一、引言

在當(dāng)前人多地少、區(qū)域間農(nóng)業(yè)資源稟賦差異巨大的基本國情下，中國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨諸多挑戰(zhàn)。從過往的實(shí)踐來看，以土地流轉(zhuǎn)型規(guī)模經(jīng)營促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得了較大成就，但近些年來，土地流轉(zhuǎn)面積增速保持在低位，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式仍然以小農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的格局并未改變。在此背景下，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)具有以迂回生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)了土地流轉(zhuǎn)型規(guī)模經(jīng)營的不足。通過對已有研究的分析，相關(guān)研究在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展邏輯方面關(guān)注較少，并且現(xiàn)階段市場供需雙方出現(xiàn)了新的阻礙因素，對現(xiàn)行政策的適配性提出了更高要求。因此，本文基于理論邏輯、歷史邏輯和實(shí)踐邏輯，即“三個邏輯相統(tǒng)一”的視角，分析農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展邏輯，從需求側(cè)與供給側(cè)的市場角度以及政策體系、政策傳導(dǎo)、政策聯(lián)動、政策績效的政策角度，深度剖析影響農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)阻滯，以消解現(xiàn)實(shí)阻滯為基本導(dǎo)向，提出優(yōu)化發(fā)展路徑。

二、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展邏輯

（一）發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的理論邏輯

發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)分工深度，提升專業(yè)化凈收益，拓展農(nóng)業(yè)市場規(guī)模的過程。在此過程中，分化出來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)不斷具象為市場中的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，隨著農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展進(jìn)一步形成服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而降低因小規(guī)模服務(wù)外包產(chǎn)生的交易費(fèi)用，成為從工業(yè)部門“進(jìn)口”分工經(jīng)濟(jì)的載體，以此擴(kuò)大農(nóng)業(yè)市場范圍。農(nóng)業(yè)市場范圍的擴(kuò)大又進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)分工細(xì)化，再度衍生出農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的新需求，形成農(nóng)業(yè)自我循環(huán)發(fā)展的邏輯自洽。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)不僅有利于農(nóng)業(yè)吸收外部的先進(jìn)要素，更是農(nóng)業(yè)自我循環(huán)發(fā)展的關(guān)鍵途徑。

（二）發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的歷史邏輯

改革開放之后，農(nóng)業(yè)服務(wù)需求類型從人民公社時期的集中式轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營的分散式，以政府為主導(dǎo)的單一化農(nóng)業(yè)服務(wù)供給體系難以滿足分散化農(nóng)業(yè)服務(wù)需求。1983年，中央“一號文件”首次提出“社會化服務(wù)”概念后，科技示范戶、技術(shù)服務(wù)公司等多元主體開始承擔(dān)部分農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，服務(wù)型農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織不斷涌現(xiàn)，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的市場基礎(chǔ)逐漸建立。

20世紀(jì)90年代初，合作經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過政策引導(dǎo)逐漸向農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)延伸，服務(wù)型專業(yè)戶開始融入農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，但市場建設(shè)未成體系的問題致使多元主體在服務(wù)領(lǐng)域上出現(xiàn)功能重疊、服務(wù)效率低下的問題，構(gòu)建市場化的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系成為該時期的緊迫任務(wù)。由此開始，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)正式進(jìn)入市場化體系構(gòu)建階段。

進(jìn)入21世紀(jì)，服務(wù)組織功能低弱與服務(wù)需求復(fù)雜化的矛盾導(dǎo)致服務(wù)市場供需脫節(jié)。鑒于現(xiàn)實(shí)的市場供需矛盾對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系提出了更高要求，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)開始步入市場化體系的健全與完善階段。與此同時，因向小農(nóng)戶提供服務(wù)的交易費(fèi)用較高，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供給更偏好規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如何將廣大的小農(nóng)戶納入社會化分工市場成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。

（三）發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的實(shí)踐邏輯

推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的實(shí)踐主題。因此，必須有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)節(jié)本增效的經(jīng)濟(jì)功能，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，促進(jìn)農(nóng)民增收；積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)承接先進(jìn)技術(shù)要素的載體功能，推動農(nóng)業(yè)向信息化、綠色化轉(zhuǎn)型，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；重點(diǎn)發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)對農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的整合功能，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營與服務(wù)主體之間的利益聯(lián)結(jié)。

培育農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)是發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的實(shí)踐目標(biāo)?！按髧∞r(nóng)”的基本國情農(nóng)情以及各地區(qū)農(nóng)業(yè)稟賦的巨大差異，客觀地決定了中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化單純依靠土地適度規(guī)模經(jīng)營或外部要素替代均是不現(xiàn)實(shí)的。在此背景下，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營與先進(jìn)要素導(dǎo)入正成為實(shí)現(xiàn)中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性舉措。

促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接是發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的實(shí)踐方向。目前，小農(nóng)戶是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展基本面的格局未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，小農(nóng)戶存在農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、技術(shù)應(yīng)用難、信息獲取有限等障礙。因此，必須健全面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，助力小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，這是當(dāng)下以及未來發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的實(shí)踐方向。

三、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)阻滯

（一）需求側(cè)：存量整合困難與增量顯化不足并存

從存量需求看，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)存量需求種類多樣化、分布分散化以及主體小型化的特征直接阻滯了需求側(cè)整合升級進(jìn)程，使得農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)需求的統(tǒng)一化、規(guī)?；兊卯惓ＦD難。在以小農(nóng)戶為主的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)存量需求在地域空間上的連片整合尤其困難，這一現(xiàn)實(shí)困境必然給供給方造成巨大的對接成本，構(gòu)成農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供需銜接的重要障礙因素。

從增量需求角度分析，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)增量需求的差異化、集成化、高端化特征導(dǎo)致需求側(cè)變化的速度較快、幅度較大，服務(wù)作物、服務(wù)環(huán)節(jié)、服務(wù)區(qū)域單一固化的傳統(tǒng)服務(wù)模式難以滿足快速變化和增長的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)需求。因此，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)增量需求對供給組織的迭代升級能力提出了更高要求，給農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的供需銜接帶來了較大的迭代更新成本。

（二）供給側(cè)：主體自生能力不足、本土化發(fā)展遲緩與供給結(jié)構(gòu)性失衡并存

一是主體自生能力不足。自生能力不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體向特色化、全過程服務(wù)轉(zhuǎn)型越發(fā)困難，部分過度依賴政策扶持的主體缺少市場韌性。對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的整體市場來說，供給主體的自生能力不足制約了市場規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，甚至存在扶持政策強(qiáng)度減弱后帶來的市場萎縮風(fēng)險(xiǎn)。

二是本土化發(fā)展遲緩。本土化發(fā)展遲緩嚴(yán)重阻滯了本地農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體發(fā)揮對接小農(nóng)戶的比較優(yōu)勢，遲滯了小農(nóng)戶卷入分工體系的進(jìn)程，不利于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)本土市場規(guī)模穩(wěn)定擴(kuò)大以及農(nóng)業(yè)分工深化。

三是供給結(jié)構(gòu)性失衡?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供給側(cè)在環(huán)節(jié)分布、質(zhì)量分布、區(qū)域分布多個層面存在結(jié)構(gòu)性失衡，呈現(xiàn)一定程度的扭曲化發(fā)展態(tài)勢，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)局部供給過剩與局部供給短缺并存，一些從事低端化服務(wù)、環(huán)節(jié)單一的服務(wù)主體間存在同質(zhì)化競爭，引發(fā)供給過剩，而部分精細(xì)化、特色化以及全程化的服務(wù)供給短缺則難以滿足不斷增長的市場有效需求。

四、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的政策評價

（一）政策支持體系總體成型，但戰(zhàn)略性支持仍顯不足

目前，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的支持政策總體上已經(jīng)形成了以直接政策為主軸，各項(xiàng)配套政策聯(lián)動成網(wǎng)的政策支持體系。然而，政策的戰(zhàn)略導(dǎo)向性、配套性、持續(xù)性支持不足限制了政策支持的示范引導(dǎo)作用，削弱了發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體與解決小農(nóng)戶實(shí)際困難的政策效果，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的市場小散亂、競爭力不強(qiáng)以及面向戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)度緩慢。

（二）政策傳導(dǎo)機(jī)制日益完善，但政策落實(shí)效果仍待增強(qiáng)

農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的政策體系以《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的指導(dǎo)意見》為頂層設(shè)計(jì)，沿著農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行布局，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)與服務(wù)小農(nóng)戶。但從政策落實(shí)來看，“最后一公里”問題仍然存在，導(dǎo)致在政策目標(biāo)與地方政府實(shí)踐之間出現(xiàn)偏差，不利于基層創(chuàng)新服務(wù)模式與組織形式。

（三）政策協(xié)同效應(yīng)初步顯現(xiàn)，但制度化的聯(lián)動機(jī)制仍待探索

農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)支持政策同相關(guān)農(nóng)業(yè)政策之間的協(xié)同效應(yīng)處于初步顯現(xiàn)階段，缺乏規(guī)范的制度設(shè)計(jì)保障和支撐，不能為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體與服務(wù)對象提供政策合力，政策的聯(lián)動效率與機(jī)制亟須在頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐中不斷提升和完善。

（四）政策支持目標(biāo)基本達(dá)成，但政策績效提升仍有較大空間

從直接支持與配套支持的政策績效看，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式不斷創(chuàng)新、對小農(nóng)戶的帶動作用不斷顯現(xiàn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正加速轉(zhuǎn)型。但農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場尚處于發(fā)育階段，需要在不同作物、區(qū)域、主體類型上體現(xiàn)政策扶持的差異性和精準(zhǔn)性，在主體自生能力培育、本土化支持上體現(xiàn)政策的持續(xù)性和發(fā)展性。

五、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的優(yōu)化路徑

（一）優(yōu)化存量需求，拓展增量需求

一方面，搭建要素整合平臺。以引導(dǎo)小農(nóng)戶以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行適度規(guī)?；?、技術(shù)集成化為重心，鼓勵通過村集體的居間協(xié)調(diào)將小農(nóng)戶閑散的土地、資金、勞動力等要素整合。另一方面，加快新興農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的市場建設(shè)。政府應(yīng)出臺農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)行業(yè)規(guī)范，將新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中新增的服務(wù)需求類型及時納入現(xiàn)有政策支持體系。

（二）提升供給精準(zhǔn)性，增強(qiáng)主體能力

一方面，應(yīng)以差異化的發(fā)展路徑提升供給精準(zhǔn)性。平原地區(qū)以構(gòu)建整鏈?zhǔn)降娜剔r(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系為關(guān)鍵；丘陵地區(qū)以培育多元化農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為主導(dǎo)；山區(qū)以培育特色農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體為重點(diǎn)。另一方面，應(yīng)多領(lǐng)域提升農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體能力。構(gòu)建本土農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體培育的長效機(jī)制，規(guī)范示范組織名錄庫管理，擇優(yōu)選擇和重點(diǎn)扶持儲備服務(wù)主體。促進(jìn)本土農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體通過合資合作、協(xié)作聯(lián)盟等合作方式實(shí)現(xiàn)資源整合。

（三）加大政策支持力度，擴(kuò)展覆蓋范圍

一是建立省市級財(cái)政農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)專項(xiàng)資金。構(gòu)建中央財(cái)政資金主要支持生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)、省市級財(cái)政資金重點(diǎn)支持服務(wù)延伸環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)多層級梯次政策支持體系。二是加強(qiáng)配套政策支持。將烘干、秸稈還田、果樹剪枝等特色農(nóng)業(yè)服務(wù)納入免征增值稅范圍；推動金融機(jī)構(gòu)、政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)開發(fā)針對農(nóng)業(yè)服務(wù)的金融產(chǎn)品；降低農(nóng)業(yè)用工保險(xiǎn)準(zhǔn)入門檻，簡化設(shè)施用地審批流程。三是增強(qiáng)政策支持的持續(xù)性。建立評價農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展水平的指標(biāo)體系。

（四）保障政策落地落實(shí)，提升工作效能

一是構(gòu)建分層級的工作推進(jìn)機(jī)制。明確省、市、縣三級政府的職能分工，強(qiáng)化縣、鎮(zhèn)、村三級必要的經(jīng)費(fèi)、人員、技術(shù)設(shè)備等工作保障。二是組織編制農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)政策指南。明確開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)可享受的優(yōu)惠政策與辦理流程。三是健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)需求表達(dá)體系。建立年度服務(wù)需求征集機(jī)制，推廣“農(nóng)戶－村集體－農(nóng)業(yè)主管部門”的需求表達(dá)模式，支持基層政府發(fā)展線上“訂單式”農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。

（五）把握系統(tǒng)性思維，促進(jìn)政策協(xié)同

一方面要拓展政策協(xié)同范圍。將實(shí)際具有耕地地力保護(hù)行為的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體納入耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼范圍，鼓勵其承接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和撂荒地整治項(xiàng)目；引導(dǎo)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體以不同方式參與建設(shè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)；重點(diǎn)將本土農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)專業(yè)戶納入高素質(zhì)農(nóng)民培育體系；探索將綠色種養(yǎng)循環(huán)、秸稈綜合利用、地膜科學(xué)使用回收等服務(wù)環(huán)節(jié)納入農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的財(cái)政支持項(xiàng)目。另一方面要構(gòu)建部門協(xié)同機(jī)制。明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、財(cái)政部門、人民銀行和銀保監(jiān)等金融保險(xiǎn)部門的職責(zé)分工，有效構(gòu)建部門合作機(jī)制，減少農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)政策推進(jìn)中條塊分割帶來的效率損失。

六、結(jié)論與討論

本文的結(jié)論為：第一，在市場供需匹配與政策體系優(yōu)化相互影響下，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展是農(nóng)業(yè)分工不斷深化與服務(wù)市場規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的互促過程，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)契合農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的發(fā)展主題，聚焦服務(wù)小農(nóng)戶的發(fā)展方向，將培育農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)作為關(guān)鍵發(fā)展目標(biāo)。第二，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)存在供需雙重阻滯的市場短板，既有需求側(cè)存量結(jié)構(gòu)復(fù)雜以及增量迭代帶來的成本問題，也有供給側(cè)服務(wù)主體自生能力不足、本土化發(fā)展遲緩以及供給結(jié)構(gòu)性失衡等銜接問題。第三，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)仍然具有戰(zhàn)略性支持不足、政策落實(shí)效果不佳、聯(lián)動機(jī)制不健全、政策績效有限的政策短板。第四，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的優(yōu)化路徑應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)供需平衡為基本指向，以“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合、頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐相協(xié)同的政策優(yōu)化為支撐，重點(diǎn)提升需求側(cè)的集中度與適應(yīng)性、供給側(cè)的精準(zhǔn)度與持續(xù)性，更加注重強(qiáng)化支持政策的整合和協(xié)同，持續(xù)提高政策績效。

基于實(shí)踐考察與政策評價，當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展中存在兩個需要進(jìn)一步明晰的基本問題。一是如何合理界定政府的作用邊界。防止政府過度介入的同時避免市場調(diào)節(jié)失靈，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有效兼顧，是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展所面臨的難題。二是如何有效發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能作用。改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)市場體系中作用有限的窘境，更加充分地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的融合式發(fā)展，亟待從理論與實(shí)踐層面不斷探索和突破。

(作者郭曉鳴系四川省社會科學(xué)院原副院長、研究員；溫國強(qiáng)系四川省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所碩士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2023年第7期）

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