摘要：我國現(xiàn)行立法限制農(nóng)村宅基地的自由流轉,但在實踐中,宅基地的流轉卻成為事實,在宅基地使用權流轉過程中,農(nóng)民住宅所有權與宅基地的所有權主體不統(tǒng)一導致非集體經(jīng)濟組織的成員獲得的房屋所有權不受法律保護。立法的滯后難以解決實踐中出現(xiàn)的宅基地流轉困境。通過對房屋與土地關系的梳理可以看出,房屋是無法脫離宅基地單獨進行流轉的。因此,要想解決農(nóng)村住宅的流轉,必須使房屋與宅基地進行統(tǒng)一。遵循房地一體原則,允許農(nóng)村房屋和宅基地一同流轉可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化建設,并解決實踐中出現(xiàn)的問題。

一、農(nóng)村宅基地使用權流轉現(xiàn)狀

我國立法限制著宅基地使用權的流轉。司法實踐中, 農(nóng)村住宅卻以各種形式在進行流轉。主要有三類:一種是集體經(jīng)濟組織成員內部的合法流轉;一種是村集體成員對非集體組織成員外部的非法流轉;第三種是“政府主導型流轉”, 即國家對集體所有土地進行征收使農(nóng)村集體土地單向變?yōu)閲宜?。?jù)調查, 一些發(fā)展不錯城市郊區(qū), 農(nóng)村房屋流向集體經(jīng)濟組織成員外部的現(xiàn)象比較普遍。2005年北京郊區(qū)大部分村鎮(zhèn)的宅基地流轉案例占宅基地總數(shù)的就已達10%左右, 有的地區(qū)甚至高達40%以上。由此可見, 盡管現(xiàn)行法律對宅基地使用權的流轉進行了限制, 但私下里這種交易仍然普遍存在。無論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)市民, 都有選擇自己生活環(huán)境的權利, 而法律的一味打壓, 只會造成這種地下交易的橫行。缺少交易細則的法律保護, 雙方利益很難得到真正的保障。

二、農(nóng)村宅基地使用權流轉之困境梳理

(一) 宅基地使用權流轉的立法與實踐存在矛盾

法律與現(xiàn)實出現(xiàn)巨大反差的背后是利益的需求。法律限制宅基地使用權流轉的最初目的是為了保障農(nóng)戶的基本生活。然而, 農(nóng)民卻不惜違背法律, 也要出售自己的住宅。這背后的原因需要深思, 農(nóng)民表面擁有對房屋的所有權, 但由于宅基地的限制流轉, 住宅價值難以合法實現(xiàn)。為了解決對資金的需求, 農(nóng)民違背法律將農(nóng)村住宅轉讓給村集體以外的個人或集體;而政府通過土地征收將集體所有的土地單向變?yōu)閲?。這種流轉通常涉及到國家、集體及農(nóng)民三方的利益分配問題。政府與農(nóng)民的關系通常不對等, 所以這種置換有違意思自治和公平原則。

(二) 房屋所有權與宅基地所有權主體不統(tǒng)一

法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地所有權。而農(nóng)民對于所申請的宅基地只享有使用權。農(nóng)民申請宅基地以戶為單位。所以宅基地使用權的主體通常是“戶”。而房屋所有權人則是建造房屋或者通過繼承、買賣、贈與、共建等方式取得住宅的個人。由此可以看出, 房屋所有權人往往與宅基地所有權人并不一致。作為房屋所有權人本應該對房屋享有任意的處分權, 但卻因為宅基地的使用權受到一定限制, 房屋所有權更像是一種永久租賃權, 這并不符合法理。同樣, 根據(jù)物權法的規(guī)則, 宅基地使用權人對宅基地具有法定的支配權, 他可以對抗其他人的非法干預。法律禁止宅基地使用權的流轉一定程度上違背了民法意思自治。宅基地使用權移轉是根據(jù)市場供求關系決定的, 而不是根據(jù)行政配置決定的。

三、農(nóng)村宅基地流轉之模式選擇

(一) 房屋與宅基地之間的關系

農(nóng)村住宅建造在宅基地上, 因此要解決農(nóng)村宅基地流轉的困境, 則需要理清農(nóng)村住宅與宅基地的關系。從外在形式上講, 住宅與宅基地是一個整體, 目前的技術發(fā)展, 難以脫離土地而建造房屋。早期的羅馬法就規(guī)定了地上物屬于土地的附合或添附原則。對于我國房屋與宅基地的關系, 主要有兩種觀點:一部分學者認為, 我國現(xiàn)行制度基于管制體制上的原因, 將土地與建筑物看作相互獨立的物, 系采分離主義。還有部分學者認為, 我國現(xiàn)行制度在不動產(chǎn)物權變動方面采取的是一體主義或結合主義。

筆者認為對于住宅與宅基地應該采取結合主義, 既然兩者在物理上難以分割, 基于現(xiàn)實的需要, 農(nóng)村住宅應該和城鎮(zhèn)房屋一樣也遵循“房地一體”原則。國家既承認農(nóng)民對房屋享有所有權, 房屋又難以脫離土地而存在, 那法律就應該保證農(nóng)民對房屋所有權的完整性, 結合主義原則可以有效保證農(nóng)民對住宅所有權利的實現(xiàn)。這不僅有助于我國農(nóng)村房地關系, 也有助于城鎮(zhèn)一體化的實現(xiàn)。

(二) 農(nóng)村宅基地應有的流轉模式

學界對于宅基地使用權的流轉持兩種態(tài)度:部分學者認為為了保護農(nóng)民的基本生活權利應當限制宅基地使用權的自由流轉, 這是一項福利。而另一些學者則認為市場交易由供求關系決定而不應由法律加以限制, 應當允許農(nóng)民自由交易住宅和宅基地使用權。他們認為限制宅基地的自由流轉不僅使得房屋所有權不完整, 還有違民法的意思自治原則。既然賦予了農(nóng)民宅基地的永久使用權就應該保障這一權利的實現(xiàn), 不合理的限制實際上在剝削農(nóng)民手中的財產(chǎn), 弱化房屋的財產(chǎn)價值。

針對宅基地流轉這一問題, 學者提出了不同的改革方案。主要有以下幾種:主張農(nóng)村土地私有化, 這種觀點認為應當將現(xiàn)有的農(nóng)村的集體土地全部分配給農(nóng)民個人所有。這一觀點就我國目前的國情而言, 很難實現(xiàn), 也會加大貧富差距。也有學者主張借鑒城市土地制度, 將集體土地國有化。這種國有化前文也提到過, 一方面違反了民法的意思自治原則, 一方面會損害農(nóng)民的利益。還有主張“農(nóng)村土地國有化, 與城市土地同權, 農(nóng)民擁有可交易、可轉讓的土地使用權”。這樣就可以解決宅基地使用權流轉成員身份不符合的問題。并且集體土地國有化以后, 城鎮(zhèn)和農(nóng)村房地產(chǎn)市場就可以統(tǒng)一, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但農(nóng)村土地的國有化顯然不利于農(nóng)民利益的保護。

筆者認為最佳的處理模式是:參照城鎮(zhèn)房屋處理規(guī)則, 遵循“房地一體”原則, 允許宅基地使用權同農(nóng)村房屋一同自由流轉。原因有以下幾點:首先, 基于農(nóng)村住宅與宅基地不可分割的關系上看, 單純只承認房屋的所有權, 而限制宅基地使用權自由流轉不僅會使得正常的房屋自由交易喪失法律的保護, 還會使得宅基地之上房屋的所有權不圓滿, 房屋作為一項農(nóng)民的私人財產(chǎn), 價值受損。其次, 宅基地使用權的現(xiàn)實流轉已然成為事實, 市場交易并不由法律或政府主導, 而由市場供求關系決定, 政府只能給予一定的引導而不是干預, 允許房屋與宅基地使用權的自由流轉可以使這些非法的地下交易透明化, 從而更有效的進行規(guī)制和保護。因此, 允許農(nóng)村宅基地同房屋一同流轉既可以實現(xiàn)農(nóng)村的房屋價值, 也能快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化建設。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：法制博覽2017年28期

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