土地是人類(lèi)最基本的生產(chǎn)生活資料和賴(lài)以生存的空間載體，土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)發(fā)揮土地制度特有優(yōu)勢(shì)，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，同樣離不開(kāi)土地制度的支撐保障。當(dāng)前，主要問(wèn)題是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入實(shí)現(xiàn)不充分、土地增值收益用于“三農(nóng)”不足、建設(shè)用地安排“重城輕鄉(xiāng)”等，現(xiàn)在已經(jīng)到了解決土地增值收益“取之于農(nóng)、用之于城”的問(wèn)題，破解農(nóng)村自己的地“不能用、用不好”困局的時(shí)候了。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理在中央農(nóng)村工作會(huì)議上都提出明確要求，2018年中央1號(hào)文件作出具體部署，國(guó)土資源部一直緊密結(jié)合職能，主動(dòng)謀劃、大力推動(dòng)中央決策部署的貫徹落實(shí)。

一、深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，為鄉(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)制度支撐

農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，是黨的十八屆三中全會(huì)部署的重大改革事項(xiàng)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，要始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍時(shí)，總書(shū)記又強(qiáng)調(diào)，要平衡好國(guó)家、集體、個(gè)人利益，加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。2014年12月31日中辦、國(guó)辦發(fā)文啟動(dòng)改革以來(lái)，試點(diǎn)已在33個(gè)縣（市、區(qū)）推開(kāi)。3年多來(lái)，改革在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收方面取得明顯成效，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施奠定了良好基礎(chǔ)。

（一）完善土地征收制度

土地征收制度改革主要任務(wù)有3項(xiàng)：一是縮小土地征收范圍，二是規(guī)范征地程序，三是完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。目標(biāo)是建立完善程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的征收制度。

從各地改革實(shí)踐看，改革前后突出變化是，“征地協(xié)商和補(bǔ)償安置”在程序上前置，即必須先與被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織中絕大多數(shù)成員就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達(dá)成書(shū)面協(xié)議、征地補(bǔ)償安置資金和社會(huì)保障費(fèi)用落實(shí)后方可啟動(dòng)土地征收程序，以更利于被征地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。

通過(guò)改革，補(bǔ)償方式趨于多元化，對(duì)被征地農(nóng)民的保障力度明顯加大。河北定州市改革前主要是貨幣補(bǔ)償，統(tǒng)一按5.4萬(wàn)元/畝的綜合區(qū)片價(jià)補(bǔ)償。改革后則實(shí)行三重保障：一是貨幣補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)提高到7.34萬(wàn)元/畝；二是糧食補(bǔ)貼，每年每畝補(bǔ)貼800斤小麥、1000斤玉米或按當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)折換現(xiàn)金兌付；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)，允許被征地農(nóng)民自主選擇、隨時(shí)參保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，給予每人每畝2萬(wàn)元的參保補(bǔ)貼。

（二）建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革主要任務(wù)有3項(xiàng)：一是完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，二是明確入市范圍和途徑，三是建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。目標(biāo)是建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的入市制度?？傮w看，這項(xiàng)試點(diǎn)推進(jìn)較快，相應(yīng)的制度安排和規(guī)則體系已逐步完善。

1.逐步實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。把“同權(quán)”作為“同價(jià)”的前提，賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等權(quán)能，在同一市場(chǎng)中運(yùn)行，市場(chǎng)交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管機(jī)制和交易平臺(tái)也與國(guó)有建設(shè)用地基本相同，從而形成了城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)。通過(guò)改革，企業(yè)、銀行、資本市場(chǎng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地接受程度顯著提高。江蘇武進(jìn)雷利電機(jī)公司通過(guò)出讓方式取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，于2017年6月2日在深交所A股IPO上市，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在資本市場(chǎng)同權(quán)同價(jià)“零的突破”。

2.加強(qiáng)了企業(yè)特別是小微企業(yè)用地保障，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。相對(duì)國(guó)有建設(shè)用地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有地塊小、成本低、取得快的優(yōu)勢(shì)，受到小微企業(yè)和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的普遍青睞。浙江德清洛舍鎮(zhèn)東衡村眾創(chuàng)園項(xiàng)目，就是通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市，將原先的小碼頭、小礦山、小化工等用地，拆除復(fù)墾后集中起來(lái)打造的鋼琴小鎮(zhèn)。

3.顯化了農(nóng)村土地價(jià)值，增加了集體和農(nóng)民收益。浙江德清通過(guò)這項(xiàng)改革試點(diǎn)，集體收益1.8億元，惠及10萬(wàn)余農(nóng)民。廣西北流農(nóng)民能獲得入市總收益17.15萬(wàn)元/畝，比改革前的征地補(bǔ)償增長(zhǎng)13.2%。

（三）改革完善宅基地制度

宅基地制度改革主要任務(wù)有4項(xiàng)：一是改革完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，二是探索宅基地有償使用制度，三是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，四是完善宅基地管理制度。目標(biāo)是建立依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。不少地方以此為抓手，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出新氣象。

1.保障了農(nóng)民“戶有所居”用地。江西余江縣通過(guò)“宅改”試點(diǎn)騰退的宅基地，不僅保障了這兩年90%的農(nóng)民建房，還可以保障未來(lái)10~15年農(nóng)民建房。浙江德清東衡村集中建設(shè)中心村，每戶占地由原來(lái)的140平方米縮減到87.5平方米，節(jié)約100多畝土地統(tǒng)一建設(shè)中心村基礎(chǔ)設(shè)施。

2.增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。各試點(diǎn)地區(qū)積極探索農(nóng)房抵押、出租、合作開(kāi)發(fā)等途徑，不斷顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。浙江德清通過(guò)盤(pán)活存量宅基地改造民宿530家，每戶年均增收5萬(wàn)多元。安徽金寨將退出的宅基地作為增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，總收益近53億元。

3.推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。江西余江在全縣1040個(gè)自然村建立村民事務(wù)理事會(huì)，賦予其宅基地分配退出、農(nóng)房抵押貸款、收取有償使用費(fèi)等12項(xiàng)權(quán)力和15項(xiàng)職責(zé)，把村民自治組織的主體作用落到實(shí)處，極大增強(qiáng)村黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織的凝聚力，有效激發(fā)了群眾參與宅基地改革的熱情。

2018年，自然資源部將按照中央要求，結(jié)合“三塊地”改革試點(diǎn)，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索基于權(quán)利束下的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時(shí)，堅(jiān)持不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

二、加大用地政策支持力度，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，要促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2017年中央1號(hào)文件提出，探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制，重點(diǎn)支持農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。2018年中央1號(hào)文件提出“構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系”。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，必須順應(yīng)新形勢(shì)新要求，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，做好新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障工作。2017年年底，《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）出臺(tái)，進(jìn)行了多方面用地政策創(chuàng)新。

（一）強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)農(nóng)村各業(yè)用地的科學(xué)引導(dǎo)安排

土地利用總體規(guī)劃是優(yōu)化配置土地資源，協(xié)調(diào)各業(yè)各類(lèi)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序的核心手段，是實(shí)行土地用途管制、保障產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要依據(jù)。一方面，土地利用總體規(guī)劃優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，優(yōu)先做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園用地保障，并充分考慮農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、布局分散的特點(diǎn)，給予地方一定彈性空間，允許鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃預(yù)留不超過(guò)5%的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)。另一方面，因地制宜編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，優(yōu)化耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等用地布局，細(xì)化土地用途管制，引導(dǎo)農(nóng)村形成生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田集中連片、村莊集約緊湊的田園景觀風(fēng)貌。

（二）統(tǒng)籌增量存量加大用地保障

目前，農(nóng)村建設(shè)用地寬打?qū)捰?、利用效率低的情況普遍存在。根據(jù)土地變更調(diào)查結(jié)果，2016年全國(guó)村莊建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的49%，農(nóng)村人均建設(shè)用地遠(yuǎn)超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ芬?guī)定，在年度土地利用計(jì)劃中安排一定比例，專(zhuān)項(xiàng)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時(shí)把著力點(diǎn)放在存量挖潛上，鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉(cāng)儲(chǔ)、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等項(xiàng)目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，對(duì)盤(pán)活存量成效突出的市、縣，給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地政策

設(shè)施農(nóng)用地分為生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施以及配套設(shè)施用地，具有布局分散、使用周期短、類(lèi)型界定模糊等特點(diǎn)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，既需要繼續(xù)加大支持力度，也需要嚴(yán)格監(jiān)管。

《通知》進(jìn)一步擴(kuò)大了設(shè)施農(nóng)用地范圍。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中所需各類(lèi)生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地，以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須興建的配套設(shè)施，包括看護(hù)類(lèi)管理房用地（單層、占地小于15 m2），臨時(shí)性農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時(shí)存儲(chǔ)、分揀包裝等初加工設(shè)施用地（原則上占地不得超過(guò)400m2），在不占用永久基本農(nóng)田的前提下，納入設(shè)施農(nóng)用地管理，無(wú)須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，便捷項(xiàng)目用地。同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管。明確省縣兩級(jí)職責(zé)，省級(jí)管理部門(mén)重點(diǎn)在設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃安排、選址要求、使用周期，以及使用結(jié)束后恢復(fù)原狀的保障措施上；縣級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)具體監(jiān)管，設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地標(biāo)示牌，接受群眾監(jiān)督。設(shè)施農(nóng)用地信息必須納入信息化綜合監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察，嚴(yán)禁以設(shè)施農(nóng)用地之名行非農(nóng)建設(shè)之實(shí)。

（四）鼓勵(lì)農(nóng)村土地復(fù)合利用

農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展必然要求土地利用的復(fù)合性和多樣性。為此，《通知》提出在不破壞耕作層的前提下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍按耕地管理；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用；在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，探索集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地。

保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實(shí)行規(guī)模擴(kuò)張，大量新增建設(shè)用地。農(nóng)村的發(fā)展，必須堅(jiān)持底線思維，確保在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌的前提下開(kāi)展。

三、大力推進(jìn)土地綜合整治，打造鄉(xiāng)村振興的抓手平臺(tái)

習(xí)近平總書(shū)記指出，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐積累，土地綜合整治已成為優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、提升國(guó)土利用質(zhì)量效率、打造“山水林田湖草生命共同體”的重要手段。一些地方結(jié)合實(shí)際探索出新的土地綜合整治模式，如浙江杭州西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)開(kāi)展“全域土地綜合整治”，為推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興蹚出了新路子。

（一）推進(jìn)土地綜合整治，統(tǒng)領(lǐng)在規(guī)劃

過(guò)去農(nóng)村用地格局混亂，邊角地、插花地雜亂無(wú)序分布，存在著耕地碎片化、村莊建設(shè)無(wú)序化、土地產(chǎn)出低效化、環(huán)境趨于惡化等問(wèn)題?，F(xiàn)在一些地方吸取教訓(xùn)，把規(guī)劃作為治理問(wèn)題的良方，取得較好效果。杭州雙浦鎮(zhèn)在推進(jìn)“山水林田湖路村”全要素綜合整治前，精心編制了全域土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排耕地開(kāi)發(fā)利用、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村鎮(zhèn)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、公益設(shè)施配套等工程，既可促進(jìn)各類(lèi)用地合理布局，又能保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民生活用地，打造宜居宜業(yè)宜游的美麗鄉(xiāng)村。

（二）推進(jìn)土地綜合整治，關(guān)鍵在統(tǒng)籌

要統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)等，科學(xué)安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)。一是在保證永久基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地不減少的前提下，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地集中連片、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局更加優(yōu)化。二是在保證建設(shè)用地總量不增加的前提下，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地布局更加合理，農(nóng)民住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等人居環(huán)境明顯改善。三是在修復(fù)治理基礎(chǔ)上，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合整治，開(kāi)展損毀土地復(fù)墾，加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，保護(hù)綠色鄉(xiāng)村。

（三）推進(jìn)土地綜合整治，支撐在政策

2017年中央1號(hào)文件明確提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這項(xiàng)政策“含金量”很高，既能提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，也能緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力，還能拓寬鄉(xiāng)村振興的資金籌措渠道，可謂“一石多鳥(niǎo)”。目前，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，按照國(guó)務(wù)院要求，已經(jīng)制定了具體實(shí)施辦法，爭(zhēng)取盡快實(shí)施。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，也是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，是農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的關(guān)鍵所在。國(guó)土資源部將認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院決策部署，全面跟進(jìn)政策措施，充分發(fā)揮國(guó)土資源要素、政策的基礎(chǔ)支撐保障作用，爭(zhēng)取在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中有更大作為，做出更大貢獻(xiàn)。

作者系自然資源部黨組成員、副部長(zhǎng) 

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》2018年第4期

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