摘要：作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國(guó), 中國(guó)的人口眾多, 人地之間的關(guān)系歷來緊張, 在千年之前就已經(jīng)十分突出。到了近代以后, 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出公共治理與村莊自治兩個(gè)不同的維度, 土地產(chǎn)權(quán)也因此具有了不同含義。而由于治理模式與實(shí)施方式的差異, 讓土地產(chǎn)權(quán)變革隨著國(guó)家賦權(quán)、社會(huì)認(rèn)同與主體行為能力的變動(dòng)而進(jìn)行了多次變革。在這一過程中, 借助對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的重新安排不但推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)朝著更加健康的方向發(fā)育、讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受到了前所未有的激勵(lì), 也因此強(qiáng)化了農(nóng)戶對(duì)土地的長(zhǎng)期性投資, 讓土地能夠釋放出更多價(jià)值。尤其從改革開放之后, 我國(guó)借助家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施, 在很大程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也極大增加, 成為近40年來農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重要源泉。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歷史特殊性, 使得很多農(nóng)村土地被低價(jià)征用, 農(nóng)民難以合理分享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的紅利, 這也成為我國(guó)農(nóng)村發(fā)展需要面臨的重要課題。

自中華人民共和國(guó)成立以后尤其是改革開放之后, 我國(guó)推行了多次土地產(chǎn)權(quán)改革, 其目的都在于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)主體性與積極性, 最大限度地解決農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)短缺、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢等問題[1-2]。當(dāng)然, 需要注意的是, 即便之前的土地產(chǎn)權(quán)變革取得了舉世矚目的成績(jī), 但是迄今為止, 與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革相關(guān)的問題在學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界還是存在著十分激烈的爭(zhēng)論。自黨的十八大以來, 中央按照中國(guó)國(guó)情, 將農(nóng)村土地制度中的土地產(chǎn)權(quán)制度視作基礎(chǔ)性的制度安排, 并試圖在工業(yè)化、現(xiàn)代化與城市化的進(jìn)程中, 讓土地產(chǎn)權(quán)安排成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展以及農(nóng)民增收的關(guān)鍵。而為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn), 就需要對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行梳理, 對(duì)其中的土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行研判, 并在回顧我國(guó)農(nóng)村土地制度變革歷程的同時(shí), 對(duì)不同時(shí)期面臨的主要矛盾進(jìn)行分析, 以便能夠發(fā)現(xiàn)其中的原因、特點(diǎn), 然后借助對(duì)土地產(chǎn)權(quán)變革績(jī)效的探討, 確定變革的成效, 為未來中國(guó)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)提供可以借鑒的信息。

一、1949年以后中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革譜系分析

產(chǎn)權(quán)作為人們對(duì)社會(huì)資源具有占有、使用和收益以及處置的權(quán)利, 所體現(xiàn)的不但是人與物之間的使用和被使用的關(guān)系, 還能夠界定人們借助社會(huì)資源過程中的彼此經(jīng)濟(jì)地位與社會(huì)關(guān)系, 是一種特殊的制度安排。產(chǎn)權(quán)之確立能夠激勵(lì)與規(guī)范人們的經(jīng)濟(jì)行為, 讓產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益獲得保護(hù)[3]。自1949年后, 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歷經(jīng)了農(nóng)民個(gè)體所有、集體所有和集體與個(gè)體共有的幾個(gè)特殊階段, 其發(fā)展變遷路徑如下:

(一) 產(chǎn)權(quán)新私有化變革

土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)能夠?qū)r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生根本影響。通常來講, 政治制度建設(shè)為經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的前提。1949年之前, 農(nóng)村地區(qū)始終維持地主階級(jí)針對(duì)農(nóng)民階級(jí)的政治統(tǒng)治與經(jīng)濟(jì)剝削, 在幾千年的傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)里, 土地產(chǎn)權(quán)都屬于地主所有。這種土地產(chǎn)權(quán)制度是十分不合理的, 由此而產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的后果[4]。在中華人民共和國(guó)成立之前, 占人口規(guī)模3.79%的地主擁有38.26%的耕地, 3.085%的富農(nóng)占有13.66%的耕地。當(dāng)時(shí)貧雇農(nóng)已經(jīng)達(dá)到了全國(guó)總農(nóng)戶的60%左右, 所擁有的耕地規(guī)模只占總規(guī)模的14%。由此一來, 該土地產(chǎn)權(quán)制度只是對(duì)地主產(chǎn)權(quán)加以保護(hù), 而對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)則采取忽視的態(tài)度。也正是基于此, 地主借助其經(jīng)濟(jì)政治特權(quán), 能夠榨取大部分農(nóng)民創(chuàng)造的剩余價(jià)值, 可以占有其大量勞動(dòng)。以今天的觀點(diǎn)來看, 該土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系對(duì)農(nóng)民帶來的約束與“帶著鎖鏈跳舞”無異, 農(nóng)民無論是生產(chǎn)還是生活都缺乏必要的勞動(dòng)熱情與愉悅, 使得我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期處于停滯不前的狀態(tài)之中。基于這樣的事實(shí), 農(nóng)民對(duì)土地具有十分強(qiáng)烈的渴求, 土地產(chǎn)權(quán)成為延續(xù)了千年的重要話題。這一狀態(tài)的轉(zhuǎn)變?cè)从诿珴蓶|對(duì)中國(guó)民主革命道路的探索, 他把現(xiàn)代化普適性與中國(guó)社會(huì)特殊性結(jié)合在一起, 把農(nóng)民問題認(rèn)定為中國(guó)革命之基本問題, 土地產(chǎn)權(quán)問題是其內(nèi)核。而接下來的土地改革就瞬時(shí)破除了延續(xù)幾千年的土地產(chǎn)權(quán)制度, 讓農(nóng)民歷史上第一次獲得了土地產(chǎn)權(quán), 單此一項(xiàng)就為農(nóng)民每年節(jié)省超過3000萬噸糧食的苛重地租以及其他貢賦。值得注意的是, 農(nóng)民在土地產(chǎn)以外的其他產(chǎn)權(quán)同樣獲得了保護(hù), 農(nóng)民因此而產(chǎn)生了強(qiáng)烈的當(dāng)家做主的切身感覺, 實(shí)現(xiàn)了從被剝削階級(jí)到另一個(gè)階級(jí)的蛻變。在中華人民共和國(guó)成立之初進(jìn)行的土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng), 同時(shí)改變了農(nóng)民自權(quán)利相對(duì)方至權(quán)利主體的身份轉(zhuǎn)換, 激發(fā)了農(nóng)民深藏內(nèi)心的生產(chǎn)積極性和生活主體性, 并借此實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)力的極大解放。通過以上分析可知, 中華人民共和國(guó)成立初期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定被視為農(nóng)村市場(chǎng)交易的前提所在, 基于利益的驅(qū)動(dòng), 市場(chǎng)價(jià)格可以指導(dǎo)具有顯著優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村專業(yè)化生產(chǎn)更為高效的進(jìn)行。而農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)之確立, 不但促進(jìn)了農(nóng)村分工的發(fā)展和進(jìn)步, 還讓農(nóng)村資源的優(yōu)化配置得到了最大限度的實(shí)現(xiàn)。

(二) 產(chǎn)權(quán)去私有化變革

通過社會(huì)主義公有制改造, 完成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自私有化至集體化的過程。在1958年下半年, 我國(guó)開始了人民公社化運(yùn)動(dòng), 把原本隸屬于大量高級(jí)農(nóng)業(yè)社的生產(chǎn)資料收歸到公社之中, 由其進(jìn)行統(tǒng)一所有與統(tǒng)一支配;同時(shí), 大量高級(jí)社的勞動(dòng)力與產(chǎn)品都?xì)w到公社統(tǒng)一調(diào)配和管理, 即便在高級(jí)社中保留的自留地和家庭副業(yè)等, 均劃歸到公社所有[5]?？梢哉f, 在當(dāng)時(shí), 除了作為個(gè)體的農(nóng)民中的日用品之外, 其他所有財(cái)產(chǎn)均屬于公有財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民就變成了不具有任何生產(chǎn)資料也不具備任何權(quán)利的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者。人民公社階段的產(chǎn)權(quán)變動(dòng), 確實(shí)對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步帶來了深刻影響: (1) 缺少產(chǎn)權(quán)界定, 農(nóng)民之利益就會(huì)受到侵占。因?yàn)榧w土地的產(chǎn)權(quán)模糊, 土地一方面是集體的, 同時(shí)又是國(guó)家的。在國(guó)家層面上, 于某種程度上, 要以產(chǎn)權(quán)主體資格進(jìn)行權(quán)利分配, 而國(guó)家在分配當(dāng)中具有絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)。國(guó)家可以“理所當(dāng)然”無償從農(nóng)業(yè)中獲取所需的資金與物質(zhì)支撐。結(jié)果是, 在經(jīng)過國(guó)家和集體的優(yōu)先分配, 原本就十分有限的收入最終只剩下很少的一部分, 到農(nóng)民手中的勞動(dòng)所得只能勉強(qiáng)維持最為基本的生活和生產(chǎn)需要。此類土地產(chǎn)權(quán)制度無法充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主動(dòng)性與創(chuàng)造性, 無法形成激勵(lì)效果, 還讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體活力逐漸走向枯竭, 嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。 (2) 具有多重性質(zhì)且不清晰的土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置, 極大限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。在這一制度下, 農(nóng)民是典型的甚至是純粹的生產(chǎn)者, 他們具有付出勞動(dòng)的義務(wù), 卻沒有支配生產(chǎn)資料的權(quán)利。基于人民公社的思路和行為范式, 在很大程度上遏制了農(nóng)民群體發(fā)家致富的愿望, 他們是小私有者的代表, 倘若其報(bào)酬與工作業(yè)績(jī)之間無法體現(xiàn)較高的正相關(guān)性, 抑或是農(nóng)民于追求自身利益最大化的過程中, 所取得的生產(chǎn)成果難以排斥別人分享時(shí), 就無法全心全意做事, 其生產(chǎn)率也就停留在較低水平上。 (3) 土地產(chǎn)權(quán)的模糊讓土地權(quán)利主體難以把土地效益發(fā)揮到最大, 農(nóng)民由于產(chǎn)權(quán)的缺失, 使得市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制無法真正發(fā)揮作用, 在農(nóng)村社會(huì)中的分工協(xié)作與資源配置等都將受到極大限制[6]。比如, 在人民公社時(shí)期, 不同生產(chǎn)隊(duì)種植的作物與種植面積等均要由政府指定, 對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成極大的消極影響。

(三) 產(chǎn)權(quán)半私有化變革

在土地私有化階段, 農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)獲得了承認(rèn)也能夠得到當(dāng)時(shí)制度的平等對(duì)待。這表現(xiàn)為農(nóng)民個(gè)人之稅收負(fù)擔(dān)在主體資格與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)方面是合理而公平的。農(nóng)民在應(yīng)對(duì)外部關(guān)系的過程中, 相關(guān)利益主體能夠給出明確的利益界定, 這會(huì)讓政府對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)取得成效。而一旦產(chǎn)權(quán)獲得保護(hù), 農(nóng)民就能夠借助發(fā)展生產(chǎn)的契機(jī), 提升社會(huì)財(cái)富和生活水平, 農(nóng)村中也會(huì)因此而呈現(xiàn)出中農(nóng)化趨勢(shì), 也就是均富化趨勢(shì)。而到了新時(shí)期, 我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展深受農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變革的影響。在1982年之后, 聯(lián)產(chǎn)到組已經(jīng)朝著“雙包”到戶進(jìn)行轉(zhuǎn)變, 至1984年, 我國(guó)全部生產(chǎn)隊(duì)都完成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 施行大包干的生產(chǎn)隊(duì)的數(shù)量已經(jīng)超過500萬個(gè), 占全部數(shù)量的99%以上, 開啟了以家庭經(jīng)營(yíng)為前提的“大包干”范式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制施行之后, 在土地所有權(quán)體系內(nèi)的占有與處分等權(quán)能歸到集體所有, 農(nóng)民因此獲得了土地使用與收益等權(quán)能, 最終構(gòu)建起了“集體公有和農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)”之產(chǎn)權(quán)制度全新格局。不但如此, 當(dāng)時(shí)很多農(nóng)村地區(qū)把除土地以外的集體財(cái)產(chǎn)都分給或者賣給了農(nóng)民, 至此, 農(nóng)民取得了剩余產(chǎn)品之所有權(quán)。即農(nóng)民不但獲得了部分土地產(chǎn)權(quán), 還能夠借此獲得除土地產(chǎn)權(quán)以外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán), 農(nóng)民群體的權(quán)利主體身份得到了確認(rèn)。更為重要的是, 農(nóng)民借此獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán), 無論是勞動(dòng)還是資金投入, 抑或是具體勞動(dòng)時(shí)間的安排, 均由農(nóng)民自己決定。而至于從事生產(chǎn)勞動(dòng)的目的, 種植養(yǎng)殖的內(nèi)容都會(huì)受到傳統(tǒng)習(xí)慣、市場(chǎng)導(dǎo)向以及家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府下達(dá)征購(gòu)任務(wù)的影響[7]。反觀人民公社時(shí)期, 由于強(qiáng)制性的集體勞動(dòng)與監(jiān)督之下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的“囚犯困境”問題。至此, 我國(guó)農(nóng)村重新煥發(fā)了生機(jī), 分配模式變成了“交夠國(guó)家的, 留夠集體的, 剩下都是自己的”。對(duì)于分配過程, 農(nóng)民能夠以權(quán)利主體的身份存在, 他們擁有部分產(chǎn)權(quán)。在這一關(guān)系內(nèi), 農(nóng)民不但要把繳稅視為公民之義務(wù)與責(zé)任, 還要把它視作對(duì)政府提供之公共物品與公共服務(wù)給出的報(bào)酬, 是捍衛(wèi)自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利的重要形式, 無論是國(guó)家還是地方政府均無法進(jìn)行無償調(diào)撥。

(四) 權(quán)能分解變革

權(quán)能指的是產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容, 屬于權(quán)利具體作用和實(shí)現(xiàn)方式。產(chǎn)權(quán)一般涉及以下權(quán)能:所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)與收益權(quán)。在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū), 對(duì)土地這類稀缺資源的配置需要完成對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)之安排, 并在配置的過程中提升配置效率, 但是不同時(shí)期下的不同產(chǎn)權(quán)配置模式會(huì)產(chǎn)生差異化的制度績(jī)效[8]。其中, 承包制就完成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料依據(jù)勞動(dòng)力要素公平進(jìn)行農(nóng)戶群體的分配, 可是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)進(jìn)步的同時(shí), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際產(chǎn)量就會(huì)產(chǎn)生十分明顯的差異, 如果不對(duì)其加以遏制, 這種差異會(huì)越來越大。具體來說, 是因?yàn)樵谶@種體制下出現(xiàn)了大批勞動(dòng)力, 他們外出務(wù)工或者從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè), 對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說是極為負(fù)面的影響;同時(shí), 部分集體經(jīng)濟(jì)組織和種田能手渴望借助規(guī)?；纳a(chǎn)方式消除因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而帶來的細(xì)碎化的地塊分割的局面。這一現(xiàn)實(shí)狀況讓農(nóng)民對(duì)土地之供給與需求產(chǎn)生了新的要求, 繼而為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和相關(guān)市場(chǎng)的形成與發(fā)展開辟了極大空間[9]。比如, 在2007年, 我國(guó)頒布了《物權(quán)法》, 把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入用益物權(quán)的行列之中, 規(guī)定了用益物權(quán)人對(duì)他人所有之不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn), 都依法具有占有、使用與收益之權(quán)利。

二、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的特征分析——以產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度為視角

自中華人民共和國(guó)成立之后, 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度先后經(jīng)過了土地改革、合作社運(yùn)動(dòng)、人民公社化運(yùn)動(dòng)以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等過程。在這一復(fù)雜的歷史進(jìn)程中, 雖然短短歷經(jīng)了半個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐, 卻讓人們見證了頻繁的土地產(chǎn)權(quán)制度變革。在這一產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的背后, 一直隱藏著的土地產(chǎn)權(quán)改革的動(dòng)因, 對(duì)這一問題進(jìn)行分析不但關(guān)系到中國(guó)農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的得失成敗, 還關(guān)系到土地產(chǎn)權(quán)制度的未來走向, 這不但是重大的理論問題, 更是極為重要的實(shí)踐問題。因此, 有必要以產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度為視角, 對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的特征進(jìn)行分析, 以發(fā)現(xiàn)農(nóng)地制度的動(dòng)態(tài)演變規(guī)律。

(一) 農(nóng)民土地所有制——農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度最大化

在新中國(guó)成立之后進(jìn)行的土地改革取得了巨大成功, 政府借助行政權(quán)力的施行, 在較短時(shí)間里完成了從農(nóng)村土地之地主所有制到“耕者有其田”之農(nóng)民土地所有制的轉(zhuǎn)變。這一強(qiáng)制性制度變遷的根源在于舊社會(huì)中長(zhǎng)期施行的封建地主土地所有制, 讓土地經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的大量利潤(rùn)都劃歸地主所有, 而這勢(shì)必會(huì)造成經(jīng)濟(jì)效率下降, 生產(chǎn)力發(fā)展落后, 農(nóng)民也會(huì)因此面臨十分嚴(yán)重的生存危機(jī), 只有改變土地所有制形式才會(huì)改變這一狀況。后來進(jìn)行的改革, 讓農(nóng)民土地所有制之產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以適應(yīng)當(dāng)時(shí)的外部環(huán)境, 能夠很好地滿足農(nóng)民群眾對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)烈愿望, 由此而獲得了異常顯著的制度績(jī)效——提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平。事實(shí)上, 在新中國(guó)成立之初, 我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平異常低下, 當(dāng)時(shí)中國(guó)最為緊迫的任務(wù)便是最大程度地恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。當(dāng)時(shí), 絕大部分生產(chǎn)資源均集中于農(nóng)村地區(qū), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位亟待得到恢復(fù)與發(fā)展。基于這樣的背景, 中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視土地改革的現(xiàn)實(shí)意義, 明確了土地改革作為爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況更加好轉(zhuǎn)的基本條件?？梢哉f, 土地改革被視為農(nóng)村進(jìn)入全面性大革命中的最初一站, 也是從半封建、半殖民地社會(huì)朝現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵步驟。在農(nóng)民土地所有制問題上, 即便賦予農(nóng)民群體最大化土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度, 也顯著提升了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性和主體性, 可是卻存在諸多不適應(yīng)環(huán)境的難題。比如, 小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)異常薄弱很多農(nóng)民由于必要生產(chǎn)資料的缺失, 使得農(nóng)村土地農(nóng)民個(gè)人所有和個(gè)體經(jīng)營(yíng)之制度安排難以實(shí)施, 無法在很大程度上提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。加之部分農(nóng)民難以抵御自然風(fēng)險(xiǎn), 使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力數(shù)量和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力等都成為農(nóng)村發(fā)展的短板, 讓我國(guó)農(nóng)村呈現(xiàn)出越來越明顯的貧富分化現(xiàn)象。

(二) 土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度——農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度最小化

基于“兩權(quán)分離”的家庭承包制, 讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)于需求誘致性制度供給的前提下達(dá)到了政府增量改革的效果。而作為對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)識(shí)深化和對(duì)產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)創(chuàng)新之產(chǎn)物, 土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度降低了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)至人民公社化運(yùn)動(dòng)期間, 以中國(guó)農(nóng)地制度為中心展開的重大變革, 讓農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度持續(xù)降低: (1) 在加入初級(jí)社問題上, 農(nóng)民是完全按照自愿原則進(jìn)行, 并沒有出現(xiàn)加入高級(jí)社時(shí)面臨的問題——后者是在相關(guān)力量的強(qiáng)制下完成的。事實(shí)是, 初級(jí)社一直堅(jiān)持自愿互利之原則, 農(nóng)民能夠以自愿態(tài)度參加初級(jí)社, 也能夠選擇自由退出。此時(shí), 土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)之制度安排在屬性上通過政府行政力量予以強(qiáng)制推動(dòng)。因此, 農(nóng)地制度變遷就呈現(xiàn)出顯著的強(qiáng)制性和激進(jìn)式特點(diǎn), 這在很大程度上與農(nóng)民的主觀意愿相背離。 (2) 農(nóng)民借助土地改革獲得的土地的私人所有權(quán)不斷喪失, 最終以土地集體所有制取而代之。在當(dāng)時(shí)高級(jí)社的章程中, 規(guī)定社員之土地要無償收歸集體所有, 施行的是土地要讓勞動(dòng)群眾集體所有, 而不是單獨(dú)所有, 這不但降低了土地本身的差異性, 也讓農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不斷下降。 (3) 農(nóng)村土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)都?xì)w農(nóng)民集體所有, 任何個(gè)體都不單獨(dú)具備上述權(quán)利。其間, 除去劃歸農(nóng)民的少量自留地可以自行耕種和收獲外, 其余任何土地都?xì)w集體所有并統(tǒng)一經(jīng)營(yíng), 所取得的收益要經(jīng)過集體予以統(tǒng)一分配。

(三) 土地集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)制度——農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度適度化

按照相關(guān)法律規(guī)定, 我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)之主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 這十分清晰地界定出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)實(shí)際農(nóng)地的占有情況, 對(duì)村民小組的土地所有權(quán)予以了強(qiáng)化, 在很大程度上改變了人民公社階段生產(chǎn)隊(duì)與公社等相關(guān)行政主體對(duì)生產(chǎn)小隊(duì)合法土地權(quán)益造成的侵害, 消減了土地所有權(quán)主體之規(guī)模, 在很大程度上規(guī)避了土地所有權(quán)主體規(guī)模太大而引發(fā)的土地產(chǎn)權(quán)不清晰等問題, 同時(shí)還消減了在制度實(shí)施當(dāng)中出現(xiàn)的交易費(fèi)用, 顯著提升了制度績(jī)效。比如, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓農(nóng)民家庭獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 以及土地使用權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)。至此, 農(nóng)民對(duì)土地所擁有之合法權(quán)益得以進(jìn)行較為明確的確定, 以農(nóng)民家庭為基本單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式, 在一定程度上體現(xiàn)了“耕者有其田”的土地改革初衷。鑒于此, 我國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)予以有效分割, 農(nóng)村集體對(duì)農(nóng)地所有權(quán)予以保留, 農(nóng)民家庭借此取得了農(nóng)地之承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 讓農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度更加適度?？梢哉f, 此類適度化的土地產(chǎn)權(quán)制度改革不但避免了農(nóng)地私有化產(chǎn)生的大量交易成本, 還極大激勵(lì)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和主體性, 所取得制度績(jī)效較之于以往高出很多。而農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制獲得的持續(xù)完善, 使得土地集體所有和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)在基本制度前提下得到了系統(tǒng)性安排, 在多種維度上提升了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。 (1) 對(duì)農(nóng)村集體與農(nóng)民家庭所擁有的土地權(quán)利進(jìn)行了界定, 讓土地產(chǎn)權(quán)越來越清晰。借助制定農(nóng)地法律法規(guī), 還進(jìn)一步明確界定了農(nóng)村集體與農(nóng)民家庭擁有土地的權(quán)利, 對(duì)農(nóng)民家庭針對(duì)土地?fù)碛虚L(zhǎng)期穩(wěn)定的承包權(quán)、相對(duì)獨(dú)立的使用權(quán), 以及生產(chǎn)性收益權(quán)與財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)和合理的轉(zhuǎn)讓權(quán)等進(jìn)行了界定, 這不但削減了土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)的“公共域”, 還確保了農(nóng)民群體可以就此獲得正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益, 并不再受到其他主體的侵害。 (2) 豐富了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之內(nèi)涵, 提升了農(nóng)民家庭所擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之完整性。借助延長(zhǎng)土地承包期限, 能夠讓農(nóng)民產(chǎn)生更加強(qiáng)烈的意愿對(duì)土地予以長(zhǎng)期投資;而對(duì)滿足農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)之要求, 會(huì)讓農(nóng)民依據(jù)平等協(xié)商、自愿和補(bǔ)償之原則, 依法轉(zhuǎn)讓與出租土地, 這對(duì)提升土地利用率和農(nóng)民生產(chǎn)積極性大有裨益, 農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)也能夠因此而達(dá)到保障。

(四) 我國(guó)農(nóng)地制度的進(jìn)一步演變——農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的更加合理化

從歷史的脈絡(luò)進(jìn)行分析之后發(fā)現(xiàn), 中華人民共和國(guó)成立之后進(jìn)行的有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變革取得了十分理想的效果, 但農(nóng)民對(duì)地權(quán)之訴求并未獲得真正滿足, 尤其在產(chǎn)權(quán)難以清晰界定之前提下, 就會(huì)呈現(xiàn)出由基層政權(quán)、村干部等為代言人身份進(jìn)行產(chǎn)權(quán)訴求的現(xiàn)象。而隨著我國(guó)生產(chǎn)力水平的持續(xù)提升, 以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的持續(xù)演化, 社會(huì)形態(tài)的進(jìn)一步變化, 讓農(nóng)地制度的變遷成為必然, 而變遷會(huì)朝著讓農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度更為合理的方向發(fā)展: (1) 增設(shè)土地發(fā)展權(quán), 能夠在根本上提升農(nóng)村集體與農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。在我國(guó), 較長(zhǎng)一段時(shí)間以來, 農(nóng)地制度安排都以土地集體所有制為主, 即土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有。可見, 土地發(fā)展權(quán)作為自土地所有權(quán)體系內(nèi)派生得來的、具有獨(dú)立行使的財(cái)產(chǎn)權(quán), 能夠充分展現(xiàn)土地在變更用途之后可能產(chǎn)生的增值收益。 (2) 以農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)為出發(fā)點(diǎn), 不斷加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地的實(shí)際控制權(quán)。在我國(guó), 隨著制度環(huán)境的持續(xù)變化, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概率會(huì)越來越大, 規(guī)模也會(huì)不斷增多, 其形式也將更為多元化。但是, 在當(dāng)前時(shí)期, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中依舊存在亟待解決的問題, 表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模有限、土地市場(chǎng)并未形成、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的限制很多、農(nóng)民這一市場(chǎng)主體的地位沒有完全確立以及農(nóng)民土地權(quán)益難以得到全面保障等。所有此類問題均會(huì)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善造成極大約束, 甚至?xí)璧K農(nóng)地流轉(zhuǎn)績(jī)效的提升, 削弱農(nóng)地資源的開發(fā)和利用效率。 (3) 優(yōu)化原有征地制度, 提高農(nóng)民對(duì)土地之財(cái)產(chǎn)性收益。當(dāng)前乃至以后, 我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)持續(xù)加快, 農(nóng)地非農(nóng)化的威脅會(huì)越來越嚴(yán)重。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定, 農(nóng)地非農(nóng)化之唯一合法途徑為國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行的征收和征用。即便當(dāng)前征地制度具有十分特殊的產(chǎn)生背景, 可以在很大程度上確保國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地產(chǎn)生的正常需求, 可其中的弊端也是十分顯然的——征地目標(biāo)不具體、征地程序缺乏規(guī)范性、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致等——所有這些都在很大程度上侵害了農(nóng)民群眾的合法土地權(quán)益, 有必要對(duì)其進(jìn)行變革。

三、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革的績(jī)效分析

在改革開放逐漸深入、生產(chǎn)力不斷得到提升的情況下, 上述土地制度之弊端正在顯現(xiàn)出來。特別是到了20世紀(jì)90年代之后, 中國(guó)農(nóng)民收入出現(xiàn)了增長(zhǎng)緩慢、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動(dòng)巨大、農(nóng)村發(fā)展滯后等特征, “三農(nóng)”問題一度是全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題, 在學(xué)術(shù)界也引發(fā)了十分廣泛而深入的爭(zhēng)論。未來, 我們需要繼續(xù)針對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題進(jìn)行探討和實(shí)踐, 而這些工作的開展需要以之前所取得的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)為基礎(chǔ)展開。只有明確了中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革的實(shí)際績(jī)效, 才能為后續(xù)工作的開展提供必要的借鑒信息。

(一) 基于權(quán)利共享的績(jī)效分析

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下, 經(jīng)濟(jì)政策能夠較好地解決農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和大市場(chǎng)之間的矛盾和沖突, 農(nóng)業(yè)之比較效益如果較低, 就無法真正參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中。因此, 需要對(duì)土地資源稀缺和土地粗放經(jīng)營(yíng)以及棄耕土地之間的矛盾進(jìn)行分析和研判, 以便能夠從中獲得更加有力而及時(shí)的政策參照。這樣一來, 不但能夠更加明晰集體土地的產(chǎn)權(quán), 承認(rèn)農(nóng)民群體對(duì)集體土地具有的占有權(quán)和分配權(quán), 還對(duì)集體經(jīng)濟(jì)之民主管理和監(jiān)督十分有利。比如, 對(duì)農(nóng)業(yè)股份合作來說, 它所改變的并非單純的家庭平均承包制, 由于施行更為集中的承包制, 在實(shí)際操作中能夠進(jìn)一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)改革的持續(xù)深入。因此, 在解決農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和大市場(chǎng)之間矛盾的過程中, 需要進(jìn)一步解放生產(chǎn)力, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化, 讓集體所有和股份合作等多種形式的社會(huì)主義土地產(chǎn)權(quán)制度不斷發(fā)揮其功效, 展現(xiàn)其獨(dú)特的魅力。

(二) 基于產(chǎn)權(quán)正義的績(jī)效分析

在社會(huì)主義建設(shè)道路上, 我們形成了一系列十分正確且富有成效的思想和主張。所有這些思想和主張都認(rèn)為滿足人民利益之需求為無產(chǎn)階級(jí)政黨社會(huì)發(fā)展的根本宗旨, 這被認(rèn)為是馬克思主義經(jīng)典作家于解決農(nóng)民問題的過程中一貫堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則。這是因?yàn)? 在人類社會(huì)發(fā)展歷程中, 生產(chǎn)力一直為決定性因素, 生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)與發(fā)展變化趨勢(shì)等都與生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r與要求有關(guān)。因此, 中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中, 始終將如何有效發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)主義生產(chǎn)視為重中之重, 其間歷經(jīng)了多次思想轉(zhuǎn)變, 也經(jīng)歷過諸多挫折與失敗。可是, 已有的實(shí)踐已經(jīng)證明, 在我國(guó)農(nóng)村社會(huì), 其生產(chǎn)關(guān)系需要保證與社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求相符合, 唯有如此才會(huì)積極促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。比如, 在社會(huì)主義建設(shè)的初期, 中國(guó)共產(chǎn)黨就始終順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展訴求, 提出了很多與時(shí)代發(fā)展和農(nóng)民訴求相一致的土地政策, 在很大程度上提升了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和主體性, 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和進(jìn)步。

(三) 基于“三權(quán)分置”的績(jī)效分析

經(jīng)驗(yàn)表明, 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之分離并不是我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的單一形式, 把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)界定成承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之分離, 與用“三權(quán)分置”去解釋全部農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式, 無疑這種觀點(diǎn)并沒有關(guān)注到分離以外其他流轉(zhuǎn)形式的特殊性, 因此, 這種做法狹隘性與不周全性不言而喻, 在實(shí)際工作中需要對(duì)其進(jìn)行辯證思考: (1) 為農(nóng)村土地抵押融資困局尋找出路。在新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度內(nèi), 承包地與承包權(quán)并不能進(jìn)行抵押, 可是允許把分離之后的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。借助土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押, 能夠?qū)r(nóng)村要素資源配置進(jìn)行優(yōu)化, 借此還可提升要素的流動(dòng)性等。 (2) 承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離, 將承包權(quán)歸屬于農(nóng)戶, 不但可以保證農(nóng)民能夠始終保持承包土地的權(quán)利, 還可以借助分離之后的經(jīng)營(yíng)權(quán)入市流轉(zhuǎn), 提升農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值, 這不但會(huì)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化、專業(yè)化與規(guī)?；? 還能在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效。 (3) 承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間存在諸多選擇。與承包權(quán)相比, 經(jīng)營(yíng)權(quán)的開放性與可交易性更為明顯, 能夠選擇和家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行聯(lián)合, 繼而構(gòu)成多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與經(jīng)營(yíng)方式范式。即便流入方還是以農(nóng)戶為主, 可是在這一過程中能夠?qū)崿F(xiàn)向合作社和企業(yè)的集中流動(dòng), 這能夠極大推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化進(jìn)程。

(四) 基于利益重置的績(jī)效分析

已有的事實(shí)表明, 對(duì)產(chǎn)權(quán)的擁有被視為農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的關(guān)鍵動(dòng)力, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在選擇的過程中, 最基本的是對(duì)激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行的選擇。因此, 為了削減土地制度變遷成本, 需要在吸收歷史有益經(jīng)驗(yàn)與尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上, 把繼續(xù)提升農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)視作未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的主要方向, 借此讓農(nóng)民具有更為充分和有保障的土地使用權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)。其中, 國(guó)家是農(nóng)地的終極所有者, 其重要職責(zé)是在法律、財(cái)產(chǎn)層面上具有對(duì)農(nóng)地之所有權(quán)——此類所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐體系內(nèi)為有限所有權(quán)。而農(nóng)民是農(nóng)地的永久使用者, 一般表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)關(guān)系上與實(shí)際經(jīng)濟(jì)過程內(nèi)具有對(duì)農(nóng)地的所有權(quán), 此類所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐關(guān)系中屬于權(quán)限范圍十分廣泛的所有權(quán)。其中, 農(nóng)民能夠借此獲得農(nóng)地的占有支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)和自主決策權(quán)以及收益占有權(quán)、合理處置權(quán)等?？梢? 如此這般的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策設(shè)置, 可以讓農(nóng)民得到“準(zhǔn)私有化”之土地產(chǎn)權(quán), 農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)獲得強(qiáng)化, 可以最大限度地提升農(nóng)民的生產(chǎn)主動(dòng)性與積極性。此外, 國(guó)家具有農(nóng)地之最終控制權(quán)與裁決權(quán), 這較之于單純的法律調(diào)控更為有效。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河南社會(huì)科學(xué)2018年02期

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