2013年中央1號(hào)文件明確要求，用5年左右時(shí)間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。以此為起點(diǎn)，新一輪以農(nóng)村土地確權(quán)改革為核心的制度變革正式拉開(kāi)序幕。新一輪農(nóng)村土地制度改革是在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下展開(kāi)的，是新時(shí)期全面深化改革的一個(gè)重要組成部分。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，任何制度變革總是在原有制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的，制度變遷具有明顯的路徑依賴特征。中國(guó)農(nóng)村土地制度作為一項(xiàng)重要的基本制度安排，在整個(gè)制度體系中具有舉足輕重的地位，涉及到中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民家庭、用地單位等多個(gè)相關(guān)主體的利益分配，其改革始終遵循了漸進(jìn)式邏輯，已有的制度安排對(duì)后續(xù)的制度改革具有重要影響。

中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度具有一定的模糊性特征，這是學(xué)界一致認(rèn)可的事實(shí)。模糊農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶與政府在基礎(chǔ)性制度和農(nóng)地資源配置效率方面共同作用的產(chǎn)物；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在技術(shù)、法律界定、法律歧視、農(nóng)民行為能力不完全、農(nóng)民行為能力受限制等5個(gè)方面存在公共領(lǐng)域[3]；在市場(chǎng)不完善條件下，模糊產(chǎn)權(quán)成為一種相對(duì)有效率、具有進(jìn)步意義的制度安排。顯然，已有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性特征會(huì)對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)的制度變革產(chǎn)生重要影響。這就意味著，新一輪農(nóng)村土地制度改革以及未來(lái)的制度改革都需要以土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性作為初始條件，并在此基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。只有這樣，才能找到中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的合理路徑，減少改革成本，增加改革收益，順利推進(jìn)改革。

本文以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性為起點(diǎn)，在深入分析模糊性特征基礎(chǔ)上，指出已有改革從產(chǎn)權(quán)模糊到逐步清晰的演變邏輯，探尋現(xiàn)有改革和未來(lái)改革使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加明晰的可能路徑，為順利推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供參考。

一、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的模糊性特征

諾斯指出，一個(gè)完整的制度由三個(gè)基本部分構(gòu)成，即正式規(guī)則、非正式約束及其實(shí)施特征。中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要在正式規(guī)則和實(shí)施特征方面存在著一定程度的模糊性。

（一）正式規(guī)則的有意性模糊

中國(guó)農(nóng)村土地制度正式規(guī)則主要包括政府制定的法律法規(guī)及各種政策文件。這些正式規(guī)則有時(shí)在內(nèi)容表述上并不明確，“有意”留下一定的模糊空間，讓行為主體能夠根據(jù)具體情況進(jìn)行靈活決策，這就形成了“有意性模糊”。在權(quán)力不均衡時(shí)，政府常常具有產(chǎn)權(quán)模糊化傾向。荷蘭學(xué)者Ho Peter指出，中國(guó)農(nóng)村改革取得成功的一個(gè)關(guān)鍵因素是有意的制度模糊性。中國(guó)農(nóng)村土地制度在產(chǎn)權(quán)規(guī)定的多個(gè)方面存在著有意模糊性。

（1）所有權(quán)主體模糊。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體未能作出明確規(guī)定。關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)，現(xiàn)行法律規(guī)定存在相互矛盾之處:其一，《土地管理法》中農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體分別規(guī)定為農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組，主體模糊；其二，《土地管理法》將農(nóng)村集體界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，而《民法通則》將農(nóng)民集體界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村二級(jí)，明顯矛盾。由此就在微觀上形成農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)同一塊土地同時(shí)擁有所有權(quán)，導(dǎo)致實(shí)際主體模糊。農(nóng)村土地所有權(quán)主體規(guī)定模糊不清，給土地產(chǎn)權(quán)的其他方面，包括收益權(quán)、發(fā)展權(quán)等，尤其是農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值收益分配權(quán)的清晰界定帶來(lái)了困難。

（2）轉(zhuǎn)讓權(quán)不完整。改革開(kāi)放初期，國(guó)家法律不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然現(xiàn)行法律和政策規(guī)定逐步賦予了農(nóng)戶農(nóng)地農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是，這種轉(zhuǎn)讓權(quán)是不完整的。一方面，一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，承包農(nóng)戶就不再具有合法轉(zhuǎn)讓權(quán)。從1998年《土地管理法》到2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，幾乎所有的法律和政策文件在賦予農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)時(shí)，都明確規(guī)定不得改變農(nóng)業(yè)用途。此外，相關(guān)法律規(guī)定，除了一些例外情況，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須同時(shí)完成國(guó)有化，政府征地成為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。矛盾之處在于:其一，公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)可以由政府通過(guò)征地依法行使，那么，非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)如何實(shí)現(xiàn)?這里顯然存在著“征地悖論”；其二，現(xiàn)有法律并沒(méi)有對(duì)“公共利益”的范圍進(jìn)行明確界定，這種模糊性就為政府隨意擴(kuò)大征地范圍提供了空間。

另一方面，農(nóng)地的抵押權(quán)也沒(méi)有得到法律和政策的明確認(rèn)可。1986年《民法通則》規(guī)定農(nóng)村土地不得抵押，但沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押。2005年農(nóng)業(yè)部頒布文件規(guī)定:“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)和公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的，可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”這里明確規(guī)定了“抵押”這種土地流轉(zhuǎn)方式，但施加了嚴(yán)格的限定條件。2007年《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。顯然，我國(guó)法律采取了差別性的立法政策來(lái)處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}；明確規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押，而以其他方式取得的荒地等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。這既違背了立法公平性原則，也在一定程度上印證了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的正當(dāng)性。承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑓s禁止其以抵押方式流轉(zhuǎn)，這樣的立法是自相矛盾的、非理性的設(shè)計(jì)。正是認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有規(guī)定的不合理之處，中央從2008年開(kāi)始農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)工作。2014年中央1號(hào)文件首次提出賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保功能。2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》也明確提出，要穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)。

（二）產(chǎn)權(quán)界定模糊———產(chǎn)權(quán)“公共域”

按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的研究成果，尤其是巴澤爾的產(chǎn)權(quán)“公共域”分析框架，產(chǎn)權(quán)界定和執(zhí)行技術(shù)上的困難所產(chǎn)生的交易費(fèi)用會(huì)使產(chǎn)權(quán)不可能得到充分界定，并使這部分產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到充分界定的資源留在了公共域之中。因此，在交易成本約束下，任何產(chǎn)權(quán)制度都存在一定的“公共域”，即暫時(shí)沒(méi)有得到明確界定的模糊部分。中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度同樣存在著多種類(lèi)型的交易費(fèi)用，產(chǎn)權(quán)界定也會(huì)產(chǎn)生一定的“公共域”，即產(chǎn)權(quán)模糊部分。

1.由于主體認(rèn)知有限理性產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共域

現(xiàn)代認(rèn)知行為科學(xué)的理論研究表明，當(dāng)事人都是有限理性的，“有目的的理性，卻只能受限制地如此”。由此就會(huì)產(chǎn)生由于主體認(rèn)知有限理性所引起的交易成本，進(jìn)而就會(huì)在產(chǎn)權(quán)界定方面存在公共域，可以稱之為產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ?？紤]到主體具有學(xué)習(xí)能力，其認(rèn)知能力會(huì)不斷提高，交易成本會(huì)不斷減少，產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ也會(huì)不斷減小。

中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要包括中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭和用地單位等相關(guān)主體。由于制度環(huán)境的不確定性和主體認(rèn)識(shí)能力、表達(dá)能力的局限性，這些主體對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)知都存在不同程度的有限理性，進(jìn)而在土地產(chǎn)權(quán)界定方面存在模糊區(qū)域。在中國(guó)農(nóng)村土地制度的基本安排下，農(nóng)戶家庭所擁有的土地承包權(quán)內(nèi)涵界定不明確，存在著產(chǎn)權(quán)公共域。

一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在著一定程度的產(chǎn)權(quán)殘缺。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度一個(gè)重要的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)是集體成員權(quán)[14]，并在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)行土地均分。這一制度特性具有一定合理性:土地均分既符合長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)農(nóng)村的習(xí)俗、慣例等非正式約束，正式規(guī)則與非正式約束良性互動(dòng)減少了交易成本；土地均分也可以保證農(nóng)民的基本生存權(quán)利，符合基本的制度倫理。然而，基于成員權(quán)的土地均分制度卻內(nèi)生了一系列土地產(chǎn)權(quán)殘缺問(wèn)題:其一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏安全性[15]。既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的一種產(chǎn)權(quán)安排，所有集體成員都可以對(duì)土地承包權(quán)提出主張，要求獲得屬于自己的那份承包土地，這就使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界具有不確定性，需要對(duì)成員變化作出響應(yīng)，最終導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)缺乏安全性；其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性。建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，使得農(nóng)村土地具有部分社區(qū)公共物品屬性，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)安排不具有嚴(yán)格的排他性，可能會(huì)受到其他社區(qū)成員的侵害。

二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不完整。中國(guó)農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)的初衷是將所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民家庭獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就意味著，農(nóng)民的土地承包權(quán)應(yīng)該包括除不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)土地以外的其他權(quán)利，以至于有學(xué)者稱其為“準(zhǔn)私有制”[16]。然而，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)角度分析，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能是不完整的，存在著諸多模糊之處:收益權(quán)方面，農(nóng)地農(nóng)用收益權(quán)比較明確，但農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配模糊；處置權(quán)方面，只有農(nóng)用范圍內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，沒(méi)有農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)，農(nóng)民土地退出也沒(méi)有得到明確的市場(chǎng)化補(bǔ)償；發(fā)展權(quán)方面，沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)際上采取了土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式[17]。

2.由于政治決策過(guò)程復(fù)雜性產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共域

諾斯首先在政治交換中引入交易成本，創(chuàng)立了交易費(fèi)用政治學(xué)[18]。迪克西特[19]指出，交易成本廣泛存在于政治關(guān)系之中，并影響政治結(jié)果。

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性制度建設(shè)工作，政治決策在其中發(fā)揮了決定性作用，無(wú)論是法律法規(guī)的制定，還是政策文件的出臺(tái)，以及具體的實(shí)施過(guò)程，都受到政治決策的直接影響[13]。而且，農(nóng)村土地制度改革涉及到經(jīng)濟(jì)主體、集體行動(dòng)與利益協(xié)調(diào)，本質(zhì)上是一種權(quán)利重新配置與利益重組的過(guò)程[20]，其中的政治決策過(guò)程十分復(fù)雜，會(huì)產(chǎn)生較高的交易成本，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定不完全，存在模糊空間，即產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ。

現(xiàn)階段，在農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中，主要在兩個(gè)方面存在著較高的政治交易費(fèi)用:一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的土地增值收益分配。由于直接關(guān)系到國(guó)家的城鎮(zhèn)化建設(shè)、戶籍制度改革、財(cái)稅體制改革等重大發(fā)展戰(zhàn)略，政治決策過(guò)程非常復(fù)雜，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的土地增值收益分配體制始終未能明確建立起來(lái)。雖然法律和政策規(guī)定反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要增加農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭土地增值收益分配比例，但實(shí)際分配結(jié)果是地方政府、用地單位得到了大部分收益，農(nóng)村集體和農(nóng)民只得到了小部分收益，并且收益分配程序不合理，分配過(guò)程不透明，缺乏監(jiān)督。另一是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)。中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城市偏向土地政策，已經(jīng)形成了特定的利益分配結(jié)構(gòu)，并且產(chǎn)生了明顯的路徑依賴現(xiàn)象，這就使得城鄉(xiāng)土地二元制度不斷固化，城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度始終高于農(nóng)村集體土地，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)困難重重。

需要指出的是，無(wú)論是產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ，還是產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ，相關(guān)主體為了更多地獲取其中產(chǎn)權(quán)未得到充分界定的公共資源，會(huì)展開(kāi)博弈競(jìng)爭(zhēng)。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民處于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)科層結(jié)構(gòu)的底層，在博弈過(guò)程中總是處于弱勢(shì)地位，因而獲取公共資源的能力較低，甚至連正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益都常常受到侵害。

（三）模糊性實(shí)施特征———漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施

中國(guó)的漸進(jìn)式改革邏輯決定了農(nóng)村土地制度的漸進(jìn)式實(shí)施特征，即在保證大方向一致的前提下，實(shí)施的力度和進(jìn)度可以逐步推進(jìn)。同時(shí)，不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化等方面差異明顯，地方政府會(huì)根據(jù)自身?xiàng)l件選擇性實(shí)施改革計(jì)劃。在農(nóng)村土地調(diào)整方面，漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施特征表現(xiàn)得尤為明顯。

中央有關(guān)農(nóng)村土地調(diào)整的政策規(guī)定可以分為三個(gè)階段:第一階段，從1984年至1996年，允許土地調(diào)整。1984年中央1號(hào)文件首次提出，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，可以“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。1993年，中央文件提出，“在原定的耕地承包期到期后，再延長(zhǎng)三十年不變”，提倡在承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”，少數(shù)地方可以從實(shí)際出發(fā)對(duì)承包土地作必要調(diào)整。從相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期有關(guān)土地調(diào)整的政策規(guī)定，是在滿足一定條件的前提下，允許土地在承包期內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。

第二階段，從1997年至2007年，不允許“大調(diào)整”，但允許“小調(diào)整”。1997年中央《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確規(guī)定“不能將原來(lái)的承包地打亂重新發(fā)包”，“根據(jù)實(shí)際需要，在農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整”，這實(shí)際上就是明確規(guī)定不允許“大調(diào)整”，但允許“小調(diào)整”。1998年《土地管理法》第14條則規(guī)定了“小調(diào)整”的條件，“必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)?！?002年《農(nóng)村土地承包法》第27條以及2007年《物權(quán)法》第130條均明確規(guī)定，除了“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。由此可見(jiàn)，這一時(shí)期的相關(guān)政策越來(lái)越嚴(yán)格地限定了土地調(diào)整的條件。

第三階段，從2008年至今，強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，并在2009年和2010年兩個(gè)中央1號(hào)文件中再次強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，中央進(jìn)一步提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。這就意味著，農(nóng)村土地調(diào)整制度已經(jīng)進(jìn)入了通過(guò)土地確權(quán)保證承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的階段。

由此可見(jiàn)，中央有關(guān)土地調(diào)整的政策規(guī)定具有明顯的漸進(jìn)式實(shí)施特征:在逐步穩(wěn)定承包關(guān)系這一政策目標(biāo)下，選擇了“有意模糊”的文本措辭，按照先松后緊的時(shí)間順序，規(guī)定了一系列富于彈性的土地調(diào)整政策，為地方政府的有效實(shí)施創(chuàng)造條件。此外，一方面，客觀上中國(guó)地區(qū)發(fā)展差異明顯，另一方面，政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制形成了地方政府之間的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”或“競(jìng)次式區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”，地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益會(huì)策略性采取“上有對(duì)策、下有政策”的行動(dòng)，選擇性實(shí)施中央的政策規(guī)定。在農(nóng)村土地調(diào)整方面，雖然中央實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的政策安排，但各地響應(yīng)程度千差萬(wàn)別。調(diào)查資料顯示，農(nóng)村土地調(diào)整的地區(qū)差異較大，以貴州和江西為例，分田到戶以來(lái)和二輪承包后土地調(diào)整比例，貴州分別為17.6%和7.8%，而江西分別高達(dá)94.1%和51.7%，兩者相距甚遠(yuǎn)。這種土地調(diào)整方面的地區(qū)差異，產(chǎn)生的原因是多方面的，其中主要原因是地方政府的選擇性實(shí)施特征，地方政府會(huì)依據(jù)自身對(duì)中央文件的解讀，結(jié)合自身?xiàng)l件，作出是否調(diào)地、何時(shí)調(diào)地、如何調(diào)地的一系列決策。

應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是漸進(jìn)式實(shí)施還是選擇性實(shí)施，在中國(guó)農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中都發(fā)揮了積極作用，能夠減少改革成本，逐步推進(jìn)改革，也保證地方政府能夠根據(jù)自身?xiàng)l件制定實(shí)施計(jì)劃?？梢钥隙ǎ磥?lái)的中國(guó)農(nóng)村土地制度改革，仍然會(huì)在一定程度上具有漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施特征。然而，漸進(jìn)式實(shí)施和選擇性實(shí)施也拓展了制度的模糊空間，增加了產(chǎn)權(quán)的不確定性，提高了交易成本。

二、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑:從模糊到逐步清晰

（一）已有改革的路徑

1978年至2007年，改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革主要沿著兩條主線展開(kāi)，一是不斷拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵，二是逐步增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性。

1.改革主線一:不斷拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵

系統(tǒng)梳理改革開(kāi)放以來(lái)中央有關(guān)農(nóng)村土地制度的政策規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民家庭所獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵經(jīng)過(guò)了一個(gè)不斷拓展的過(guò)程，大致可分為四個(gè)階段:

第一階段，1978年至1983年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立。1983年底，以“包產(chǎn)到戶”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面推行，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的第一次有效分割，即將所有權(quán)與使用權(quán)分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，土地使用權(quán)通過(guò)承包關(guān)系賦予農(nóng)民家庭。在完成國(guó)家、集體上繳任務(wù)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余歸農(nóng)民家庭。政策明確規(guī)定不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)、出租、轉(zhuǎn)讓土地。因此，這一時(shí)期土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵單一，僅僅包含土地使用權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余收益權(quán)。

第二階段，1984年至1991年，穩(wěn)定承包關(guān)系，允許土地流轉(zhuǎn)。1984年，中央提出土地承包關(guān)系15年不變。1988年，《憲法》修訂允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。1991年，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系?？梢?jiàn)，這一時(shí)期土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵有所擴(kuò)展，地權(quán)穩(wěn)定性增加，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)開(kāi)始得到允許。

第三階段，1992年至1999年，進(jìn)一步穩(wěn)定地權(quán)。1993年，“家庭承包經(jīng)營(yíng)”被明確寫(xiě)入《憲法》修正案，成為一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。中央文件多次提出土地承包關(guān)系30年不變，并將其明確寫(xiě)入1998年《土地管理法》。這一時(shí)期的工作重點(diǎn)是完成土地“二輪承包”，進(jìn)一步穩(wěn)定地權(quán)。

第四階段，2000年至2007年，加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。2000年，中央提出加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，一系列相關(guān)法律法規(guī)公布實(shí)施，如2002年《農(nóng)村土地承包法》、2004年《農(nóng)村土地承包權(quán)證管理辦法》、2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。2007年《物權(quán)法》則明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是“用益物權(quán)”，強(qiáng)化了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保護(hù)。2001年，中央提出按照“依法、自愿、有償”原則流轉(zhuǎn)承包地使用權(quán)，強(qiáng)調(diào)“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶”。此后，中央文件又多次在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由此可見(jiàn)，這一時(shí)期土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步得到法律的嚴(yán)格保護(hù)，地權(quán)穩(wěn)定性進(jìn)一步提高，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)被不斷地賦予農(nóng)戶。

至此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵不斷完善，但在農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)、土地資本化權(quán)能等方面仍然存在模糊，需要進(jìn)一步明確，這也成為新一輪改革的重點(diǎn)。

2.改革主線二:逐步增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性

1984年中央提出土地承包期15年不變，1993年又提出土地承包期30年不變，2008年進(jìn)一步提出土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變；在法律規(guī)定上，1998年《土地管理法》正式規(guī)定土地承包權(quán)30年不變，并在2002年《農(nóng)村土地承包法》中再次作了規(guī)定，2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)為“用益物權(quán)”，并再次規(guī)定耕地承包期為30年?？梢?jiàn)，中央的政策意圖非常明確，就是按照逐步推進(jìn)的原則，通過(guò)延長(zhǎng)承包期不斷增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性。這項(xiàng)改革的主要考量是，在土地主要發(fā)揮生產(chǎn)功能背景下，通過(guò)增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，增加對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，提高土地利用效率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。

可以從兩方面評(píng)價(jià)這項(xiàng)改革所取得的積極成果。一是農(nóng)村土地調(diào)整不斷減少。1984年至1999年一輪承包期間，進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整的村占比為79.9%，1993年二輪承包以來(lái)至2008年，進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整的村占比下降為37.5%[24]。二是地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。實(shí)證結(jié)果表明，穩(wěn)定的使用權(quán)有助于改善農(nóng)地土壤的長(zhǎng)期肥力[25]；地權(quán)穩(wěn)定性可以提高土地租賃市場(chǎng)的交易質(zhì)量，延長(zhǎng)租賃期限，并進(jìn)而增加農(nóng)戶對(duì)土地的投資[26]。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到，中央穩(wěn)定承包關(guān)系政策并沒(méi)有得到全面實(shí)施。資料顯示，1993年二輪承包以來(lái)至2010年仍然有40.1%的村進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整；2008年高達(dá)62.8%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為土地承包30年不變政策不合理[27]；2011年依然有9.65%的農(nóng)戶不了解30年不變土地承包政策；土地調(diào)整實(shí)施程度存在著明顯的地區(qū)差異[29]。這充分說(shuō)明地權(quán)穩(wěn)定性改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，未來(lái)需要明確土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的內(nèi)涵及其具體實(shí)施形式。

值得強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵拓展，還是地權(quán)穩(wěn)定性增強(qiáng)，已有的中國(guó)農(nóng)村土地制度改革始終遵循了產(chǎn)權(quán)界定從模糊到逐步清晰的過(guò)程。這樣的改革路徑是在中國(guó)漸進(jìn)式改革邏輯背景下面對(duì)復(fù)雜的制度環(huán)境所作出的合理選擇，能夠保證正式規(guī)則、非正式約束和實(shí)施特征三者之間的良性互動(dòng)，并充分利用主體的學(xué)習(xí)能力，減少主體認(rèn)知互動(dòng)所產(chǎn)生的交易費(fèi)用，進(jìn)而減少總的交易成本，保證改革順利推進(jìn)。

已有的改革解決了諸多農(nóng)村土地問(wèn)題，但受限于各種主客觀條件，還有一些關(guān)鍵性問(wèn)題尚未解決，如土地產(chǎn)權(quán)清晰界定、土地權(quán)能完善、土地市場(chǎng)化建設(shè)、征地制度改革、農(nóng)地增值收益分配等，這些就成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。

（二）新一輪改革的邏輯

由于契約不完全所產(chǎn)生的交易成本，產(chǎn)權(quán)安排不可能一步到位，需要不斷根據(jù)現(xiàn)實(shí)交易需求重新界定和保護(hù)各種具體權(quán)利。中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度仍然存在諸多模糊之處，需要不斷根據(jù)新的制度背景進(jìn)行重新調(diào)整。根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，新一輪農(nóng)村土地制度改革仍然必須堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的邏輯。同時(shí)，也要充分認(rèn)識(shí)到，在全面深化改革的統(tǒng)一戰(zhàn)略部署下，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化，這些構(gòu)成了新一輪農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)背景。為此，新一輪農(nóng)村土地制度改革重點(diǎn)要完成土地產(chǎn)權(quán)合理細(xì)分、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)、土地市場(chǎng)化建設(shè)等工作。

1.以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“三權(quán)分置”為原則，進(jìn)一步細(xì)分土地產(chǎn)權(quán)，清晰界定產(chǎn)權(quán)邊界

理論研究表明，復(fù)雜產(chǎn)權(quán)只有經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)細(xì)分才能得到有效實(shí)施，需要在狀態(tài)依存的互動(dòng)過(guò)程中尋求相對(duì)有效的產(chǎn)權(quán)安排[30]。中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度有深厚的歷史背景和多樣化的現(xiàn)實(shí)訴求，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性不言而喻，只有通過(guò)進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)細(xì)分，才能優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)權(quán)效率。

2014年，中央提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。土地確權(quán)基礎(chǔ)上的“三權(quán)分置”改革是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

首先，通過(guò)土地確權(quán)，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地確權(quán)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要基礎(chǔ)性工作，可以真正將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬全面落實(shí)到農(nóng)戶家庭。只有在土地確權(quán)基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保改革試點(diǎn)，確保農(nóng)民擁有充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。近期的土地確權(quán)工作，要按照中央統(tǒng)一部署，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍并對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)推廣，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)實(shí)際情況積極探索土地確權(quán)的新形式，如江蘇昆山地區(qū)的“確權(quán)不確地”，四川成都的“長(zhǎng)久確權(quán)”和“全面股份化確權(quán)”等。

其次，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。20世紀(jì)80年代初的農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的第一次有效分置，即將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民家庭獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這次土地產(chǎn)權(quán)分置改革取得了極大成功，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民家庭的生產(chǎn)積極性，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率?，F(xiàn)在，在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，原有的土地“二權(quán)分置”制度安排已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的要求，也不符合新的制度環(huán)境對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的要求，需要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。一是明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體。雖然有學(xué)者指出，相對(duì)于使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，所有權(quán)是不重要的[31-32]，但是，在中國(guó)長(zhǎng)期集權(quán)的行政體制下，土地所有權(quán)仍然是基礎(chǔ)性的，會(huì)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的其他方面產(chǎn)生直接影響。新一輪改革首先需要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，將其統(tǒng)一規(guī)定為村級(jí)農(nóng)民集體，并對(duì)相關(guān)法律的模糊規(guī)定進(jìn)行修改。同時(shí)，在農(nóng)村社會(huì)管理體制改革框架內(nèi)，規(guī)定一定的法律程序，將土地所有權(quán)委托給村民委員會(huì)具體實(shí)施，并對(duì)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，減少委托—代理過(guò)程中的交易成本[33]，防止土地所有權(quán)異化為少數(shù)村干部的個(gè)人權(quán)利，杜絕腐敗行為。二是合理分解土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。在原有制度安排下，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是合成的，統(tǒng)一由承包戶擁有。土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分離是新的制度環(huán)境提出的交易需求，可以產(chǎn)生潛在利潤(rùn)，由相關(guān)主體競(jìng)爭(zhēng)性獲取。為此，需要在明確農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，尊重承包戶意愿，以合理方式解析出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相應(yīng)權(quán)能，保證土地承包權(quán)權(quán)能的完整性和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性。

再次，清晰界定土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界。土地所有權(quán)強(qiáng)調(diào)所有者按照法律規(guī)定擁有土地的歸屬權(quán)。在現(xiàn)有制度安排下，土地所有權(quán)主體是土地承包關(guān)系的發(fā)包方，依法與承包方簽訂土地承包合同；同時(shí)，當(dāng)土地所有權(quán)性質(zhì)變更時(shí)，土地所有權(quán)主體則是直接參與方，直接參與談判、補(bǔ)償、分配等重要事項(xiàng)。土地承包權(quán)是法律賦予農(nóng)民作為農(nóng)村社區(qū)成員的一項(xiàng)基本權(quán)利，當(dāng)承包農(nóng)戶與農(nóng)村集體簽訂土地承包協(xié)議后，承包戶就擁有土地承包權(quán)，包括承包期內(nèi)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)（主要是流轉(zhuǎn)權(quán)）。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分解出來(lái)的一項(xiàng)獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，當(dāng)土地承包方與土地經(jīng)營(yíng)方依法簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議后，土地承包方就將一部分權(quán)利讓渡給土地經(jīng)營(yíng)方構(gòu)成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)（主要是抵押權(quán)）。由此，就逐步清晰界定了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界，賦予各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立而有保障的權(quán)能，使各類(lèi)產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益都能得到充分保障。

2.以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)為重點(diǎn)，進(jìn)一步拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比例大幅度下降，工資性收入等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占比快速上升。這就意味著，對(duì)農(nóng)戶家庭而言，土地正在由過(guò)去主要發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、社會(huì)保障功能向財(cái)產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地成為農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)收入的保障，但同時(shí)也成為農(nóng)民獲取工資性收入的阻礙，土地對(duì)農(nóng)民家庭總收入的影響會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而轉(zhuǎn)換于“阻礙”和“保障”之間。相應(yīng)地，土地功能轉(zhuǎn)變對(duì)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)提出了新的要求，要求更加安全的承包權(quán)、快速便利的流轉(zhuǎn)權(quán)、穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)等。為此，需要以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)為改革重點(diǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，進(jìn)一步拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵。

一是更加安全的土地承包權(quán)。安全的土地承包權(quán)是農(nóng)戶行使其他產(chǎn)權(quán)的前提，土地確權(quán)是提高承包權(quán)安全性的重要途徑。然而，在新一輪土地制度改革過(guò)程中，還需要解決農(nóng)村土地社區(qū)成員權(quán)性質(zhì)這一根本性問(wèn)題，只有切斷農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)與土地集體所有權(quán)之間的必然聯(lián)系，才能真正保障農(nóng)戶擁有安全的土地承包權(quán)，避免農(nóng)村土地集體所有制異化為社區(qū)成員所有制，并解決社區(qū)成員權(quán)內(nèi)部化問(wèn)題[35]。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革最為緊迫的問(wèn)題，是如何明確土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的內(nèi)涵及其具體實(shí)現(xiàn)形式?？扇〉母母锓桨甘?，以正在進(jìn)行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，完成農(nóng)村社區(qū)成員資格界定工作，并在此基礎(chǔ)上積極探索社區(qū)成員邊界固化形式，保證農(nóng)村社區(qū)成員范圍的相對(duì)穩(wěn)定，最終保證農(nóng)村土地承包權(quán)和其他農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的安全性、排他性。合理界定農(nóng)村集體成員資格，要廣泛依靠群眾，允許地方探索，堅(jiān)持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開(kāi)等基本原則[36]。

二是快速便利的土地流轉(zhuǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，在組成產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利當(dāng)中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用[37]。在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地的可交易性提出了迫切需求，希望通過(guò)順暢的流轉(zhuǎn)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。然而，現(xiàn)有制度安排對(duì)土地產(chǎn)權(quán)施加了較多限制，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，到2014年6月，全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，僅占全國(guó)耕地面積的28.8%。為此，需要逐步消除阻礙土地順利流轉(zhuǎn)的各種不當(dāng)約束，賦予農(nóng)戶快速便利的土地流轉(zhuǎn)權(quán)。首先，通過(guò)實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效分離，增加土地市場(chǎng)的有效供給。其次，加強(qiáng)政府管理和服務(wù)，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范、有效、低成本。再次，積極培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。依法保障土地流入方的正當(dāng)權(quán)益，有效增加土地流轉(zhuǎn)需求。最后，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，妥善化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

三是穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。采取一系列改革措施，保證農(nóng)戶獲取穩(wěn)定而有保障的土地流轉(zhuǎn)收益。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的真實(shí)價(jià)格；提高政府管理和服務(wù)水平，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種交易成本，增加土地流轉(zhuǎn)的凈收益水平；突出農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)主體地位，保證土地流轉(zhuǎn)收益歸承包戶所有；加強(qiáng)立法和政策執(zhí)行力度，切實(shí)保障農(nóng)戶正當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)收益。

四是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保。2008年，中央有關(guān)部門(mén)開(kāi)始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)工作，至今已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成效。下一步的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保改革應(yīng)該在總結(jié)已有試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，按照中央統(tǒng)一部署，在“三權(quán)分置”框架內(nèi)，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。（1）堅(jiān)持“三個(gè)不得”原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民權(quán)益，保證改革的正確方向；（2）修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》等法律，取消對(duì)農(nóng)村土地抵押、擔(dān)保的不當(dāng)限制，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅程序作出明確規(guī)定；（3）建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸和保險(xiǎn)合作制度，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地抵押風(fēng)險(xiǎn)；（4）完善一系列配套制度，主要包括加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作進(jìn)度、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系等，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸管理辦法。

3.以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為切入點(diǎn)，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地分別具有完全不同的權(quán)利體系，農(nóng)村集體土地在產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度方面明顯低于城市國(guó)有土地。當(dāng)發(fā)生農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)，原農(nóng)村土地所有者不久失去土地所有權(quán)，也同時(shí)失去了土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)展權(quán)[39]。同時(shí)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值收益分配也非常不利于原土地產(chǎn)權(quán)持有者，農(nóng)村集體和承包戶只能獲取少部分土地增值收益。黨的十八屆三中全會(huì)提出，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)定價(jià)；建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。新一輪農(nóng)村土地制度改革可以以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為切入點(diǎn)，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，改革征地制度，合理設(shè)計(jì)土地增值收益分配機(jī)制，嘗試建立農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，保證產(chǎn)權(quán)主體享有未來(lái)土地的發(fā)展收益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是對(duì)現(xiàn)有土地制度的重大突破，并且將對(duì)未來(lái)的土地制度安排產(chǎn)生重要影響，需要按照先易后難、先試點(diǎn)后推廣的步驟逐步展開(kāi)。在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，選擇產(chǎn)權(quán)相對(duì)清晰、爭(zhēng)議較少的部分農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首先進(jìn)入市場(chǎng)交易；對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，逐步將存量的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地推向市場(chǎng)；適時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。改革過(guò)程中必須堅(jiān)持三項(xiàng)原則:一是符合土地規(guī)劃和用途管制原則；二是同地同權(quán)原則，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地享有平等權(quán)利；三是同等入市原則，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地在同一市場(chǎng)進(jìn)行交易，交易價(jià)格由市場(chǎng)供求自主決定，最終實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)。

現(xiàn)行征地制度以低補(bǔ)償、高強(qiáng)制性、無(wú)征地范圍為特征，具有不合理性[40]。征地制度改革主要包括征地補(bǔ)償改革和征地程序改革兩個(gè)方面。征地補(bǔ)償改革，可以分步驟實(shí)施:第一步，引入談判權(quán)，允許被征地農(nóng)民或農(nóng)民代表參與征地補(bǔ)償談判，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二步，逐步實(shí)行片區(qū)補(bǔ)償制度，保證同一片區(qū)土地被征收時(shí)得到同等補(bǔ)償，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第三步，加快土地市場(chǎng)建設(shè)，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，按照市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行補(bǔ)償。征地程序改革需要嚴(yán)格界定公共利益內(nèi)涵；區(qū)分公益性用地與經(jīng)營(yíng)性用地，以清單形式確定公益性用地征地范圍；以法律形式規(guī)定征地程序，保證被征地農(nóng)戶和農(nóng)村集體參與征地過(guò)程。

農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值收益分配改革，涉及到多個(gè)主體利益的重新分配，一要以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，與其他改革相配套，突出農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，逐步提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，樹(shù)立與農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭土地權(quán)利相適應(yīng)的增值收益分配理念；二要完善法律，強(qiáng)化法律執(zhí)行力度，對(duì)農(nóng)戶提供法律支持，切實(shí)保證農(nóng)戶家庭正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益；三要保證農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)，逐步運(yùn)用協(xié)商機(jī)制提高個(gè)人分配比例；四是嘗試建立我國(guó)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)制度，逐步從發(fā)展權(quán)角度分配土地增值收益。需要強(qiáng)調(diào)的是，以上改革仍然必須遵循漸進(jìn)式邏輯，按照產(chǎn)權(quán)逐步清晰化原則，通過(guò)提高不同主體認(rèn)知一致性程度，減少交易費(fèi)用，推進(jìn)改革順利進(jìn)行。

三、總結(jié)與展望

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的譜系，不存在絕對(duì)清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，相對(duì)模糊的產(chǎn)權(quán)成為一種常態(tài)。已有的中國(guó)農(nóng)村土地制度改革在不斷拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵和逐步增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性兩條主線上，都遵循了漸進(jìn)式改革邏輯，通過(guò)正式規(guī)則、非正式約束、實(shí)施特征及三者的良性互動(dòng)，逐步拓展產(chǎn)權(quán)空間，使模糊產(chǎn)權(quán)不斷清晰化。這一改革路徑符合制度變遷的一般規(guī)律，也符合中國(guó)特有的制度環(huán)境，取得了良好的制度績(jī)效，但也留存了土地產(chǎn)權(quán)方面諸多的模糊區(qū)域。新一輪農(nóng)村土地制度改革要在已有改革基礎(chǔ)上，以土地確權(quán)改革為基礎(chǔ)，以“三權(quán)分置”為原則，進(jìn)一步拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵，充分實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。改革仍然要堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的路徑，按照由易到難、逐步推進(jìn)的原則，盡可能減少改革成本。

轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村土地制度改革仍然具有過(guò)渡性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)界定還是一種中間狀態(tài)，仍有模糊空間，還需要進(jìn)一步改革。制度改革是從一個(gè)均衡走向另一個(gè)均衡的結(jié)果。未來(lái)的農(nóng)村土地制度改革，仍然需要按照產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的路徑，將復(fù)雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分，合理界定產(chǎn)權(quán)邊界，賦予農(nóng)戶完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)；充分實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，通過(guò)抵押、擔(dān)保推進(jìn)土地資本化進(jìn)程；加快土地市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用；完善征地制度，按照公平、公開(kāi)、公正原則合理分配土地增值收益；完善法律體系，保證土地制度運(yùn)行的規(guī)范性；逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，最終消除城鄉(xiāng)分治的二元土地制度，實(shí)現(xiàn)所有土地同權(quán)同價(jià)。與此同時(shí)，同步推進(jìn)財(cái)稅體制改革、戶籍制度改革等，建立覆蓋城鄉(xiāng)的、統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。如此，可以徹底喚醒農(nóng)村土地這一“沉睡的資本”，如期實(shí)現(xiàn)國(guó)家的一系列重大戰(zhàn)略目標(biāo)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期

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