近日，有媒體報(bào)道稱，過(guò)去一年多來(lái)，縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行有一些微妙的變化，比如縣級(jí)人大換屆后縣委書(shū)記不再兼任人大主任，及強(qiáng)化對(duì)政府規(guī)范文件備案審查，并對(duì)此給予了較高的評(píng)價(jià)。

筆者認(rèn)為，縣級(jí)人大常委會(huì)主任專職配備，對(duì)于提升人大“權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位，促進(jìn)地方治理的民主化、法治化，具有一定的象征性意義；在某些地方，也可能取得一些實(shí)質(zhì)性成效。但就總體而言，很難改變現(xiàn)有的權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行實(shí)態(tài)。

人大主任專職配備的作用極其有限

據(jù)我所知，縣委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的做法，并不是普遍現(xiàn)象。有的地方，縣級(jí)人大常委會(huì)主任，多年來(lái)一直都是專職配備的，但照樣存在著權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)履行不到位的問(wèn)題。這是因?yàn)椋?/p>

第一，專職配備的人大常委會(huì)主任、副主任，絕大多數(shù)是從年紀(jì)較大的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員中“橫串”過(guò)來(lái)的。他們程度不同的存在“船到碼頭車到站”的思想，有的甚至把自己看成“退居二線”的“閑人”。由于種種原因，他們維護(hù)“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”法律地位的使命感和“堅(jiān)持人民主體地位”的責(zé)任感距離黨和人民的要求尚有較大差距，因此，很難真正做到“敢為”和“務(wù)實(shí)”。

第二，如何處理好黨委、人大之間的關(guān)系，厘清兩者之間的權(quán)力邊界，仍然是擺在縣委書(shū)記和專職人大主任面前的一個(gè)重要課題?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，縣以上地方黨委要“在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”；“對(duì)本地區(qū)重大問(wèn)題作出決策”；“按照干部管理權(quán)限任免和管理干部”。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”；人大常委會(huì)享有決定重大事項(xiàng)、人事任免和對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)。

從文本表述看，黨委的“領(lǐng)導(dǎo)核心”和人大的“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”地位是很明確的，但在操作層面，如何把“重大問(wèn)題”的決策權(quán)和“重大事項(xiàng)”的決定權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)并統(tǒng)一起來(lái)，如何在黨管干部的原則下坐實(shí)人大人事任免權(quán)，一直在探討之中；鄧小平同志30多年前談到的“黨政不分、以黨代政”和“一切權(quán)力集中于黨委”的問(wèn)題在縣一級(jí)表現(xiàn)得仍很突出；人大機(jī)關(guān)行使權(quán)力的空間大小、虛實(shí)程度，往往取決于縣委書(shū)記個(gè)人作風(fēng)和偏好。從理論上說(shuō)，專職配備的人大常委會(huì)主任，必須自覺(jué)地服從和接受縣委領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常向縣委書(shū)記請(qǐng)示匯報(bào)工作；縣委書(shū)記應(yīng)該尊重人大常委會(huì)主任和人大黨組的意見(jiàn)。但在實(shí)踐中，“服從”和“尊重”的分寸如何把握？哪些事情必須按縣委乃至?xí)浀囊鈭D辦事？哪些事情可以在遵循縣委既定方針的前提下由人大自主行使權(quán)力？當(dāng)發(fā)現(xiàn)縣委“推薦”的干部人選不合適時(shí)人大常委會(huì)是否可以在履行任命程序時(shí)理直氣壯地予以否決？顯然，人大常委會(huì)主任專職配備這一舉措，很難在破解這些極其復(fù)雜難題的過(guò)程中有所作為。

第三，對(duì)縣委書(shū)記的角色定位，存在著“限權(quán)”和“強(qiáng)責(zé)”的悖論。毋庸諱言，縣級(jí)權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中，往往過(guò)分集中于縣委書(shū)記，很多人把縣委書(shū)記說(shuō)成是權(quán)力大得嚇人的“土皇帝”、“山大王”。所以，對(duì)縣委書(shū)記“限權(quán)”的呼聲一直很高，中紀(jì)委和中組部于2010年啟動(dòng)的“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)”，曾把著重點(diǎn)放在“加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記職權(quán)的規(guī)范”上。然而，從近年來(lái)“縣官”腐敗案件頻發(fā)的情況看，縣委書(shū)記權(quán)力失控的問(wèn)題一直沒(méi)有得到根本解決。這里面的原因固然很多、很復(fù)雜，其中容易被人們忽視的一點(diǎn)是“權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)”。據(jù)筆者考察，縣委書(shū)記的權(quán)力既大又小。所謂大，是權(quán)力覆蓋面大、“非規(guī)施政”的空間大，只要不計(jì)后果，縣委書(shū)記想辦的事，幾乎沒(méi)有辦不成的。所謂小，是與他們所承擔(dān)的責(zé)任相比，“依法自主施政”的權(quán)力小得可憐。他們承擔(dān)著本地治理的無(wú)限責(zé)任，是幾乎所有工作的“第一責(zé)任人”，相反，那些看似不受約束的權(quán)力，幾乎沒(méi)有一項(xiàng)是法律政策明確賦予或文本制度所允許的。各項(xiàng)政策法規(guī)的制定和解釋權(quán)、各類專項(xiàng)資金的審批權(quán)都控制在上級(jí)業(yè)務(wù)部門手中，法規(guī)政策不協(xié)調(diào)甚至互相“打架”的現(xiàn)象也很普遍。所以，縣里的很多事情，需要一次次地“跑部進(jìn)省”，八方“朝拜”，才能辦成；有時(shí)還需要先斬后奏或斬而不奏，甚至不得不“闖紅燈”、“越紅線”、“走鋼絲”、“打險(xiǎn)牌”。這種狀況不改變，無(wú)論是所謂“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”試驗(yàn)，還是人大主任專設(shè)，都很難奏效。

對(duì)政府的監(jiān)督很難由虛變實(shí)

這是因?yàn)椋?/p>

第一，政府工作往往是按照縣委或上級(jí)要求開(kāi)展的。重要部署，通常由縣委和政府聯(lián)合發(fā)文，或以縣委、縣政府名義召開(kāi)會(huì)議；即使政府單獨(dú)發(fā)令，多數(shù)情況下也都要與縣委打招呼。人大在審議、監(jiān)督政府文件或決定過(guò)程中，如無(wú)異議，當(dāng)然一片和諧、皆大歡喜，但如涉及到縣委決策、書(shū)記意向或上級(jí)部署，即使有不同看法，也很難行使“決定權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。

如，某縣縣委書(shū)記在招商引資上項(xiàng)目動(dòng)員大會(huì)上提出，“要讓引進(jìn)項(xiàng)目的功臣既發(fā)財(cái)又當(dāng)官，名利雙收”?！案鲉挝辉趰徣藛T，凡引進(jìn)3000萬(wàn)元以上大項(xiàng)目的，除物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以外，副科級(jí)以下干部提職一級(jí)，正科級(jí)干部給予重用?！彪S后，縣委、縣政府下發(fā)了具體方案。再如，某市提出“城鄉(xiāng)三年大變樣”的口號(hào)，并采取逐縣（區(qū)）“過(guò)堂”督戰(zhàn)的辦法予以推進(jìn)，縣（區(qū)）政府不得不采取某些急功急利、野蠻拆遷的辦法完成任務(wù)。對(duì)這些做法，人大主任即使有不同看法，也很難發(fā)聲。

第二，現(xiàn)實(shí)中的縣級(jí)工作，具有“行無(wú)定則”的特點(diǎn)，僅靠文本審查是很難監(jiān)督到位的。比如精準(zhǔn)扶貧，貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)是人均收入。但實(shí)際運(yùn)作中，又必須按一定比例層層下達(dá)指標(biāo)。相鄰的村本來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差無(wú)幾，但戴著貧困村帽子的，可以確定80%的貧困戶，其它村只能確定10%?；鶎又荒馨幢壤齺?lái)確定貧困戶名單。能否通過(guò)考核驗(yàn)收，主要在于表格編排和貧困戶問(wèn)答訓(xùn)練等迎檢功夫是否到家。再如“維穩(wěn)”，文本要求當(dāng)然都很合法合理，但在嚴(yán)格的考核排名和一票否決的壓力下，基層不得不經(jīng)常采用死看死守、圍追堵截甚至花錢收買等辦法來(lái)控制上訪。對(duì)這類事情，縣級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)們心知肚明，只能睜一眼閉一眼。

第三，人大機(jī)關(guān)的“行政化”問(wèn)題仍比較嚴(yán)重。主任、副主任多數(shù)是從黨政兩個(gè)班子中轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的，其立場(chǎng)和行為方式難免帶有原有角色的痕跡。人大代表的結(jié)構(gòu)和產(chǎn)生方式也不盡合理，領(lǐng)導(dǎo)干部的比重偏大。所以，從一定意義上說(shuō)，這樣的人大監(jiān)督本級(jí)政府，基本上仍屬于“自己監(jiān)督自己”。中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》要求縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大“堅(jiān)持人民主體地位。把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為縣鄉(xiāng)人大工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)”。雖然這個(gè)要求同樣適用于黨委和政府，但既然人大機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)立，就應(yīng)該在人員構(gòu)成、工作視角、履職方式上與黨政機(jī)構(gòu)有所區(qū)別，更具民意色彩。顯然，現(xiàn)實(shí)中的縣、鄉(xiāng)人大很難在“異體監(jiān)督”承擔(dān)重任。

根本出路在于縣政綜合改革

筆者認(rèn)為，隨著《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)，縣級(jí)人大及其常委會(huì)的工作肯定能夠得到加強(qiáng)、有所改進(jìn)。但要，要真正扭轉(zhuǎn)“開(kāi)會(huì)‘走過(guò)場(chǎng)?、監(jiān)督‘虛化?”的形象，使之真正成為名副其實(shí)的“地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，必須按照黨的十八大和三中全會(huì)精神，以責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)、民主法治為目標(biāo)，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)示范和鼓勵(lì)基層創(chuàng)新等途徑，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)縣政綜合改革。至少應(yīng)該在三個(gè)方面有所突破：

第一，認(rèn)真搞好人大自身改革。如，改善代表構(gòu)成，逐步減少黨政官員的比重；擴(kuò)大民眾在代表選舉過(guò)程中的有序參與；增加代表平時(shí)視察監(jiān)督活動(dòng)，摒棄形式主義，并盡快啟動(dòng)部分代表“專職化”的試驗(yàn)；改善常委會(huì)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其“民意代表”的色彩，等等。

第二，從操作層面厘清縣委、人大、政府的權(quán)力和職責(zé)邊界，逐步改變 “黨政兩個(gè)一把手”唱主角的現(xiàn)狀，形成“三套班子”各司其職、共同治理的局面。對(duì)于縣委書(shū)記的權(quán)力，應(yīng)在“限”和“放”兩方面同時(shí)發(fā)力，減輕自上而下的壓力，強(qiáng)化自下而上和橫向監(jiān)督。

第三，加快干部選任制度改革步伐，實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所賦”?？h級(jí)人大在人事任免上的權(quán)力如果流于形式，其他方面的權(quán)力很難避虛就實(shí)。凡由人大履行任免程序的干部，在提名、考核、醞釀等環(huán)節(jié)，都應(yīng)該讓人大人事部門參與進(jìn)來(lái)；重要人選在縣委常委會(huì)討論之前，應(yīng)與人大主任進(jìn)行個(gè)別溝通。應(yīng)在操作層面上精心設(shè)計(jì)、積極探索，保證《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的“民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則”更加充分地體現(xiàn)出來(lái)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：作者的微信公眾號(hào)

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