(gòu)為前提，以城鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)為內(nèi)核，以尺度關(guān)系的重構(gòu)為實(shí)施基礎(chǔ)，搭建城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的思路框架，即在優(yōu)先建立全域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化生態(tài)安全格局的前提下，以生產(chǎn)關(guān)系變革為內(nèi)在邏輯，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展模式。同時(shí)，以機(jī)構(gòu)、規(guī)劃和管理相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的尺度關(guān)系為支撐，實(shí)現(xiàn)湯山城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展(圖1)。

3.2.1 護(hù)山育林，補(bǔ)水養(yǎng)泉，永續(xù)安全

針對(duì)資源與環(huán)境的現(xiàn)實(shí)困境，規(guī)劃構(gòu)筑了以“資源永續(xù)利用”和“全域生態(tài)安全”為目標(biāo)的空間框架，以溫泉資源的保育為出發(fā)點(diǎn)，遵循“護(hù)山育林，補(bǔ)水養(yǎng)泉，永續(xù)安全”的思路和海綿城市的建設(shè)要求，建設(shè)雨水滯留、蓄儲(chǔ)、滲透和凈化的全域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施[22]，加強(qiáng)地下水補(bǔ)給。

規(guī)劃將集水生態(tài)廊道和儲(chǔ)蓄匯水水體作為生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施最重要的組成系統(tǒng)，利用GIS水文分析工具對(duì)湯山全域集水廊道和匯水區(qū)域情況進(jìn)行了分析，最終形成了“三谷五巒育溫泉，三河九溪廿七塘”的全域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施空間方案(圖2)。其中，“三谷五巒”和沿著“三河九溪”的100～300m 范圍為主要的集水生態(tài)廊道，“廿七塘”為儲(chǔ)蓄匯水水體，規(guī)劃將對(duì)其進(jìn)行生態(tài)管控和人工修復(fù)。此外，由于集水生態(tài)廊道穿越規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，為了提高其建設(shè)和保護(hù)的能動(dòng)性，規(guī)劃提出“生態(tài)空間功能化”的設(shè)想，即在廊道外圍地帶復(fù)合娛樂休閑、零售功能，在保護(hù)環(huán)境品質(zhì)的前提下，充分發(fā)揮旱溪、濕地和雨水花園等生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的景觀外部性作用。

圖2 生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施布局圖

雖然溫泉資源的形成和補(bǔ)給是極其漫長(zhǎng)的時(shí)空生態(tài)過程，但是建立生態(tài)安全、資源永續(xù)的發(fā)展框架對(duì)于重構(gòu)湯山特色小鎮(zhèn)人地關(guān)系意義重大。因此，規(guī)劃在進(jìn)行土地利用布局時(shí)，優(yōu)先預(yù)留了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)空間，在構(gòu)建全域生態(tài)安全格局，保育溫泉核心資源的前提下，確定城市用地?cái)U(kuò)展的外部邊界。

3.2.2 城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，全域發(fā)展，共享紅利

城鄉(xiāng)關(guān)系是特色小鎮(zhèn)發(fā)展中最為重要的相互依賴關(guān)系[23]。為了應(yīng)對(duì)旅游新城模式導(dǎo)致的城鄉(xiāng)發(fā)展分離的問題，規(guī)劃提出城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、全域發(fā)展、共享紅利的理念，力圖通過轉(zhuǎn)變功能空間的布局方式和供給模式，建立城鄉(xiāng)新的生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)以全域旅游發(fā)展帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)。具體包括以下三項(xiàng)措施：①由旅游城鎮(zhèn)和外圍的美麗鄉(xiāng)村共同構(gòu)筑聯(lián)動(dòng)發(fā)展的全域旅游網(wǎng)絡(luò)，改變以往湯山旅游度假區(qū)孤立于廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展方式，充分利用鄉(xiāng)村景觀資源，豐富旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)(圖3)。②通過道路交通和慢行交通系統(tǒng)的串聯(lián)，為全域廣大鄉(xiāng)村導(dǎo)入游客流量，共享旅游發(fā)展的紅利。③提倡在小鎮(zhèn)中心結(jié)合景觀水軸建設(shè)以溫泉為主題，由各類紀(jì)念品商店、特色餐館、小型民宿、工藝作坊和酒吧咖啡廳等組成的游憩商業(yè)區(qū)。此外，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)采取小尺度街區(qū)、小規(guī)模供地、開放共享的空間供給模式為本地居民、外來(lái)的業(yè)主提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)，促進(jìn)安置在新社區(qū)的居民實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，從而充分激發(fā)旅游特色小鎮(zhèn)中心的活力，使之成為城鄉(xiāng)旅游產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)高地，輻射全域。

綜上所述，規(guī)劃以特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的核心，通過轉(zhuǎn)變空間功能布局和供給模式，發(fā)揮集聚投資、人才、技術(shù)和服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓寬產(chǎn)品市場(chǎng)、導(dǎo)入客源流量；同時(shí)，鄉(xiāng)村作為產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的基本單元，與特色小鎮(zhèn)緊密協(xié)作聯(lián)系，共同組成大都市區(qū)內(nèi)的功能型城市區(qū)域[24]，在產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)地域分工網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上重構(gòu)了特色小鎮(zhèn)城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.2.3 一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)

為協(xié)調(diào)尺度關(guān)系，當(dāng)?shù)卣鞔_界定了與社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間尺度相匹配的城鄉(xiāng)建設(shè)管理事權(quán)，在規(guī)劃編制上也做出了相應(yīng)的改革和創(chuàng)新，從而將規(guī)劃融入到了南京市規(guī)劃體系中(圖4)，在落實(shí)上層次規(guī)劃要求的同時(shí)充分反映地區(qū)發(fā)展訴求，實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)。

規(guī)劃以新型城鎮(zhèn)化的“城鄉(xiāng)平等”“紅利共享”為理念，以“南京都市發(fā)展區(qū)內(nèi)以旅游休閑為特色的新城、長(zhǎng)三角及南京都市圈鄉(xiāng)村休閑旅游度假目的地和國(guó)家級(jí)溫泉旅游度假區(qū)”為定位，重點(diǎn)解決外圍美麗鄉(xiāng)村與旅游度假區(qū)的發(fā)展關(guān)系問題。一般而言，鎮(zhèn)(街道) 層次的總體規(guī)劃包括鎮(zhèn)( 街道) 域體系規(guī)劃和鎮(zhèn)( 街道) 駐地規(guī)劃兩部分，而此次規(guī)劃對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃編制模式做出了兩大調(diào)整：①在內(nèi)容上打破了以往總體規(guī)劃偏重“中心鎮(zhèn)區(qū)”的慣例，即突破原來(lái)的湯山新城60km2 的中心鎮(zhèn)區(qū)范圍，以城鄉(xiāng)空間發(fā)展專題研究、全域旅游產(chǎn)業(yè)專題研究和美麗鄉(xiāng)村專題研究為支撐，編制了覆蓋城鄉(xiāng)全域(面積為172km2) 的土地利用總體規(guī)劃(圖5)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(圖6)、聚落體系規(guī)劃、公共服務(wù)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃和市政系統(tǒng)規(guī)劃。②在編制成果中將湯山的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)一納入規(guī)劃范疇，在同一空間尺度中重新梳理并組織現(xiàn)狀湯山新城與外圍的功能組團(tuán)，形成“一城、三片、多組團(tuán)”的空間結(jié)構(gòu)(圖7，圖8)，以淡化“中心與外圍”“旅游區(qū)與非旅游區(qū)”的概念邊界，建立湯山全域旅游體系。

規(guī)劃作為與城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間尺度相匹配的管治工具，在編制上突破了中心鎮(zhèn)區(qū)+鎮(zhèn)域體系的傳統(tǒng)模式，構(gòu)建了城鄉(xiāng)功能組團(tuán)體系，加強(qiáng)了對(duì)全域空間發(fā)展的戰(zhàn)略引導(dǎo)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化背景下以特色小鎮(zhèn)為抓手的“尺度再創(chuàng)造”進(jìn)程。

４、結(jié)語(yǔ)

培育特色小鎮(zhèn)是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深化，其核心是營(yíng)造具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人地和諧發(fā)展、城鄉(xiāng)一體發(fā)展的特色小城鎮(zhèn)。自相關(guān)文件發(fā)布以來(lái)，全國(guó)各地掀起了一波建設(shè)熱潮，但目前特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃和營(yíng)造還處于探索階段。湯山溫泉養(yǎng)生小鎮(zhèn)所面臨的困境在一定程度上具有普遍性—類開發(fā)區(qū)型的快速發(fā)展模式嚴(yán)重超出了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力，造成了鄉(xiāng)村發(fā)展的割裂甚至鄉(xiāng)村邊緣化，管理體制結(jié)構(gòu)因發(fā)展形勢(shì)變化而不斷重組。因此，特色小鎮(zhèn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃必須在根本理念上進(jìn)行變革，即以人地和諧、城鄉(xiāng)公平和持續(xù)發(fā)展為內(nèi)涵，以生態(tài)集約、資源永續(xù)和幸福宜居為目標(biāo)，以全域聯(lián)動(dòng)、體制改革和制度創(chuàng)新為手段，妥善處理好城鄉(xiāng)發(fā)展中的人地關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和尺度關(guān)系，為推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供空間組織支撐和管理制度支持。

作者致謝：“幻方旅設(shè)”吳月湖博士團(tuán)隊(duì)為本文及湯山總體規(guī)劃提供旅游發(fā)展的總體思路；南京市規(guī)劃局江寧分局為本文作出的重要貢獻(xiàn)。

備注：《湯山新城(街道) 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2013—2030)》獲海南省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)

作者簡(jiǎn)介：詹湛，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。黃哲，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院博士研究生。袁奇峰，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：規(guī)劃師  2018(1)  微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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