鄉(xiāng)村建設(shè)事關(guān)農(nóng)民切身利益、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。2022年中央一號(hào)文件更加強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)要扎實(shí)推進(jìn)，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施機(jī)制、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、重點(diǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌等作出具體部署。

健全鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施機(jī)制

扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)必須有健全的實(shí)施機(jī)制。只有實(shí)施更加適合本地實(shí)際需求的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，并充分發(fā)揮農(nóng)民和村莊在鄉(xiāng)村建設(shè)中的積極性和能動(dòng)性，鄉(xiāng)村建設(shè)才能事半功倍。因此，健全的實(shí)施機(jī)制是有效推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和基本公共服務(wù)供給的重要保障；只有建立健全鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施機(jī)制，才能確保鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建的要求、確保鄉(xiāng)村建設(shè)的建設(shè)成效和有序推進(jìn)。

為扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，2022年一號(hào)文件特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施機(jī)制。與以往中央一號(hào)文件相比，今年更加關(guān)注農(nóng)民需求，特別強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建的要求”，明確提出“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”的實(shí)施機(jī)制。在實(shí)施上，特別指出要“加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃”，并明確提出“啟動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案”“防范村級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”“推進(jìn)村莊小型建設(shè)項(xiàng)目建議審批”“明晰鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，以縣域?yàn)閱挝唤M織編制村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任清單”等具體措施。在保護(hù)傳統(tǒng)村落方面，提出今年重點(diǎn)是實(shí)施“拯救老屋行動(dòng)”。

雖然近年來各地鄉(xiāng)村建設(shè)都取得了顯著進(jìn)展，但我們也發(fā)現(xiàn)不少建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)民的迫切需求還存在較大的差異。根據(jù)北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心于2022年1月在5省169個(gè)行政村1768戶農(nóng)戶的調(diào)查（簡(jiǎn)稱北大調(diào)研），農(nóng)民對(duì)本村最迫切需要建設(shè)的前5個(gè)項(xiàng)目依次為道路交通、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和飲用水，但2019-2021年實(shí)際實(shí)施的項(xiàng)目，除道路交通外（占村莊鄉(xiāng)村建設(shè)總經(jīng)費(fèi)的46%），其他項(xiàng)目同農(nóng)民需求相差甚遠(yuǎn)。即使道路交通建設(shè)項(xiàng)目總體上與農(nóng)民需求意愿排序一致，但農(nóng)民最希望的前3項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目依次為通村公路、通村公交站點(diǎn)和組內(nèi)道路，這與實(shí)際的建設(shè)項(xiàng)目也存在較大差異。當(dāng)然，不同地區(qū)的農(nóng)民需求也存在很大差異。

為落實(shí)“鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建”的總體要求，鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目需因地制宜，要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的迫切需求有機(jī)結(jié)合起來。因此，充分考慮農(nóng)民實(shí)際需求，充分發(fā)揮農(nóng)民積極性，秉承“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”的原則，科學(xué)規(guī)劃短期和中長(zhǎng)期適合各村莊的鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)展極其重要。這要求各地政府在鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施上，改變以往“從上到下”的運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)推廣農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的有效做法。

接續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)

建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)之一，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，是縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要舉措。但由于農(nóng)村基本公共服務(wù)供給有限，優(yōu)先用于與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，長(zhǎng)期以來人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。雖然近年來加大了投入力度，農(nóng)村人居環(huán)境也在不斷改善，但農(nóng)村人居環(huán)境整體上仍處于較低水平。

加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，是近幾年中央政策的著力方向之一。繼2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》后，2021年一號(hào)文件提出“實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)”，繼續(xù)關(guān)注農(nóng)村廁所、污水、黑臭水體、生活垃圾、村莊清潔和綠色行動(dòng)幾方面；在此基礎(chǔ)上，2022年中央一號(hào)文件明確指出“接續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)”，明確了今年的工作重點(diǎn)：在改廁方面，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“從農(nóng)民實(shí)際需求出發(fā)”；在污水處理方面，“優(yōu)先治理人口集中村莊”；在生活垃圾方面，強(qiáng)調(diào)“生活垃圾源頭分類減量，推進(jìn)就地利用處理”；在村莊清潔美化方面，“深入實(shí)施村莊清潔行動(dòng)和綠化美化行動(dòng)”。

從北大調(diào)研看，雖然近年來農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)效果顯著、人居環(huán)境整體上得到明顯改觀，但仍存在部分整治不充分、區(qū)域差異大等現(xiàn)實(shí)問題。至2021年底，有90%的農(nóng)戶使用了衛(wèi)生廁所，95%農(nóng)戶集中處理了生活垃圾，基本形成“村收集—鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)—縣處理”的模式，村容村貌有明顯改善。但區(qū)域差異較大，有些地區(qū)農(nóng)村廁所不符合農(nóng)民需求，糞污資源化利用程度低，村容村貌治理過程中仍存在“重面子、輕里子”的情況。大多數(shù)地區(qū)仍存在生活垃圾源頭分類尚未建立，生活污水治理進(jìn)行緩慢，黑臭水體治理難度大等問題。

為接續(xù)落實(shí)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，需要因地制宜推廣滿足當(dāng)?shù)刈匀粭l件和農(nóng)民需求的人居環(huán)境設(shè)施。在廁所方面，要根據(jù)實(shí)際情況“宜水則水、宜旱則旱”，整改現(xiàn)存問題；在污水方面，有條件有需求的地區(qū)要納入城市污水管網(wǎng)或自建污水管網(wǎng)設(shè)施，不適宜集中處理的推行小型化生態(tài)化治理方案；在垃圾方面，推進(jìn)生活垃圾源頭分類減量；在黑臭水體治理方面，要明確治理目標(biāo)；在村莊清潔綠化方面，要真正從農(nóng)民需求出發(fā)，發(fā)揮村民自治能力，將清潔綠化美化落到實(shí)處。

扎實(shí)開展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

完善的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必要條件。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的有力支撐、是縮小城鄉(xiāng)差距實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，“要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、互聯(lián)互通，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級(jí)”。2021年一號(hào)文件已明確將農(nóng)村道路暢通工程、農(nóng)村供水保障工程、鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程和村級(jí)綜合服務(wù)設(shè)施提升工程作為“十四五”時(shí)期補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板的突破口。

2022年中央一號(hào)文件特別強(qiáng)調(diào)要“扎實(shí)開展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。提出的重點(diǎn)領(lǐng)域更加具體、要求和措施更加具體。例如，除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)較大人口規(guī)模自然村（組）通硬化路以外，還明確提出“有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通三級(jí)及以上等級(jí)公路”建設(shè)，“實(shí)施農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程和危橋改造”和“扎實(shí)開展農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村公路路況自動(dòng)化檢測(cè)”。同時(shí)，特別提出要“配套完善凈化消毒設(shè)施設(shè)備”，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“深入實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升工程”并新增“推進(jìn)農(nóng)村光伏”建設(shè)；提出“實(shí)施農(nóng)房質(zhì)量安全提升工程”并“加強(qiáng)對(duì)用作經(jīng)營的農(nóng)村自建房安全隱患整治”。

雖然近期我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到快速發(fā)展，但還有不少需要補(bǔ)短板的重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)地區(qū)間差異很大。北大調(diào)研顯示，到2022年1月，到鄉(xiāng)級(jí)公路距離在1公里以內(nèi)的村的占比已達(dá)80%，農(nóng)戶自來水普及率近70%，農(nóng)戶對(duì)生活用水水質(zhì)的滿意度達(dá)87%；但部分西部村莊和山區(qū)村莊的發(fā)展水平較低，還存在很大的短板。在生活能源方面，僅有25%的農(nóng)戶將電力作為最主要的炊事能源。此外，46%的農(nóng)戶住房建于2000年以前，部分省份高達(dá)60%以上，因此農(nóng)房質(zhì)量安全提升是當(dāng)務(wù)之急。

扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要因地制宜、突出重點(diǎn)。要立足各地的現(xiàn)有基礎(chǔ)，尊重農(nóng)民意愿，確定適合各地的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先序，尤其在道路、供水、能源和農(nóng)房等方面，要將好事辦實(shí)、將實(shí)事辦好。與此同時(shí)，在建設(shè)和維護(hù)上要有創(chuàng)新思路，建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)的體制機(jī)制保障。

大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)

以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革，對(duì)提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力、優(yōu)化城鄉(xiāng)與區(qū)域要素流動(dòng)和配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化均具有重要意義。鄉(xiāng)村的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、治理數(shù)字化和生活數(shù)字化是當(dāng)前數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。要充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的作用，數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展必須以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，補(bǔ)足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)數(shù)字化發(fā)展短板，提高農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)與技能，加快鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

為此，今年中央一號(hào)文件專門以整段篇幅提出“大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)”。文件強(qiáng)調(diào)“著眼解決實(shí)際問題，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景”，確立了以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的建設(shè)方向。繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)信息技術(shù)與農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合應(yīng)用”以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化發(fā)展的短板。首次提出“實(shí)施‘?dāng)?shù)商興農(nóng)’工程，促進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品直播帶貨規(guī)范健康發(fā)展”，并強(qiáng)調(diào)“加快實(shí)施‘快遞進(jìn)村’工程”和“推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。與此同時(shí)，文件還特別指出“加強(qiáng)農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)與技能培訓(xùn)”。為探索數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估體系，文件首次提出“加快推動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，研究制定發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，持續(xù)開展數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)”。

推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)要關(guān)注發(fā)展鴻溝和如何使農(nóng)民成為受益主體。北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院聯(lián)合阿里研究院編制的《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)（2020）》研究報(bào)告顯示，我國縣域數(shù)字鄉(xiāng)村已有較好發(fā)展基礎(chǔ)，盡管受到新冠肺炎疫情沖擊，2020年繼續(xù)保持穩(wěn)步增長(zhǎng)（6%）；但研究也指出，要高度重視區(qū)域差異和發(fā)展鴻溝問題，特別是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)數(shù)字化區(qū)域平衡發(fā)展問題。北大調(diào)研也證實(shí)，鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施得以不斷完善，99.9%的受訪村莊實(shí)現(xiàn)了4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，23%建有電商服務(wù)站，35%實(shí)現(xiàn)快遞進(jìn)村，37%建有一站式服務(wù)平臺(tái)且提供線上服務(wù)；但在農(nóng)民層面，數(shù)字技術(shù)惠民程度還有待顯著提高，到2021年底只有不到1%的農(nóng)民在網(wǎng)上銷售農(nóng)產(chǎn)品?！稊?shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》提出，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額在農(nóng)產(chǎn)品總交易額占比要從2018年的9.8%提高到2025年的15%。

為此，在大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)上，需要堅(jiān)持突出重點(diǎn)和補(bǔ)足短板并重，需要特別關(guān)注農(nóng)民從數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)上獲益。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)要分階段地有序推進(jìn)，要采取更具包容性和公平性的區(qū)域發(fā)展策略，要充分發(fā)揮政府公共職能與市場(chǎng)配置資源作用。要把農(nóng)民作為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要主體，讓更多的農(nóng)民、特別是低收入農(nóng)民參加到‘?dāng)?shù)商興農(nóng)’工程，通過培訓(xùn)等措施，提高他們?cè)凇半娚檀箫灐敝械恼急?；在農(nóng)產(chǎn)品流通新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中，要有創(chuàng)新的體制機(jī)制讓廣大農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈上中游增值中獲得更多利益。

加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌

加強(qiáng)基本公共服務(wù)是政府的重要職能，是保障全體公民生存和發(fā)展的基本需要，同時(shí)基本公共服務(wù)提高與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平緊密相關(guān)。在目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大的情況下，加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)極其重要。但基本公共服務(wù)發(fā)展需要一定的過程，現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)縣域內(nèi)統(tǒng)籌是非常務(wù)實(shí)可行的。

去年中央一號(hào)文件分別部署了“提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平”和“加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”這兩大任務(wù)，今年中央一號(hào)文件將其整合提升為“加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌”，充分考慮了阻礙我國城鄉(xiāng)融合的雙重戶籍約束和財(cái)政分權(quán)體制掣肘的現(xiàn)實(shí)問題。文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“醫(yī)療衛(wèi)生”領(lǐng)域的補(bǔ)短板問題；同時(shí)，更加關(guān)注“一老一少”領(lǐng)域的公共服務(wù)問題，特別強(qiáng)調(diào)“實(shí)施新一輪學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃”和“敬老院”等公共服務(wù)供給；與此同時(shí)，首次提出“推動(dòng)基本公共服務(wù)供給由注重機(jī)構(gòu)行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變”，凸顯了“十四五”期間由“空間城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)；繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)”，并提出“實(shí)施村級(jí)綜合服務(wù)設(shè)施提升工程”。

雖然近年來農(nóng)村基本公共服務(wù)投入逐年持續(xù)增長(zhǎng)，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、綜合服務(wù)等方面要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化還任重道遠(yuǎn)。例如，北大調(diào)研顯示，有小學(xué)和幼兒園的樣本村分別只有54%和43%，但有公立幼兒園的樣本村僅占28%；雖然醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施得到很快發(fā)展，村診所覆蓋面已達(dá)到96%，但也有16%的樣本村沒有標(biāo)準(zhǔn)化集體診所；老年活動(dòng)中心等養(yǎng)老設(shè)施缺乏，僅20%的樣本村有養(yǎng)老院。

為解決農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不充分和不平衡問題，在現(xiàn)階段從縣域?qū)用娼y(tǒng)籌發(fā)展極其重要。要構(gòu)建從覆蓋“行政區(qū)域”轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w“常住人口”的公共服務(wù)均等化體系；要進(jìn)一步合理規(guī)劃，瞄準(zhǔn)農(nóng)民需求加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)展。在目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距過大的情況下，加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)極其重要；在加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌背景下，中央、?。ㄊ校┖偷貐^(qū)政府要特別關(guān)注和加大對(duì)欠發(fā)達(dá)縣的基本公共服務(wù)建設(shè)投入的支持力度。

（作者系北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微觀三農(nóng)微信公號(hào)）

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