內(nèi)容摘要：隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村宅基地閑置而未能得到有效利用。宅基地的有效利用，既是順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的必然要求，也是振興鄉(xiāng)村、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)利的有效手段。進(jìn)行宅基地管理制度的改革，需要進(jìn)一步明確宅基地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，清晰界定產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利，糾正宅基地等同于社會保障的認(rèn)識誤區(qū)，充分考慮地理與產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，因地制宜地決定土地退出和利用形式。本文在調(diào)研山西省呂梁市具有代表性的村莊案例的基礎(chǔ)上提出，應(yīng)根據(jù)自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，實(shí)施差異化的盤活宅基地的政策。將閑置宅基地用于各種農(nóng)業(yè)用途的，均視為建設(shè)用地調(diào)減。在高效利用農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)上產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)交易。
關(guān)鍵詞：宅基地有效利用、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、建設(shè)用地指標(biāo)
在中國經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展階段，高效利用經(jīng)濟(jì)資源是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大課題。伴隨著城市化進(jìn)程，一方面，農(nóng)村宅基地卻越占越多，另一方面，大量宅基地出現(xiàn)閑置。越是相對欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口越是大量流出，農(nóng)村宅基地閑置的問題越是嚴(yán)重。本文將基于山西省呂梁市的調(diào)研和案例分析，對當(dāng)前農(nóng)村宅基地有效利用的背景、現(xiàn)狀和體制障礙進(jìn)行研判，并對下一步農(nóng)村宅基地有效利用的實(shí)踐提出改革建議。
一、背 景
（一）中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“在集聚中走向平衡”的趨勢
改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)高速增長，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升至2019年的60.60%?？v觀世界上主要發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，其城鎮(zhèn)化率均穩(wěn)步上升，直至80%甚至以上。與世界上相同發(fā)展階段的國家相比，我國的城鎮(zhèn)化率仍然偏低，人口集聚明顯滯后于經(jīng)濟(jì)集聚，城鄉(xiāng)和地區(qū)間差距仍然明顯。
人口從地理劣勢地區(qū)向優(yōu)勢地區(qū)流動將是長期趨勢。在地理優(yōu)勢地區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)集聚帶來大量就業(yè)機(jī)會，但卻面臨勞動力短缺的問題；與之相對，在地理劣勢地區(qū)，規(guī)模化和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展則產(chǎn)生相對富余的勞動力。在勞動力流動的制度障礙逐漸減緩的背景下，人口將進(jìn)一步向優(yōu)勢地區(qū)集聚。預(yù)計到2025年，中國城鎮(zhèn)化率或?qū)⑦_(dá)到65.5％。在更長的20至30年后，中國城鎮(zhèn)化率也很可能達(dá)到甚至超過80%。當(dāng)城鎮(zhèn)化率足夠高時，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展與農(nóng)村人口規(guī)模相對過多的矛盾將逐步緩解，農(nóng)村人均收入也將逐步向城市收斂。與此同時，未來我國經(jīng)濟(jì)仍將在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的力量作用之下進(jìn)一步加強(qiáng)向優(yōu)勢地區(qū)集聚，人口仍將向經(jīng)濟(jì)集聚的地區(qū)集中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)逐步實(shí)現(xiàn)人均意義上的平衡發(fā)展。城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期趨勢將是在集聚中走向平衡，在發(fā)展中營造平衡（陸銘，2017; 陸銘、李鵬飛、鐘輝勇，2019）。
（二）人口流動方向和結(jié)構(gòu)
1、流動人口規(guī)模龐大
在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局呈現(xiàn)進(jìn)一步集聚的大背景下，流動人口呈現(xiàn)出龐大的規(guī)模和較高的增速。根據(jù)歷年人口普查和國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2014年之前，流動人口增長速度較快，從1982年的660萬人增長至2014年的峰值2.53億人，隨后略有下降，但規(guī)模一直較大。2019年，全國流動人口2.36億人，占總?cè)丝?6.86%。農(nóng)民工作為我國流動人口的重要組成部分，其規(guī)模也穩(wěn)定上升，增速放緩。但要看到，農(nóng)民工數(shù)量增速放緩一方面是因為歷史上農(nóng)村人口出生率有所下降，另一方面是因為近年來優(yōu)勢地區(qū)面臨政策約束，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速和勞動力需求增速下降。即使如此，2019年，全國農(nóng)民工總量2.9億人，其中外出農(nóng)民工占比60%。在外出農(nóng)民工中，又以省內(nèi)就業(yè)為主，占比56.9%，規(guī)模持續(xù)增長。
2、人口流動方向：
向區(qū)域中心和沿海大城市集聚
人口將不斷由農(nóng)村向城市，甚至更進(jìn)一步向區(qū)域性中心城市和沿海地區(qū)集聚是城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律。
高收入和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是人口流動的主要驅(qū)動力。由于地理位置和資源稟賦的優(yōu)勢，距離沿海大港口和區(qū)域中心城市越近的城市，GDP的規(guī)模和增速也相對更快，由此帶來更多就業(yè)機(jī)會和更高收入水平（陸銘，2017; 陸銘、李鵬飛、鐘輝勇，2019）；與此同時，這些城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也更加完備且質(zhì)量更高。因此，區(qū)域性中心城市和靠近港口的大城市及其周邊將會吸引更多的外來流動人口。例如，在山西省呂梁市，全市約一半以上自然村常住人口占戶籍人口比重不足30%，70%以上青壯年外出務(wù)工。其外出務(wù)工的目的地主要是呂梁市離石區(qū)、山西省太原市，以及北京及周邊的一些大城市，呈現(xiàn)出人口流動的客觀規(guī)律。
3、流動人口代際差異引發(fā)結(jié)構(gòu)變化
隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村流動人口特征出現(xiàn)了巨大的代際差異，由此對城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等均造成深遠(yuǎn)影響。
上世紀(jì)80年代以前出生的“農(nóng)一代”為城市的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但最終大多數(shù)返回農(nóng)村進(jìn)行養(yǎng)老；而80年代之后出生的“農(nóng)二代”卻大部分穩(wěn)定就業(yè)和居住在城市，逐漸形成了城市地區(qū)數(shù)量龐大的“外來人口”。除了返鄉(xiāng)決策，兩代“農(nóng)民工”的代際差距還體現(xiàn)在遷移目的地、對公共服務(wù)的重視程度，以及自身工作選擇和消費(fèi)觀念等多個方面。相比于農(nóng)一代，農(nóng)二代跨省遷移比例更高，更多前往東部大城市務(wù)工，同時更加重視教育醫(yī)療等公共服務(wù)，舉家遷移的概率大幅提升。在工作選擇上，農(nóng)一代主要聚集于制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)，而農(nóng)二代因為有相對較高的人力資本和較強(qiáng)的城市適應(yīng)性，更多進(jìn)入服務(wù)性行業(yè)工作，其在城市的消費(fèi)也相對更大（劉守英、王一鴿，2018）。
以呂梁市為例，當(dāng)前呂梁山區(qū)外出務(wù)工的村民大多已經(jīng)定居在縣城或市區(qū)，很少返回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，他們對子女的教育問題也更為重視。其所從事的行業(yè)逐漸由傳統(tǒng)的家裝和建筑等行業(yè)向家政、護(hù)理等方向拓展，成功打造“呂梁山護(hù)工”等全國性勞務(wù)品牌。新一代流動勞動者的變化是時代的產(chǎn)物，同時也將繼續(xù)促進(jìn)遷入地區(qū)由傳統(tǒng)的以制造業(yè)為主的工業(yè)型城市向服務(wù)型、消費(fèi)型城市轉(zhuǎn)型。
（三）宅基地制度改革的迫切需要
1、宅基地閑置情況嚴(yán)重
在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村人口持續(xù)流出，2000年至2018年，農(nóng)村常住人口由8.08億人縮減至5.64億人，村落數(shù)量也從353.7萬個減至245.2萬個。然而，農(nóng)村年末實(shí)有住宅建筑面積卻從195.2億平方米增加至252.2億平方米。另根據(jù)《中國農(nóng)村發(fā)展報告》，2001至2011年間，以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地增加了3045萬畝。
農(nóng)村人口持續(xù)負(fù)增長與宅基地規(guī)模正增長的矛盾一方面來自于我國不完善的宅基地審批和監(jiān)督機(jī)制。宅基地?zé)o償申請，流轉(zhuǎn)受限，監(jiān)管不力，多方面因素使得“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查，2016年末，12.5%的農(nóng)戶擁有超過1處住房，不僅如此，8.7%的農(nóng)戶已經(jīng)擁有商品房。另一方面，由于缺乏有效的宅基地退出機(jī)制，大量已經(jīng)成為城市常住人口的外出務(wù)工人員仍然占有農(nóng)村宅基地，卻無法有效利用，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地閑置。根據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所的測算表明，全國空置宅基地約為1.14億畝，空置率高達(dá)40%，土地利用效率極低（劉彥隨等，2011）。
2、主要宅基地閑置類型
結(jié)合筆者在山西呂梁地區(qū)的調(diào)研結(jié)果，閑置的宅基地主要可以分為城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)政策下的宅基地、外出務(wù)工潮流中的宅基地，以及村落集體搬遷行動中的宅基地3大類型。
（1）城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)政策下的宅基地
隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，公路等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，農(nóng)民收入也有了較大提升，許多農(nóng)民主動或在新農(nóng)村建設(shè)政策支持下修建新房，但原住房仍然持有，形成空置。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和明確的規(guī)章制度，再加上監(jiān)管不到位等因素，許多新房實(shí)際用地面積超標(biāo)，進(jìn)一步降低了宅基地的利用效率。在呂梁部分村落，村民同時擁有山上的土窯洞和山下條件更為優(yōu)越的新房，但是村民們大多只居住在新房中，山上的宅基地基本閑置。
（2）外出務(wù)工潮流中的宅基地
農(nóng)村大量青壯年勞動力外出務(wù)工，長期在城市居住。甚至部分較為富裕的村民因為考慮到子女的教育和就業(yè)，已經(jīng)在城市買房定居。根據(jù)2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，全國外出農(nóng)民工1.74億人，其中年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工1.35億人，占比77.5%。這些外出務(wù)工村民極少或是完全不回農(nóng)村居住，村內(nèi)房屋空置。這種情況普遍存在于全國各個省份，尤其是人口流出地區(qū)，是宅基地閑置的主要原因。
（3）村落集體搬遷行動中的宅基地
由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然災(zāi)害等原因造成原宅基地?zé)o法居住的村民，以及居住在生活環(huán)境惡劣、“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口，已經(jīng)或?qū)⒂傻胤秸y(tǒng)一安排進(jìn)行搬遷，原有的宅基地難以復(fù)墾，造成大量閑置。這種類型在山西省尤為常見，省內(nèi)有多處因煤炭等資源開采造成的土地沉陷區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，為了保障村民的居住安全，政府組織統(tǒng)一異地搬遷。此外，山西貧困人口眾多，對于實(shí)際居住比例少、難以通水電、存在安全隱患的村落也實(shí)施整村或部分搬遷。
3、宅基地制度改革的必要性
現(xiàn)行的宅基地申請、審核、監(jiān)督和退出制度弊端凸顯，造成多方面問題。
首先，在當(dāng)前制度體系下，宅基地大量閑置，土地利用效率低，制約了農(nóng)村集約化發(fā)展，不利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。其次，在人口和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步集聚的大背景下，現(xiàn)行宅基地制度無法有效順應(yīng)人口流動和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，阻礙全國范圍內(nèi)的生產(chǎn)要素再配置，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量也造成一定損害。最后，現(xiàn)行制度使得農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民難以通過宅基地交易和流轉(zhuǎn)享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益處，城鄉(xiāng)房產(chǎn)權(quán)利差異擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。
因此，實(shí)行宅基地制度改革，引導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地有效退出，引導(dǎo)建設(shè)用地（指標(biāo)）在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)要素再配置，更加高效利用農(nóng)村土地資源，既是順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的必然要求，也是振興鄉(xiāng)村、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)利的有效手段，是牽動城鄉(xiāng)和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的“牛鼻子”。
二、深化宅基地制度改革的理論基礎(chǔ)
（一）宅基地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)有待明確
進(jìn)行宅基地制度改革，首先要明確宅基地的產(chǎn)權(quán)屬性。農(nóng)民不愿意退出宅基地，首要原因是在傳統(tǒng)觀念上把宅基地當(dāng)作是自己的財產(chǎn)。尤其是對于那些一戶多宅或是在城市里已經(jīng)購置房屋的村民來說，農(nóng)村閑置的宅基地，其居住價值已經(jīng)基本消失，財產(chǎn)價值更為重要。
根據(jù)產(chǎn)權(quán)（即財產(chǎn)權(quán)，property rights）定義，產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)行為主體間對財產(chǎn)的一束權(quán)利，包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，以所有權(quán)為核心。不同于所有權(quán)的單一主體性，產(chǎn)權(quán)可以是多個主體對特定客體的不同方面和程度的權(quán)利，每一個主體對財產(chǎn)的權(quán)利不一定是完備的。在這個定義上，農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)實(shí)際上屬于產(chǎn)權(quán)。市場交易的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)權(quán)主體自由行使轉(zhuǎn)讓權(quán)是市場機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。主體明確、轉(zhuǎn)讓自由、收益受到保障，資源才能在市場的決定性作用下達(dá)到可行的最優(yōu)配置。目前宅基地的使用權(quán)主體農(nóng)民未能有效利用宅基地，但由于宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受限，資源很難通過市場轉(zhuǎn)向回報率高的其他主體，由此導(dǎo)致資源配置效率低下的問題，具體表現(xiàn)為閑置宅基地收益價值低。
新中國成立以來，宅基地的財產(chǎn)權(quán)利不斷被弱化。為了保障農(nóng)民基本居住權(quán)，1962年國家出臺《農(nóng)村人民公社工作條例》，將原來私有的宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，農(nóng)戶可無償申請擁有宅基地使用權(quán)，形成所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”局面。根據(jù)2007年《物權(quán)法》，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，使用權(quán)人只享有占有和使用的權(quán)利，不可抵押。宅基地上的房屋及其他建筑物雖然是農(nóng)戶的私有財產(chǎn)，可以轉(zhuǎn)讓、交易，但根據(jù)2004年的《土地管理法》，宅基地為農(nóng)民集體所有，其使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。由于宅基地及其之上的房屋（或他建筑物）不可分離，農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)的不完整性也制約了農(nóng)戶所持有的房屋所有權(quán)價值，使得農(nóng)房也只能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部經(jīng)批準(zhǔn)后交易給符合宅基地分配資格的成員，不得抵押（劉守英，2017）。
2015年，全國33個縣（市、區(qū)）開始試點(diǎn)農(nóng)村宅基地制度改革，主要探索宅基地有償使用和退出機(jī)制，截至2018年，試點(diǎn)地區(qū)已完成退出14萬戶、8.4萬畝閑置宅基地（唐崢，2019），取得一定成效。2018年中央一號文件首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革方向，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。在之后的2019年和2020年的中央一號文件也對“三權(quán)分置”多次強(qiáng)調(diào)。不僅如此，2019年出臺的最新《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”可見，國家層面已經(jīng)逐漸認(rèn)識到宅基地低效利用的問題，并努力探索新的盤活方式。然而，作為宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，可交易性尚未有實(shí)質(zhì)性的變化。絕大部分試點(diǎn)地區(qū)仍將宅基地的流轉(zhuǎn)限制在集體內(nèi)部，封閉性依然較強(qiáng)，宅基地價值未能充分發(fā)揮（喬陸印、劉彥隨，2019）。
由于以上制度制約，雖然國家允許給予自愿退出宅基地的農(nóng)民一定補(bǔ)償，但目前宅基地的流轉(zhuǎn)交易和退出補(bǔ)償均無統(tǒng)一可操作性規(guī)定，仍然處于相對嚴(yán)格管控下，交易價格和補(bǔ)償金額均低于其實(shí)際市場價值，未滿足農(nóng)戶實(shí)際預(yù)期，宅基地有償退出政策實(shí)際上仍難以落地實(shí)施。
（二）宅基地與社會保障的關(guān)系存在認(rèn)識誤區(qū)
長期以來，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的宅基地與他國不同，除經(jīng)濟(jì)功能以外，宅基地具有很強(qiáng)的社會保障屬性，現(xiàn)行的宅基地制度為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民生產(chǎn)生活起到了重要作用（高圣平，2019）。因此，為防止出現(xiàn)農(nóng)民“盲目”退出或流轉(zhuǎn)宅基地而最終住無所居，政府仍應(yīng)當(dāng)堅持保留農(nóng)民宅基地，嚴(yán)格控制宅基地交易，尤其是限制宅基地在集體之外進(jìn)行流轉(zhuǎn)（韓松，2019）。上述觀點(diǎn)直接將中國的城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程視為人類現(xiàn)代文明發(fā)展史的例外，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地制度的改革進(jìn)程。
由于城鄉(xiāng)間、地區(qū)間存在巨大經(jīng)濟(jì)差異，經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)的農(nóng)戶抗風(fēng)險能力也相對更低（董祚繼，2018）。對于那些進(jìn)城務(wù)工但尚無固定居所的農(nóng)民來說，由于面臨城市政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性，個體面臨著較高的風(fēng)險，保留農(nóng)村宅基地是他們抵御風(fēng)險的最后屏障。在這個意義上，持有宅基地似乎存在一定的居住保障功能，但居住保障并不等于社會保障。特別是對長期已經(jīng)閑置的宅基地，又尤其是大量已經(jīng)破敗到無法居住的宅基地，連居住保障功能都無從談起。
即使是可用的宅基地有居住保障功能，也不是“社會保障”。社會保障當(dāng)以人為本，其根本目標(biāo)是滿足公民基本生活水平需要，使之能在暫時或永久喪失勞動能力、或其他各種原因?qū)е律罾щy時獲得物質(zhì)保障。社會保障的前提是相關(guān)公民共同繳納，共同享有，分擔(dān)風(fēng)險，但農(nóng)村的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的財產(chǎn)，無法成為社會保障。這就好比，在城市里，城市居民擁有參加社會保障的權(quán)利，而其住房是其財產(chǎn)，兩者不能混為一談，不能根據(jù)一個城市居民有沒有自己的住房，而決定讓不讓其享有城市的社會保障。
給予農(nóng)民工的社會保障應(yīng)與其事實(shí)上的城市居民身份匹配。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，絕大部分農(nóng)民最終都將遷入城市工作和生活?，F(xiàn)有研究表明，“農(nóng)二代”相比于“農(nóng)一代”，留在城市定居的概率大幅提升，而這一趨勢在未來也將更加明顯（劉守英、王一鴿，2018）。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，其經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)，其身份已經(jīng)事實(shí)上不是農(nóng)民，其需要的是與城市居民相對應(yīng)的社會保障，包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、廉租房等。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，不能以農(nóng)民擁有宅基地為理由，而不給進(jìn)城務(wù)工人員城市社會保障，讓農(nóng)村來承擔(dān)城市生活存在的風(fēng)險。不僅如此，由于社會保障的保險屬性，參與者規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越高，抵御個體風(fēng)險的能力也就越強(qiáng)。由于人口集聚帶來的規(guī)模效應(yīng)，城市地區(qū)提供社會保障人均成本更低，效果更佳。
因此，面對我國城市化和集聚發(fā)展的大趨勢，限制農(nóng)村宅基地權(quán)利流轉(zhuǎn)無法為農(nóng)戶起到社會保障的作用。與之相對，應(yīng)順應(yīng)人口流動趨勢，完善全國統(tǒng)籌的社會保障體系，在農(nóng)村地區(qū)引導(dǎo)宅基地的有序退出和市場流轉(zhuǎn)、探索高效的土地和資源利用方式、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展；應(yīng)在城市地區(qū)針對有意愿留城且有就業(yè)的農(nóng)民，提供均等化公共服務(wù)和社會保障，引導(dǎo)農(nóng)民工“市民化”，加快農(nóng)民工融入城市。
（三）宅基地權(quán)利的可分割性
產(chǎn)權(quán)具有可分割性，宅基地的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)行分解。
根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)的可分割性既能體現(xiàn)在權(quán)利的內(nèi)容和程度上，也能體現(xiàn)在權(quán)利主體上。對于前者，產(chǎn)權(quán)可以分解為使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)甚至更加細(xì)致；對于后者，財產(chǎn)的某些權(quán)利可以分屬于多個主體，不一定為該財產(chǎn)的所有人。由于產(chǎn)權(quán)可分割屬性，不同主體對相同財產(chǎn)不同方面和程度的需求可以被同時滿足，資源配置更加靈活，效率更高。
然而，產(chǎn)權(quán)的可分割性只有在產(chǎn)權(quán)明確界定的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用，包括對權(quán)利主體、行使權(quán)能、行使范圍等多方面的界定。若產(chǎn)權(quán)界定不清，即使對其進(jìn)行一定程度的分解，產(chǎn)權(quán)的利用效率也很難提高。我國現(xiàn)行的宅基地制度仍然存在宅基地權(quán)利界定混亂的問題，這也是土地利用效率低下的重要原因。法律賦予農(nóng)戶對宅基地使用和占有的權(quán)利，但對于其在占有期間的收益和處置權(quán)卻無明確規(guī)定。即使在宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，宅基地權(quán)利能否轉(zhuǎn)讓，由誰行使，轉(zhuǎn)讓對象，轉(zhuǎn)讓收益分配等等也均無明確和統(tǒng)一規(guī)定（趙新龍，2020）。
若希望在盤活宅基地的同時保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)村集體的利益，勢必需要在法規(guī)上給出宅基地權(quán)利的明確界定?！叭龣?quán)分置”為宅基地改革提供了一個方向，但改革有效的前提是明確宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)的權(quán)利主體、內(nèi)容、范圍和關(guān)系。從福利最大化的角度來說，想要更高效地利用閑置宅基地，就應(yīng)當(dāng)賦予和保護(hù)農(nóng)戶對合法合規(guī)的宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
（四）宅基地權(quán)利的價值取決于產(chǎn)業(yè)與地理，其對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)可異地使用
在宅基地有償退出的過程中，需要對宅基地價值進(jìn)行科學(xué)評估，尤其是在目前對宅基地權(quán)利交易管控較為嚴(yán)格，市場無法很好發(fā)揮價格機(jī)制的情況下。宅基地的價值取決于宅基地所處的地理位置和周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。地形和氣候影響農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，與中心城市的距離和便利性影響特定區(qū)位城市化的潛力，以上均對該地區(qū)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展產(chǎn)生重要影響，并且最終資本化為宅基地的價值。因此，在制定有效利用閑置宅基地相關(guān)政策時，應(yīng)該更加靈活適度、因地制宜，充分考慮地理與產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，決定土地退出和利用形式。
比如說，在土地價值相對較低、交通不便利的遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)，政府可以統(tǒng)籌安排土地退出，充分利用“增減掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”等政策對閑置宅基地復(fù)墾交易，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為“建設(shè)用地指標(biāo)”使用權(quán)，并入市交易，將建設(shè)用地指標(biāo)在異地使用，最大化其價值；在自然和文化資源稟賦較豐富的地區(qū)，可根據(jù)與中心城市的距離和村落本身的旅游特色發(fā)展不同程度的旅游業(yè)；在距離中心城市較近，城市化發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)，土地價值最高，可以更加靈活地退出和利用宅基地，使之承擔(dān)城市部分生產(chǎn)、服務(wù)和居住等功能，推進(jìn)城市化進(jìn)程。
總體來說，在鼓勵盤活農(nóng)村閑置宅基地、推行宅基地制度改革之前，國家和地方政府需要認(rèn)識到宅基地的居住屬性將不斷被弱化，財產(chǎn)屬性的重要性不斷提升。在明確宅基地產(chǎn)權(quán)主體和各個細(xì)分權(quán)利的基礎(chǔ)上，根據(jù)宅基地在地理和產(chǎn)業(yè)等方面的比較優(yōu)勢，因地制宜推行不同盤活模式，放松宅基地的流動限制。與此同時，在城市地區(qū)也應(yīng)當(dāng)推行公共服務(wù)均等化，為新市民提供均等化的社會保障，為農(nóng)村居民自愿有償?shù)赝顺稣貏?chuàng)造條件。
三、宅基地有效利用的實(shí)踐與改革方向
為緩解城市化進(jìn)程中農(nóng)村人口流出與宅基地閑置之間的矛盾，本文跟據(jù)前文所述宅基地制度改革理論基礎(chǔ)，結(jié)合筆者在山西省呂梁市調(diào)研的經(jīng)歷，選取幾個具有代表性的村莊案例，對其宅基地使用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并根據(jù)其自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況就如何盤活宅基地分別提出具有實(shí)踐價值的政策建議。
山西省呂梁市作為“資源型城市”，近年來面臨較為嚴(yán)重的人口流出，也出現(xiàn)大量宅基地閑置狀況。目前，山西省呂梁市共有宅基地90萬宗，73萬畝，戶均0.8畝，占所有建設(shè)用地總面積的40.5%。由于城市化進(jìn)程加速，農(nóng)村人口外流，“空心”村、“空巢”戶大量出現(xiàn)，現(xiàn)有宅基地有效利用率不高。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市約一半以上自然村常住人口不及戶籍人口的30%。山西省呂梁市農(nóng)村宅基地閑置問題在全國具有一定代表性，其改革實(shí)踐也具有試點(diǎn)價值，本文基于呂梁宅基地有效利用的一些政策建議也可以推廣至全國農(nóng)村地區(qū)。
不同的產(chǎn)業(yè)狀況和地理自然條件賦予宅基地不同價值，在實(shí)踐中其有效利用途徑也不盡相同。本文在城市化和鄉(xiāng)村振興背景下，以山西呂梁為例，根據(jù)閑置宅基地地理區(qū)位、資源條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面將其分為以下四類，并分別提出促進(jìn)宅基地有效利用的改革建議。
（一）位于城市近郊的宅基地
位于城市近郊地帶，具有城市化潛力的農(nóng)村地區(qū)，在符合規(guī)劃的前提下，其宅基地權(quán)利應(yīng)逐步與城市建設(shè)用地看齊，宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，可以自由出租、交易和抵押。事實(shí)上，有一部分在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，已經(jīng)在城市擴(kuò)張中成為城市的一部分。
另有一部分農(nóng)村地區(qū)，雖然到城市還有一定距離，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)功能也越來越融入了城市，并未大規(guī)模出現(xiàn)人口流出，其土地迫切需要流轉(zhuǎn)起來。山西省呂梁市臨縣白文鎮(zhèn)廟坪村，距離臨縣縣城約19公里，位于湫水河邊的平地上，交通便利，自然條件優(yōu)越，屬非貧困村。該村近年來，引進(jìn)茶葉、大棗、玉米、飼料、食用菌等一系列農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)殖及深加工企業(yè)和合作社，成立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，現(xiàn)已成為全縣最大的食用菌生產(chǎn)基地。廟坪村不僅以就近用工的方式解決全村超過180戶勞動力的就業(yè)問題，還吸引鄰近村莊外村就業(yè)，具有一定規(guī)模。
農(nóng)業(yè)園區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營活動需要大量土地，該村的農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)基本完全流轉(zhuǎn)，企業(yè)以每畝1500元的年租金流轉(zhuǎn)村內(nèi)土地230畝，主要用于新型農(nóng)業(yè)大棚等園區(qū)建設(shè)。同時，由于當(dāng)?shù)亓己玫漠a(chǎn)業(yè)支撐帶動村民就業(yè)，人均日工資可達(dá)60至100元。廟坪村村民外出務(wù)工比例相對較低，僅為30%-40%，該村宅基地整體利用率也相對較高，人口流出與宅基地閑置的矛盾有效緩解。可以預(yù)見，未來隨著城市化進(jìn)程的蔓延以及該村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，更加多樣化的經(jīng)濟(jì)活動會繼續(xù)向該村集聚，最終實(shí)現(xiàn)與縣城的接軌，該村宅基地可能面臨升值空間。
對于位于城市近郊且正在城市化進(jìn)程中、或已屬于城市范圍內(nèi)但土地性質(zhì)仍為農(nóng)業(yè)用地的村莊，其宅基地的有效利用對當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程意義重大。過去，政府往往采用征地的手段推進(jìn)土地城市化，直接征收集體所有的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國家所有的城市用地，進(jìn)而用于商業(yè)轉(zhuǎn)讓或拍賣，對農(nóng)民按照一定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行征地賠償。由于征地賠償標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中常引發(fā)農(nóng)民、政府以及開發(fā)商之間的矛盾，一方面未讓農(nóng)民完全享受到土地升值帶來的財產(chǎn)性收益，損害農(nóng)民利益，阻礙城市化進(jìn)程，另一方面，行政干預(yù)使得土地城市化面臨高額的交易成本，造成社會效率損失。
本文認(rèn)為，對于城市近鄰村莊內(nèi)的宅基地，應(yīng)在事實(shí)上給予與城市土地相平等的待遇。宅基地使用權(quán)應(yīng)可以合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)完全可交易、可抵押。同時，要積極探索農(nóng)村宅基地與城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房掛鉤機(jī)制，以公共服務(wù)的均等化帶動人口市民化，從而引導(dǎo)城市近郊農(nóng)村宅基地的有償退出。這對于緩解城市建設(shè)用地壓力、加快城市化進(jìn)程、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距均有重要意義。
（二）擁有良好自然（或文化）稟賦的宅基地
在旅游或其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展稟賦條件較好的地區(qū)，宅基地應(yīng)實(shí)現(xiàn)可以靈活向集體經(jīng)營性用地的轉(zhuǎn)變，使得宅基地可通過自行經(jīng)營、長租、入股等方式參與到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展中。
呂梁市臨縣李家山村背靠中國歷史文化名鎮(zhèn)磧口古鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)作為晉商發(fā)源地之一，享有九曲黃河第一鎮(zhèn)的美譽(yù)，具有豐富的旅游資源，2017年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)70萬人次的游客接待量。同時由于其獨(dú)特的特色建筑、黃河景觀、晉商文化等人文自然景觀，吸引了大量美術(shù)學(xué)院學(xué)生前往長期居住于此寫生。在節(jié)假日尤其是春節(jié)期間游客眾多，帶來了較高的旅游和住宿需求，也使得許多因人口流出而空置的宅基地重新面臨使用機(jī)會。
目前，該村的宅基地主要有三個流轉(zhuǎn)或獲取收益的途徑。其一是村民可以將閑置房屋長期出租給當(dāng)?shù)氐穆糜喂荆色@得2000元/年的租金收入，一般長租合同的簽訂周期為20或30年，但考慮到宅基地未來的升值空間，許多村民并未選擇以此方式將宅基地長租出去。其二，村民可選擇以資產(chǎn)入股的形式將閑置宅基地轉(zhuǎn)讓給旅游公司，并以股權(quán)分紅的形式獲取回報，該方式能夠讓村民獲取當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展持續(xù)向好的未來增值。第三種選擇是，村民也可以選擇自行經(jīng)營農(nóng)家樂，目前該村已經(jīng)有10多戶在自家房屋上改建的農(nóng)家樂。以上的三種宅基地利用途徑，無論自行經(jīng)營還是長租或入股，原先閑置的宅基地已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)上的經(jīng)營性質(zhì)建設(shè)用地。
當(dāng)前的農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地三個大類，由于土地用途限制和許多地方政府規(guī)劃的要求，這幾類土地類型之間很難實(shí)現(xiàn)靈活的相互轉(zhuǎn)化。本文認(rèn)為，在具有一定旅游資源或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，政策上不妨更加靈活適度，在宅基地所有權(quán)屬集體所有的大前提不變的基礎(chǔ)上，允許宅基地更加靈活地變更為經(jīng)營性質(zhì)集體用地，允許閑置宅基地以長租、入股或自行經(jīng)營的形式參與到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)開發(fā)中，緩解當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地緊張。更進(jìn)一步地，應(yīng)允許農(nóng)民在自愿的條件下，一次性通過買賣將其經(jīng)營性的宅基地轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營主體，使農(nóng)戶獲得一次性的宅基地財產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)增收，用于生產(chǎn)生活，同時，使接手的經(jīng)營主體能夠進(jìn)行有利生產(chǎn)的長期投資。
（三）處于偏遠(yuǎn)地區(qū)、地形特殊的宅基地
對于某些位于偏遠(yuǎn)地區(qū)地形條件較差或特殊類型的宅基地，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤實(shí)踐中，應(yīng)允許閑置宅基地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地或其他用途農(nóng)業(yè)用地，即可產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，且對應(yīng)指標(biāo)可跨地區(qū)交易。
呂梁市臨縣車趕鄉(xiāng)鳳翅甲村，在城市化進(jìn)程下出現(xiàn)了大量的人口流出。鳳翅甲村內(nèi)常住人口不足100人，平均年齡62歲以上，有150多戶300多窯洞長年無人居住。此外，由于自然條件限制，鳳翅甲村的閑置宅基地主要為窯洞。這些空置的窯洞分布極為分散，且多在懸崖峭壁之間，導(dǎo)致窯洞的回收難度大，拆除難度大，復(fù)墾后利用率低。與鳳翅甲村相鄰，同處一個鄉(xiāng)的青家焉村也面臨同樣的情況。2019年，青家焉村中實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷，搬遷34戶86人之后，對符合拆除復(fù)墾條件的窯洞進(jìn)行了拆除復(fù)墾，但仍有130余戶269余孔窯洞長年空置。
在鳳翅甲村，閑置的宅基地在實(shí)踐中有少部分被轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌愋偷霓r(nóng)業(yè)用地或農(nóng)業(yè)經(jīng)營性用地。例如當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)扶貧項目包含一個年出欄生豬2300頭的規(guī)?；B(yǎng)殖場，該養(yǎng)殖場即是在原先閑置宅基地的基礎(chǔ)上擴(kuò)建而成，此外，某些農(nóng)戶選擇將自己的閑置窯洞以及窯洞前的院子（或轉(zhuǎn)租的其他常年不在村內(nèi)居住家庭的窯洞）改造成飼養(yǎng)雞、鴨、鵝等家禽的飼養(yǎng)場，成為個體養(yǎng)殖戶。對于這一類轉(zhuǎn)為其他農(nóng)業(yè)用途的宅基地，只要是用于農(nóng)業(yè)用途，就應(yīng)該同樣被視作是由建設(shè)用地轉(zhuǎn)為了農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)進(jìn)行土地利用類型的變更，同時產(chǎn)生可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)。這方面的政策突破對于種植業(yè)條件較差，但養(yǎng)殖業(yè)條件相對較好的地區(qū)意義特別重大。
此外，一部分閑置宅基地（主要為位置偏僻處于懸崖峭壁之間的窯洞）由于常年無人問津，人為建筑痕跡已經(jīng)逐漸消失，逐漸長出雜草，生出綠植，回歸山林。這一特殊地形條件下的宅基地，復(fù)墾為耕地成本極高，且即使復(fù)墾為耕地后也很難滿足農(nóng)業(yè)耕作要求。對于這一類閑置宅基地，最好的解決辦法是順其自然（或人為加速）進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，滿足一定要求后即產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，既不需要花費(fèi)較多復(fù)墾成本，也解決了閑置宅基地占有建設(shè)用地指標(biāo)的矛盾，同時避免農(nóng)業(yè)用地或生態(tài)用地面積遭到擠占。
本文認(rèn)為，對于某些特殊地形條件下的宅基地（例如本例中處于懸崖峭壁之間的窯洞）和可轉(zhuǎn)為其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的宅基地，目前的閑置宅基地復(fù)墾后建設(shè)用地指標(biāo)的認(rèn)定，增減掛鉤相關(guān)政策應(yīng)該更加靈活適度，充分考慮各地區(qū)的自然條件，因地制宜，宜墾則墾，宜林則林，宜耕則耕，閑置宅基地復(fù)墾為生態(tài)用地或農(nóng)業(yè)用地就可以進(jìn)行用地類型的變更，同時產(chǎn)生可以交易的建設(shè)用地指標(biāo)。這將引導(dǎo)閑置宅基地在合理范圍內(nèi)恢復(fù)為生態(tài)用地或轉(zhuǎn)為其他經(jīng)濟(jì)價值更高的農(nóng)業(yè)用地類型，促進(jìn)閑置宅基地的有效利用。
此外，筆者在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，很多村莊宅基地周邊的土地利用效率也極為低下，這些土地雖然仍在村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)，但根據(jù)規(guī)定不屬于宅基地，因此與宅基地相關(guān)的一些改革也無法應(yīng)用在這些土地上。這部分“宅邊地”規(guī)模較大，但由于過于碎片化，在易地搬遷或農(nóng)村集中居住過程中，可以通過適度提高居住密度節(jié)約出大量建設(shè)用地。在未來改革過程中，對于此類集約用地產(chǎn)生的多余建設(shè)用地如果通過復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地而產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，可以用于本地或異地的城市建設(shè)或產(chǎn)業(yè)用地，將極大地解放土地利用效率。
（四）“易地搬遷”政策下的宅基地
對于因各類原因通過“易地搬遷”、“合村并居”等方式實(shí)現(xiàn)人口集中居住和宅基地節(jié)約集約利用的村莊，一方面，產(chǎn)生的富余建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)可實(shí)現(xiàn)異地增減掛鉤交易，在更大范圍內(nèi)保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“占補(bǔ)平衡”，另一方面，應(yīng)強(qiáng)化村民對于搬遷后新住房的權(quán)利，放寬流轉(zhuǎn)限制，因地制宜實(shí)現(xiàn)有條件可交易。
涉及到此類型農(nóng)村宅基地有效利用的情況主要包含兩類，一類是易地扶貧搬遷，另一類是因資源開采或地質(zhì)災(zāi)害造成的異地搬遷。
呂梁市嵐縣土峪鄉(xiāng)西土峪村段家舍小組就是易地扶貧搬遷的一個村莊。由于自然條件、社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀等多種因素的制約，導(dǎo)致該村交通不便，信息閉塞，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，百姓增收困難。同時由于人口流出嚴(yán)重，許多村民外出打工，常年不在家居住，宅基地大量閑置。2016年以來該村實(shí)施了整村搬遷，易地移民搬遷總戶數(shù)100戶317人。宅基地復(fù)墾總規(guī)模87.6畝，復(fù)墾后可新增耕地77.8畝，全部用于增減掛鉤指標(biāo)交易。類似的村莊呂梁市還有許多，截止目前，呂梁市易地扶貧拆遷共拆除791個村36395戶，可復(fù)墾耕地超過2萬畝。
另一類搬遷屬于資源開采或地質(zhì)災(zāi)害造成的不宜居住地區(qū)搬遷。位于呂梁市臨縣黃家溝村的黃家溝煤礦塌陷區(qū)治理即是屬于此類。該煤礦在歷經(jīng)46年的開采之后，造成黃家溝、黃家坡、壕則焉和外羅溝四個村（組）大面積塌陷，因地質(zhì)災(zāi)害隱患，不再適合居住，涉及807戶2593口人。2010年起開始的煤礦塌陷區(qū)治理項目，主要由縣財政適當(dāng)補(bǔ)貼加煤礦企業(yè)兜底的方式，建設(shè)集中安置住房，居民可選擇貨幣補(bǔ)償或集中安置兩種方式從原居住地搬離，此外宅基地還能獲得每年每畝600元的持續(xù)補(bǔ)償。該集中安置項目完工后可復(fù)墾土地1000余畝，但由于搬遷時間跨度較長，人口增減和企業(yè)效益不好等因素導(dǎo)致的賠償標(biāo)準(zhǔn)一直在變化，很難達(dá)成統(tǒng)一，項目進(jìn)展緩慢。
目前，易地扶貧搬遷主要存在三個問題。一是復(fù)墾后的耕地有效利用問題，由于大部分易地扶貧搬遷后復(fù)墾的土地質(zhì)量不高，如何避免此類土地閑置是實(shí)踐過程中遇到的難題。二是扶貧搬遷的資金來源問題。當(dāng)前扶貧搬遷資金的來源主要來自政府的扶貧財政撥款和企業(yè)賠償，企業(yè)效益不好或無企業(yè)愿意出資時仍需要地方財政兜底，缺乏可持續(xù)性。三是易地搬遷后，集中安置房的產(chǎn)權(quán)從屬問題。由于自然稟賦條件較差的集中安置小區(qū)仍面臨（未來）人口流出和房屋空置的問題，而自然稟賦條件較好的集中安置小區(qū)（例如城市近郊、機(jī)場附近）房屋有增值空間和交易需求，帶來了集中安置住房的產(chǎn)權(quán)從屬問題的討論。
當(dāng)前造成以上問題出現(xiàn)的政策瓶頸主要有兩個，一是除國家級貧困縣復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)可用于跨市甚至跨省交易，其余地區(qū)復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)只能用于縣內(nèi)的增減掛鉤。大部分縣由于經(jīng)濟(jì)增長動能不足，建設(shè)用地需求較少，使得增減掛鉤交易本身并不活躍或交易價格十分低，不足以覆蓋扶貧搬遷的成本，因而需要政府財政兜底。另一現(xiàn)行的規(guī)定是，易地搬遷后的集中安置住房，無法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，僅限于自住或出租。這在一定程度上限制了農(nóng)民的房屋所有權(quán)，不利于農(nóng)民增加資產(chǎn)性收入，也使得安置住房存在空置的問題。尤其是在人口持續(xù)流出的背景下，安置房空置現(xiàn)象更多。
本文認(rèn)為，對于易地搬遷和集中安置的這一類宅基地，一方面要讓已經(jīng)拆遷的宅基地產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)在更大的范圍內(nèi)可交易，建立起全省乃至全國層面的建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺，通過更加市場化的機(jī)制來為易地扶貧搬遷籌集資金，減輕財政壓力，同時也讓農(nóng)民更大程度享受到城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益。另一方面，要出臺相應(yīng)政策保障農(nóng)民對拆遷后的集中安置住房的產(chǎn)權(quán)，至少是有條件的交易權(quán)?？梢詤⒄粘鞘薪?jīng)濟(jì)適用房的政策，探索在符合一定年限或要求的情況下，允許農(nóng)村異地安置房合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，避免因代際之間的人口流出造成房屋的再次閑置，尤其是在具有良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，也能增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入。
特別需要強(qiáng)調(diào)的是，除了易地扶貧搬遷之外，農(nóng)村地區(qū)“合村并居”也可以提高居住用地使用效率，產(chǎn)生富余的建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)。如果“合村并居”以改善農(nóng)民居民居住條件和公共服務(wù)提供效率和質(zhì)量為前提，并且在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上推進(jìn)，既可改善農(nóng)民生活，又可提高土地利用效率。在農(nóng)村人口流出的過程中，“合村并居”的意義更大。在實(shí)踐中，一些地區(qū)出現(xiàn)違背農(nóng)村居民意愿的“合村并居”，應(yīng)予以糾正，但不應(yīng)全盤否定“合村并居”的合理性。
（五）四類閑置宅基地總結(jié)
本文以山西省呂梁市為例，通過選取四類具有代表性的村莊，總結(jié)其自然和產(chǎn)業(yè)特征，并提出相應(yīng)的政策改革方向。本文將四類代表性宅基地類型的自然稟賦條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及宅基地有效利用的改革建議進(jìn)行總結(jié)（見表1）。
四、結(jié)論與政策建議
（一）主要結(jié)論
隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，人口進(jìn)一步向中心城市和大城市集聚是長期趨勢。農(nóng)村人口流出以及不完善的宅基地審批和監(jiān)督機(jī)制，造成大量宅基地閑置。越是相對欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口流出越多，農(nóng)村宅基地閑置問題也越嚴(yán)重。宅基地閑置不僅不利于農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村發(fā)展，也不利于在全國范圍內(nèi)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)集聚的大趨勢，提升土地要素配置效率。實(shí)行宅基地制度改革，推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地有效退出，引導(dǎo)建設(shè)用地（指標(biāo)）在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)要素再配置，更加高效利用農(nóng)村土地資源，既是順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的必然要求，也是振興鄉(xiāng)村、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民權(quán)利的有效手段。
進(jìn)行宅基地制度改革，首先要明確宅基地的產(chǎn)權(quán)屬性，尤其是其可交易性和可分割性對發(fā)揮市場資源配置作用的重要性。明確的產(chǎn)權(quán)界定和自由靈活的轉(zhuǎn)讓權(quán)是市場發(fā)揮配置資源的決定性作用的前提。在目前宅基地“三權(quán)分置”的改革方向下，仍存在宅基地權(quán)利界定不清的問題，法律賦予農(nóng)戶對宅基地使用和占有的權(quán)利，但未明確規(guī)定其在占有期間的收益和處置權(quán)。由于宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受限，資源很難通過市場轉(zhuǎn)向回報率高的其他主體，由此導(dǎo)致宅基地資源配置效率低下的問題。
此外，在宅基地制度改革的過程中，存在兩個亟待澄清的觀念。首先，農(nóng)村宅基地（尤其是閑置宅基地）無法起到社會保障的作用，宅基地合法流轉(zhuǎn)也并不會損害農(nóng)民的社會保障。在農(nóng)村人口大量流出的背景下，在人口流入地實(shí)現(xiàn)社會保障和公共服務(wù)的均衡化，更貼合農(nóng)戶需求，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，也更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。其次，地理和產(chǎn)業(yè)是宅基地權(quán)利價值的決定性因素。在制定有效利用閑置宅基地相關(guān)政策時，應(yīng)該更加靈活適度、因地制宜，充分考慮地理與產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，決定土地退出和利用形式。不同類型的閑置宅基地應(yīng)當(dāng)根據(jù)其自然條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r適用于不同的改革方向。
（二）政策建議
總體來看，本文建議，現(xiàn)有的宅基地管理和利用政策可在三個方向進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
首先，在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革方向下，應(yīng)明確宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)的權(quán)利主體、內(nèi)容、范圍和關(guān)系，尤其是需要進(jìn)一步明確農(nóng)戶在占有宅基地期間的收益和處置權(quán)，宅基地權(quán)利能否轉(zhuǎn)讓，由誰行使，轉(zhuǎn)讓對象，轉(zhuǎn)讓收益分配等等。明晰的權(quán)利邊界是促進(jìn)宅基地有效利用的前提，也能保障農(nóng)民的合法權(quán)益不遭受侵犯。
其次，宅基地的交易流轉(zhuǎn)政策應(yīng)該更加靈活和寬松。當(dāng)前宅基地閑置的主要原因是欠發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地的管理政策無法順應(yīng)人口流出和經(jīng)濟(jì)集聚的長期趨勢。本文認(rèn)為，當(dāng)前的宅基地政策應(yīng)該在法律允許的框架內(nèi)，放寬宅基地流轉(zhuǎn)以及土地類型變更的部分限制，做到因地制宜，根據(jù)自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)條件，允許不同資源稟賦的地區(qū)實(shí)行宅基地退出或流轉(zhuǎn)的差異化管理，在資源稟賦較差的地區(qū)放寬宅基地退出或流轉(zhuǎn)的限制，在具備良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地方，允許農(nóng)民利用宅基地通過多種途徑更好參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，在農(nóng)民自愿且有償?shù)幕A(chǔ)上，允許宅基地（或其對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)）在更大范圍內(nèi)可自由交易，既增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，也提高土地資源的利用效率。
最后，建議打破行政區(qū)劃限制，在更廣泛的范圍內(nèi)促進(jìn)建設(shè)用地（指標(biāo)）通過多種形式交易流轉(zhuǎn)。這需要建立起覆蓋全省甚至全國的、更加廣泛和完善的建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺，擴(kuò)大可交易范圍。同時，建議積極拓展建設(shè)用地指標(biāo)參與異地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多種形式，如建設(shè)用地指標(biāo)入股、稅收異地分享等飛地經(jīng)濟(jì)模式，使土地要素的配置順應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)集聚的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間資源互補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在更廣泛的范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在集聚中走向平衡，在發(fā)展中營造平衡。
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（作者陸銘系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經(jīng)濟(jì)研究院研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第4期）
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