——2017—2018年度中央一號文件地方貫徹落實情況第三方評估調(diào)研思考

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為我國鄉(xiāng)村發(fā)展繪制了新藍圖、提出了新要求。我國政府歷來重視“三農(nóng)”問題，2004—2017年連續(xù)發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件。我國幅員遼闊，各地鄉(xiāng)村的人文、歷史、經(jīng)濟等因素復(fù)雜多樣，相關(guān)政策難以周全，影響到中央政策在基層的實施效果。在2017—2018年度中央一號文件地方貫徹落實情況第三方評估調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)調(diào)研區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（鄉(xiāng)村公路和自來水）、人居環(huán)境（污水和垃圾處理）、公共服務(wù)（教育和醫(yī)療）、民生事業(yè)（扶貧和低保）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（農(nóng)業(yè)補貼和承包地調(diào)整）等方面還存在一些問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，各地要積極應(yīng)對存在的問題，努力實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；鄉(xiāng)村發(fā)展；鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；鄉(xiāng)村人居環(huán)境；公共服務(wù)；農(nóng)村扶貧；農(nóng)村低保政策；農(nóng)業(yè)補貼政策；承包地調(diào)整

一、引言

2020年全面建成小康社會是中國社會主義建設(shè)“兩個一百年”奮斗目標中的“第一個百年”奮斗目標，當(dāng)前中國經(jīng)濟社會發(fā)展處于承上啟下的關(guān)鍵階段，既是全面建成小康社會的決勝階段，亦是銜接“第一個百年”奮斗目標與“第二個百年”奮斗目標的關(guān)鍵時刻。黨的十九大報告指出，“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進”。當(dāng)前中國城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定的差距，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾相對突出，鄉(xiāng)村發(fā)展相對緩慢。為了更多地將改革發(fā)展成果惠及鄉(xiāng)村，針對鄉(xiāng)村發(fā)展存在的問題，黨的十九大報告首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并強調(diào)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”?？梢?，鄉(xiāng)村發(fā)展是中國現(xiàn)在與未來改革與發(fā)展的重心。

2004—2017年，中央連續(xù)十四年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的一號文件，充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”問題在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中“重中之重”的地位。為了及時了解中央一號文件在各地的貫徹落實情況，并為制定2018年中央一號文件提供經(jīng)驗借鑒和理論支撐，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托國務(wù)院發(fā)展研究中心和中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，針對現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問題、中央農(nóng)業(yè)政策基層落實情況等方面進行深入調(diào)研。在2017—2018年度中央一號文件地方貫徹落實情況第三方評估中，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所承擔(dān)人居環(huán)境、基本公共服務(wù)、基層治理、移風(fēng)易俗等方面的評估任務(wù)，調(diào)研區(qū)域主要是湖南、云南、江蘇三省。調(diào)研對象和內(nèi)容包括四個層面：一是省、縣有關(guān)部門為貫徹落實中央一號文件出臺的政策、文件和措施，中央一號文件貫徹落實進展、困難及建議的總結(jié)材料；二是邀請省發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)廳、教育廳、經(jīng)濟和信息化委員會、民政廳、財政廳、人力資源和社會保障廳等20余個省級職能部門進行座談，了解中一號文件在省域范圍落實情況及鄉(xiāng)村發(fā)展情況；三是根據(jù)實際情況選取調(diào)研樣本村，并與樣本村所在縣一級政府主要職能部門人員座談，了解縣域鄉(xiāng)村發(fā)展狀況；四是到樣本村進行入戶問卷訪談，并到樣本村所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的初中、小學(xué)和衛(wèi)生院以及村衛(wèi)生室進行訪談和調(diào)研。

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，調(diào)研區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（鄉(xiāng)村公路和自來水）、人居環(huán)境（污水和垃圾處理）、公共服務(wù)（教育和醫(yī)療）、民生事業(yè)（扶貧和低保）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（農(nóng)業(yè)補貼和承包地調(diào)整）等方面還存在一些問題，需要積極應(yīng)對。現(xiàn)歸納如下，并提出相應(yīng)建議，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供經(jīng)驗參考。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足、標準滯后，無法滿足現(xiàn)實鄉(xiāng)村發(fā)展需求

1.鄉(xiāng)村公路建設(shè)財政支持不夠，建設(shè)標準滯后

“十五”“十一五”和“十二五”期間，中國政府逐步加大對鄉(xiāng)村公路建設(shè)的投入，鄉(xiāng)村公路狀況得到了顯著改善（參見表1）?，F(xiàn)階段中國鄉(xiāng)村公路建設(shè)存在的問題主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是公路建設(shè)成本較高，財政補貼比例較小，村民資金籌措壓力較大。以湖南省湘潭市云湖橋村為例，修路成本約為32萬/公里，政府補貼12萬/公里，村民需要自籌20萬/公里，自籌數(shù)額較大，村民難以承擔(dān)。同時，公路具有公共物品屬性，消費者具有隱瞞需求偏好的傾向，導(dǎo)致市場失靈，資金籌措難度較大，難以形成有效供給。二是公路建設(shè)標準滯后。近10年，我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展速度較快，村民生活水平顯著提升，隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)銷方式的轉(zhuǎn)變、村民物質(zhì)文化需求的提高，部分地區(qū)鄉(xiāng)村公路無法滿足現(xiàn)實生產(chǎn)和發(fā)展的需求，公路建設(shè)落后成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展主要瓶頸之一。目前，大部分地區(qū)鄉(xiāng)村公路建設(shè)標準是依據(jù)自行車、手扶拖拉機等傳統(tǒng)交通工具使用的需求來制定的，隨著汽車、大型農(nóng)業(yè)機械在鄉(xiāng)村的普及，道路無法滿足現(xiàn)實需要。同時，路燈、減速帶等基礎(chǔ)設(shè)施不足，交通安全無法得到保障。因此，亟待提高建設(shè)標準，并對鄉(xiāng)村公路進行全面升級改造。

建議：提高兩個標準，激發(fā)一個動力。即提高鄉(xiāng)村公路建設(shè)財政補貼標準，提高鄉(xiāng)村公路建設(shè)標準，激發(fā)鄉(xiāng)村公路建設(shè)的內(nèi)在動力。調(diào)查結(jié)果顯示，村民對公路的需求程度較水利灌溉、農(nóng)家書屋等其他公共設(shè)施高，經(jīng)濟發(fā)展較快村莊的需求尤為顯著?，F(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公路建設(shè)是鄉(xiāng)村發(fā)展和村民收入增長的關(guān)鍵。首先，要依據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟狀況，制定鄉(xiāng)村公路建設(shè)彈性補貼制度，加大對鄉(xiāng)村公路建設(shè)維護等項目的財政轉(zhuǎn)移支付力度，有效減輕鄉(xiāng)村公路修建給村民造成的經(jīng)濟負擔(dān)，從而提高村民修建公路的積極性。其次，在“十三五”期間，鄉(xiāng)村公路需要大規(guī)模升級改造。應(yīng)根據(jù)地區(qū)實際需求情況，提高鄉(xiāng)村公路寬度、硬化率、路燈、減速帶等建設(shè)標準。最后，要積極促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使公路建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展相互促進，激發(fā)村民自發(fā)修建公路的需求和積極性，形成“路能致富，以富養(yǎng)路”的良性循環(huán)。

2.鄉(xiāng)村居民飲水集中處理設(shè)施普及率較低，部分地區(qū)用水安全難以保障

近年來，化肥、農(nóng)藥大量使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、工廠迅速發(fā)展，生產(chǎn)生活垃圾無法及時得到妥善處理，給鄉(xiāng)村環(huán)境帶來了巨大負擔(dān)，環(huán)境自我修復(fù)能力難以應(yīng)對現(xiàn)代化生產(chǎn)、生活方式的沖擊，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境面臨著嚴重污染。其中，水資源污染較為嚴重，而且集中供水設(shè)施在鄉(xiāng)村普及率較低。在部分地區(qū)，飲用水檢測、凈化等工作實施難度較大，用水安全難以得到保障。用水安全直接關(guān)系鄉(xiāng)村居民的身體健康、生活質(zhì)量，中國政府對鄉(xiāng)村飲水安全十分重視，2005年啟動了鄉(xiāng)村飲水安全應(yīng)急工程，經(jīng)過不斷努力，鄉(xiāng)村用水安全問題得到了顯著改善。然而，部分鄉(xiāng)村用水安全問題仍十分嚴峻，調(diào)研地區(qū)23.4%的農(nóng)民對用水現(xiàn)狀并不滿意，自來水設(shè)施普及率僅為54.3%，且地域差異較為明顯。自來水設(shè)施落后的地區(qū)，村民用水來源多為地下水、山泉水，缺少集中檢測、處理等必要環(huán)節(jié)，水質(zhì)安全難以得到保障。在點、面、源污染嚴重地區(qū)，存在的用水安全隱患也未能受到特別關(guān)注，極易造成地下水污染，威脅用水安全。例如，湖南長株潭地區(qū)土壤重金屬污染情況較為嚴重，雖已于2014年開始重金屬治理研究，但至今尚未查明污染來源，污染治理缺乏科學(xué)意識且進展緩慢。

建議：關(guān)注鄉(xiāng)村飲水安全，擴大鄉(xiāng)村飲用水集中處理設(shè)施覆蓋范圍。暫時無法實現(xiàn)飲用水集中處理的村莊，政府相關(guān)部門要引導(dǎo)、幫助村民對飲用水進行科學(xué)檢測和處理。點、面、源污染區(qū)嚴重的地區(qū)，切忌盲目治理，要積極發(fā)揮高校、科研單位的作用，促進政、校、研、企合作，科學(xué)、客觀地評估污染現(xiàn)狀，集中力量厘清和治理污染源頭，保障村民用水安全。

三、鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理機制有待改善，村民環(huán)保意識薄弱

1.鄉(xiāng)村生活垃圾和污水成分復(fù)雜化，處理設(shè)施建設(shè)滯后

習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要意義；十九大結(jié)束不久，習(xí)近平總書記又針對鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境提出了“廁所革命”。現(xiàn)階段，中國鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的首要任務(wù)就是妥善處理好生活垃圾和污水，避免其對環(huán)境造成破壞。在化肥、農(nóng)藥生產(chǎn)加工行業(yè)尚未成熟時，相應(yīng)產(chǎn)品供應(yīng)有限，農(nóng)民通過搜集殘羹剩飯、糞便等有機質(zhì)生活垃圾漚肥，變廢為寶，輔助農(nóng)業(yè)產(chǎn)活動，生活垃圾和污水成分簡單且均可降解，它們與鄉(xiāng)村人居環(huán)境間的矛盾并不突出。隨著化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，化肥和農(nóng)藥以方便、高效等優(yōu)勢迅速替代有機肥的使用，有機質(zhì)垃圾的利用率顯著下降。加上塑料等難以降解材料的普及，生活垃圾成分更為復(fù)雜。目前，我國鄉(xiāng)村垃圾處理設(shè)施建設(shè)落后，垃圾得不到及時妥善處理，大多采取填埋、焚燒等方式處理，對環(huán)境危害極大。20世紀90年代，隨著洗衣粉、洗衣皂等使用的不斷普及，生活污水含有大量N、P、K等元素的化學(xué)物質(zhì)，而衛(wèi)生廁所等集中排污設(shè)施普及率較低，污水處理不當(dāng)，極易造成富營養(yǎng)化、地下水污染等問題，威脅村莊自然生態(tài)環(huán)境?？偠灾?，鄉(xiāng)村生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，是造成鄉(xiāng)村人居環(huán)境污染的主要原因之一。

建議：建立和完善垃圾分類回收機制，推進污水集中處理設(shè)施建設(shè)。充分利用生活垃圾不但可以改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，也能創(chuàng)造經(jīng)濟效益。廚余垃圾通過漚制成為有機肥，能夠替代化肥，節(jié)省種植成本，同時還可以改善土壤質(zhì)量，有利于鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。垃圾分類回收是較為科學(xué)高效的垃圾處理辦法，其益處顯而易見。然而，垃圾分類處理行為具有正外部性，而具有正外部性的行為會導(dǎo)致個人邊際收益小于社會邊際收益。因此，在缺乏政府監(jiān)管的市場機制中，經(jīng)濟行為人會依據(jù)個人邊際收益曲線與總成本曲線的交點采取行動，導(dǎo)致垃圾分類回收無法得到有效實施。政府應(yīng)更好地發(fā)揮公共治理作用，并充分發(fā)揮村民自治作用，還可引入第三方服務(wù)機構(gòu)，探索政府與社會資本合作（PPP）治理鄉(xiāng)村垃圾的新模式。要建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理體系，規(guī)范垃圾分類登記監(jiān)督機制，可采取第三方機構(gòu)上門回收、定點垃圾分類處理等垃圾處理新模式。同時，要加快鄉(xiāng)村污水處理設(shè)施建設(shè)，推進衛(wèi)生廁所等公共排污治污設(shè)施普及進程，升級、改造化糞池，實現(xiàn)污水集中處理排放，有效降低生活污水對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的破環(huán)。

2.村民環(huán)保意識薄弱，缺少完善的鄉(xiāng)村環(huán)境治理機制

入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民環(huán)保意識較弱，對垃圾焚燒填埋、污水排放等行為可能對環(huán)境造成的負面影響認識模糊。多數(shù)村民會以自家垃圾、污水量少為由，拒絕承認其污染行為會對環(huán)境造成影響。污染行為具有負外部性，個人邊際成本小于社會邊際成本，利益相關(guān)方會依據(jù)個人邊際成本曲線與總收益曲線的交點進行行為選擇，如果缺少監(jiān)管，極易造成“公地悲劇”，最終導(dǎo)致污染排放超過環(huán)境自我修復(fù)能力的閾值?，F(xiàn)階段，我國在鄉(xiāng)村環(huán)境治理方面缺少健全的監(jiān)督、管理機制，垃圾分類處理措施難以實施，垃圾焚燒、污水亂排的負外部性難以內(nèi)部化，環(huán)境污染行為不能得到有效控制。

建議：從外因和內(nèi)因兩個層面提高村民環(huán)保意識。外因?qū)用妫?、企、研、校合作，共同承?dān)環(huán)保知識普及責(zé)任，定點責(zé)任制具體到單位部門。各單位部門組織資源定期對所負責(zé)的村莊進行環(huán)保公益宣傳和環(huán)境評估，提高村民環(huán)保意識。創(chuàng)新監(jiān)督制度，探索獎懲機制，激勵村民自覺遵守相關(guān)行為規(guī)范，保護鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境。內(nèi)因?qū)用?，促進村民環(huán)保意識自覺的認識過程。環(huán)保意識與經(jīng)濟社會發(fā)展階段具有極強的相關(guān)性，“綠水青山就是金山銀山”的重要性會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高不斷凸顯。應(yīng)積極推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，加快進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程，增強村民強化環(huán)保意識的內(nèi)在動力。

四、公共服務(wù)水平城鄉(xiāng)差距較大，教育、醫(yī)療制度改革需要進一步深化

1.鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展制約因素較多，留守兒童問題日益突出

國內(nèi)外學(xué)者均充分肯定了人力資本積累在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的重要作用，而教育是人力資本積累的關(guān)鍵途徑。中國政府長期重視鄉(xiāng)村義務(wù)教育落實情況，并及時給予必要的政策、資金支持，鄉(xiāng)村教育水平、環(huán)境、質(zhì)量得到了顯著的改善，村民受教育水平得到顯著提升。然而，我國鄉(xiāng)村教育發(fā)展明顯滯后于城市，在保障鄉(xiāng)村教育“數(shù)量”的同時，更應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)村教育的“質(zhì)量”提升。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村教育主要存在以下幾方面問題：（1）經(jīng)費標準較低，可支配比例不高。鄉(xiāng)村學(xué)校經(jīng)費按學(xué)生數(shù)撥放，小學(xué)經(jīng)費為600元/人·學(xué)期，初中經(jīng)費為800元/人·學(xué)期，不滿100人按100人標準撥放。由于教育經(jīng)費過低，只能勉強滿足學(xué)校日常管理開銷。除去電教站、儀器站、少年兒童保健所、教師進修學(xué)校等機構(gòu)代扣經(jīng)費，學(xué)校實際可支配教育經(jīng)費僅占總額的50%，而且日常生活垃圾處理、硬件設(shè)施維修等相關(guān)費用的負擔(dān)也較重。（2）師資專業(yè)化程度較低、教師待遇城鄉(xiāng)差距較大。據(jù)對中小學(xué)校長的訪談資料，鄉(xiāng)村學(xué)校普遍存在編制短缺現(xiàn)象，學(xué)校通過雇傭臨時代課師教滿足日常教學(xué)需求，實際在編教師與學(xué)生比例普遍低于國家標準。鄉(xiāng)村學(xué)校缺少音、體、美專業(yè)教師，師范類畢業(yè)生占比較少，教師專業(yè)化程度不高，教師性別比例失衡。工資待遇、職稱晉升指標的城鄉(xiāng)差距較為明顯，鄉(xiāng)村教師工作積極性不高。（3）留守兒童缺少關(guān)愛，影響教育質(zhì)量。農(nóng)村勞動力外出務(wù)工現(xiàn)象逐年增多，農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象較為普遍，該群體多由祖父母照料，老人精力有限，疏于管教，留守兒童難以養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)、生活習(xí)慣。調(diào)查了解到，小學(xué)厭學(xué)率約為5%，中學(xué)厭學(xué)率約為10%，厭學(xué)現(xiàn)象多發(fā)生于留守兒童群體。（4）鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的制約因素較多，教學(xué)條件的城鄉(xiāng)差距過大。鄉(xiāng)村學(xué)校擴建需要購買農(nóng)用土地指標，土地指標價格昂貴，地方財政難以承擔(dān)，規(guī)模效益較難實現(xiàn)。調(diào)研地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校的功能教室基本得到滿足，硬件設(shè)施完善，但部分偏遠地區(qū)學(xué)校缺少寄宿條件。青年教師公寓無法滿足實際需求，加上地方偏僻、待遇較低，導(dǎo)致教師流動頻繁，同時影響招生規(guī)模。此外，城鄉(xiāng)學(xué)校的交流機會較少，相關(guān)機制尚未健全。

建議：首先，推進定向培養(yǎng)模式。在鄉(xiāng)村初中選拔學(xué)生，簽訂協(xié)議，免試進入師范類大學(xué)，畢業(yè)后回到本村中小學(xué)服務(wù)，提高鄉(xiāng)村教師專業(yè)素養(yǎng)。其次，縮小城鄉(xiāng)教師待遇差異。提高鄉(xiāng)村教師工資待遇并給予一定的補貼，鄉(xiāng)村教師工資可高于城市教師20%-30%；職稱晉升指標在城鄉(xiāng)合理分配，充分調(diào)動鄉(xiāng)村教師工作積極性。再次，關(guān)愛留守兒童。學(xué)校、家庭和村委會協(xié)作，為其營造良好的學(xué)習(xí)、成長環(huán)境。最后，整合教育資源。目前，我國鄉(xiāng)村教育資源規(guī)模小、較分散，應(yīng)整合鄉(xiāng)村教育資源，對規(guī)模較小的中小學(xué)進行合并，形成規(guī)模效益；同時，提高辦學(xué)質(zhì)量，改善鄉(xiāng)村學(xué)校寄宿條件，滿足在校學(xué)生寄宿需求。

2.村鎮(zhèn)衛(wèi)生所運營缺少內(nèi)在激勵，新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費、報銷制度亟待改革

村鎮(zhèn)衛(wèi)生所在基層鄉(xiāng)村工作中責(zé)任重大，是村民生命健康的第一道防線；村醫(yī)肩負著疫情監(jiān)測、應(yīng)急突發(fā)病情處理、村民常規(guī)身體檢查等多項職能。近年來我國在農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域?qū)嵤┝酥嗅t(yī)體質(zhì)識別、輔食營養(yǎng)包、家庭醫(yī)生等多項制度創(chuàng)新，收效顯著。然而，長期以來村醫(yī)的編制、養(yǎng)老等問題無法得到妥善解決。財政無應(yīng)急救助經(jīng)費預(yù)算，應(yīng)對一些突發(fā)事件村醫(yī)只能自掏腰包，應(yīng)急救助相當(dāng)被動。雖然新農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施效果顯著，但仍需進一步完善：首先，農(nóng)村合作醫(yī)療繳費從最初的20元/人·年提高到150元/人·年，繳費額度增長過快給村民帶來較大的經(jīng)濟負擔(dān)；報銷門檻過高，基藥短缺現(xiàn)象普遍，大病報銷比例平均僅為30%，大病救助效果不佳。其次，新型農(nóng)村合作醫(yī)療指定報銷醫(yī)院為本省、市、縣定點醫(yī)院，尚未制定針對外省務(wù)工人員突發(fā)疾病、事故等需要省外就醫(yī)的具體適用條款。再次，新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要針對大病救助，對于減輕抵抗力低、年紀大等易病人群的經(jīng)濟壓力效果甚微。最后，新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革方向尚不清晰，主要存在兩種觀點：一是免去新農(nóng)合繳費，報銷力度、范圍維持現(xiàn)狀；二是繳費適當(dāng)增加，增強醫(yī)保扶持力度，擴大醫(yī)保報銷范圍。

建議：盡快制定村醫(yī)考評制度，對考評合格村醫(yī)予以必要的養(yǎng)老保障，妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生的編制和養(yǎng)老問題。降低醫(yī)療保險繳費標準，擴大基藥范圍，保障基藥供應(yīng)，提高村民實際醫(yī)療報銷比例。盡快制定、完善省外農(nóng)村合作醫(yī)療實施方案，放寬新農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)院范圍，為外出務(wù)工人員提供必要的醫(yī)療保障。針對特殊群體增強農(nóng)村醫(yī)療合作和醫(yī)療救助的扶持力度，改變農(nóng)村合作醫(yī)療報銷制度“一刀切”的現(xiàn)狀，針對不同群體制定分層次醫(yī)療扶持政策，加強對老人、兒童、慢性病患者、殘障人士等特殊群體的醫(yī)療扶持力度，有效抑制和消除因病致貧現(xiàn)象的發(fā)生。

五、扶貧措施浮于形式，低保政策彈性較小

扶貧和低保的目的是為由于客觀原因無法獲得生活來源的村民提供基本的生活保障，是維護鄉(xiāng)村社會長治久安的重要保障。扶貧對象主要有兩種：一是沒有勞動能力的群體，二是摩擦性失業(yè)群體（雖然有勞動能力，但由于個體、家庭等復(fù)雜因素?zé)o法實現(xiàn)充分就業(yè)的致貧群體）。扶貧工作切忌混淆這兩種群體，否則會對扶貧效果及目的造成嚴重的扭曲。我國的農(nóng)村扶貧主要采用轉(zhuǎn)移支付、直接補貼等方式，是最簡單的扶貧形式。扶貧應(yīng)分為“魚”和“漁”兩個層次，前者指采用補貼、轉(zhuǎn)移支付等形式對目標群體進行扶持，適用于無勞動能力的貧困群體；后者指通過短期培訓(xùn)、小額貸款等激勵措施，為有勞動能力的貧困群體創(chuàng)造充分就業(yè)的機會，充分發(fā)揮其自身生產(chǎn)潛力，激勵其自發(fā)脫貧。我國的扶貧往往只關(guān)注“魚”，而忽視了“漁”，扶貧方法與重點過于單一。扶貧不僅要讓個體能夠達到溫飽水平，更應(yīng)該實現(xiàn)勞動者的自我發(fā)展。

建議：應(yīng)厘清扶貧層次，在扶貧過程中，不同貧困群體應(yīng)區(qū)別對待。針對老、弱、病、殘等無勞動能力群體，應(yīng)提高社會保險替代率，通過直接補貼形式保障他們的生活水平；而對于摩擦性失業(yè)群體，應(yīng)通過技能培訓(xùn)、項目扶持、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式，為其創(chuàng)造勞動力就業(yè)機會，促進其事業(yè)發(fā)展。

我國農(nóng)村低保目前主要存在兩方面的問題：一是低保審核監(jiān)管不力，滋生腐敗現(xiàn)象；二是低保制度剛性條款過多，對低保群體的識別缺乏彈性。兩個方面共同導(dǎo)致了“不應(yīng)保有保，應(yīng)保無保”的扭曲現(xiàn)象。這里以某典型農(nóng)戶為例說明制度的剛性在貧困群體識別過程中的局限性：該農(nóng)戶由一對成年父母和兩個未成年子女組成，5年前夫妻兩人均在城里打工，生活收入頗豐，生活較為富足，住房條件較好，子女在縣城接受較為良好的教育；2013年丈夫在工地從高處不慎摔落，失去智力，僅能生活自理；2014年妻子因過度勞累罹患甲狀腺腫瘤，全家四口僅靠6畝花生地收入為生。然而當(dāng)?shù)刂两裎礊樵搼袈鋵嵉捅?，通過詢問了解到，未落實低保的理由是家庭住房條件超標以及子女在縣城上學(xué)。但子女上學(xué)費用由父母姊妹幫襯，房屋是未發(fā)生事故前修建的，該家庭若想拿到低保必須將房屋拆掉并讓子女退學(xué)。我國對農(nóng)村低保資格的認定標準過于僵硬，制度的剛性使部分因突發(fā)事件致貧群體享受低保的成本過高。

建議：低保資格的認定要保證公平并具有一定彈性，不應(yīng)該設(shè)置過多的剛性條件，而應(yīng)以評估對象的現(xiàn)期收入能力為主要依據(jù)。同時，要對低保資格進行嚴格審查，對騙保行為進行追責(zé)，以避免“不應(yīng)保有保，應(yīng)保無?！钡炔还浆F(xiàn)象的發(fā)生。

六、農(nóng)業(yè)補貼政策激勵效果欠佳，農(nóng)村承包地調(diào)整政策亟待制定

合理的農(nóng)業(yè)補貼政策能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤、激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高、改善人力資本結(jié)構(gòu)，從而激發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自發(fā)完善的內(nèi)在潛力。2002年中國開始種糧補貼試點，目前已經(jīng)形成較為完善的農(nóng)業(yè)補貼體系，即包括農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼的農(nóng)業(yè)“三項補貼”。但農(nóng)業(yè)補貼制度尚未完善，存在數(shù)額小、發(fā)放形式單一等問題。原中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長朱信凱教授曾表示，美國農(nóng)民收入中40%來自政府補貼，中國的補貼收入僅占農(nóng)民收入的4%，農(nóng)業(yè)補貼數(shù)額較小，農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放方式較為單一。根據(jù)實地調(diào)研的情況，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)補貼主要依據(jù)農(nóng)作物耕種面積發(fā)放，各地區(qū)補貼大概在90-10元/畝·年，農(nóng)業(yè)補貼難以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成良性激勵，且部分地區(qū)存在農(nóng)業(yè)補貼腐敗現(xiàn)象。

建議：應(yīng)保持農(nóng)業(yè)補貼政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，并創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼機制，釋放農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)在自我完善潛力。具體而言：首先，調(diào)整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補貼政策效能。其次，推行市場定價、價補分離政策。政府應(yīng)建立糧食生產(chǎn)者動態(tài)補貼制度，動態(tài)補貼機制有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者免受市場波動的影響，從而保障其利益。再次，應(yīng)依據(jù)產(chǎn)量、品種等因素制定有區(qū)別的農(nóng)業(yè)政策；積極探索累進補貼機制，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體專項補貼基金，從而激勵農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。最后，還要提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險意識，普及農(nóng)業(yè)保險政策，保證農(nóng)民合法權(quán)益。此外，也必須加強對農(nóng)業(yè)補貼資金發(fā)放的監(jiān)管力度，防止腐敗貪污。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要資本，威廉·配第曾形象地描述“勞動是財富之父，土地是財富之母”。土地相關(guān)政策的制定、實施關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的切身利益，更關(guān)系到鄉(xiāng)村發(fā)展活力，農(nóng)村土地制度亦是農(nóng)村其他制度的基石。我國農(nóng)村土地制度尚處于深化改革階段，農(nóng)村承包土地調(diào)整方式方法是目前農(nóng)村土地制度改革探索的重點。20世紀80年代我國開始大范圍推廣家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，目前該政策實施已近40年。黨的十九大報告明確提出，要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。當(dāng)前，對承包地調(diào)整的周期、方法等還存在爭議。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，戶人均土地擁有量為0.5-2畝不等，各地區(qū)以家庭為單位的人均耕地擁有量存在較大差異，土地擁有量較少的農(nóng)戶急切期待承包地調(diào)整，而土地擁有量較多的農(nóng)戶希望承包地永遠不調(diào)整?？傊?，承包地調(diào)整相關(guān)政策的制定和實施，面臨的問題是復(fù)雜而多面的，如何兼顧公平和效率以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)是承包地調(diào)整過程中亟待解決的關(guān)鍵問題。

建議：創(chuàng)新承包地調(diào)整模式，提高耕地資源配置效率。我國應(yīng)逐步形成以國家宏觀調(diào)控為主、村民自治局部微調(diào)為輔的承包地調(diào)整新模式，盡快制定關(guān)于村民自治調(diào)整承包地的法規(guī)和政策。村民自治局部微調(diào)能夠彌補國家宏觀調(diào)控?zé)o法克服的成本高、不及時、協(xié)商難度大等不足，并能夠充分調(diào)動村民的主觀能動性。將部分耕地調(diào)整權(quán)利賦權(quán)于村民，可以減少政府在信息不對稱情形下進行干預(yù)而造成的配置扭曲，提高資源分配效率，同時還能夠針對出生、分家、死亡、外遷等動態(tài)生產(chǎn)條件變化做出及時的反應(yīng)和調(diào)整，公平、合理分配土地資源，進而釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。

作者系中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西部論壇》2018年第1期 

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