自2015年初，全國人大授權(quán)33個縣(市、區(qū))進行土地制度改革試點，瀘縣被確定為全國15個宅基地制度改革試點縣之一，并在2016年將改革延伸到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和征地制度改革。三年試點改革原本于去年底結(jié)束，但是考慮到有些問題需要通過進一步深化試點解決，全國人大決定將試點期限延長一年。
這三年來，中國人民大學劉守英教授帶領(lǐng)該校宅基地制度研究課題組在瀘縣持續(xù)跟蹤調(diào)研。日前，劉守英接受第一財經(jīng)記者專訪時表示，以瀘縣為代表，當前中國的宅基地制度改革，有其內(nèi)在的必要性和迫切性。而宅基地制度改革又是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關(guān)鍵，因此地方政府把握發(fā)展的節(jié)奏非常關(guān)鍵，切忌政策忽左忽右。
宅基地改革帶來的兩次升值
第一財經(jīng)：在中國，宅基地制度的改革一直以來都比較緩慢。這其中的原因是什么呢？
劉守英：對于宅基地，人們往往有一些慣性的認識，有人認為宅基地和房屋是農(nóng)民的命根子，不能動；也有人認為，宅基地涉及農(nóng)村安定和政權(quán)穩(wěn)定，不要輕易動；還有人認為，中國的宅基地制度非常獨特，不能用普遍性原則看待這一特殊制度。因此在過去，有關(guān)部門對宅基地制度，就有了兩個現(xiàn)實選擇，一方面以不動應(yīng)對變化，另一方面強管制重于改革。
結(jié)果這種無視現(xiàn)實變化的政策導(dǎo)向，導(dǎo)致了宅基地制度安排嚴重滯后于現(xiàn)實需求，宅基地制度改革落在其他改革后面。而結(jié)構(gòu)改革是宅基地制度變遷的根本力量。要是沒有結(jié)構(gòu)變動，那么鄉(xiāng)村就是費孝通先生語境中的“鄉(xiāng)土中國”，以地為生、以農(nóng)為業(yè)、生于斯長于斯、安土重遷。村莊、宅基地制度就無松動的可能。當然，一般意義的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，也不足以帶來村莊和宅基地制度的變革。但是現(xiàn)在出現(xiàn)的農(nóng)二代“離土出村不回村”，就成為了撬動宅基地制度變革和村莊轉(zhuǎn)型的根本力量。
結(jié)構(gòu)變化的革命性意義，在于代際差異的影響。同樣是離土出村，農(nóng)一代和農(nóng)二代有著不同的經(jīng)濟社會特征和行為模式。農(nóng)一代對土地的感情深，他們“離土出村”最終回村，種地既是收入來源也是生活方式，寧愿住家里的瓦房也不住城里的樓房，不會輕易動家里的宅基地和房子。農(nóng)二代基本沒種過地，對土地的感情不深，不務(wù)農(nóng)，不回村蓋房，在城里購房比例增加，生活方式城市化，回家是為了探望老人。
代際差異影響和決定著人地關(guān)系松動與村莊演化的速度與節(jié)奏。農(nóng)一代是鄉(xiāng)村集聚和人與宅基地關(guān)系變遷的滯緩因素，他們維持著傳統(tǒng)的村莊形態(tài)以及人與宅基地的關(guān)系。農(nóng)二代是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和人與宅基地關(guān)系變遷的重要推動力量。村莊集聚、人與宅基地關(guān)系變遷，取決于這種代際差異，發(fā)展時序不到那個階段，村莊集聚和人與宅基地關(guān)系變遷就不會發(fā)展太快，因此把握發(fā)展節(jié)奏非常關(guān)鍵，切忌政策忽左忽右。
數(shù)據(jù)來源：中國人民大學宅基地制度研究課題組
第一財經(jīng)：怎么評價瀘縣宅基地改革帶來的兩次升值，以及由此給地方政府帶來的財政收入？
劉守英：宅基地退出之后，除由集體經(jīng)濟組織保留部分用于發(fā)展公益事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)和村級經(jīng)濟發(fā)展，或者拿部分用于安置困難戶或危房戶，剩余的就是將退出的宅基地通過土地整治和拆除復(fù)墾，復(fù)墾后的耕地回到原農(nóng)戶耕種，產(chǎn)生出的節(jié)余建設(shè)用地指標通過交易異地使用。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的機制，新增耕地的同時可以產(chǎn)生建設(shè)用地指標，新增建設(shè)用地指標主要有四種利用方式：一是農(nóng)戶集中安置建新區(qū)建設(shè)使用；二是留作集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展或由集體經(jīng)濟組織進行調(diào)整入市；三是節(jié)余指標政府收儲；四是宅基地退出節(jié)余建設(shè)用地指標縣域范圍內(nèi)交易。
宅基地的增值收益在國家(政府)、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶三者之間進行分配，集體和農(nóng)戶通過宅基地的第一次增值實現(xiàn)宅基地增值收益的分配，國家(政府)通過第二次增值實現(xiàn)。
宅基地的第一次增值是指將宅基地復(fù)墾為耕地產(chǎn)生節(jié)余建設(shè)用地指標，縣政府收儲節(jié)余建設(shè)用地指標過程產(chǎn)生的增值。這一過程實際上是宅基地變成建設(shè)用地指標，實現(xiàn)價值增值的過程。在這一過程中，政府作為實際的出資者，通過財政資金將指標交易的費用支付給集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶對這些指標交易收入進行分配。截至2017年，瀘縣參與宅基地有償退出的農(nóng)戶有2946戶，共獲得補償資金4100萬元，集體經(jīng)濟組織在支付了拆舊復(fù)墾、集中安置新區(qū)建設(shè)安置費用之后節(jié)余資金3308.94萬元。
宅基地的第二次增值是指縣儲備中心將收儲的建設(shè)用地指標，在縣域范圍內(nèi)進行流轉(zhuǎn)使用，從而獲取流轉(zhuǎn)收入。政府在第一次增值中所支付的所有成本，都在此次增值中收回，并有一部分剩余，這部分剩余即是宅基地的第二次增值。截至2017年12月，已實現(xiàn)以每畝28萬元的價格流轉(zhuǎn)市外3000畝，高于從集體經(jīng)濟組織處收儲節(jié)余建設(shè)用地指標所支付的7萬元~12萬元每畝，每畝約可實現(xiàn)16萬元~21萬元的二次增值，這部分增值同宅基地原所有者和使用者沒有一點關(guān)系，全部歸政府所有。由此可見，宅基地畝均增值28萬元，其中7萬元~12萬元分配給集體和農(nóng)戶(用于支付退出農(nóng)戶拆舊補償以及安置費用、拆舊復(fù)墾工程費、集中安置建新區(qū)建支出、配套設(shè)施和公共服務(wù)支出以及土地開發(fā)支出)，16萬元~21萬元由瀘縣人民政府所得，形成財政收入。
在成都、重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗中，農(nóng)村建設(shè)用地的整理及通過增減掛鉤機制用于城市，是解決土地管制下，耕地保障、城鄉(xiāng)用地優(yōu)化和農(nóng)民分享土地級差收益的重要制度安排。一個顯然的道理是，沒有耕地保護和指標管制，這套城鄉(xiāng)分益機制也不可能起作用。瀘縣也是利用這套機制，一方面為城市提供一定量的建設(shè)用地指標，另一方面也在一定程度上解決了農(nóng)民宅基地退出資金補償和集中居住建設(shè)的資金來源。要注意的問題是，運行流程中的資金墊付全部由政府財政提供，一旦經(jīng)濟波動，用地需求下滑，建設(shè)用地指標稀缺性降低，土地價值上升趨緩、甚至下降，地方政府的建設(shè)用地指標價值下降，這套模式將面臨巨大的政府財政風險。
還有一個問題是，在整個過程中，政府和集體組織分別是指標運營和集聚的主體，農(nóng)民的參與度很低，其中潛藏著很大的項目和資金監(jiān)管風險。瀘縣的宅基地有償退出，將宅基地改革試點嫁接在城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策上，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源的互動和配置，農(nóng)戶獲得一定補償并改善了居住狀況、村集體經(jīng)濟組織得到壯大、政府也獲得一定的指標流轉(zhuǎn)收入。然而，如果宅基地有償退出完全依靠這種政府主導(dǎo)的，以解決城市建設(shè)用地指標需求為主要導(dǎo)向的模式進行運轉(zhuǎn)會存在嚴重的問題：其一是指標交易僅在縣域范圍內(nèi)進行，消化能力不強；其二是政府財政負擔過重；其三是宅基地及其使用權(quán)的真實價值不能得到體現(xiàn)；其四是宅基地增值收益的分配不公平，集體和農(nóng)戶未能分享到第二次增值收益。
一場重要的土改試驗
第一財經(jīng)：十八屆三中全會決定允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?；谶@樣的政策大框架，瀘縣試點打通了宅基地跟農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換路徑。如何看待瀘縣試點的這種制度創(chuàng)新？
劉守英：在瀘縣，試點探索了宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的途徑。具體來看，農(nóng)村退出宅基地指標入市主要有兩種方式：一種是節(jié)余宅基地指標直接入市，這種入市僅限在各集體經(jīng)濟組織以及縣統(tǒng)征與儲備中心之間進行；第二種是節(jié)余宅基地指標調(diào)整入市，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，對零星、分散的集體建設(shè)用地通過整治復(fù)墾，經(jīng)縣政府組織驗收后，復(fù)墾后的建設(shè)用地指標按規(guī)劃分類利用?？烧{(diào)整到縣域內(nèi)非公共利用地項目，以協(xié)議、招標、拍賣或掛牌等異地入市。宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地之后，可以按出讓(協(xié)議、招標、拍賣或掛牌)、租賃、作價出資(入股)等有償使用方式入市，依法取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，在使用期限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。入市年限規(guī)定為工礦、倉儲用地50年、商服、旅游用地40年。
根據(jù)理論和法律規(guī)定，宅基地與集體建設(shè)用地的關(guān)系被予以不同的界定。在法律上，宅基地既是農(nóng)民居住之所，又是集體建設(shè)用地的一個地類。一種觀點認為，宅基地是農(nóng)民的生活資料，不能作為財產(chǎn)權(quán)；還有人認為，相關(guān)法律只賦予農(nóng)民宅基地居住權(quán)，沒有賦予收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；也有人認為，宅基地是集體成員身份無償獲得的，農(nóng)戶不應(yīng)享有財產(chǎn)權(quán)。因此，它盡管也屬于一類集體建設(shè)用地，但不能像其他集體建設(shè)用地一樣享有處分、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利。
在我們看來，以農(nóng)民宅基地取得、賦權(quán)等方面為由，不允許農(nóng)民宅基地享有財產(chǎn)權(quán)，是一種牽強和站不住腳的理由。中國在朝向市場經(jīng)濟的進程中，哪一種資源的配置不是從特殊的計劃安排轉(zhuǎn)向市場機制的？關(guān)鍵是如何根據(jù)需求變化、通過問題導(dǎo)向，創(chuàng)新可行性的制度安排。瀘縣宅基地入市的辦法，既考慮到宅基地的特殊功能，保障集體成員居住的宅基地不失去，又通過相關(guān)制度安排騰挪出結(jié)余，再將這些結(jié)余指標實現(xiàn)與其他集體經(jīng)營性建設(shè)用地一樣同權(quán)同價進入市場，實現(xiàn)了居住保障和建設(shè)用地財產(chǎn)保障的平衡。
瀘縣宅基地節(jié)余指標政府收儲、直接入市和調(diào)整入市，通過不同的方式引入縣政府、集體經(jīng)濟組織和社會資本等不同的市場主體，將退出宅基地節(jié)余指標納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場，逐漸實現(xiàn)著城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的同價同權(quán)，是盤活農(nóng)村宅基地資源、促進村莊集聚和激發(fā)農(nóng)村活力的重要試驗。
第一財經(jīng)：怎么看待瀘縣宅基地改革試點？
劉守英：宅基地制度的重要性不可否認，但恰恰也正是這一制度的改革，才是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關(guān)鍵。深化宅基地制度改革的重點包括，宅基地取得方式、宅基地用益物權(quán)、村莊的開放、宅基地與集體建設(shè)用地的權(quán)利平等、宅基地價值顯化與實現(xiàn)形式。
瀘縣以宅基地改革為突破口，延伸到集體建設(shè)用地的改革，以人口代際分別為牽引，以宅基地制度改革促進宅基地價值顯化和實現(xiàn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)收益，為村莊轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合打開一條通道，在點和面上都取得了一定效果。在儲備政策與制度的同時，也為地方發(fā)展和鄉(xiāng)村活化提供了制度激勵。
在宅基地管理上的制度安排上，瀘縣的做法也是值得肯定的。瀘縣宅基地管理創(chuàng)新，就是總量管控與村民自治相結(jié)合，縣政府只管控總量，審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村內(nèi)自治管理。總量管控實現(xiàn)了耕地不被占用的問題；鎮(zhèn)級審批可以防止村莊部分人亂占亂建，關(guān)鍵是村內(nèi)通過自治約束農(nóng)戶蓋房行為，形成三方發(fā)揮各自的功能，保障各方的目標實現(xiàn)。而此前，中國在宅基地制度管理上可謂費盡心機，但收效甚微，越管越失靈。上世紀80年代的土地管理法出臺，很大程度上就是農(nóng)村占地擠占耕地，其中的大頭就是農(nóng)村房屋蓋建。之后的土管系統(tǒng)自上而下強調(diào)嚴管，但是全國幾億農(nóng)戶的監(jiān)管成本非常高。需要找尋到宅基地管控與村莊治理的平衡，否則單靠自上而下的嚴管、拆違、不批指標、違建不予登記發(fā)證等，解決不了宅基地管理的根本問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)
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