2018年中央一號文件指出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’。”這是中央文件第一次明確提出農村宅基地改革的具體方略，即“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”?？梢灶A料的是，國家層面上可能很快就會出臺相應的辦法或意見，具體實施宅基地“三權分置”。宅基地制度是中國農村土地制度中最特殊的制度安排，也是“三塊地”中最后改革的一塊，因而更需審慎推進，不能操之過急。
中國農村宅基地政策的確立
和中國農村其他土地一樣，土改以后當然是私有，即歸農民個人所有，包括農民所分到的地主的房產。合作化以后，宅基地才和耕地、林地等一起逐漸演變?yōu)榧w所有，但次序略有不同。1959年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過了《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，第十三條明確規(guī)定“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。”但第十六條第二款同時規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋所需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統籌解決”這就意味著，在高級社框架下農村宅基地分為兩種所有制形式：一是原有宅基地，仍然是私有制；二是新增部分，由于是合作社統籌解決的，當然是集體所有制。
到了人民公社時期，宅基地便隨著所有制形式的過渡自然變成了集體所有制。1962年9月27日，中共八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》第二十條明確規(guī)定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。”至此，農村宅基地的集體所有制性質正式確立。這個文件的第四十五條同時規(guī)定：“社員的房屋，永遠歸社員所有”“社員有買賣或者租賃房屋的權利”。正是這個文件界定的“土地公有，房屋私有”的所有制框架，形成了中國農村獨特的宅基地制度，并一直延續(xù)至今。
改革開放以后：逐漸放活的農村宅基地政策
我國從1978年開始的農村改革并沒有觸及宅基地問題，前5個中共中央一號文件只有2個（1982年和1984年）提及宅基地，而且僅僅強調其集體所有性質，以及承包地、自留地不準轉作宅基地。1982年2月13日，國務院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，繼續(xù)強調“社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權，沒有所有權”“嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地”。1986年通過的第一部《土地管理法》第六條明確規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。這是第一次在法律上規(guī)定宅基地的所有制性質。同時在第三十八條規(guī)定：“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準”。2004年修改后的《土地管理法》繼續(xù)保留這一內容。說明自始至終農民的住宅都可以出賣和出租，當然在改革開放之前可能很少。
新世紀以來，隨著大量農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移甚至定居，農村閑置的房屋逐漸增多，而一些地方留在農村的新增成人卻很難分配到宅基地，這個矛盾使改革農村宅基地的呼聲越來越大。因此，新世紀以來的15個中共中央一號文件中，對農村宅基地管理和改革有明確提法的就有12個。
2014年之前，一號文件對于宅基地的關注，主要在于管理、整治和確權頒證等；自2014年中央一號文件提出宅基地改革思路后，此后幾乎每年都會有所推進。2015年提出“改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制”；2016年提出“完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障新機制”；2017年提出“探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入”；2018年提出“適度放活宅基地和農民房屋使用權”。改革的力度越來越大，農民對宅基地和房屋使用權的處置權利也越來越大。
改革試點的主要內容
盡管農村宅基地改革的方向和內容已經明確，但如何改、改的節(jié)奏等問題都需要在實踐中找到答案。為此，2015年2月27日第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過決定，授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）暫停實施《土地管理法》《城市房地產管理法》的6個條款，按照重大改革于法有據的原則推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，該授權將于2017年12月31日屆滿。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過決定，把北京市大興區(qū)等33個農村土地制度改革試點單位，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點（簡稱“三塊地”改革試點）期限延長一年至2018年12月31日。在第一次授權時，只有15個縣（市、區(qū)）試點了宅基地制度改革，第二次授權擴大到所有縣（市、區(qū)）。隨著國家級試點工作的推進，一些地方也開始試點。
從試點情況看，各試點縣（市、區(qū)）均在清理一戶多宅和確權頒證前提下進行“三權分置”試點，按照國土資源部制定的《農村宅基地制度試點實施細則》,主要分四部分內容，即改革完善農村宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地有償自愿退出機制、完善宅基地管理制度。當然，各地的情況差異很大，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)試點的目標也不一樣，從我們調研的情況看，各試點縣（市、區(qū)）主要在以下幾方面進行了不同程度的創(chuàng)新。
一是宅基地取得制度。宅基地取得制度是各項改革的基礎，各地都在“一戶一宅”的大框架下制定了詳盡的取得條件。如浙江省義烏市規(guī)定“村級集體經濟組織實有在冊人員”，對參軍、升學、服刑等情形也作了具體規(guī)定，并規(guī)定了宅基地取得的基數是人均30平方米。福建省晉江市規(guī)定家庭人均宅基地面積小于30平方米的農村集體經濟組織成員可以申請新的宅基地。浙江省瑞安市規(guī)定，集體經濟組織成員中人均住房面積不足30平方米且近期無法在原宅基地上改建的住房困難戶。
在“一戶一宅”框架下，如果確權時發(fā)現出現“一戶多宅”或超面積使用情況，則全部規(guī)定有償使用。如義烏市規(guī)定超過按戶控制面積的，每年每平方米按農村宅基地基準地價的0.15%為基礎價格，以36平方米為一檔，超占面積在36平方米（含）以內的按基礎價格收取，每增加36平方米，收費標準按基礎價格提高20%累進計收，但收費標準提高不超過基礎價格的60%。江蘇省常州市武進區(qū)規(guī)定，本集體經濟組織成員超面積使用宅基地的，不超過法定標準面積上限的按每年每平方米10元計收使用費，超出法定面積標準上限的按每年每平方米20元計收使用費。
二是宅基地使用權流轉制度。這是改革試點的核心。大體包含兩個含義：第一，宅基地性質不變，地點不變；第二，宅基地退出或者置換后復墾為耕地，由縣級人民政府再置換為城鎮(zhèn)建設用地指標，這就出現了價值增值。第二種情況很簡單，如浙江省義烏市稱之為“集地券”，并規(guī)定：“宅基地使用權人自愿退出宅基地并復墾為耕地等農用地折合成的建設用地指標，產生的‘集地券’歸農戶所有”?！凹厝边€可以在義烏產權交易所進行交易，或者由市、鎮(zhèn)政府進行回收。有些地方叫“地票”，其效用是一樣的。在這一情形下，農村建設用地和城鎮(zhèn)建設用地開始了打通使用。
在第一種情況下，至少有兩個問題需要解決。第一，對于轉出宅基地的農戶，是否要求其保留最低限度的宅基地以保證其居住。從我們掌握的情況看，大部分試點縣（市、區(qū)）沒有明確規(guī)定，但義烏市規(guī)定流轉后必須人均建筑面積不少于15平方米，目的是防止農民全部轉出宅基地后失去居住地，但大部分縣（市、區(qū)）都沒有限制，這與義烏農民主要在本地創(chuàng)業(yè)有關。第二，對于受讓人資格有何要求。大部分縣（市、區(qū)）都規(guī)定只能在本集體經濟組織內部流轉，即使跨集體經濟組織，也限制在本縣（市、區(qū)）范圍內，福建省晉江市也規(guī)定在本市范圍內流轉。但浙江省瑞安市為了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，規(guī)定農房（宅基地）的流轉范圍不限于本集體經濟組織內部，即可以面向本集體經濟組織以外致力于農村發(fā)展的自然人和法人。這一規(guī)定實質上打通了城鄉(xiāng)之間的界限，使城鎮(zhèn)居民也可以到農村流轉宅基地，盡管目前尚有具體的規(guī)定和限制，但其長遠的意義不可小視。
三是農民住房財產權的實現。各地都制定辦法推動農民住房財產權抵押貸款。如福建省晉江市結合農民住房財產權抵押貸款試點，完善貸款政策和風險補償機制，將“銀村共建”模式由原來的單獨抵押授信，拓展為“批量授信、逐宗放款”。農民住房貸款的額度為房屋評估價值的60%，且規(guī)定抵押權實現后，抵押人不得再行申請宅基地。浙江省瑞安市金融機構設計了“瑞農貸”產品，專門向本市范圍內農房（宅基地）使用權流轉轉入方發(fā)放，用農房（宅基地）使用權證書抵押，用于農房（宅基地）翻修、裝修、經營。義烏市明確規(guī)定農房抵押貸款只能用于農業(yè)和非農業(yè)生產經營活動。
試點效果評價及發(fā)展方向
從調研情況看，宅基地改革試點至少取得了四個方面的效果。一是有效解決了宅基地分配不均問題。這是欠發(fā)達地區(qū)通過這次改革要實現的主要目標。以江西省鷹潭市余江區(qū)為例，全區(qū)7.3萬戶農戶中，一戶多宅的2.9萬戶，占39.7%。由于大量勞動力外出打工甚至在城鎮(zhèn)定居，全區(qū)共有閑置房屋2.3萬棟，危房8300棟，倒塌房屋7200棟。通過宅基地制度改革，截至2018年6月底，全區(qū)共退出宅基地32491宗4537畝（單指退出的房屋和附屬設施占地面積），其中有償退出7670宗1071畝，無償退出24821宗3466畝，滿足了未來15年左右農民建房用地需求，退出宅基地復墾991畝；村集體收取有償使用費7430戶1115萬元；集體支付退出補助款1974萬元；312戶農民退出宅基地或放棄建房申請進城購房落戶；發(fā)放農民住房財產權抵押貸款1500萬元；已編制7個行政村土地利用規(guī)劃，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅實的基礎。
二是促進了一向“沉睡”的農房財產權的實現。如截止到2018年5月，福建省晉江市已經辦理宅基地和農房抵押1966宗、合計15.29億元，共10家金融機構參與。其中磁灶鎮(zhèn)東山村獲得了晉江市農商銀行對村民授信1億元，在全省范圍內開創(chuàng)了對農民授信的先河。這是發(fā)達地區(qū)通過改革試點要實現的首要目標。
三是通過宅基地制度改革促進城鄉(xiāng)統籌和相關產業(yè)發(fā)展。如浙江省瑞安市允許城鎮(zhèn)居民和法人到農村流轉農房和宅基地，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。福建省晉江市把宅基地騰退結余的2156畝土地用于發(fā)展公共設施配套項目和民生項目。該市金井鎮(zhèn)圍頭村鼓勵3宗宅基地退出，結余土地998.6平方米，加上周邊部分集體建設用地共3495平方米，通過入市開發(fā)建設酒店，促進了旅游業(yè)的發(fā)展。瑞安市財政每年安排不低于2600萬元的旅游專項資金，重點用于閑置農房（宅基地）盤活激勵，對取得民宿特種行業(yè)許可證并試營業(yè)半年以上的民宿進行評定，達到二星級、三星級、四星級相關要求的，分別一次性給予每個客房0.5萬元、1萬元、1.5萬元的獎勵。對驗收合格的民宿達到相應規(guī)模的村莊，給予村集體最高50萬元獎勵。對整村80%以上房屋用于民宿開發(fā)的，給予村集體100萬元獎勵，從而極大地促進了農村旅游業(yè)的發(fā)展。
四是促進了農村民主化進程。宅基地制度改革涉及到每一個農戶的利益，各地在操作過程中發(fā)動群眾參與討論、制定改革方案。如福建省晉江市內坑鎮(zhèn)砌坑村為了順利推進宅基地制度改革，通過民主選舉成立了村民事務理事會，專門負責全村宅基地管理事務。理事會發(fā)動村民制定了《內坑鎮(zhèn)砌坑村村民事務理事會工作制度》，以及集體成員資格認定辦法、宅基地有償退出辦法、宅基地有償使用辦法等“一制度三辦法”，建立健全了農村宅基地民主管理新機制，提高了農村民主化進程。
在試點的三項制度中，宅基地制度非常獨特因而也造成了資源配置的低效率。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》顯示，2000～2011年，在農村人口減少1.33億的情況下，以宅基地為主的農村居民點用地不僅沒有減少，反而增加了3045萬畝。自然資源部有關報告的數據顯示，當前農村居民點空閑和閑置用地面積約為3000萬畝，低效用地面積在9000萬畝以上，分別相當于現有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4。可見，在全國范圍內推廣改革試點成果已迫在眉睫。同時，宅基地制度涉及到每一個農戶的利益，因而最敏感，也最受廣大農民所關注。
應該引起注意的是，中國地域差異大，每一類地區(qū)面臨的問題完全不同。尤其是不能簡單看到2.8億農村勞動力外出打工所造成的宅基地閑置甚至廢棄問題。根據國家統計局公布的《2017年國民經濟和社會發(fā)展統計公報》，截至2017年底，全國農民工總量2.86億人。在農民工總量中，居家全遷到城鎮(zhèn)的3000多萬戶，這與土地流轉中全部轉出土地的戶數非常接近。這就說明，舉家全遷農戶的承包地已經流轉給大戶或者其他新型經營主體，并且可以判斷以長租為主。因此，一旦這一群體在城鎮(zhèn)失業(yè)，農村住宅可能是其最后的棲居地?；氐睫r村后，有居住的地方，可以打工，也可以創(chuàng)業(yè)。但一旦失去了宅基地，他們就會變成城市流民，從而造成巨大的社會問題?？梢?，宅基地制度改革必須謹慎推行，在優(yōu)化農村宅基地資源配置的同時，給外出打工的農村勞動力留有退路。
注：本文獲得國家社科基金專項課題“實現小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接研究”（編號：18VSJ062）支持。
作者單位：中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自： 農村金融研究 微信公眾號
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