黨的十九大報告首次明確提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 2017年中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議進一步明確了總體思路和具體途徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是未來促進我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略, 也是未來我國“三農(nóng)”工作的總抓手。在未來國家現(xiàn)代化進程中真正做到鄉(xiāng)村振興, 必須以改革創(chuàng)新的思路, 清除阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙, 激發(fā)農(nóng)村各類資源要素的潛能和各類主體的活力, 不斷為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動能。

牢牢把握優(yōu)先發(fā)展和融合發(fā)展兩大原則

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍較為明顯的背景下, 要促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化跟上國家現(xiàn)代化步伐, 必須補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個“四化同步”的短板、農(nóng)村現(xiàn)代化這個國家現(xiàn)代化的短腿、農(nóng)民現(xiàn)代化這個人的現(xiàn)代化的弱項。為此, 必須深化對“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題”這一重大論斷的認識, 真正做到“始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。特別是要貫徹新發(fā)展理念, 堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 就是要發(fā)揮政府有形之手的作用, 加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展步伐。改革開放以來, 我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展的重點長期放在城市。這既是提高公共資源配置效率的客觀需要, 也是在公共資源配置決策過程中城市影響力大于農(nóng)村影響力的必然結(jié)果。還要看到, 在市場力量的作用下, 公共資源以外的其他各類資源要素會自發(fā)地流向回報率高的工業(yè)和城市, 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在這場資源要素爭奪戰(zhàn)中往往會敗下陣來。特別是對我國這種后發(fā)追趕型國家而言, 在現(xiàn)代化進程中, 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化往往是快變量, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型往往是慢變量。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中, 要想避免農(nóng)業(yè)衰退、鄉(xiāng)村衰落, 實現(xiàn)國家協(xié)調(diào)均衡發(fā)展, 必須牢固樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念, 切實加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持力度。

堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 要把握兩個重點:一是推動公共資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先配置。這是消除城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)存量差距的迫切需要, 也是防止城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)出現(xiàn)增量差距的必然要求。經(jīng)過多年努力, 農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來, 實現(xiàn)從“無”到“有”的歷史性變革。目前主要問題在于公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差距仍然較大, 農(nóng)村公共服務(wù)的保障水平較低。應(yīng)把從“有”到“好”作為主攻方向, 繼續(xù)推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展, 著力提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和便利性;完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度, 著力增加農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金;完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度, 著力提高農(nóng)民報銷比例;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系, 著力提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面;加大農(nóng)村道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投入, 加快農(nóng)村生活垃圾、污水處理能力建設(shè)。二是提高農(nóng)業(yè)支持保護政策的效能。最近兩年, 國家已開始著手調(diào)整完善農(nóng)業(yè)支持保護政策, 如實行棉花目標(biāo)價格補貼試點、推行玉米“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”、推進農(nóng)業(yè)“三項補貼”制度改革。今后我國農(nóng)業(yè)支持保護政策的力度還應(yīng)繼續(xù)加大, 但要調(diào)整政策的著力點。應(yīng)突出競爭力指向, 加大對農(nóng)田水利、土地整治、農(nóng)業(yè)科技、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等的投入, 促進農(nóng)業(yè)降成本、提效率。還應(yīng)突出綠色生態(tài)指向, 加大對退耕還林、退耕還濕和退養(yǎng)還灘、節(jié)水灌溉、耕地地力保護、化肥和農(nóng)藥減量、農(nóng)業(yè)廢棄物回收、地下水超采和重金屬污染地區(qū)治理等的投入, 促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 就是要發(fā)揮市場無形之手的作用, 促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補、互為支撐。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的影響, 過去一個時期內(nèi)我國城鄉(xiāng)間的發(fā)展是相互隔絕的, 要素不能自由流動, 產(chǎn)品不能等價交換, 產(chǎn)業(yè)缺乏合理分工。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不僅未能有效帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展, 而且缺乏農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支撐, 整個國民經(jīng)濟未能實現(xiàn)良性循環(huán)。改革開放以來, 隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的逐步消融, 城鄉(xiāng)間資源再配置效應(yīng)的釋放成為我國全要素生產(chǎn)率提高的重要源泉, 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的帶動作用也日益明顯。但目前我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的桎梏并未完全破除, 城鄉(xiāng)要素市場和產(chǎn)品市場一體化程度有待提高, 特別是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)形成優(yōu)勢互補、互為支撐的新格局。

我國經(jīng)濟發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展, 要求城鄉(xiāng)資源配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。今后, 解決好“三農(nóng)”問題要借助城鎮(zhèn)的力量, 解決好城市的問題也要借助鄉(xiāng)村的力量, 城市與鄉(xiāng)村應(yīng)水乳交融、雙向互動、互為依存。為此, 既要繼續(xù)促進城鄉(xiāng)要素自由流動, 又要強化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動。一是農(nóng)村要對城鎮(zhèn)的新需求作出靈敏反應(yīng)。城鎮(zhèn)居民對農(nóng)產(chǎn)品量的需求已得到較好滿足, 但對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)的需求尚未得到很好滿足;不僅要求農(nóng)村提供充足、安全的物質(zhì)產(chǎn)品, 而且要求農(nóng)村提供清潔的空氣、潔凈的水源、恬靜的田園風(fēng)光等生態(tài)產(chǎn)品, 以及農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)愁寄托等精神產(chǎn)品。捕捉這些新需求, 應(yīng)加快推進農(nóng)業(yè)發(fā)展從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向, 大力發(fā)展農(nóng)村休閑旅游養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二是城鎮(zhèn)要對農(nóng)村的新需求作出靈敏反應(yīng)。發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè), 迫切需要新型肥料和低毒高效農(nóng)藥;促進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“機器換人”、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率, 迫切需要性價比高的農(nóng)業(yè)機械, 特別是適合丘陵山區(qū)和經(jīng)濟作物生產(chǎn)的小型農(nóng)業(yè)機械。改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高農(nóng)民生活品質(zhì), 迫切需要新型建筑裝飾材料、皮實耐用的垃圾和污水處理設(shè)備、經(jīng)濟適用的廚衛(wèi)等家庭生活用品。捕捉這些新需求, 應(yīng)加快調(diào)整工業(yè)部門的技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu), 提高“工業(yè)品下鄉(xiāng)”的針對性和效率。

切實抓好“人、地、錢”三個關(guān)鍵

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個系統(tǒng)工程, 需要科學(xué)制定規(guī)劃, 全面推進各項振興措施落地。核心是抓好“人、地、錢”三個關(guān)鍵。

促進鄉(xiāng)村人口和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比下降、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一般認為, 一國城鎮(zhèn)化率超過30%后就進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段, 超過70%后城鎮(zhèn)化就趨于穩(wěn)定。我國從1996年城鎮(zhèn)化率超過30%以來, 城鎮(zhèn)化率以年均超過1個百分點的速度快速發(fā)展。盡管如此, 2016年我國城鎮(zhèn)化率也僅為57.3%, 仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。尤其是來自農(nóng)村的城鎮(zhèn)常住人口中相當(dāng)部分還未完全融入就業(yè)和居住的城鎮(zhèn)。按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃, 2020年我國按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率也僅為60%, 按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率則只有45%?？傮w而言, 我國仍處于“要富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民”的發(fā)展階段, 必須堅定不移推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化, 繼續(xù)促進鄉(xiāng)村人口進城和農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時也要注意到, 我國鄉(xiāng)村人口進城和農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有“精英移民”的特征, 進城的人口和轉(zhuǎn)移的勞動力在年齡、受教育程度、性別比例等方面明顯優(yōu)于留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的那部分人口和勞動力。

從日本等國家的經(jīng)驗看, 年輕人外流、老齡化程度高, 與鄉(xiāng)村衰敗互為因果。實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興, 必須在促進鄉(xiāng)村人口和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比繼續(xù)下降的同時, 注重優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu), 提高鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量。一要優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)。加快培養(yǎng)現(xiàn)代青年農(nóng)場主、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。既要重視從目前仍在農(nóng)村的人中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民, 又要重視引導(dǎo)部分有意愿的農(nóng)民工返鄉(xiāng)、從農(nóng)村走出來的大學(xué)生回鄉(xiāng)、在城市成長的各類人才下鄉(xiāng), 將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式引入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。二要優(yōu)化鄉(xiāng)村居民結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代化國家的鄉(xiāng)村, 其價值既體現(xiàn)在提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品, 也體現(xiàn)在提供一種高品質(zhì)的生活, 居住和生活在鄉(xiāng)村地區(qū)的人大部分并不是典型意義上的“農(nóng)民”即農(nóng)業(yè)從業(yè)人員, 甚至也不是原來務(wù)農(nóng)、后來轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)的“農(nóng)民工”, 而是來自周邊城鎮(zhèn)地區(qū)的教師、醫(yī)生、律師、公務(wù)員等勞動人口和非勞動人口。在我國未來現(xiàn)代化進程中, 既應(yīng)當(dāng)讓目前的鄉(xiāng)村人口進城就業(yè)和定居, 也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件讓部分在城鎮(zhèn)就業(yè)的人口下鄉(xiāng)居住和生活。只有這樣, 鄉(xiāng)村才能保持生機和活力。三要加快培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。全面提高農(nóng)村地區(qū)公務(wù)員、科技人員、教師、醫(yī)生等的能力和水平。

加快建立鄉(xiāng)村振興的用地保障機制。深化農(nóng)村土地制度改革, 是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的迫切需要, 是發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的必然要求, 也是優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的重要條件。一要以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度。隨著承包戶就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)乃至居住地的變化, “農(nóng)一代”逐步退出、“農(nóng)二代”不愿務(wù)農(nóng), 以及城鄉(xiāng)社會保障制度的健全, 承包地的生計保障功能在下降、生產(chǎn)要素功能在彰顯, 應(yīng)據(jù)此調(diào)整完善對集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的賦權(quán)。為防止“不在村地主”可能導(dǎo)致的土地撂荒、“財產(chǎn)幻覺”可能導(dǎo)致的地租過快上漲, 對承包權(quán)的賦權(quán)應(yīng)適可而止。二要完善農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理政策。對農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設(shè)施用地, 停車場、廁所、餐飲等配套用地, 應(yīng)實行更靈活和寬松的管理政策。三要優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局。土地利用總體規(guī)劃必須順應(yīng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化的需要, 縣級政府要盡快組織編制村級土地利用規(guī)劃, 調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局, 以有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地。土地利用總體規(guī)劃必須有前瞻性, 應(yīng)預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo), 為未來單獨選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等留出空間。切實落實“將年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”的既有政策。審慎改進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補平衡操作辦法, 既要考慮獲取土地增值收益為當(dāng)下鄉(xiāng)村振興籌集資金的需要, 又要考慮為未來鄉(xiāng)村發(fā)展留出用地空間。切不可為了眼前的蠅頭小利而犧牲長遠發(fā)展空間, 不要急于把農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)騰挪到城市、把欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)騰挪到發(fā)達地區(qū)。四要探索盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的有效途徑。在不以買賣農(nóng)村宅基地為出發(fā)點的前提下, 積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。重點是通過放活使用權(quán), 探索有效利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)民閑置房屋的具體辦法。例如, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地, 以入股、聯(lián)營等方式, 發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合項目。又如, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過出租、合作等方式, 盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。

建立健全有利于各類資金向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動的體制機制。振興鄉(xiāng)村需要大量資金投入。應(yīng)從財政、金融、社會資本等多個渠道籌集鄉(xiāng)村振興所需資金。一要改革財政支農(nóng)投入機制。一方面, 要堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先領(lǐng)域, 確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入適度增加;另一方面, 要把主要精力放在創(chuàng)新使用方式、提高支農(nóng)效能上。要做好“整合”和“撬動”兩篇文章?！罢稀? 就是要發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用, 把各類涉農(nóng)資金盡可能“打捆”使用, 形成合力?！扒藙印? 就是要通過以獎代補、貼息、擔(dān)保等方式, 發(fā)揮財政資金的杠桿作用, 引導(dǎo)金融和社會資本更多地投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。二要加快農(nóng)村金融創(chuàng)新。農(nóng)村存款相當(dāng)部分不能在農(nóng)村轉(zhuǎn)化為投資, 通過金融機構(gòu)的虹吸效應(yīng)流向城市, 是亟待解決的現(xiàn)實問題。要從“建機制”和“建機構(gòu)”兩方面采取措施。“建機制”, 就是要落實涉農(nóng)貸款增量獎勵政策, 對涉農(nóng)業(yè)務(wù)達到一定比例的金融機構(gòu)實行差別化監(jiān)管和考核辦法, 適當(dāng)下放縣域分支機構(gòu)業(yè)務(wù)審批權(quán)限, 解決投放“三農(nóng)”貸款積極性不足的問題。“建機構(gòu)”, 就是要優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行設(shè)立模式、提高縣市覆蓋面, 開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作, 支持現(xiàn)有大型金融機構(gòu)增加縣域網(wǎng)點, 解決投放“三農(nóng)”貸款市場主體不足的問題。三要鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與鄉(xiāng)村振興。鼓勵社會資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè), 以及休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機制, 引導(dǎo)社會資本帶動農(nóng)民而不是替代農(nóng)民。加強產(chǎn)權(quán)保護, 穩(wěn)定投資者預(yù)期。四是激發(fā)農(nóng)民投資積極性。在直接受益的原則下, 可以通過“一事一議”等方式, 引導(dǎo)農(nóng)民增加對村內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資投勞。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊 2018年07期

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