摘要：中國現(xiàn)行土地制度通過劃分土地類型、區(qū)分土地權(quán)屬、控制建設(shè)用地總量、嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及實行土地征收, 來實現(xiàn)節(jié)約用地以及為經(jīng)濟社會發(fā)展提供建設(shè)用地保障。目前, 我國東部沿海城市帶地區(qū)與中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地制度及征地制度的實踐上存在巨大差異, 即使同在東部沿海城市帶的蘇南、浙江和珠三角地區(qū)也因工業(yè)化進(jìn)路的不同而具體實踐差異明顯。土地用途管理是國家土地制度執(zhí)行的核心環(huán)節(jié), 而土地利用規(guī)劃是國家實行土地用途管理的基礎(chǔ)。2020至2035年土地利用規(guī)劃編修在即, 在當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化時期和中央決定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時期, 高質(zhì)量編修土地利用規(guī)劃, 具有毋庸置疑的重要意義。而決定土地利用規(guī)劃編修質(zhì)量的重要前提是深刻認(rèn)識中國現(xiàn)行土地制度。分析討論中國現(xiàn)行土地制度的一般規(guī)定及在中國不同地區(qū)落地時所形成的差異化實踐, 可以得出編修我國土地利用規(guī)劃的若干前提性認(rèn)識。
一、現(xiàn)行土地制度的一般規(guī)定
中國現(xiàn)行土地制度主要體現(xiàn)在1998年修訂的《土地管理法》上面?？傮w來講, 現(xiàn)行土地制度強調(diào)國家的征地權(quán)力, 明確國家可以征收農(nóng)民的土地用于建設(shè)。從土地利用規(guī)劃的視角看, 現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容主要有以下幾個方面:
第一, 國家將土地分為三種:農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。
第二, 嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地, 對耕地實行特殊保護(hù)。
第三, 國家通過土地利用總體規(guī)劃和年度利用規(guī)劃來控制地方建設(shè)用地的總量。
第四, 土地分為國有和集體所有兩種。
第五, 改變土地權(quán)屬和用途需要辦理土地變更登記手續(xù), 實行土地用途管制。
第六, 任何單位和個人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法使用國有土地。即集體建設(shè)用地不得入市。
第七, 國家可以征收歸農(nóng)村集體所有的土地, 按土地原有價值進(jìn)行補償。
第八, 建設(shè)占用土地, 涉及占用農(nóng)用地的, 必須辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
第九, 國家通過土地整理等辦法來增加土地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量;通過占補平衡來保持耕地數(shù)量不減少質(zhì)量不降低。
第十, 農(nóng)村建設(shè)用地主要包括農(nóng)村宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地, 其性質(zhì)不同于城市建設(shè)用地。國家在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面的制度安排不同于城市建設(shè)用地。
簡單地說, 國家通過劃分土地類型 (農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地) 、區(qū)分土地權(quán)屬 (國有土地、農(nóng)村集體所有土地) 以及制定土地利用規(guī)劃, 來控制建設(shè)用地總量和嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。國家通過土地征收把集體土地轉(zhuǎn)為國有土地, 滿足城市新增建設(shè)用地需求。國家對農(nóng)用地中的耕地實行特殊保護(hù), 通過實行耕地占補平衡及實施土地整理, 來實現(xiàn)保護(hù)土地資源尤其是保護(hù)耕地數(shù)量不減少質(zhì)量不降低, 同時為國家經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展提供土地資源保障。以用途管制和建設(shè)用地總量控制為基本特征的土地利用制度和以限制農(nóng)村建設(shè)用地入市為基礎(chǔ)的土地征收制度, 成為了中國建設(shè)用地制度的基本構(gòu)造。
從土地利用的角度來講, 現(xiàn)行《土地管理法》主要目標(biāo)有二:一是節(jié)約土地尤其是保護(hù)耕地;二是為經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展提供建設(shè)用地保障。具體辦法是通過劃分土地類型、區(qū)分土地權(quán)屬、控制建設(shè)用地總量、嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及實行土地征收。
二、影響現(xiàn)行土地利用制度的三個重要實踐
在《土地管理法》實施過程中, 有三個重要實踐對現(xiàn)行土地制度包括土地利用制度造成了影響, 并成為當(dāng)前土地制度改革的主要動因。
第一, 在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行的經(jīng)營性建設(shè)形成了大規(guī)模所謂的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地, 大約有4200萬畝。這部分土地如何在市場上進(jìn)行配置, 關(guān)系到土地資源的有效使用問題。有些地方尤其是珠三角地區(qū)普遍實行了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn), 一定程度上打破了現(xiàn)行土地制度的規(guī)定。
第二, 基于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地非農(nóng)使用的增值收益及對本地農(nóng)村土地非農(nóng)使用收益的想象, 有些地方出現(xiàn)了借土地制度來為農(nóng)民增加財產(chǎn)性收益以“顯化”土地價值的實踐, 典型如河南省推出的宅基地券、重慶市推出的地票以及有些省份通過“增減掛鉤”來扶貧的實踐。
第三, 征地實踐中產(chǎn)生了大量因維權(quán)或博弈引起的群體性事件, 科學(xué)理解征地引發(fā)的沖突以及有效減少征地沖突, 成為政府和社會關(guān)注的焦點問題。
以上三項實踐分別對應(yīng)的是2014年開始的“三塊地”的改革試點, 即“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”“宅基地制度改革”和“農(nóng)村土地征收制度改革”。
從當(dāng)前全國農(nóng)村土地制度實踐來說, 因為不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的程度不一樣, 尤其是鄉(xiāng)村工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不一樣, 同樣的土地制度在全國不同地區(qū)的實踐差異很大。這種差異主要表現(xiàn)為經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)村高度工業(yè)化的東部沿海城市經(jīng)濟帶的農(nóng)村與廣大的仍然以農(nóng)業(yè)為主的中西部農(nóng)村的差異。東部沿海城市經(jīng)濟帶主要指珠三角地區(qū)與長三角地區(qū), 這兩個較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村的共同特征是鄉(xiāng)村高度工業(yè)化, 大量農(nóng)地非農(nóng)使用;不同點是, 珠三角地區(qū)非農(nóng)使用的土地資源使用權(quán)主要掌握在村社集體和農(nóng)戶家庭手中, 而長三角地區(qū)非農(nóng)使用的土地資源使用權(quán)主要掌握在集體與地方政府手中。相對于沿海城市經(jīng)濟帶農(nóng)村地區(qū), 廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村在20世紀(jì)80年代興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在世紀(jì)之交幾乎全軍覆沒, 其主要產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)大田種植業(yè), 農(nóng)村土地很少用于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 農(nóng)民大量進(jìn)城, 農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。
因此, 我們可以討論三種不同地區(qū)在現(xiàn)行土地制度下的實踐及其差異, 這三種不同地區(qū)分別為中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)、珠三角農(nóng)村、長三角農(nóng)村。
我國現(xiàn)行土地制度建立的基礎(chǔ)是1986年試行的《土地管理法》;土地制度基本框架形成于1998年《土地管理法》進(jìn)行較大幅度的修改后。2004年以后, 中央開始嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》, 之前相對寬松的地方政府或農(nóng)村集體將農(nóng)地用作建設(shè)的自由空間, 在這之后變得越來越小。到了2008年前后, 國家采取了最嚴(yán)格的土地管理方式, 未經(jīng)國家批準(zhǔn)以及沒有建設(shè)用地指標(biāo), 嚴(yán)禁出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)使用。
從經(jīng)濟發(fā)展的角度來講, 改革開放伊始至2000年前后, 我國出現(xiàn)了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展階段, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值一度占全國產(chǎn)值的半壁江山。遺憾的是, 隨著“短缺經(jīng)濟”的結(jié)束和買方市場的出現(xiàn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“小散亂污”缺陷暴露無遺, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰的弊病進(jìn)一步加劇了其衰落。結(jié)果, 全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很快就破產(chǎn)和消失了。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)中, 長三角地區(qū)的蘇南通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、浙江通過發(fā)展民營企業(yè)使鄉(xiāng)村工業(yè)保持了發(fā)展勢頭;珠三角地區(qū)因招商引資發(fā)展起來的“三來一補”企業(yè)得益于世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時機快速發(fā)展。從而, 在中央開始嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管理時, 東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū) (典型為長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)) 農(nóng)村的大量農(nóng)地已用于二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè), 成為所謂的“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”;而廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村即使有部分農(nóng)地用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 后來隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)閉, 也被復(fù)墾為耕地。因此形成了目前中國不同地區(qū)在相同土地制度下差異較大的實踐以及面臨的不同問題。
三、中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的土地制度實踐
除已經(jīng)完成鄉(xiāng)村工業(yè)化從而融入到沿海城市經(jīng)濟帶的極少數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村以外, 全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)之前一度有所發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在進(jìn)入二十一世紀(jì)后大都關(guān)閉了?！叭丝谙虺鞘屑? 產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中”成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的共識, 以發(fā)展“村村點火、戶戶冒煙”鄉(xiāng)村工業(yè)為主要內(nèi)容的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略, 被城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略所替代?？傊? 通過“離土不離鄉(xiāng)”來完成農(nóng)民非農(nóng)化沒有行得通。
在農(nóng)村耕地有限、農(nóng)業(yè)收入有限的情況下, 大量農(nóng)村剩余勞動力選擇離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 廣大的中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)人口持續(xù)流出, 農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。農(nóng)村人口流出后, 一些留守農(nóng)村的農(nóng)民通過擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模來增加收入。更多農(nóng)民家庭則通過代際分工來同時獲得務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入, 即青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 在城市獲取收入, 缺少進(jìn)城機會的中老年父母留村務(wù)農(nóng), 獲取農(nóng)業(yè)收入。在這個過程中, 越來越多農(nóng)民家庭積蓄了足夠的進(jìn)城資源, 并最終在城市買房, 全家進(jìn)城安居, 真正意義上離開了村莊。另外一些農(nóng)民家庭因缺少全家進(jìn)城的資源, 不得不長期保持青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、老年父母留村務(wù)農(nóng)的代際分工格局。
在農(nóng)村人口流出、農(nóng)村土地主要用于種植大田糧食作物的情況下, 地方政府為擴大城市規(guī)?；蛐藿ɑA(chǔ)設(shè)施而征收農(nóng)民土地, 按土地原有產(chǎn)值給農(nóng)民補償, 大都會受到農(nóng)民的歡迎。農(nóng)民之所以歡迎土地征收, 是因為國家征收農(nóng)村土地最高可以按土地原產(chǎn)值30倍給予補償, 以每畝土地產(chǎn)值2000元為基準(zhǔn), 征收一畝土地農(nóng)民就可以獲得6萬元補償。而當(dāng)前農(nóng)村耕地的年租金也就在500~1000元每畝, 6萬元相當(dāng)于一次性支付60年土地租金, 農(nóng)民可以一次性獲得土地利益的變現(xiàn)。當(dāng)然, 不同時期及不同農(nóng)村地區(qū), 地方政府給到農(nóng)民的征地款差異很大。較早時期的中西部中小城市征地, 因為地方財力有限, 地方政府傾向低價征地, 給農(nóng)民的征地補償比較少, 農(nóng)民奮起維護(hù)自己的土地權(quán)利。在當(dāng)前時期, 尤其是大中城市郊區(qū)征地, 地方政府給農(nóng)民的征地補償不僅已超過土地原產(chǎn)值的30倍, 而且補償方式也越來越多元化。
與土地用于農(nóng)業(yè)相比, 征地給農(nóng)民的補償遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)收入, 因此, 中西部地區(qū)的農(nóng)民大都是盼著征地的。當(dāng)然, 因為土地不可移動, 以及征地只可能平面展開, 農(nóng)民可能在征地過程中通過抗?fàn)幓虿┺膩頎幦「嗤恋匮a償, 并因此發(fā)生農(nóng)民的群體上訪甚至惡性事件。但我們要明白其中主要原因不是農(nóng)民利益受損而是農(nóng)民希望通過博弈來獲得百年難遇的“致富”機會。
正因農(nóng)民在土地征收過程中獲益, 以及農(nóng)民對土地公有制的認(rèn)可 (農(nóng)民認(rèn)為土地是國家的, 土地開發(fā)是國家的權(quán)力) , 在中國最近十多年的土地征收過程中雖然出現(xiàn)了各種問題, 產(chǎn)生了一些影響巨大的群體性事件, 但是這種沖突并未實質(zhì)性惡化。不可否認(rèn), 農(nóng)地非農(nóng)使用形成了巨額土地增值收益, 分配如此巨大的土地增值收益必然會有利益博弈及各種問題出現(xiàn)。利益分配過程總體有序以及問題大多可以解決, 說明征地制度是有效的。換言之, 從全國中西部一般農(nóng)業(yè)地區(qū)來看, 當(dāng)前土地征收制度是合理的、適宜的, 沒有修改的必要性。
從農(nóng)村建設(shè)用地情況來看, 當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村建設(shè)用地都是非經(jīng)營性的, 主要包括宅基地和公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)用地。因為中西部絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已經(jīng)關(guān)閉, 且這些企業(yè)占用的土地大部分都已復(fù)墾為耕地, 所以中西部農(nóng)村地區(qū)目前只有十分有限的所謂經(jīng)營性建設(shè)用地。例如, 納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的貴州湄潭縣, 全縣僅約有1500畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 而同樣納入試點的廣東佛山南海區(qū), 集體經(jīng)營性建設(shè)用地有數(shù)十萬畝之多[1]。
同時, 由于大量農(nóng)民進(jìn)城以及農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)較少, 中西部地區(qū)缺少對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的需求。在之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)閉之后, 農(nóng)民和村社集體自然而然地將所謂的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”復(fù)墾為耕地種了糧食。因為占全國農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村地區(qū)只有很少所謂的“經(jīng)營性集體建設(shè)用地”, 且當(dāng)?shù)夭o對“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的需求, 所以全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的盤活、使用權(quán)流轉(zhuǎn)入市就是典型的假問題。換言之, 如果將沿海地區(qū)所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的制度套過來, 就會造成中西部農(nóng)村的種種不適。典型就是, 一些中西部地方試圖通過將并無太大價值的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來“顯化”土地價值及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
在中西部一些具有區(qū)位優(yōu)勢或旅游資源的農(nóng)村, 因為可以開發(fā)第三產(chǎn)業(yè) (如旅游服務(wù)業(yè)) 而有對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求, 從而會產(chǎn)生建設(shè)用地的價值。這種對農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求與沿海城市經(jīng)濟帶農(nóng)村對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求邏輯是一樣的。不過, 具有區(qū)位優(yōu)勢或旅游資源的農(nóng)村僅是中西部農(nóng)村極少的一部分, 不能代表絕大多數(shù)農(nóng)村。絕大多數(shù)中國農(nóng)村即使有集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 也因為并無進(jìn)行建設(shè)的實際需求, 而無法產(chǎn)生價值, 更不可能無緣無故產(chǎn)生出農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村, 宅基地?zé)o疑要占到其全部建設(shè)用地的90%以上。按《土地管理法》的規(guī)定, 我國農(nóng)村實行一戶一宅制度, 宅基地是免費獲得、無償使用的。全國共有2億多農(nóng)戶, 按一戶一宅, 就有2億多塊宅基地, 這些宅基地絕大多數(shù)集中在中西部農(nóng)村地區(qū)。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計, 全國農(nóng)村宅基地面積超過2億畝。
改革開放以來, 中國城市化率由不足20%提高到了接近60%, 數(shù)以億計的農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城了。農(nóng)民進(jìn)城后, 并沒有退出在農(nóng)村的宅基地。同時, 因農(nóng)民進(jìn)城, 城市建設(shè)用地不斷增長。表面上看, 農(nóng)民離開農(nóng)村卻不退出宅基地, 農(nóng)村建設(shè)用地并未減少, 似乎造成了農(nóng)村土地資源的“浪費”。
不過, 只要認(rèn)真分析農(nóng)民進(jìn)城的情況, 以及農(nóng)民不退出宅基地的原因, 我們就可以更好地理解農(nóng)村宅基地的功能以及土地資源的性質(zhì)。
當(dāng)前農(nóng)民家庭一般保持以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕生計模式, 這種模式的影響如下:農(nóng)民進(jìn)城, 往往是家庭中青壯年勞動力進(jìn)城及購房居住, 而留守農(nóng)村的老年父母自然要有房住, 他們不可能退出宅基地;同時, 在中國現(xiàn)在這樣的發(fā)展階段, 進(jìn)城農(nóng)民能否在城市體面安居還有不確定性, 農(nóng)民進(jìn)城后仍然保留農(nóng)村宅基地, 可以防止進(jìn)城失敗后沒有回鄉(xiāng)的退路, 農(nóng)村宅基地因此成為他們進(jìn)城后的退路與最后保障。
同時, 中西部農(nóng)村大量農(nóng)民進(jìn)城后, 他們在城市獲得了穩(wěn)定就業(yè)與收入, 從而不再將農(nóng)村作為退路, 因此會放棄自己的宅基地。在這種情況下, 中西部農(nóng)村宅基地就出現(xiàn)過剩, 這些過剩的宅基地一部分會被農(nóng)民復(fù)墾出來作為農(nóng)地使用。因為農(nóng)村宅基地過剩以及農(nóng)民大量進(jìn)城, 農(nóng)村宅基地不可能具有財產(chǎn)性質(zhì), 更不可能因為是所謂“建設(shè)用地”就可以顯化出巨額價值來。
一般說來, 農(nóng)戶與宅基地的關(guān)系主要有四種:第一種是農(nóng)戶全家留村從事農(nóng)業(yè), 宅基地與住房是他們進(jìn)行生產(chǎn)生活的基本保障;第二種是農(nóng)戶家庭中年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商去了, 年老父母留守, 他們?nèi)匀恍枰姓睾妥》?第三種是農(nóng)戶全家進(jìn)城了, 但因為不確定能否在城市安居而保留農(nóng)村宅基地與住房, 以留下進(jìn)城失敗的退路;第四種是全家進(jìn)城并確定在城市安居下來, 他們就放棄了農(nóng)村宅基地, 留村農(nóng)民自然而然將宅基地復(fù)墾農(nóng)用。
在當(dāng)前乃至未來相當(dāng)長一段時間, 第二種和第三種情況都會十分普遍且十分重要。農(nóng)村宅基地以及承包地作為農(nóng)民的基本保障是不能夠市場化的。農(nóng)民打拼成功就留城, 失敗就返鄉(xiāng), 這樣一種進(jìn)退有據(jù)極大地增加了中國農(nóng)民的確定性與主體性, 使農(nóng)民可以依據(jù)家庭條件做出最有利于自己的理性選擇[1]。實際上, 正因農(nóng)民進(jìn)城失敗時可以返回農(nóng)村, 中國城市才沒有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟, 中國才能保持發(fā)展中的穩(wěn)定, 才有應(yīng)對經(jīng)濟周期的足夠能力。
隨著中國現(xiàn)代化的加速以及城市化的推進(jìn), 越來越多農(nóng)戶家庭在城市安居下來, 從而留下了土地資源和農(nóng)村獲利機會, 這些資源和機會可以相對集中地被仍然留守農(nóng)村的農(nóng)戶俘獲, 這些農(nóng)戶通過擴大經(jīng)營規(guī)模來提高收入。在這個過程中, 農(nóng)村的土地資源一點也沒有浪費, 過去是多少現(xiàn)在還是多少未來仍然是多少。不同點是, 在當(dāng)前大量進(jìn)城的農(nóng)民仍然要依托土地, 他們進(jìn)城后并不將暫時空置在那里的宅基地即時復(fù)墾為耕地, 而是作為“資源冗量”, 放一放, 等十年二十年再來復(fù)墾。這個放一放的“資源冗量”為進(jìn)城農(nóng)民提供了失敗時可以返鄉(xiāng)的退路與保障, 防止了中國城市出現(xiàn)貧民窟, 也增加了中國應(yīng)對經(jīng)濟周期性的能力, 總之具有極為重要的社會的和政治的功能, 是中國土地制度的重要優(yōu)勢。
因此, 不能急于將當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城后空閑下來的宅基地復(fù)墾出來以節(jié)約土地資源, 要看到宅基地對進(jìn)城農(nóng)民的重要性和在政治社會上的重要功能。實際上, 即使不復(fù)墾, 這些宅基地也是土地資源, 是隨時可以復(fù)墾為耕地的。當(dāng)前中國中西部農(nóng)村有大量土地季節(jié)性拋荒及退耕還林, 但總體來講, 中國農(nóng)產(chǎn)品總供給是過剩的。也就是說, 中國土地資源的保護(hù)是戰(zhàn)略性的, 是長期的, 而非當(dāng)下一定要復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧食。何況, 農(nóng)民建房所選宅基地往往是坡地或荒地, 水利條件不好, 重慶搞的地票嘗試, 使農(nóng)民宅基地復(fù)墾下來的大部分土地都拋荒了, 就是教訓(xùn)。
目前學(xué)界乃至政策部門盯著中西部農(nóng)村的宅基地不放, 主張拆進(jìn)城農(nóng)民的房子將宅基地復(fù)墾為耕地, 除了不想浪費資源外, 還與兩個錯誤想象有關(guān):一是將宅基地當(dāng)作建設(shè)用地, 以城市建設(shè)用地的價值來想象農(nóng)村宅基地的價值;二是以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的宅基地來想象中西部農(nóng)村的宅基地。
四、長三角與珠三角地區(qū)的土地制度實踐
與全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)不同, 東部沿海地區(qū)農(nóng)村早在20世紀(jì)就已經(jīng)完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化, 到2004年國家采取嚴(yán)格的土地用途管理時, 這些地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分農(nóng)地都被用作了建設(shè), 從而形成了所謂的“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”。由于東部沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)路不同, 這些地方實踐中形成了有所差異的農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系與權(quán)屬意識, 其中比較典型的有三種:即珠三角模式、浙江模式和蘇南模式 (浙江和蘇南地區(qū)均可以納入長三角的地域范圍) 。
1. 農(nóng)村土地制度實踐:沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的特征
總體來講, 珠三角和蘇南、浙江所屬的長三角的大多數(shù)地區(qū)都已經(jīng)完成鄉(xiāng)村工業(yè)化, 城鄉(xiāng)一體化成為了現(xiàn)實。這些地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化吸引了大量外來人口流入就業(yè)。鄉(xiāng)村工業(yè)化以及外來人口的流入, 產(chǎn)生了大量的建設(shè)用地需求, 進(jìn)而村社集體土地非農(nóng)使用形成農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。農(nóng)民在宅基地上所建住房, 無論是出租獲利還是自住, 都使住房和宅基地具有了財產(chǎn)屬性[1], 由此造成了沿海城市帶農(nóng)村土地制度實踐與中西部農(nóng)村完全不同的性質(zhì)。最典型的不同是所謂“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的差異。相對于中西部一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村極其稀少的集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 當(dāng)前中國農(nóng)村4200萬畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在沿海城市經(jīng)濟帶的農(nóng)村, 尤其集中在長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù), 蘇南典型地區(qū)蘇州的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積為20萬畝 (蘇州市國土面積約為1650平方公里) , 浙江典型地區(qū)德清縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積為1萬畝 (德清縣國土面積約為935平方公里) , 珠三角典型地區(qū)佛山市南海區(qū)為25萬畝 (南海區(qū)面積約為1073平方公里) [2]。
這些土地本身是集體所有, 但用于了建設(shè), 興辦了二、三產(chǎn)業(yè)[3]。這樣, 在沿海城市經(jīng)濟帶的長三角和珠三角農(nóng)村就具備了下述若干要素特征:第一, 農(nóng)村地區(qū)被納入沿海城市經(jīng)濟帶中, 城鄉(xiāng)一體使農(nóng)村具有與城市相差不多的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及發(fā)展工業(yè)乃至于商業(yè)的區(qū)位條件, 農(nóng)村地區(qū)也已被納入沿海經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃中;第二, 農(nóng)村集體土地被廣泛用作發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè), 形成了大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 這些經(jīng)營性建設(shè)用地因處在沿海城市經(jīng)濟帶而具有遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)的土地收益;第三, 由于《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能入市, 沿海城市經(jīng)濟帶的大量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o法合法流轉(zhuǎn)進(jìn)而難以通過市場進(jìn)行有效配置, 這影響了土地資源的利用效率;第四, 大量外來人口的進(jìn)入、相對便利的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及沿海城市經(jīng)濟帶的區(qū)位, 使這些地區(qū)農(nóng)民的宅基地和住房可供出租且具有與城市商品房類似的價值, 從而出現(xiàn)了農(nóng)民住房和宅基地的財產(chǎn)化。
2. 工業(yè)化進(jìn)路差異:三種不同的模式
從鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)路來看, 蘇南、浙江和珠三角形成了三種不同的模式:蘇南主要發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 浙江主要發(fā)展個體私營經(jīng)濟, 珠三角地區(qū)則主要通過招商引資發(fā)展“三來一補”企業(yè)。模式的不同導(dǎo)致三地土地利用方式的不同。
早在20世紀(jì)70年代中后期, 蘇南地區(qū)就利用鄰近上海的優(yōu)勢興辦了大量集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 并在較短時間內(nèi)形成了規(guī)模巨大的產(chǎn)值, 逐漸實現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化。蘇南地區(qū)農(nóng)民進(jìn)廠不進(jìn)城, 離土不離鄉(xiāng), 實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)向工業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)變。蘇南地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 最大的便利是利用村社集體土地興辦企業(yè)。在國家實行嚴(yán)格的土地用途管制之前, 在集體土地上興辦集體企業(yè)是理所當(dāng)然的、合理合法的。蘇南農(nóng)村工業(yè)化使當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)業(yè)用地變成建設(shè)用地, 這些用于發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的建設(shè)用地屬于集體所有。
與蘇南不同, 浙江大部分地區(qū)是通過建立小商品市場與發(fā)展個體私營企業(yè)而完成工業(yè)化的。個體私營企業(yè)大多從家庭作坊開始。如果家庭作坊效益好, 企業(yè)主便會擴大生產(chǎn)規(guī)模:前期主要是通過房前屋后擴建來滿足生產(chǎn)需要, 到了更大規(guī)模時, 企業(yè)主便會到村莊荒地或交通便利的土地上興建廠房。因為土地是集體所有, 企業(yè)卻是私人所有的, 所以即使沒有實行嚴(yán)格的土地用途管制, 浙江個體私營企業(yè)占用集體農(nóng)地也是不合法、不合理的。這種發(fā)展模式導(dǎo)致浙江的個體私營企業(yè)呈現(xiàn)十分分散的狀態(tài)以及土地利用的高度碎片化, 也導(dǎo)致該地區(qū)違建情況極為普遍、農(nóng)民的住房與企業(yè)廠房混為一體[1]。
珠三角地區(qū)農(nóng)村利用鄰近港澳的優(yōu)勢以及全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史性機遇, 大力發(fā)展“三來一補”企業(yè), 在短期內(nèi)就完成了工業(yè)化。珠三角地區(qū)工業(yè)化過程充分調(diào)動各級積極性, 推動“五個輪子”一起轉(zhuǎn), 即市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社和農(nóng)戶五個層次共同推動鄉(xiāng)村工業(yè)化。村社兩級是農(nóng)村集體土地的所有者, 他們充分利用掌握土地資源的優(yōu)勢招商引資、發(fā)展“三來一補”企業(yè), 包括將土地出租給外來投資者蓋廠房, 或蓋標(biāo)準(zhǔn)廠房出租。正因如此, 村社兩級獲得了土地非農(nóng)使用的增值收益 (主要是土地租金) , 地方政府也獲得了大量稅收。珠三角快速工業(yè)化還形成了眾多就業(yè)機會, 大量外來農(nóng)民工涌入后, 為外來農(nóng)民工提供食宿生活服務(wù)開始成為具有經(jīng)濟利益的事業(yè)。珠三角地區(qū)地方政府也鼓勵本地農(nóng)民在自己的宅基地上蓋出租房, 甚至有很多村社集體給農(nóng)戶分配兩三塊宅基地讓其蓋房出租?？傊? 珠三角地區(qū)快速工業(yè)化使當(dāng)?shù)卮蟛糠洲r(nóng)村土地在短時期內(nèi)被用于建設(shè), 農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的巨額增值收益通過地租房租的形式最終分配給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民, 這些農(nóng)民因此成為土地食利者或半食利者。
蘇南、浙江、珠三角工業(yè)化路徑不同, 不僅造成三地土地利用方式的差異, 而且產(chǎn)生了完全不同的農(nóng)民地權(quán)意識[2]。所謂“農(nóng)民地權(quán)意識”指的是一個區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民共享的關(guān)于土地權(quán)利如何配置、土地利益如何分配的地方性共識規(guī)范。土地利用實踐深刻地影響著農(nóng)民的地權(quán)意識。蘇南發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 起決定作用的是村干部辦廠經(jīng)營 (包括組織生產(chǎn)和推銷產(chǎn)品) 的能力。土地是集體的, 所有蘇南農(nóng)村都有可以用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地, 但不是所有村社集體興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都能為本村村民提供就業(yè)機會及為村社集體提供企業(yè)利潤?；蛘哒f, 蘇南興辦集體企業(yè), 村干部的經(jīng)營能力是企業(yè)能否成功的關(guān)鍵, 土地因素的作用是其次的, 也是被忽視的。農(nóng)民因此并不會由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是辦在集體所有的土地上, 而要求從土地上特別地分享利益。
浙江個體私營經(jīng)濟從家庭作坊開始, 農(nóng)民先在房前屋后搭建, 再到村莊中的荒地或交通便利處建廠。因為土地是集體的, 所以即使個體私營企業(yè)只在自家承包地上建廠房或租其他農(nóng)戶的承包地建廠房, 從法律上講也是沒有依據(jù)的。但是地方政府為了發(fā)展工業(yè)大多對個體私營經(jīng)濟違法占地采取以罰代管的默認(rèn)態(tài)度, 個體私營企業(yè)也絕對不敢宣稱自己違法占用的土地就是自己的土地。這也是浙江民營企業(yè)家更愿意通過選舉來當(dāng)村干部的原因, 也是最近幾年浙江地區(qū)大規(guī)模推動“三改一拆”得以平穩(wěn)進(jìn)行的前提。
珠三角地區(qū)主要通過招商引資來發(fā)展“三來一補”企業(yè), 在這個過程中, 村社集體成功招商后, 企業(yè)經(jīng)營是投資者的事, 村社集體不負(fù)責(zé)經(jīng)營管理只按出租土地的面積收取當(dāng)?shù)仄骄牡刈狻Ｒ驗樽饨鹗杖胧桥c出租土地的面積呈正相關(guān)以及土地屬于全體村社集體成員所有, 所以, 在珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化的過程中, 作為村社集體成員的農(nóng)民就有了強烈的地權(quán)意識, 他們普遍認(rèn)為“三來一補”企業(yè)的租金也屬于自己。另外, 當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍建多套住房出租進(jìn)一步強化了他們的地權(quán)意識以及他們占有農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的預(yù)期。
3. 蘇南、浙江與珠三角農(nóng)村土地制度實踐的差異
蘇南、浙江及珠三角不同的工業(yè)化進(jìn)路造就了現(xiàn)行土地制度在這三個地區(qū)完全不同的實踐條件, 因此產(chǎn)生了完全不同的土地制度的地方實踐。下面分別討論三個地方在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度與征地制度上的不同實踐。
珠三角農(nóng)村為了解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題, 在2005年出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》, 允許集體土地入市, 以農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)代替征地制度成為經(jīng)營性建設(shè)用地供給的主要制度安排。蘇南雖然也有類似條例, 但是相對保守。比如說蘇州1996年就出臺了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》, 但流轉(zhuǎn)對象僅限于存量集體建設(shè)用地, 且在流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)收益分配方面, 政府均進(jìn)行嚴(yán)格管理, 未能突破現(xiàn)行征地制度。
宅基地方面, 蘇南農(nóng)村一直嚴(yán)格按照一戶一宅進(jìn)行宅基地管控, 不僅很少有農(nóng)戶亂占宅基地, 而且也很少有違建的情況發(fā)生。這其中一個重要的原因是, 蘇南農(nóng)村工業(yè)化是發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 集體發(fā)展越好、力量越強, 就越有能力對村莊進(jìn)行有效規(guī)范的管理, 包括對宅基地及其上建房進(jìn)行規(guī)范管理。
浙江積極鼓勵個體私營經(jīng)濟的發(fā)展, 個體私營經(jīng)濟是從家庭作坊開始逐漸擴張的, 因此, 浙江農(nóng)村宅基地上的亂搭亂建十分普遍。企業(yè)發(fā)展到一定程度, 房前屋后搭建已不能滿足其需要, 企業(yè)主便在村莊荒地或承包地上建工廠。這種情況顯然是違反《土地管理法》的, 但已相當(dāng)普遍。
珠三角地區(qū)通過集體土地招商引資, 因土地歸所有村社集體成員共有, 招商引資而來“三來一補”企業(yè)獲利越大, 村民就越是有團結(jié)起來從土地中分享利益的愿望與行動。表現(xiàn)在宅基地方面, 除了地方政府在當(dāng)?shù)毓I(yè)化之初鼓勵農(nóng)民在宅基地上建住房出租以外, 珠三角農(nóng)民也有強烈的多占宅基地及多建住房出租的愿望。同時因為珠三角村社集體能力不強, 村社干部不得不回應(yīng)乃至滿足農(nóng)民多占宅基地及多建房的利益訴求。結(jié)果, 當(dāng)前珠三角地區(qū)農(nóng)民一戶多宅成為普遍情況, 在宅基地上違章搭建及超標(biāo)建設(shè)也屢見不鮮。
顯然, 在沿海城市經(jīng)濟帶已經(jīng)完成工業(yè)化的農(nóng)村地區(qū), 因為人口流入、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善以及居住便利, 宅基地和住房具有很強的財產(chǎn)屬性, 可以財產(chǎn)化。在管理方面, 三個典型地區(qū)的差異是:蘇南宅基地管理較為嚴(yán)格規(guī)范;浙江民營企業(yè)在宅基地上違規(guī)搭建比較普遍, 地方政府往往以罰代管;珠三角農(nóng)村宅基地及住房建設(shè)管理則幾近失控。
征地制度方面, 在沿海城市經(jīng)濟帶的農(nóng)村地區(qū), 一方面存在大量所謂的集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 另一方面這些地區(qū)的土地具有非農(nóng)使用產(chǎn)生巨額增值收益的條件。在國家相對寬松的土地用途管制時, 這些地區(qū)農(nóng)民將農(nóng)地非農(nóng)使用可以獲得巨大的土地增值收益, 因此普遍不歡迎土地征收。
相對來講, 由于珠三角地區(qū)農(nóng)民更多地從土地出租中獲利, 他們更加強烈地反對土地征收。蘇南強有力的集體經(jīng)濟以及農(nóng)民和土地之間較少的直接利益關(guān)系, 使蘇南地方政府有能力“和諧征地”。浙江則因為個體私營企業(yè)違法建廠本身沒有合法性, 以及民營企業(yè)與一般農(nóng)民之間存在巨大利益分化, 地方政府征地很少會遇到強有力的阻礙。
結(jié)果就是, 現(xiàn)行土地征收制度在長三角的蘇南和浙江可以順利實施, 在珠三角實施卻極其困難。這種困難迫使珠三角地方政府不得不在2000年前后承認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或者集體土地入市的合法性, 地方政府只對土地用途進(jìn)行必要的規(guī)劃管控, 而不再有能力順利征地。在集體土地入市的制度安排下, 不僅用于工商業(yè)的經(jīng)營性建設(shè)用地難以征收, 而且用于公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地也很難征收, 甚至農(nóng)村出現(xiàn)了“土圍子”現(xiàn)象。地方政府和農(nóng)民集體屢屢陷入激烈博弈的困境中, 土地規(guī)劃難以有序執(zhí)行[1]。
五、現(xiàn)行土地制度與土地利用規(guī)劃
從當(dāng)前土地利用的特征來看, 中國農(nóng)村可以劃分為風(fēng)格迥異的兩個部分:一個是占有廣袤土地資源和土地主要用于農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村;另一個是大量農(nóng)地非農(nóng)使用、價值遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)用途的沿海城市經(jīng)濟帶的東部農(nóng)村。
從土地資源數(shù)量上講, 主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村的面積要占到全國農(nóng)村土地絕大多數(shù);從土地資源價值上講, 沿海城市經(jīng)濟帶高速發(fā)展產(chǎn)生的對建設(shè)用地的巨大需求以及國家嚴(yán)格限制新增建設(shè)用地的供給, 使該區(qū)域建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價值。東部沿海城市帶農(nóng)村土地的非農(nóng)使用導(dǎo)致東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展先行以及土地開發(fā)先行, 東部農(nóng)村土地因此附著了大量既得利益。中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū), 對建設(shè)用地需求比較小, 農(nóng)村土地開發(fā)強度比較低, 土地開發(fā)后行, 土地上并沒有附著巨大的既得利益。土地開發(fā)上的東部地區(qū)先行與中西部后行, 跟特定時期的特定制度安排有關(guān)系, 且先行并非后行的榜樣, 或者說后行很難再走先行的道路。
總體來說, 決定東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村土地利用存在巨大差異的主要因素有兩個:一是在上世紀(jì)90年代短缺經(jīng)濟結(jié)束之前鄉(xiāng)村工業(yè)化的先行情況;二是1998年以保護(hù)耕地為主旨的《土地管理法》的修訂及該法嚴(yán)格執(zhí)行 (2004年) 前地方占用農(nóng)地進(jìn)行建設(shè)的情況。
在20世紀(jì)90年代, 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的鄉(xiāng)村工業(yè)化從沿海到內(nèi)地蓬勃發(fā)展起來, “村村點火、戶戶冒煙”成為這種盛況最形象的描述。隨著短缺經(jīng)濟的結(jié)束, 工業(yè)品出現(xiàn)了供給過剩, 買方市場很快淘汰了缺少市場競爭力的鄉(xiāng)村工業(yè)產(chǎn)品, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在此背景下受到劇烈沖擊。相對來說, 珠三角招商引資發(fā)展起來的“三來一補”企業(yè)和浙江個體私營企業(yè)具有較強的市場適應(yīng)性, 蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因發(fā)展比較早, 也具備一定抗市場風(fēng)險能力。但中西部鄉(xiāng)村工業(yè)卻是曇花一現(xiàn), 絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在短期內(nèi)紛紛關(guān)閉, 至今中國中西部農(nóng)村仍沒有建立起像樣的鄉(xiāng)村工業(yè)。這成為當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的主要原因。
1998年修訂的《土地管理法》以保護(hù)耕地為主旨, 形成了完整的土地用途管制和建設(shè)用地總量控制制度。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》實施后, 國家自上而下地開始嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》, 全國農(nóng)村再難有新增的農(nóng)村工業(yè)用地, 即所謂的“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地”。自此, 中西部地區(qū)的工業(yè)化走上了工業(yè)向園區(qū)集中的集約用地的道路, “村村點火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化成為歷史。東部沿海地區(qū)農(nóng)村利用其先發(fā)的優(yōu)勢和城市經(jīng)濟帶的優(yōu)勢, 鄉(xiāng)村工業(yè)不斷優(yōu)化升級, 形成了當(dāng)前繁榮的產(chǎn)業(yè)局面。
具體到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的問題, 占中國土地資源多數(shù)的中西部農(nóng)村地區(qū)因為缺少所謂的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”, 所以不存在急迫地通過市場來流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的訴求。換言之, 廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村對于《土地管理法》“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定, 沒有任何不適。受此項規(guī)定困擾的是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村, 尤其是珠三角農(nóng)村。
在當(dāng)前中國中西部農(nóng)村, 城市化使農(nóng)村人口不斷流出, 農(nóng)村出現(xiàn)了空心化?？梢哉f, 中西部地區(qū)農(nóng)村宅基地不存在稀缺的問題, 宅基地只用于農(nóng)民生產(chǎn)生活, 且不具有財產(chǎn)屬性。更重要的是, 農(nóng)村一戶一宅, 保證所有農(nóng)戶基本的居住權(quán), 為進(jìn)城失敗的農(nóng)戶提供退路, 為需要通過代際分工來同時獲取務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入的農(nóng)戶提供再生產(chǎn)的制度條件, 為仍然生活在農(nóng)村的農(nóng)戶提供保障。在農(nóng)村, 農(nóng)民可以無償獲得和使用宅基地。因此, 在中西部農(nóng)村, 宅基地作為農(nóng)民的一項基本福利和基本社會保障, 既沒有市場化, 也缺少市場化的條件。雖然進(jìn)城農(nóng)戶并未隨著進(jìn)城同步退出宅基地, 看起來造成了農(nóng)村土地資源的浪費, 但是因為宅基地對于進(jìn)城可能失敗的農(nóng)戶仍然具有保障功能, 所以是合理資源冗量。也就是說, 當(dāng)前中西部農(nóng)村的宅基地制度實踐具有合理性, 沒有必要修改。
目前中西部農(nóng)村的農(nóng)地主要用于種植大田糧食作物, 宅基地主要保障農(nóng)戶的居住權(quán)。當(dāng)中西部地區(qū)征地拆遷時, 給予農(nóng)民的補償不僅遠(yuǎn)高于其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出, 而且實現(xiàn)了土地價值的變現(xiàn), 農(nóng)民一般都是歡迎征地拆遷的。至于征地拆遷過程中出現(xiàn)沖突乃至群體性事件, 只應(yīng)理解為不同利益主體圍繞土地征收及農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的增值收益分配而出現(xiàn)的博弈。當(dāng)前征地拆遷中出現(xiàn)的利益博弈明顯是可控的, 并未有惡化的趨勢。換言之, 農(nóng)民獲得不菲的補償以及征地過程中所產(chǎn)生的沖突有限且可控, 說明中西部農(nóng)村土地征收是保證了農(nóng)民土地利益的。
總之, 當(dāng)前無論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革還是征地制度改革, 具有迫切性的, 都集中在東部沿海城市經(jīng)濟帶的農(nóng)村地區(qū)。在二十世紀(jì)八九十年代的快速工業(yè)化中, 這些地方的政府缺少對土地利用的規(guī)定, 也缺少對土地用途的管制, 因此產(chǎn)生了土地利用上的先行劣勢。其中最重要的是在土地上附著了巨大的既得利益, 這又集中表現(xiàn)在珠三角農(nóng)村。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上的先行劣勢是在特定歷史條件與制度條件下產(chǎn)生的。當(dāng)前中央正在進(jìn)行的三項土地改革的重點就是解決這些先行劣勢地區(qū)的歷史遺留問題。然而, 問題的解決不是一朝一夕的事情, 要有足夠的耐心。由于土地上附著了大量利益且土地不可移動, 任何急于求成的土地制度改革都可能對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成不良后果。
好在中國土地資源主要在中西部地區(qū), 這些地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢可以在土地利用上充分地發(fā)揮出來。但前提是我們必須要清醒地認(rèn)識到當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村“三塊地”改革是要解決東部沿海地區(qū)土地利用上的先行劣勢造成的歷史遺留問題。萬萬不可以將用于解決歷史遺留問題的土地制度政策方案運用到中西部農(nóng)村, 變成全國性的制度安排。
土地利用規(guī)劃是國家實行土地用途管理的基礎(chǔ)。2020至2035年土地利用規(guī)劃編修在即, 在當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化時期和中央決定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時期, 高質(zhì)量編修土地利用規(guī)劃, 具有毋庸置疑的重要意義。而決定土地利用規(guī)劃編修質(zhì)量的重要前提是深刻認(rèn)識中國現(xiàn)行土地制度。經(jīng)過前文分析討論, 筆者認(rèn)為編修中國土地利用規(guī)劃應(yīng)有基本前提性認(rèn)識, 即:必須充分認(rèn)識到東部沿海城市帶農(nóng)村土地利用上的先行劣勢, 必須清醒認(rèn)識到解決土地利用上先行劣勢的土地制度改革不應(yīng)套用到中西部農(nóng)村, 不應(yīng)上升為全國土地制度;同時, 在中國農(nóng)村土地利用規(guī)劃要充分利用占全國絕大多數(shù)土地資源的中西部農(nóng)村后發(fā)優(yōu)勢, 做后發(fā)優(yōu)勢的文章, 保證土地資源最有效最集約最節(jié)約地被利用, 服務(wù)和服從于中國的城市化和現(xiàn)代化的事業(yè)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江蘇社會科學(xué)2018年05期
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