農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革至少會(huì)對(duì)國(guó)家土地管理制度、城鄉(xiāng)之間土地資源配置和利用、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利等產(chǎn)生影響。

農(nóng)村土地制度改革影響深遠(yuǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)決定中關(guān)于農(nóng)村的改革任務(wù)，是放在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的大背景下來部署的，大體可以概括為以下十個(gè)方面：

改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系；

改革農(nóng)村土地制度；

改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度；

推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新；

改革農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資體制；

改革農(nóng)村金融體制；

農(nóng)村行政管理體制和社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新；

農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基本公共服務(wù)體制改革；

健全農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理制度；

戶籍制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。

農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革至少會(huì)對(duì)國(guó)家土地管理制度、城鄉(xiāng)之間土地資源配置和利用、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利等產(chǎn)生影響。

征地制度改革

十八屆三中全會(huì)決定對(duì)征地制度改革提出了五項(xiàng)要求：

允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，并且和國(guó)有土地同等權(quán)利。

其意為：在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)，如果涉及到符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可能就不再征收，以繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有權(quán)的狀態(tài)進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)?！　?/p>

在前一條的基礎(chǔ)上進(jìn)一步縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，同時(shí)健全對(duì)被征地農(nóng)民的多元保障機(jī)制。

更重要的問題是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后的增值收益如何分配。十八屆三中全會(huì)明確提出要建立兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機(jī)制，并明確要求合理提高個(gè)人收益。

世界各地采取的辦法大體為兩種：一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過稅收來調(diào)節(jié)；另一種則是根據(jù)法律規(guī)定農(nóng)民所得的比例。

十八屆三中全會(huì)有關(guān)征地制度的改革還有如下要求：減少劃撥用地，更多的建設(shè)用地要通過市場(chǎng)機(jī)制來配置；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。

這對(duì)于遏制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地饑渴癥顯然有重要意義；完善建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，這對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的二次開發(fā)、節(jié)約集約用地也會(huì)發(fā)生重要作用。

農(nóng)村集體建設(shè)用地改革

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，不能用解決城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)民土地的辦法來對(duì)待整個(gè)農(nóng)村的建設(shè)用地。同時(shí)，也要考慮我國(guó)的城鎮(zhèn)化到底還需要多少建設(shè)用地。絕不可能把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)都倒到城鎮(zhèn)來用。城鄉(xiāng)建設(shè)如何統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、部分村莊逐步消亡后如何合理補(bǔ)償農(nóng)民，以將農(nóng)房、村莊復(fù)墾為耕地等問題，應(yīng)抓緊研究。

十八屆三中全會(huì)決定還提出對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓的問題。這至少涉及到三項(xiàng)重要制度。

首先是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度。農(nóng)民宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請(qǐng)宅基地，如果農(nóng)民可以將其住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這涉及到農(nóng)村宅基地制度的根本改變。

其次，雖然農(nóng)民房屋的建設(shè)費(fèi)用是自己負(fù)擔(dān)的，但是宅基地所有權(quán)是集體的，而農(nóng)民的宅基地是無償獲得的，這表明農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是不完整的。如果允許產(chǎn)權(quán)不完整的農(nóng)民住房直接進(jìn)入市場(chǎng)，制度上該如何對(duì)待城鎮(zhèn)中類似的住房，比如經(jīng)濟(jì)適用房和其他購(gòu)買型的保障房？這涉及到整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)則的根本改變。

最后，我國(guó)最高法曾經(jīng)解釋：接受房屋抵押的銀行在抵押人無力償還貸款、房屋被銀行收走的情況下，必須保障抵押人及其贍養(yǎng)人口的基本居住權(quán)。這些情況都表明農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的復(fù)雜性，十八屆三中全會(huì)決定中提出的農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓只是選擇若干試點(diǎn)、并要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。

農(nóng)民承包耕地經(jīng)營(yíng)體制的改革

改革中需要解決好的問題主要在于兩個(gè)方面：

怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利；

怎樣通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展。

十八屆三中全會(huì)決定提到加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。這不僅要培育從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的多種經(jīng)營(yíng)主體，還要培育不直接提供農(nóng)產(chǎn)品、但給其他農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)的多種主體。這是我國(guó)農(nóng)村近期發(fā)生的一個(gè)深刻變化。

“耕、種、收靠社會(huì)化服務(wù)，日常田間管理靠家庭成員”——這種靠擴(kuò)大社會(huì)化服務(wù)的規(guī)模，彌補(bǔ)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不足的經(jīng)營(yíng)形式，明顯提高了農(nóng)業(yè)的效率和效益，也符合現(xiàn)階段大量農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間徘徊的現(xiàn)實(shí)要求。

以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制改革正比較順利地向前推進(jìn)。只要把握住這個(gè)方向，堅(jiān)持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不搞大躍進(jìn)、不搞強(qiáng)迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會(huì)出現(xiàn)大的問題。

農(nóng)村土地制度改革將拓展金融空間

農(nóng)村土地制度改革，特別是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)股份占有權(quán)允許抵押、擔(dān)保，一定會(huì)給金融業(yè)帶來巨大的發(fā)展空間，也會(huì)帶來新挑戰(zhàn)。

首先，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際抵押的只能是經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，是不能抵押的。

但是，法律又允許農(nóng)民把承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，這表明農(nóng)村土地是可以實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的。

農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是可以展開的，因?yàn)榧词菇?jīng)營(yíng)失利，農(nóng)戶失去的也只是幾年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而承包權(quán)、集體的所有權(quán)都不會(huì)受影響。

其次，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押是宅基地的抵押，還是住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押，抑或是居住權(quán)的抵押？這需要在慎重穩(wěn)妥的試點(diǎn)實(shí)踐中進(jìn)一步探討和研究。

最后，農(nóng)民還擁有對(duì)集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)。資源性資產(chǎn)要依法承包到戶，實(shí)行確權(quán)登記頒證，由農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)。擁有非資源性的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要分布在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，而這類地區(qū)都正在快速城鎮(zhèn)化。

因此對(duì)這部分資產(chǎn)實(shí)行股份合作制改革，將它們折股到戶，按股分紅，對(duì)保障農(nóng)民的集體組織成員權(quán)利，對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)實(shí)行民主管理和民主監(jiān)督都有重要意義。

但農(nóng)戶占有的集體資產(chǎn)股份，到底能不能抵押？這個(gè)問題很復(fù)雜，它甚至最終關(guān)系到集體組織本身的存廢。

據(jù)我們了解，在已經(jīng)實(shí)行了集體資產(chǎn)股份合作制改革的地方，似乎還都沒有允許農(nóng)戶將占有的集體資產(chǎn)股權(quán)去抵押或轉(zhuǎn)讓給本集體組織以外的成員，而這種規(guī)定完全都是由農(nóng)民通過民主協(xié)商的程序自主制定的。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，是為了清產(chǎn)核資、完善民主管理和監(jiān)督制度、對(duì)收益實(shí)行按股分紅。也正因?yàn)槿绱?，絕大多數(shù)集體組織實(shí)行股份合作制的產(chǎn)權(quán)制度改革后，基本都采取將這些資產(chǎn)實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)的辦法，很少有自己經(jīng)營(yíng)或入股經(jīng)營(yíng)的，主要就是為了防范風(fēng)險(xiǎn)。

所以，目前各地的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，交易量最大的是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)，還有集體依法取得的建設(shè)用地和房產(chǎn)的使用權(quán)。

因此，某種程度上講，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)實(shí)際是農(nóng)村集體資產(chǎn)（包括承包到戶的集體資源性資產(chǎn)）經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)的租賃市場(chǎng)。當(dāng)然，今后會(huì)發(fā)生什么變化，還要觀察，也取決于政策的取向。

在政策上允許農(nóng)民占有的集體資產(chǎn)股權(quán)抵押，而事實(shí)上會(huì)不會(huì)發(fā)生，這是兩回事情。把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度與一般的企業(yè)制度等同起來，以企業(yè)改革的理論去指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革，至少在現(xiàn)階段大概是行不通的，因?yàn)檗r(nóng)民擔(dān)不起被破產(chǎn)、下崗的風(fēng)險(xiǎn)，我們的社會(huì)、政府也擔(dān)不起這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，現(xiàn)階段的重點(diǎn)應(yīng)是摸清“三資”家底、接受群眾監(jiān)督、保障農(nóng)民作為集體組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

上面講的這些問題，可以概括為在深化農(nóng)村改革中需要破解的四大難題：

首先是征地制度改革，實(shí)際涉及的問題是允許在城鎮(zhèn)中有兩種所有制的土地，還是形成農(nóng)地轉(zhuǎn)市地后增值收益的合理分配機(jī)制，或是兩者兼有？

其次是對(duì)農(nóng)村的建設(shè)用地，特別是宅基地，到底是堅(jiān)持“自有自用”的原則，還是允許農(nóng)村集體組織以外的成員在農(nóng)村可以擁有宅基地和房產(chǎn)？

再次是對(duì)農(nóng)戶來說，農(nóng)地、農(nóng)房（包括農(nóng)房合法占用的宅基地）都不是擁有完整產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)，因此允許對(duì)農(nóng)地、農(nóng)房進(jìn)行抵押，那么到底抵押的是什么權(quán)能需要認(rèn)真研究、界定，否則就會(huì)留有后患。

最后是農(nóng)民占有的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)股權(quán)能不能抵押、擔(dān)保？農(nóng)民目前對(duì)此的態(tài)度到底是理性還是保守？允許抵押、擔(dān)保后到底對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)產(chǎn)生什么影響？

這些都需要深入觀察和研究。還是那句話，看準(zhǔn)了的要大膽推進(jìn)改革，還看不太準(zhǔn)的只能有控制地開展試驗(yàn)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新土地規(guī)劃人 微信公眾號(hào)

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