——關(guān)于新鄉(xiāng)縣張青村村民代表提案工作法的調(diào)查

農(nóng)村社會(huì)治理作為社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，近年來(lái)隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，被擺上了重要位置，屢次被寫(xiě)入近兩年的一號(hào)文件。隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、組織體系、利益格局等發(fā)生了較大變化，農(nóng)村社會(huì)治理亦面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。新鄉(xiāng)縣張青村的村民代表提案工作法（以村民代表提案為抓手，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與正確解決問(wèn)題為目的村民代表提案工作法）在當(dāng)?shù)厝〉昧溯^好的效果，是新形勢(shì)下探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理的有益嘗試，有較好的借鑒意義。

一、主要做法

張青村位于我省新鄉(xiāng)市新鄉(xiāng)縣，總?cè)丝?496人，306戶(hù)。目前，全村有集體企業(yè)4家，民營(yíng)企業(yè)18家，村集體資產(chǎn)5000多萬(wàn)元，年集體收入超220萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入2萬(wàn)多元，先后榮獲省級(jí)和國(guó)家級(jí)“文明村”等稱(chēng)號(hào)。

張青村村民代表提案工作法源于上世紀(jì)90年代探索的解決村里社會(huì)矛盾糾紛、商量決議村里的重大事務(wù)的群眾議事會(huì)，目前已經(jīng)形成了一套較為成熟的村民自治方法。張青村村民代表提案工作法有幾個(gè)主要環(huán)節(jié)。一是固定日期。張青村固定每月28號(hào)開(kāi)村民代表會(huì)，產(chǎn)生提案；29號(hào)開(kāi)群眾大會(huì)，討論通過(guò)提案；30號(hào)開(kāi)“村兩委會(huì)”，討論提案并形成決議。二是自選代表。參加村民代表大會(huì)的代表由村民自主選出，以劃片為主、自由結(jié)合為輔的形式，每10-15戶(hù)為一組，一組自主選一個(gè)村民代表。三是民主基礎(chǔ)上形成提案。每月月底開(kāi)村民代表大會(huì)之前，村民代表向所代表的農(nóng)戶(hù)征求意見(jiàn)，形成提案，并交由黨支部對(duì)提案進(jìn)行分類(lèi)，在調(diào)研基礎(chǔ)上由村黨支部在村民代表大會(huì)上提出提案。四是民主協(xié)商決策。提出的提案由村民代表投票表決，同意率達(dá)到80%以上后，形成正式?jīng)Q策；對(duì)剩余不同意見(jiàn)者，則在執(zhí)行過(guò)程中繼續(xù)協(xié)商，力爭(zhēng)減少糾紛。五是注重執(zhí)行。提案決策后，交由村委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，黨支部做后盾，黨員和村代表帶頭執(zhí)行“兩委會(huì)”的決策，發(fā)揮黨員先鋒和村代表的先鋒作用。六是強(qiáng)化監(jiān)督。提案在執(zhí)行過(guò)程中，由村民代表組成的村監(jiān)委在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)村委會(huì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，防止決策在執(zhí)行中走樣變向。

二、基本特征

張青村的村民代表提案工作法在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了較好的效果，暢通了農(nóng)民利益訴求表達(dá)渠道，維護(hù)了農(nóng)村的社會(huì)治安穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了自發(fā)性到程序化的轉(zhuǎn)變，克服了原有村級(jí)管理的一些弊端，體現(xiàn)了當(dāng)前“四議兩公開(kāi)”基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。目前已推廣至新鄉(xiāng)市將近1000個(gè)行政村。從其實(shí)踐過(guò)程看，呈現(xiàn)以下幾個(gè)基本特征：

（一）民主性。從張青村村民代表提案工作法的主要環(huán)節(jié)看，其中最根本的是提案的民主產(chǎn)生、民主協(xié)商和民主決策，建立了一種從下到上、從上到下的溝通交流協(xié)商解決機(jī)制，體現(xiàn)了民主基礎(chǔ)上的集中。正是這種溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通了農(nóng)民利益訴求，改變了過(guò)去等待出了問(wèn)題再去解決的習(xí)慣性做法，把矛盾化解在村里和萌芽狀態(tài)，維護(hù)了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。村民提案工作法在張青村運(yùn)用以來(lái)，村里大戶(hù)之間矛盾明顯減少，近些年村里沒(méi)有發(fā)生過(guò)上訪現(xiàn)象。   

（二）組織性。在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，張青村村兩委的組織作用貫穿其全過(guò)程。村民代表搜集的提案要經(jīng)過(guò)黨支部，由村黨支部在調(diào)研的基礎(chǔ)上分類(lèi)并提出，確保了黨在基層的有效領(lǐng)導(dǎo)；提案的執(zhí)行由村委會(huì)負(fù)責(zé)，保障了村委會(huì)在農(nóng)村的具體管理職能。張青村強(qiáng)有力的基層管理組織，在組織群眾，增強(qiáng)群眾談判地位，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等方面也發(fā)揮了重要作用。正是有強(qiáng)有力的基層管理組織，保證了工作法的順利進(jìn)行。

（三）實(shí)效性。張青村村民代表提案工作法，不僅包含提案的民主提出，還包含了后序的解決、執(zhí)行和監(jiān)督一整套完整的制度安排，在民主協(xié)商和村支部領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，明確了村委會(huì)的執(zhí)行功能。在執(zhí)行過(guò)程中，由村民代表組成的村監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，防止走樣、變形。正是如此，村民提出的提案得到了較好的解決，才進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民參與的積極性和動(dòng)力，村民代表提案工作法才得以進(jìn)入良性循環(huán)。

（四）草根性。張青村村民代表提案工作法程序簡(jiǎn)單，非常適合農(nóng)村實(shí)際。用村黨支部書(shū)記張澤橋的話說(shuō)，“就是一月一會(huì)、提意見(jiàn)，非常簡(jiǎn)單，太復(fù)雜農(nóng)民記不住”。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，普遍民主既不符合實(shí)際，又容易產(chǎn)生過(guò)度民主下的效率缺失，你一言我一嘴往往什么事情也干不成。由村民自選代表進(jìn)行提案，既解決了個(gè)人利益與整體利益的關(guān)系，又防止了過(guò)度民主，還充分兼顧到了農(nóng)村外出務(wù)工人員多的實(shí)際情況。正是如此，村民代表提案工作法被村民廣泛接受，有了實(shí)行的基礎(chǔ)。

（五）規(guī)范性。張青村村民代表提案法雖然簡(jiǎn)單，但又很規(guī)范化、程序化，固定日期、固定會(huì)議流程、完整的提案提出協(xié)商解決機(jī)制等，厘清了村黨支部、村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)的關(guān)系，明確了黨支部管決策、村委會(huì)管執(zhí)行、群眾代表即村監(jiān)會(huì)管監(jiān)督的職能定位，形成了“當(dāng)家的不管事，管事的不當(dāng)家，不當(dāng)家、不管事的負(fù)責(zé)監(jiān)督”的機(jī)制。這種規(guī)范性堵住了村干部“混日子”的想法，推著干部往前走；又防止了個(gè)別村干部“一言堂”，習(xí)慣于強(qiáng)迫命令的做法，倒逼村干部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。

（六）繼承創(chuàng)新性。張青村村民代表提案工作法，是建立在我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的四議兩公開(kāi)工作法的基礎(chǔ)之上的創(chuàng)新，四議兩公開(kāi)提出農(nóng)村所有重大事項(xiàng)都必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照“四議”、“兩公開(kāi)”的決策程序?qū)嵤?。張青村的村民代表提案是一種典型的從群眾中來(lái)的工作方法，確保了“四議”中第一項(xiàng)黨支部提議的群眾性和正確性，把功夫做在室外，完整體現(xiàn)了“四議兩公開(kāi)”的從群眾中來(lái)到群眾中去的工作路線。

三、啟示與建議

張青村的村民代表提案工作法，從其背景及發(fā)展過(guò)程來(lái)看，有一定的特殊因素，如能干的村黨支部書(shū)記、較好的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等。在新鄉(xiāng)推廣的1000個(gè)行政村，也都結(jié)合自身做了一定的改良，有的叫月末干群聯(lián)席會(huì)，有的叫黨員代表提案等，都體現(xiàn)了農(nóng)村基層民主管理制度的創(chuàng)新。進(jìn)一步看，以張青村村民代表提案為代表的這一系列做法，之所以效果較好，最為根本的是建立了農(nóng)民利益訴求的表達(dá)和解決渠道，發(fā)揮了村兩委的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，形式即貼合農(nóng)村實(shí)際又實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化和程序化。這對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村的社會(huì)治理以及農(nóng)民利益的維護(hù)至關(guān)重要，對(duì)于新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)治理有一定啟示意義。

（一）要注重暢通農(nóng)民利益訴求渠道。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸破除，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)加劇，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城市資本和能人志士開(kāi)始流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，農(nóng)村打破了原有的封閉狀態(tài)，人員結(jié)構(gòu)、利益格局乃至生活生產(chǎn)習(xí)慣等都發(fā)生了變化。農(nóng)民的利益訴求也隨之增多，并呈多元化趨勢(shì)。正是在這樣的背景下，近些年，農(nóng)村基層糾紛矛盾加劇，上訪事件頻發(fā)。這些利益訴求，如果有正常的表達(dá)渠道，矛盾則不會(huì)輕易滋生成長(zhǎng)，反之則有可能成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。新時(shí)期農(nóng)村的社會(huì)治理要把建立農(nóng)民的利益訴求表達(dá)機(jī)制作為根基來(lái)抓，切實(shí)把農(nóng)民的利益需求當(dāng)做一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，早發(fā)現(xiàn)，及時(shí)解決，防止小事變大事，最后只為爭(zhēng)一口氣，損壞農(nóng)民利益，影響社會(huì)穩(wěn)定。

(二）要強(qiáng)化村兩委的組織保障作用。村支部和村委會(huì)作為農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)管理組織，是基層民主管理制度創(chuàng)新、農(nóng)村社會(huì)治理的組織者、推動(dòng)者、實(shí)施者，在農(nóng)村社會(huì)治理方面有著不可替代的作用。近年來(lái)，隨著農(nóng)村的空心化加劇，以及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革等因素，村兩委的領(lǐng)導(dǎo)管理職能有所弱化、虛化，甚至有些地區(qū)的村委會(huì)不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)錢(qián)辦事、無(wú)法辦事；再加上村干部素質(zhì)參差不齊，年齡老化、知識(shí)老化，無(wú)能力辦事，農(nóng)村社會(huì)治理缺乏主體支撐。新時(shí)期，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，市場(chǎng)化程度不斷提升，農(nóng)民作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，對(duì)村組織的依賴(lài)將會(huì)有所減弱。面臨新形勢(shì)，強(qiáng)化村兩委的組織保障作用，要通過(guò)轉(zhuǎn)變基層組織職能實(shí)現(xiàn)，一方面改變過(guò)去消極或粗暴的管理方式，一方面要發(fā)揮基層組織在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的優(yōu)勢(shì)作用，強(qiáng)化物質(zhì)保障。

（三）既要貼合農(nóng)村實(shí)際又要規(guī)范化、制度化。農(nóng)村具有偶發(fā)性、不規(guī)則性、綜合龐雜性、細(xì)小瑣碎性、相對(duì)封閉性等特有屬性，產(chǎn)生并建立在這種特性基礎(chǔ)之上的農(nóng)村村民自治，很難用一種模式簡(jiǎn)而概之，需要探索村民自治的多種有效實(shí)現(xiàn)形式。一些地區(qū)在農(nóng)村民主管理制度上，傾向于自上而下提出一整套程序復(fù)雜的管理制度，這些管理制度經(jīng)過(guò)層層解讀，越解讀越繁瑣，有的甚至上百條，基層干部難以操作，群眾積極性不高，實(shí)際效果不理想。農(nóng)村基層民主管理制度的創(chuàng)新，既要重視這種自下而上、貼合農(nóng)村實(shí)際的探索，又要充分體現(xiàn)規(guī)范化、程序化、制度化，增強(qiáng)村干部和農(nóng)民的制度意識(shí)、法制意識(shí)，使農(nóng)村管理逐漸走向法制化、現(xiàn)代化軌道。

（四）要注重執(zhí)行與監(jiān)督。一直以來(lái)，由于農(nóng)村特有的屬性，農(nóng)村政策存在“政策好、執(zhí)行難”的問(wèn)題，好的政策、制度安排往往在執(zhí)行中走形、變樣，有的甚至變成了空頭支票，比如中央的扶貧、惠農(nóng)政策等等，很多地區(qū)執(zhí)行中逐漸背離了政策的初衷。四議兩公開(kāi)是現(xiàn)行農(nóng)村管理的一項(xiàng)基本工作制度，體現(xiàn)了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)和群眾工作路線等，但很多地區(qū)疏于執(zhí)行和監(jiān)督，這也是新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)治理眾多問(wèn)題的重要原因之一。各地在農(nóng)村社會(huì)治理上的探索、創(chuàng)新或復(fù)制推廣，亦要特別重視執(zhí)行與監(jiān)督，不然以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件，把制度掛在墻上，這樣的探索和創(chuàng)新沒(méi)有任何意義，也沒(méi)有生命力。

  （作者單位：河南省政府發(fā)展研究中心）

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