——基于浙江鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新的整體性思考

摘要：就城鄉(xiāng)發(fā)展格局而言, 改革開放以來(lái)中國(guó)發(fā)展的歷程就是城市化的進(jìn)程。城市化對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)是把雙刃劍, 城市周邊的鄉(xiāng)村因?yàn)槌鞘谢瘮U(kuò)張而逐漸成為城區(qū)的一部分, 而大多數(shù)的郊區(qū)和邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村則面臨衰敗的境地。近年來(lái), 浙江省通過(guò)探索新型的政社互動(dòng)形式、充分挖掘傳統(tǒng)文化資源、尋求鄉(xiāng)賢回歸與基層精英資源的重新整合, 在某種意義上正在重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理資源, 以回應(yīng)鄉(xiāng)村衰敗問(wèn)題。這種回應(yīng)性探索也在某種意義上昭示了未來(lái)鄉(xiāng)村走向善治的路徑:在順應(yīng)城市化發(fā)展的基礎(chǔ)上, 通過(guò)有機(jī)整合政府資源和傳統(tǒng)文化資源, 并探索城市與鄉(xiāng)村的多元對(duì)接機(jī)制, 使衰敗和邊緣化的鄉(xiāng)村找到適合自己的治理之路。

城市化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展不可阻擋的潮流和趨勢(shì)。近一個(gè)世紀(jì)以來(lái), 全球現(xiàn)代化的發(fā)展歷程在城鄉(xiāng)格局意義上就是城市化的過(guò)程。城市化一定程度上打破了舊有城鄉(xiāng)格局, 緩解了鄉(xiāng)村人口和土地承載壓力, 城市周邊的鄉(xiāng)村因?yàn)槌鞘谢瘮U(kuò)張而逐漸成為城區(qū)的一部分。同時(shí), 城市化是一把雙刃劍, 與城市發(fā)展相伴而生的, 是大多數(shù)的郊區(qū)和邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村整體日益走向衰敗。城市化導(dǎo)致鄉(xiāng)村精英流失、鄉(xiāng)村社會(huì)日益空心化、基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村習(xí)俗和鄉(xiāng)村精英治理的組織潰散, 都加劇了鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的危機(jī)。對(duì)中國(guó)發(fā)展而言, 城市化的發(fā)展和鄉(xiāng)村的衰敗是相輔相生的兩個(gè)層面。盡管從政府責(zé)任來(lái)說(shuō), 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不應(yīng)該過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的特殊性, 但不可否認(rèn), 在未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi), 中國(guó)的大多數(shù)鄉(xiāng)村將面臨人口日益減少和衰敗。因此, 對(duì)社會(huì)治理的討論需要區(qū)分城市和農(nóng)村兩種機(jī)制路徑。那么, 在一個(gè)日益衰敗的鄉(xiāng)村社會(huì), 如何加強(qiáng)治理, 就成為了當(dāng)前需要討論的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、鄉(xiāng)村社會(huì)治理的變遷與新挑戰(zhàn)

城市化的不斷發(fā)展, 一定程度上給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來(lái)新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。對(duì)鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程進(jìn)行細(xì)致梳理, 可以厘清鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢(shì)和新挑戰(zhàn)產(chǎn)生的時(shí)代背景, 從而為如何使衰敗鄉(xiāng)村走向善治的研究奠定基礎(chǔ)?？v觀改革開放以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展, 在人民公社解散后, 鄉(xiāng)村開啟了村民自治的歷程, 但這一歷程在鄉(xiāng)村社會(huì)精英日益流向城市后, 實(shí)際上留下了鄉(xiāng)村治理的許多空白, 也使政府需要以更有效的方式介入鄉(xiāng)村的管理與服務(wù)。具體來(lái)說(shuō), 可以總結(jié)為以下不同時(shí)期的特征和挑戰(zhàn)。

(一) 改革開放以來(lái)的鄉(xiāng)村治理變遷

1.20世紀(jì)80年代后:鄉(xiāng)村自治規(guī)范化發(fā)展與鄉(xiāng)村新精英的成長(zhǎng)

改革開放以來(lái), 隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行, 鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型, 以單位制和人民公社制為主要載體的國(guó)家嵌入社會(huì)的組織化模式, 逐漸被不斷市場(chǎng)化的、更加開放和快速流動(dòng)的組織機(jī)制所替代。這使政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理和控制能力也面臨著挑戰(zhàn), 黨和國(guó)家自20世紀(jì)80年代開始調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)的治理機(jī)制, 在政府介入之外尋求給予鄉(xiāng)村更多自主空間的自治機(jī)制。村民自治制度便在此時(shí)應(yīng)運(yùn)而生, 并在之后的鄉(xiāng)村治理中扮演著非常重要的角色。1982年《憲法》的頒布, 標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)村治理正式步入“鄉(xiāng)政村治” (鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán), 村民實(shí)行自治) 時(shí)代。之后, 鄉(xiāng)村自治朝著規(guī)范化發(fā)展。1987年, 全國(guó)人大通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》, 組織法規(guī)定村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織, 實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。組織法的頒布和實(shí)施標(biāo)志著在國(guó)家的制度之外, 開始鼓勵(lì)社會(huì)自治機(jī)制的生成。1998年, 《村民委員會(huì)組織法》又進(jìn)行重新修訂, 明確了村委會(huì)的選舉、罷免等流程和鄉(xiāng)村議事、監(jiān)督等事項(xiàng)。

鄉(xiāng)村自治規(guī)范化日益發(fā)展, 因其強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)均等, 形式上為每個(gè)村民打開了通過(guò)民主選舉進(jìn)入鄉(xiāng)村公共權(quán)力組織的大門, 期間培養(yǎng)了一大批鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理。改革開放以來(lái), 經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國(guó)家的工作中心。隨著經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起, 農(nóng)村個(gè)私非農(nóng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展, 與此同時(shí), 私營(yíng)企業(yè)主等鄉(xiāng)村精英逐步崛起。對(duì)于鄉(xiāng)村新情況, 國(guó)家給予了充分的肯定和支持。一方面鼓勵(lì)農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè), 并從稅收、資金、技術(shù)等方面給予政策扶持。另一方面允許和鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái), 先富帶后富, 從而促進(jìn)共同富裕, 也提出農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人要帶領(lǐng)群眾致富, 對(duì)村干部提出發(fā)展經(jīng)濟(jì)的素質(zhì)要求。[1]一批批私營(yíng)企業(yè)主等鄉(xiāng)村精英, 陸續(xù)憑借自身優(yōu)秀社會(huì)資源, 通過(guò)選舉成為村書記、主任, 參與鄉(xiāng)村政治生活。特別是在浙江等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū), 鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理逐漸成為一種普遍性的社會(huì)現(xiàn)象。

2.21世紀(jì)以來(lái):鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸衰敗與政府治理角色調(diào)整

隨著改革開放的深入、城市化的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰微, 鄉(xiāng)村社會(huì)開始出現(xiàn)分化, 一方面涌現(xiàn)出一大批先富起來(lái)的明星村, 成為鄉(xiāng)村發(fā)展的典范。但另一方面占據(jù)絕大多數(shù)比例的鄉(xiāng)村日益衰微, 人口整體呈現(xiàn)向城市流出的趨勢(shì), 這種趨勢(shì)也給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來(lái), 兩方面的政策調(diào)整使政府加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理。其一是政府在民生方面的職能得到強(qiáng)化。2002年, 黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。這一定程度上也直接導(dǎo)致政府在城市社區(qū)和鄉(xiāng)村等基層社會(huì)角色的重新定位, 通過(guò)建立城市社區(qū)或農(nóng)村服務(wù)中心, 加強(qiáng)了對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障和服務(wù)。由此, 政府加強(qiáng)了在鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)體系的建設(shè)和制度嵌入。其二是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益的分化, 以及由于政府公共服務(wù)供給體系建設(shè)的相對(duì)滯后, 導(dǎo)致社會(huì)不公平程度加劇、利益沖突顯性化, 大量信訪案件和社會(huì)群體性事件涌現(xiàn)。由此, 政府更加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)注, 進(jìn)一步調(diào)整了治理策略。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歷年《社會(huì)藍(lán)皮書》的不完全統(tǒng)計(jì), 群體性事件的數(shù)量由1993年的8700起上升到2006年的90000起以上, 在2010年增加到了180000件?；谶@一情況的政策導(dǎo)向, 往往是通過(guò)指標(biāo)化考核, 將壓力層層傳導(dǎo)給下級(jí)和基層政府, 使得基層政府開始更多地探索管理社會(huì)的相關(guān)機(jī)制, 包括網(wǎng)格化管理、聯(lián)村干部制度等, 對(duì)村級(jí)事務(wù)的考核性激勵(lì)都不斷強(qiáng)化。這些變化都體現(xiàn)出這一時(shí)期政府在鄉(xiāng)村治理中角色的不斷轉(zhuǎn)變。而在社會(huì)自治層面, 一方面已有的自治制度進(jìn)一步明細(xì)化, 尤其村民自治中的民主選舉和民主監(jiān)督等方面的制度得到了強(qiáng)化, 且鄉(xiāng)村社會(huì)治理呈現(xiàn)多元化發(fā)展。但另一方面, 村民自治在城市化、商業(yè)化、大規(guī)模精英流出等背景下, 越來(lái)越難以承擔(dān)鄉(xiāng)村治理的重任, 村民自治制度需要重構(gòu)多重關(guān)系從而獲得新的生命活力。

(二) 鄉(xiāng)村衰敗下的治理困境:政府角色、傳統(tǒng)文化和城市文明交匯點(diǎn)

改革開放以來(lái)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理又走到一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

首先, 精英流失弱化了政府治理鄉(xiāng)村的能力。隨著鄉(xiāng)村精英逐步走向城市, 原來(lái)鄉(xiāng)村的精英治理資源逐步弱化, 使得政府不得不加強(qiáng)在鄉(xiāng)村社會(huì)的介入, 但這種介入又由于種種原因遇到各種困境, 與現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)難以有效銜接。“鄉(xiāng)村召開會(huì)議, 與會(huì)多為老人湊人數(shù), 不識(shí)字或識(shí)字不多, 對(duì)內(nèi)容根本無(wú)法理解, 更別說(shuō)參與治理?！盵2]其一, 隨著學(xué)歷素質(zhì)較高、拼勁十足、新事物接受度高的中青年流向城市, 作為鄉(xiāng)村治理重要力量的村干部只能在人口總量銳減、文化知識(shí)相對(duì)缺乏的群體中“矮中取長(zhǎng)”。有學(xué)者曾對(duì)華東地區(qū)的村莊調(diào)研, 發(fā)現(xiàn)對(duì)“十年內(nèi)不會(huì)返鄉(xiāng)”的選擇, 綜合所有年齡段外出務(wù)工人員, 選擇率高達(dá)76.01%。尤其是高學(xué)歷人員, 本科及以上學(xué)歷選擇率高達(dá)96.4%;大專學(xué)歷選擇率高達(dá)89.5%?！盵3]鄉(xiāng)村的進(jìn)一步發(fā)展, 需要有號(hào)召力的村干部帶領(lǐng)一批有活力的群眾致力于建設(shè), “年輕人比老年人更富有活力, 思想解放, 更少保守性, 由他們主政, 政治上更加開放, 更具有活力”。[4](P145)而現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)無(wú)法保證一個(gè)足數(shù)量、高效能的主體參與治理。其二, 鄉(xiāng)村精英流失也使鄉(xiāng)村民主流于形式化?！霸趧趧?dòng)力大量流出的村莊, 村集體經(jīng)濟(jì)又較為薄弱, 鄉(xiāng)村資源分配的種類和規(guī)模并不存在, 村莊和個(gè)人發(fā)展的機(jī)會(huì)空間都很有限。村莊已呈現(xiàn)“空心化”趨勢(shì), 村民對(duì)村莊發(fā)展關(guān)心程度下降, 選舉積極性并不是很高?！盵5](P39)這是眾多鄉(xiāng)村民主現(xiàn)狀的寫照。有問(wèn)卷調(diào)查顯示, 有高達(dá)93.7%的外出精英不愿回村參選。[6]其三, 鄉(xiāng)村精英流失帶來(lái)了公共物品提供的新難題。在傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村社會(huì), 尤其是宋儒重建農(nóng)村宗法以后的農(nóng)村社會(huì), 村莊通過(guò)內(nèi)部力量, 包括士紳、宗族力量和村莊作為熟人社會(huì)所容易產(chǎn)生的道德輿論約束力量, 可以供給村莊社會(huì)相當(dāng)部分甚至大部分公共品。[7]可以說(shuō), 鄉(xiāng)村精英歷來(lái)是公共物品提供的重要承載力量。近年來(lái)隨著鄉(xiāng)村精英的流出, 一直以來(lái)在小范圍中處理鄉(xiāng)村公共物品的血緣和地緣組織也遭到摧毀, 鄉(xiāng)村的公共物品供給也逐步難以維持。[8]一方面, 剩余鄉(xiāng)村精英威信和魄力有限, 在向村民集資過(guò)程中難有號(hào)召力, 也很難受到村民的認(rèn)可, 從而使得項(xiàng)目擱淺。另一方面, 外流鄉(xiāng)村精英多為經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的人群, 他們走向城市后, 更期望把有限的精力和資金投向個(gè)人事業(yè)。由此, 在目前鄉(xiāng)村精英大規(guī)模外流, 原子化的生活狀態(tài)下, 如何維持公路、醫(yī)療、教育等公共物品的供給, 是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。

其次, 鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源衰微引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化產(chǎn)生于過(guò)去, 流傳于當(dāng)下, 依附在村民情感、習(xí)慣、信仰及常態(tài)生活中, 對(duì)村民的情感、心理有著一定的引領(lǐng)與規(guī)范作用, 在鄉(xiāng)村社會(huì)有著獨(dú)特的價(jià)值。現(xiàn)代化的一系列變遷使鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源出現(xiàn)衰微, 引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)。其一是傳統(tǒng)文化符號(hào)的繼承缺失。村民在向往城市生活、接觸外來(lái)文化的過(guò)程中, 對(duì)傳統(tǒng)文化的認(rèn)同日益缺失、產(chǎn)生疏離感。加上電視、網(wǎng)絡(luò)等個(gè)體式文化活動(dòng)的增多, 使得原本與鄉(xiāng)村生活節(jié)奏相適應(yīng)的儀式、節(jié)日因缺乏組織與參與而逐漸式微。傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀技藝, 理應(yīng)一代代繼續(xù)流傳, 特別是鄉(xiāng)村曲藝、剪紙等藝術(shù)文化, 更需在實(shí)踐中代際相傳。而鄉(xiāng)村精英的流出, 大大減少了繼承人的資源選擇。鄉(xiāng)村民間藝術(shù)面臨凋零, 鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化符號(hào)趨向消逝。其二是村民價(jià)值觀的游離。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的淳樸誠(chéng)實(shí)、與人為善等道德范式, 遭遇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)功利主義價(jià)值觀的挑戰(zhàn)。村民的精神世界一時(shí)無(wú)法抵御各種負(fù)面沖擊, 再加上鄉(xiāng)村文化生活組織與參與的缺乏, 價(jià)值迷茫和精神游離的村民, 更容易滋生諸如非法宗教集會(huì)、封建迷信活動(dòng)、黃賭毒、黑惡勢(shì)力等負(fù)能量, 由此鄉(xiāng)村治安問(wèn)題不斷發(fā)生, 鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨挑戰(zhàn)。其三是鄉(xiāng)村“半熟人”社會(huì)的凝聚力下降。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化在流傳中深刻影響一代代村民的思想觀念、風(fēng)俗禮儀、價(jià)值判斷、行為模式, 以彼此的輿論監(jiān)督與倫理制約著村民的行為, 引導(dǎo)著村民守望相助。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化影響下的“熟人”社會(huì), 內(nèi)部實(shí)質(zhì)構(gòu)成了一個(gè)頗具凝聚力的道義共同體。[9]而隨著“熟人”社會(huì)向“半熟人”社會(huì)的轉(zhuǎn)型, 鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)逐步趨向松散, 彼此人情交往趨向利益化并日漸淡漠, 一定程度上也使現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村社會(huì)陷入到一種前所未有的治理困境中。

再次, 如何重構(gòu)城市與鄉(xiāng)村的連接機(jī)制, 就成為了鄉(xiāng)村治理的新命題。盡管城市化導(dǎo)致眾多鄉(xiāng)村精英外流, 但不容否認(rèn), 這些鄉(xiāng)村在某種意義上從來(lái)沒有完全脫離以城市為代表的現(xiàn)代文明, 在城市化大潮中逐漸發(fā)生細(xì)微的正向發(fā)展, 其中外流的鄉(xiāng)村精英一直起著關(guān)鍵的維系紐帶作用。其一, 客觀上, 外流的鄉(xiāng)村精英, 在城市生存與生活, 賺取著相對(duì)較高的工資, 使用著先進(jìn)工業(yè)科技產(chǎn)品, 接觸著城市文明和現(xiàn)代信息。而長(zhǎng)期在外打拼磨練期間, 城市養(yǎng)分給外流鄉(xiāng)村精英注入了新鮮血液, 包括開明的思想觀念、先進(jìn)的技術(shù)技能及資金。[10]這些物質(zhì)和精神雙向的發(fā)展壯大, 一定程度上儲(chǔ)備著鄉(xiāng)村精英返鄉(xiāng)另謀發(fā)展創(chuàng)事業(yè)的基礎(chǔ)。其二, 主觀上, 外流的鄉(xiāng)村精英, 雖扎根城市, 卻心系鄉(xiāng)村, 充滿了在外的游子心態(tài)和難以割舍的故土情節(jié)。作為穿梭于城市與鄉(xiāng)村社會(huì)的流動(dòng)人口, 他們時(shí)不時(shí)將來(lái)自城市的信息技術(shù)產(chǎn)品、現(xiàn)代城市文明等潛移默化地帶到鄉(xiāng)村社會(huì), 他們也希望有機(jī)會(huì)能盡其所能助推家鄉(xiāng)的發(fā)展。而事實(shí)上, 他們這個(gè)群體因生于鄉(xiāng)村、長(zhǎng)于鄉(xiāng)村, 更了解鄉(xiāng)村的整體根基, 也更能分析清楚所在鄉(xiāng)村的未來(lái)發(fā)展方向。由此, 鄉(xiāng)村社會(huì)也就通過(guò)從鄉(xiāng)村走出去的精英人群, 與城市發(fā)生著各種交互關(guān)系。他們每年不定期在鄉(xiāng)村與城市之間穿梭, 對(duì)鄉(xiāng)村治理而言, 他們儼然是一種“候鳥型”的精英, 如何使這一兼具城市養(yǎng)分與美麗鄉(xiāng)愁的精英群體服務(wù)于鄉(xiāng)村治理, 對(duì)于鄉(xiāng)村治理而言既是機(jī)遇, 也是挑戰(zhàn)。

因此, 一方面, 鄉(xiāng)村衰敗使得過(guò)去的治理資源部分失效;政府力量的介入缺乏鄉(xiāng)村社會(huì)力量的合作;傳統(tǒng)文化資源的衰微弱化了鄉(xiāng)村自治的能力;而鄉(xiāng)村精英的出走則使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)空洞化。但另一方面, 政府的角色、傳統(tǒng)文化資源和出走的鄉(xiāng)村精英又在鄉(xiāng)村發(fā)揮著部分作用。對(duì)于鄉(xiāng)村治理而言, 新時(shí)代的新農(nóng)村需要一種新的理念, 來(lái)整合政府、傳統(tǒng)文化和在外鄉(xiāng)村精英的資源。而近些年的實(shí)踐恰恰在某種意義上回答了這種整合的可能性。

二、在邊緣和衰敗中探索鄉(xiāng)村治理資源重構(gòu):浙江鄉(xiāng)村基層治理的多元?jiǎng)?chuàng)新

如何在鄉(xiāng)村社會(huì)日益多元化的現(xiàn)階段, 認(rèn)清鄉(xiāng)村的邊緣化事實(shí), 重新激發(fā)鄉(xiāng)村的力量, 并進(jìn)一步優(yōu)化整合政府資源、尋求鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源和外在精英資源, 為鄉(xiāng)村衰敗尋求治理之良方, 是浙江眾多基層社會(huì)正在探索的方向, 這一定程度上也將提供一個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)日益邊緣化情況下重構(gòu)治理資源、完善鄉(xiāng)村治理的有效新途徑。

(一) 基于權(quán)力清單的良性政社互動(dòng)發(fā)展

政府與社會(huì)之間信息不對(duì)稱問(wèn)題, 某種程度上造成了鄉(xiāng)村社會(huì)治理亂象。浙江寧海的“36條權(quán)力清單”, 是以干部與村民簡(jiǎn)單易懂的方式, 有效闡釋與對(duì)接政府政策, 較好實(shí)現(xiàn)政社互動(dòng), 促進(jìn)政策落地與鄉(xiāng)村治理。一是制定村級(jí)小微權(quán)力清單。會(huì)同國(guó)土、民政、計(jì)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)涉農(nóng)部門, 明確19項(xiàng)村集體事務(wù), 涉及集體資產(chǎn)處理、項(xiàng)目監(jiān)管、重大事項(xiàng)決策等內(nèi)容;明確17項(xiàng)便民服務(wù)事務(wù), 涉及審批宅基地、分配土地征用款、審核計(jì)劃生育、申請(qǐng)相關(guān)補(bǔ)助等內(nèi)容。村兩委組織和村干部在村務(wù)處理中的權(quán)力內(nèi)容仍在不斷補(bǔ)充細(xì)化中, 以求實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)以及最大限度地服務(wù)于民。二是規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)行流程。編制《農(nóng)村小微權(quán)力操作手冊(cè)》, 切實(shí)明確村級(jí)組織和村干部等的權(quán)力與職責(zé), 及各項(xiàng)村務(wù)的具體名稱、權(quán)力依據(jù)、責(zé)任主體、運(yùn)行流程、過(guò)程公示、追究辦法, 并以45張直觀流程圖和附28份中央到省市縣各級(jí)文件的形式, 既把瀆職失職行為防范于未然, 又使村民辦事流程清晰而便捷。三是細(xì)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度。系統(tǒng)梳理村干部在村級(jí)事務(wù)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督中可能出現(xiàn)的罔顧紀(jì)律、需追究責(zé)任的48項(xiàng)行為。并進(jìn)一步明確問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn), 不僅體現(xiàn)在組織處理和黨紀(jì)處分上, 還將其與績(jī)效考核獎(jiǎng)評(píng)定、固定報(bào)酬發(fā)放及養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳納掛鉤。四是實(shí)現(xiàn)小微權(quán)力陽(yáng)光公開。一方面確保36條村務(wù)事項(xiàng)清單及相關(guān)權(quán)力運(yùn)行流程、監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度公示于村務(wù)公開欄, 保障村民的知情權(quán);另一方面與時(shí)俱進(jìn)地將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)引入傳統(tǒng)村務(wù)公開中, 比如寧海投資兩百多萬(wàn)元建設(shè)數(shù)字電視公開平臺(tái)和陽(yáng)光村務(wù)網(wǎng)。由此, 村民只要有電視或手機(jī)等設(shè)備, 即使足不出戶也可查詢村務(wù)相關(guān)事項(xiàng), 打破治理的時(shí)間和空間局限。[11]

規(guī)范和界定政府在村級(jí)的權(quán)力與事務(wù), 除了權(quán)力清單以外, 還有村 (社區(qū)) 清理牌子項(xiàng)目, 即針對(duì)村 (社區(qū)) 組織機(jī)構(gòu)牌子多、考核評(píng)比項(xiàng)目多、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)任務(wù)多等情況, 通過(guò)對(duì)村級(jí)機(jī)構(gòu)及事務(wù)進(jìn)行摸底調(diào)查, 推行政府對(duì)村級(jí)事務(wù)的準(zhǔn)入制, 將村務(wù)和權(quán)力清單明確化和精簡(jiǎn)化。當(dāng)然, 每塊牌子的后面, 都對(duì)應(yīng)著一個(gè)部門, 同時(shí)附帶著考核、創(chuàng)建等事項(xiàng)及材料、報(bào)表、臺(tái)賬等各項(xiàng)具體工作。因此, 在清理牌子的系列工作中, 也囊括了對(duì)各項(xiàng)職責(zé)權(quán)力的清單羅列、歸類合并、壓縮清理等工作, 從而統(tǒng)籌解決基層負(fù)荷問(wèn)題。如溫州市在整改清理后, 66個(gè)牌子只保留6個(gè)機(jī)構(gòu)掛牌、5個(gè)服務(wù)標(biāo)識(shí)牌;20個(gè)考核評(píng)比項(xiàng)目只保留8個(gè);51個(gè)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)任務(wù)只保留28個(gè)。[12]如此, 鄉(xiāng)村拋下過(guò)重負(fù)荷輕裝上陣, 聚集本就缺乏的精英資源, 通過(guò)日益規(guī)范化的治理機(jī)制, 致力于鄉(xiāng)村治理, 更易激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)活力。

(二) 激活鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)文化資源

傳統(tǒng)絕不意味著腐朽、保守。傳統(tǒng)是歷史和文化的積淀, 失去傳統(tǒng), 喪失了民族文化的特點(diǎn), 就失去了前進(jìn)的歷史與文化的基礎(chǔ)。[13](P1)在鄉(xiāng)村治理中, 從傳統(tǒng)文化資源尋找突破口也是較好的選擇, 可以探索諸如鄉(xiāng)規(guī)民約和慈孝文化等如何在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。

鄉(xiāng)規(guī)民約, 從中國(guó)鄉(xiāng)村自發(fā)生成由來(lái)已久, 是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中村民基于地域性血緣關(guān)系, 所形成的共同遵守的行為規(guī)范。鄉(xiāng)規(guī)民約作為地方性的行為規(guī)范, 具有多重治理意義。首先, 鄉(xiāng)規(guī)民約兼具傳統(tǒng)文化精髓與現(xiàn)代治理理念。鄉(xiāng)規(guī)民約是立足村莊地域特點(diǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)與價(jià)值觀念的產(chǎn)物。在治理理念不斷更新的現(xiàn)階段, 鄉(xiāng)規(guī)民約也被賦予了新的價(jià)值內(nèi)涵, 與國(guó)家推行的核心價(jià)值觀、國(guó)家治理現(xiàn)代化理念并行不悖。其次, 鄉(xiāng)規(guī)民約是符合村民自治精神的非正式制度。村民自治制度作為國(guó)家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的正式制度, 為鄉(xiāng)村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提供了制度平臺(tái)。而鄉(xiāng)規(guī)民約則能在引導(dǎo)村民參與自治、利益表達(dá)的過(guò)程中形成公共行為規(guī)范, 也能監(jiān)督村莊公共權(quán)力運(yùn)作, 是符合村民自治精神的一項(xiàng)非正式制度。再次, 鄉(xiāng)規(guī)民約基于契約精神治理鄉(xiāng)村社會(huì)。[14]鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過(guò)程與涉及的內(nèi)容, 是各階層不同村民群體自由表達(dá)、協(xié)商討論再到認(rèn)同確定的過(guò)程。由此, 在鄉(xiāng)村精英流出、鄉(xiāng)村主體多元化的趨勢(shì)下, 涉及村莊利益的公共事務(wù), 大體都能基于契約精神執(zhí)行。鄉(xiāng)規(guī)民約因而也成為社會(huì)各階層關(guān)系緩和穩(wěn)定的重要保護(hù), 成為維護(hù)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要工具。

以浙江仙居為典型代表的慈孝文化建設(shè), 也是以傳承千年的慈孝倫理為切入點(diǎn), 挖掘傳統(tǒng)文化資源, 助力鄉(xiāng)村社會(huì)治理。仙居縣于2012年開始創(chuàng)建“慈孝仙居”, 主要做法包括四方面:[15]一是以文化人。系統(tǒng)化整理仙居慈孝文化, 編印《仙居古代24孝》、《大孝無(wú)聲》等書籍, 建設(shè)教育基地和慈孝公園, 舉辦慈孝文化研討會(huì)、慈孝文化節(jié)、慈孝歌曲創(chuàng)作評(píng)比及演唱會(huì), 組建慈孝宣講團(tuán), 開設(shè)慈孝大講堂, 多元化形式使慈孝文化扎根與傳播。二是典型感召。開展多層面、各領(lǐng)域的“尋找最美仙居人”評(píng)選, 通過(guò)講座報(bào)告、主題宣講、頒獎(jiǎng)大會(huì)等形式, 擴(kuò)大宣傳影響。三是全民踐行。扎實(shí)開展慈孝機(jī)關(guān)、慈孝學(xué)校、慈孝企業(yè)、慈孝村居的創(chuàng)建。以農(nóng)村為主戰(zhàn)場(chǎng), 以鄉(xiāng)、村為單位設(shè)置慈孝基金, 以鄰里鄉(xiāng)親為主體, 互幫互助, 大力開展慈孝志愿服務(wù)。四是制度督孝。一方面, 以公共服務(wù)、金融貸款、醫(yī)療援助等政策優(yōu)惠加以正面激勵(lì)。例如探索以慈孝為抵押, 聯(lián)合農(nóng)村信用聯(lián)社推行“慈孝豐收貸”, 使典型模范切實(shí)受惠。另一方面, 反面約束, 在考核制度中將慈孝要求作為約束條件。例如慈孝已成為干部選拔任用中“德”的重要考核治標(biāo), 缺乏慈孝無(wú)法成為村兩委班子參選人員。特別在鄉(xiāng)村治理中, 更是以鄉(xiāng)村民約為載體, 將慈孝量化細(xì)化, 使村民的慈孝言行直接與入黨審查和民主評(píng)議、村集體福利、宅基地審批等關(guān)聯(lián)。由此, 慈孝文化軟實(shí)力, 會(huì)促進(jìn)鄉(xiāng)村治理硬實(shí)力的發(fā)展。

(三) 鄉(xiāng)賢回歸與基層精英資源的整合

社會(huì)治理諸多新挑戰(zhàn)的產(chǎn)生, 很大一部分是精英、鄉(xiāng)賢流失所帶來(lái)的。以浙江紹興為代表的地方政府, 在鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的規(guī)劃過(guò)程中將鄉(xiāng)賢等基層精英資源參與納入其中。將返鄉(xiāng)的學(xué)者、專家、商人、退休官員等具備一定知識(shí)技能、經(jīng)驗(yàn)特長(zhǎng)的人群, 發(fā)展成為基層社會(huì)治理的重要力量。

紹興市上虞區(qū)激發(fā)鄉(xiāng)賢文化的創(chuàng)新就是典型, 成為了全國(guó)標(biāo)桿。[16]一是2001年在區(qū)級(jí)層面建立鄉(xiāng)賢研究會(huì)。成為全國(guó)首個(gè)以研究鄉(xiāng)賢文化為宗旨的區(qū)域性民間協(xié)會(huì), 并先后建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)賢研究分會(huì)、村 (社區(qū)) 鄉(xiāng)賢參事會(huì)、鄉(xiāng)賢傳承基地, 成為鄉(xiāng)賢反哺家鄉(xiāng)的重要資源整合平臺(tái)。二是挖掘歷史名賢生平事跡及成就等資料。整理完成《上虞鄉(xiāng)賢文化》8輯, 出版鄉(xiāng)賢專著30多本, 研究資料涉及鄉(xiāng)賢三千余位。修訂鄉(xiāng)賢宗譜, 讓優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、倫理規(guī)范發(fā)揮古為今用的價(jià)值, 至今已提煉200多位鄉(xiāng)賢的家規(guī)家訓(xùn)。三是組織專題學(xué)術(shù)研討。抓住鄉(xiāng)賢誕辰等紀(jì)念日, 以學(xué)術(shù)交流平臺(tái)匯聚國(guó)際、國(guó)內(nèi)知名專家和研究學(xué)者, 已舉辦各類鄉(xiāng)賢名人學(xué)術(shù)研討活動(dòng)100余次。四是搶救歷史文化遺產(chǎn)。對(duì)80多處名人建筑和文化遺產(chǎn)進(jìn)行整修或搶救保護(hù), 使古今鄉(xiāng)賢的文化印跡得到較好保存。五是助力教育文化事業(yè)。鄉(xiāng)賢先后參與18幢教學(xué)樓建設(shè)和各類文化基礎(chǔ)設(shè)施的完善。

當(dāng)然, 鄉(xiāng)賢文化建設(shè)也進(jìn)一步推動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面的發(fā)展。上虞區(qū)的做法, 諸如在鄉(xiāng)村成立以鄉(xiāng)賢為主要成員的民間調(diào)解機(jī)構(gòu), 以鄉(xiāng)賢的社會(huì)認(rèn)可度與公信力為支撐, 處理鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛。上虞區(qū)成立虞商聯(lián)誼會(huì), 還聘請(qǐng)了20多名鄉(xiāng)賢作為政府顧問(wèn), 通過(guò)鄉(xiāng)賢“回鄉(xiāng)行”等活動(dòng), 喚起了鄉(xiāng)賢的鄉(xiāng)思鄉(xiāng)愁, 推動(dòng)資金回流、信息回傳、項(xiàng)目回歸、人才回鄉(xiāng), 更進(jìn)一步支援了鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

三、重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)治理資源的思考

基于權(quán)力清單的政社互動(dòng)、激活傳統(tǒng)文化資源、鄉(xiāng)賢回歸與基層精英資源的整合等鄉(xiāng)村社會(huì)治理探索, 一定程度上都對(duì)激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力起到了重要促進(jìn)作用, 也在某種意義上回答了重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)治理資源的可能性與可行性問(wèn)題。而進(jìn)一步細(xì)細(xì)分析則可以發(fā)現(xiàn), 政府角色的有效嵌入、傳統(tǒng)文化資源、城市反哺鄉(xiāng)村的社會(huì)機(jī)制, 是重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)治理資源、回應(yīng)鄉(xiāng)村衰敗問(wèn)題的三大重要因素。

(一) 尋找政府嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)治理的新形式

權(quán)力規(guī)范是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)保障。政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理, 一直試圖在鄉(xiāng)村社會(huì)自治和政府控制之間尋找平衡點(diǎn)。但鄉(xiāng)村社會(huì)治理發(fā)展的歷程表明, 政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理往往演變成過(guò)度介入, 最終侵蝕了鄉(xiāng)村社會(huì)的活力。因此, 鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重構(gòu)需要重新探索政府介入鄉(xiāng)村社會(huì)的方式, 而且這種探索很難通過(guò)自下而上的力量來(lái)推進(jìn), 由政府主動(dòng)推進(jìn)的權(quán)力規(guī)范調(diào)整就成為了新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量。當(dāng)前以村級(jí)36條權(quán)力清單、村 (社區(qū)) 清理牌子等探索, 涉及到村務(wù)系統(tǒng)化的歸納總結(jié)與簡(jiǎn)化清理, 通過(guò)權(quán)力的規(guī)范打造了鄉(xiāng)村治理公開透明的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境, 重新明確了政府的權(quán)力規(guī)范形式, 也重新調(diào)整了政府與村級(jí)組織的關(guān)系, 是鄉(xiāng)村治理中政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各方面衰敗緩解的基礎(chǔ)保障。

(二) 探索鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村自治重構(gòu)中的價(jià)值

以傳統(tǒng)資源為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村自我管理和組織機(jī)制依然具有強(qiáng)大的生命力。鄉(xiāng)村的發(fā)展需要重構(gòu)村民自治、政府管理服務(wù)和鄉(xiāng)規(guī)民約的關(guān)系。在現(xiàn)代化進(jìn)程中, 基于鄉(xiāng)村本土社會(huì)人際互動(dòng)和地方傳統(tǒng)文化而形成的鄉(xiāng)規(guī)民約, 具有適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的強(qiáng)大生命力。鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)該既是政府推動(dòng)村民自治的社會(huì)規(guī)范基礎(chǔ), 也是鄉(xiāng)村社會(huì)良性發(fā)展的根本保證。在改革開放推動(dòng)形成的歷次鄉(xiāng)規(guī)民約中, 往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的指導(dǎo)和滲透, 導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約缺乏基層民眾的參與和認(rèn)同, 最終往往成為停留在村委會(huì)墻上的文字。因此, 新時(shí)代的鄉(xiāng)規(guī)民約, 應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到政府引導(dǎo)和鄉(xiāng)村社會(huì)自身參與的相關(guān)性, 通過(guò)政府引導(dǎo)盡可能推動(dòng)村民對(duì)規(guī)約的討論和參與, 并通過(guò)反復(fù)的討論、參與和互動(dòng), 形成基層社會(huì)的治理共識(shí), 這種共識(shí)一旦形成, 便可以成為鄉(xiāng)村自治持久的制度基礎(chǔ)。

(三) 尋找城市反哺鄉(xiāng)村的社會(huì)治理連接機(jī)制

鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的希望既不可能是完全城市化, 也不是完全自給自足的世外桃源。鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展依然需要和城市文明發(fā)生對(duì)接。這種對(duì)接除了國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的體制進(jìn)行改革, 還需要在微觀層面推動(dòng)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的新機(jī)制。對(duì)社會(huì)治理而言, 以鄉(xiāng)賢理事會(huì)和慈孝基金會(huì)為代表的基層創(chuàng)新, 為城市反哺鄉(xiāng)村提供了新的治理資源。這種基于本土文化資源的現(xiàn)代社會(huì)組織形式的培育和生長(zhǎng), 正在成為連接政府與社會(huì)、城市精英和鄉(xiāng)村群體、外出農(nóng)村人口和聚居地人口的新的橋梁和紐帶。這種組織和機(jī)制, 以傳統(tǒng)文化資源為依托, 將離開鄉(xiāng)村的城市精英群體重新帶回鄉(xiāng)村, 通過(guò)基金會(huì)和理事會(huì)等現(xiàn)代組織載體, 并通過(guò)公益捐贈(zèng)、慈善活動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展投資等多種活動(dòng)形式, 形成基層政府、地方精英、城市精英、鄉(xiāng)村民眾之間的多元網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng), 在城市和鄉(xiāng)村社會(huì)建立一座隱形的橋梁, 為日益凋零的鄉(xiāng)村社會(huì)提供新的活力之源。當(dāng)然, 社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中, 離不開政府在政策和行動(dòng)上的支持與規(guī)范。一是尊重和認(rèn)可其存在合法合理性。滿足社會(huì)組織成員與鄉(xiāng)村精英的政治參與需求, 并保障其自身權(quán)利, 保障政府與社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英之間的有效互動(dòng), 使后者更有動(dòng)力參與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的挖掘、鄉(xiāng)規(guī)民約的制定等鄉(xiāng)村治理事務(wù)。二是引導(dǎo)和規(guī)范其健康科學(xué)發(fā)展。引導(dǎo)基層社會(huì)組織制定科學(xué)合理的內(nèi)部規(guī)章制度, 包括穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)選拔機(jī)制等。完善選舉的流程, 防止不正當(dāng)選舉行為的發(fā)生, 為鄉(xiāng)村精英向上流動(dòng)提供機(jī)會(huì), 從而推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)2017年03期

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