宅基地改革不僅要解決群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，更要服務(wù)和服從于未來(lái)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。本文所稱(chēng)“宅基地改革”，是“農(nóng)村宅基地管理制度改革”的簡(jiǎn)稱(chēng)?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度由相關(guān)法律所規(guī)定，如《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地所有制性質(zhì)為農(nóng)民集體所有，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定農(nóng)村宅基地由法律規(guī)定的規(guī)劃主體規(guī)劃使用，《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)等等。本文討論宅基地改革問(wèn)題，主要是從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度，對(duì)推進(jìn)宅基地改革的思路作一探討。

十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在此前提下，明確提出了深化農(nóng)村土地制度的任務(wù)。隨后，2018年中央一號(hào)文件根據(jù)十九大精神，對(duì)深化包含宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革作出了具體部署。究竟如何推進(jìn)宅基地制度改革，尚需深入探討。

一、宅基地改革的目標(biāo)導(dǎo)向

2018年中央一號(hào)文件即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》對(duì)包括土地制度改革在內(nèi)的改革，是從“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”的角度提出的，要求必須把制度建設(shè)貫穿實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程，“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

《意見(jiàn)》對(duì)宅基地改革提出了一些具體要求，如系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快《土地管理法》修改，完善包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地利用管理政策體系，扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館，等等。

在本文看來(lái)，推進(jìn)宅基地改革，還需要從深層次上認(rèn)識(shí)和把握宅基地改革的意義。宅基地改革不僅要解決群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，不僅要有問(wèn)題導(dǎo)向，更要有目標(biāo)導(dǎo)向，要服務(wù)和服從于未來(lái)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，立足于鄉(xiāng)村自身發(fā)展，從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局，從中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略的高度來(lái)設(shè)定目標(biāo)指向。

首先，宅基地改革要著眼于確立鄉(xiāng)村振興的空間布局

這一次農(nóng)村宅基地制度改革，首要一條的是規(guī)劃布局宅基地，確定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的場(chǎng)所和基地，確定未來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)之后的中國(guó)現(xiàn)代化新鄉(xiāng)村的坐落空間，建設(shè)未來(lái)新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)。

這是因?yàn)椋母镩_(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了一系列重大變化，其中最大的一個(gè)變化是，由于大量農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口進(jìn)入城市，大量村莊變成為“空心村”，許多村莊能否作為“鄉(xiāng)村”來(lái)“振興”是不確定的，許多農(nóng)村人口能否成為鄉(xiāng)村振興的主體是不確定的，他們還處于是進(jìn)入城市還是留在農(nóng)村的選擇之中。之所以還在“選擇”，是因?yàn)樗麄兿胍M(jìn)城落戶(hù)，但成本太高難以承受，城市接納能力也有不足，難以消化。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須為那些處于不確定狀態(tài)的農(nóng)村人口作出抉擇創(chuàng)造條件，把將要“振興”的鄉(xiāng)村確定下來(lái)。

就是說(shuō)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首先必須明確：鄉(xiāng)村在哪里，鄉(xiāng)村在哪里振興，誰(shuí)在那里振興鄉(xiāng)村。這個(gè)新鄉(xiāng)村居民的居住區(qū)可以是原有行政村、自然村所在地，也可以在新的鄉(xiāng)村區(qū)域，如山東、河北、河南一些農(nóng)村由多個(gè)空心村合并而來(lái)的新型農(nóng)村社區(qū)，如易地搬遷的村莊。無(wú)論如何，這個(gè)將要振興的新鄉(xiāng)村必須是也一定是未來(lái)新鄉(xiāng)村居民長(zhǎng)期穩(wěn)定居住的居民區(qū)，而絕不應(yīng)當(dāng)、也不能允許過(guò)去那種低水平、低層次的說(shuō)變就變、一變?cè)僮兊拇迩f規(guī)劃重演一遍。

也就是說(shuō)，這一次宅基地改革必須要以2035年鄉(xiāng)村振興目標(biāo)為導(dǎo)向、為依歸，以2050年我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)時(shí)“鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)”這一目標(biāo)為導(dǎo)向。這次宅基地定了，就應(yīng)當(dāng)做到，不僅到2035年鄉(xiāng)村居民還住在那里，到2050年還住在那里。

其次，宅基地改革要為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造條件

與為建設(shè)新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)的目標(biāo)服務(wù)同等重要的是，這一次農(nóng)村宅基地制度改革，絕不能仍然是固化城鄉(xiāng)二元體制、進(jìn)一步分隔城鄉(xiāng)社會(huì)的改革，而必須是推動(dòng)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革。這次農(nóng)村宅基地制度改革以后，不應(yīng)當(dāng)仍然城市是城市、鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村，仍然城鄉(xiāng)居民兩相隔離、不能雙向流動(dòng)。

如《意見(jiàn)》中“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”所要求的那樣，改革必須“堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端”，“推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換”，“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。

這里的“城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)”，最重要的要素是勞動(dòng)力資源、人才資源。有意愿留在農(nóng)村的農(nóng)民要能夠心甘情愿留在農(nóng)村，而不再受到城市各方面優(yōu)勢(shì)條件的誘惑而猶豫不決；有意愿來(lái)到農(nóng)村參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的城里人也要能夠順利有序來(lái)到農(nóng)村，而不再被以種種理由拒絕。這是中國(guó)特色現(xiàn)代化建設(shè)在新時(shí)代發(fā)展階段的必然要求，也是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人提出的明確要求。2018年3月7日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，習(xí)近平在參加廣東代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告時(shí)提出：“一方面要繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺(tái)上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推動(dòng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成?！?/p>

事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)已經(jīng)在進(jìn)行中。2018年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在博鰲亞洲論壇上稱(chēng)，目前農(nóng)民工總量達(dá)到2.8億人，同時(shí)據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查，城市人口下鄉(xiāng)人數(shù)已超過(guò)700萬(wàn)，且在快速增加。這一狀況表明，城市人口如何進(jìn)入鄉(xiāng)村迫切需要規(guī)范和疏導(dǎo)，農(nóng)村宅基地制度改革要為城市人才來(lái)到農(nóng)村參與鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)事業(yè)提供居住生活的空間。

第三，宅基地改革要為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造條件

宅基地改革服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須有利于為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供空間，必須容納和承載鄉(xiāng)村居民的現(xiàn)代生活方式，必須有現(xiàn)代化的物質(zhì)生活、精神生活、社會(huì)生活所需要的公共設(shè)施、公共空間。

從物質(zhì)生活來(lái)看，居民住宅區(qū)必須按照現(xiàn)代生活方式的邏輯，建立系統(tǒng)配套的高標(biāo)準(zhǔn)公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視等設(shè)施。鄉(xiāng)村振興的一個(gè)標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村居民家庭和城市居民家庭一樣也能夠消費(fèi)現(xiàn)代化的耐用家用電器。消費(fèi)家用電器并不是把家用電器運(yùn)到居民家中而已，如使用洗衣機(jī)，必須有上下水給排水設(shè)施，必須有污水收集和處理系統(tǒng)，這就需要確定居民集中居住的人口規(guī)模。

從經(jīng)濟(jì)生活來(lái)看，要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地。

從精神文化生活來(lái)看，一個(gè)居民區(qū)必須有基本的文化設(shè)施、體育設(shè)施、娛樂(lè)設(shè)施，特別是必須有一所高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的學(xué)校，滿(mǎn)足居民子女享受現(xiàn)代化水平教育的需求，而一所標(biāo)準(zhǔn)化的小學(xué)通常需有約4000人口左右的居民居住集中度。

從社會(huì)保障來(lái)看，要有一定水平的社區(qū)醫(yī)院、安全保障機(jī)構(gòu)和設(shè)施等。從居民公共生活來(lái)看，要有村委會(huì)、村民議事會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)等村民自治組織的活動(dòng)，要有活動(dòng)場(chǎng)所。

顯然，合理安排布局新鄉(xiāng)村的公共設(shè)施、公共資源，才能合理安排居民住宅的宅基地，才能形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的鄉(xiāng)村振興基地。

第四，宅基地改革要有利于推動(dòng)具有鄉(xiāng)村地域特色的建筑文化的繁榮

現(xiàn)階段全國(guó)各地都有祖先留下的特色民居，如福建的客家土樓、廣東開(kāi)平的碉樓、山西以喬家大院為代表的大院民居、安徽以西遞宏村為代表的徽派民居。少數(shù)民族地區(qū)也有許多特色民居，如貴州的千村苗寨、土家族的吊腳樓、云南傣族哈尼族的土掌房、蒙古族的蒙古包等等。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村發(fā)展滯后，再加上農(nóng)民自行建房缺乏引導(dǎo)和支持，建筑缺少設(shè)計(jì)，外觀缺乏特色，很少見(jiàn)到地域文化特色鮮明的民居。按照十九大提出的“推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”的要求，按照《意見(jiàn)》中“強(qiáng)化新建農(nóng)房規(guī)劃管控，加強(qiáng)‘空心村’服務(wù)管理和改造”，“保護(hù)保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，開(kāi)展田園建筑示范”的要求，值此鄉(xiāng)村振興新時(shí)代，宅基地制度改革必須能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村民居形成嶄新風(fēng)貌，為后人留下特色民居群落。

第五，宅基地改革要適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的需要

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境狀況很不平衡，臟亂差問(wèn)題在一些地方比較突出，而且住宅布局分散，結(jié)構(gòu)陳舊，建筑技術(shù)含量低，安全性不高，與全面建成小康社會(huì)要求和農(nóng)民群眾期盼還有較大差距，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出短板。

這種狀況也與宅基地管理制度不完善密切相關(guān)。2018年2月中辦國(guó)辦印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，2018年中央一號(hào)文件提出將以這一方案推動(dòng)改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強(qiáng)化各種舉措，穩(wěn)步有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境突出問(wèn)題治理。

對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的整治突顯了宅基地制度改革的緊迫性。只有在宅基地制度改革的基礎(chǔ)上實(shí)施人居環(huán)境治理，這項(xiàng)治理工作才可能不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，也更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，更能夠配合和促進(jìn)鄉(xiāng)村在新建、修建、重建住宅時(shí)采用新標(biāo)準(zhǔn)、高標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的時(shí)代要求，打造新時(shí)代、新鄉(xiāng)村的宜居環(huán)境。

第六，宅基地改革要為提升鄉(xiāng)村治理水平、建設(shè)治理有效的新鄉(xiāng)村發(fā)揮作用

如果農(nóng)村宅基地制度不再限制城市人口進(jìn)入農(nóng)村，那么，當(dāng)許多城市人才參與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且成為農(nóng)村居民以后，就像農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以后一定要成為城市公民、選民、居民，參與城市公共生活一樣，來(lái)自城市的鄉(xiāng)村新居民必須成為村民自治組織成員參與村民自治，而由于他們的思想政治素質(zhì)較高，一定會(huì)發(fā)揮積極作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理更加有效。

第七，建立完善農(nóng)村宅基地管理新的體制機(jī)制

現(xiàn)行有關(guān)法律所規(guī)定的的農(nóng)村宅基地管理制度在很大程度上已經(jīng)不適應(yīng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、形成一個(gè)成熟定型的土地制度體系、為鄉(xiāng)村振興提供可靠制度保障的要求相比存在著差距。因此，這一次宅基地改革的必要性和重要性還在于，改革必須著眼于建立完善體現(xiàn)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的農(nóng)村宅基地管理制度。

二、切實(shí)解決與宅基地相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

首先，保護(hù)農(nóng)民合法的宅基地權(quán)益，盤(pán)活現(xiàn)有作為財(cái)產(chǎn)的宅基地和房屋，開(kāi)發(fā)利用農(nóng)民宅基地資源

宅基地改革必須以保護(hù)農(nóng)民合法的宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，在保護(hù)農(nóng)民的宅基地集體所有權(quán)、宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，積極主張和爭(zhēng)取農(nóng)民的宅基地和房屋權(quán)益，依法讓農(nóng)村宅基地作為一種稀缺資源兌現(xiàn)它的市場(chǎng)價(jià)值，讓農(nóng)民得到應(yīng)有份額。

其次，宅基地改革必須以節(jié)約集約利用土地資源為目標(biāo)

現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地的取得和使用存在著嚴(yán)重的不規(guī)范、不經(jīng)濟(jì)、不公平的問(wèn)題，一些農(nóng)戶(hù)隨意超標(biāo)占用宅基地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158平方公里，其中農(nóng)村宅基地面積13萬(wàn)平方公里，約占70%。在山東省，2013年農(nóng)村宅基地用地2083萬(wàn)畝，戶(hù)均1.23畝，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的68%，盡管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量進(jìn)城，但農(nóng)村宅基地反而不斷增加，從2005年到2012年增加了270萬(wàn)畝。該省德州市農(nóng)村宅基地總面積約150萬(wàn)畝，人均260平方米，而國(guó)家、山東省規(guī)定人均宅基地面積為150和100平方米。

許多農(nóng)戶(hù)超標(biāo)多占宅基地面積，多由于缺乏規(guī)劃居住區(qū)、沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)程序規(guī)定、農(nóng)戶(hù)自行亂占缺乏管理等原因造成。如果能夠依法依規(guī)調(diào)節(jié)整治超標(biāo)濫占宅基地的行為，可分別節(jié)約土地60萬(wàn)畝和100萬(wàn)畝（按此間增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易而產(chǎn)生的土地級(jí)差收益每畝30萬(wàn)元計(jì)，可籌措資金1800―3000億元）。宅基地改革應(yīng)與解決多占、亂占宅基地的問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。

第三，宅基地改革要使宅基地制度與承包地制度協(xié)調(diào)配套

十九大提出改革農(nóng)村土地制度，要完善承包地“三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）分置”制度，以此鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。2018年中央一號(hào)文件同時(shí)對(duì)宅基地制度改革作出具體部署，要求“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在這里，承包地和宅基地分別實(shí)行三權(quán)分置，實(shí)質(zhì)是要形成兩項(xiàng)制度的協(xié)調(diào)一致：承包地三權(quán)分置，是要在穩(wěn)定所有權(quán)和承包權(quán)的基礎(chǔ)上讓經(jīng)營(yíng)權(quán)更多流轉(zhuǎn)起來(lái)，從而在較多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村就業(yè)人口非農(nóng)化的條件下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)人口的收入水平，允許和規(guī)范城市居民進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

因此，協(xié)同承包地改革和宅基地改革，以宅基地改革規(guī)范引導(dǎo)宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，允許本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人口，特別是為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)所需要的城市人才進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、鄉(xiāng)村區(qū)域，就變得十分必要。

新鄉(xiāng)村居民區(qū)建設(shè)不僅要極大地提高鄉(xiāng)村居民居住條件、生活質(zhì)量，而且要為發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)造條件。

三、能否取消現(xiàn)行農(nóng)村宅基地取得制度

在承包地制度中有一個(gè)“增人不增地、減人不減地”的制度規(guī)定，其實(shí)質(zhì)是在一個(gè)時(shí)點(diǎn)上將土地承包關(guān)系固定起來(lái)，讓新增人口不再擁有集體土地承包權(quán)。宅基地改革應(yīng)當(dāng)借鑒這一改革思路，停止給農(nóng)村新增居民戶(hù)分配宅基地，取消現(xiàn)行宅基地取得制度（分配制度）。

“增人不增地、減人不減地”的制度規(guī)定，來(lái)源于1987年國(guó)家在貴州省湄潭縣所進(jìn)行的改革試驗(yàn)。試點(diǎn)到1993年11月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》作出規(guī)定：“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’的辦法?！?/p>

2003年起實(shí)行的《土地承包法》也在一些條款中肯定了這一原則。如該法第二十七條規(guī)定:“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”第二十八條規(guī)定：“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；（二）通過(guò)依法開(kāi)墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的?！睂?shí)際上這三條所規(guī)定的新增土地來(lái)源絕大多數(shù)農(nóng)村非常少有，所以農(nóng)村新增人口基本上不再有機(jī)會(huì)承包土地。

上世紀(jì)九十年代初、中期進(jìn)行的第二輪承包將土地承包經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至三十年，其中包含了將“增人不增地、減人不減地”制度延長(zhǎng)三十年。十九大提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，其中也包含這一原則。

這一制度將人口與土地承包的關(guān)系進(jìn)行封閉和固化，不再根據(jù)人口的變動(dòng)重新調(diào)整承包地，從制度上終結(jié)了由不斷分地而產(chǎn)生的土地細(xì)碎化問(wèn)題，強(qiáng)化了已承包土地的農(nóng)民穩(wěn)定承包關(guān)系的預(yù)期，非常重要的是，這一原則有利于讓既有承包關(guān)系長(zhǎng)久不變地穩(wěn)定下來(lái)，讓承包制度有條件成為一個(gè)成熟定型的制度。

讓宅基地制度也能夠停止農(nóng)村新增居民戶(hù)繼續(xù)取得宅基地，其必要性和重要性主要有以下幾點(diǎn)：

第一，現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地保有量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村新增居民戶(hù)對(duì)宅基地的需求，不應(yīng)當(dāng)仍然以現(xiàn)有方式給新增居民戶(hù)分配宅基地，來(lái)進(jìn)一步加劇農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。

總體上農(nóng)村居民人口在下降。我國(guó)常住人口城市化率，2017年已經(jīng)達(dá)到58.52%，8.1億人口在城市，農(nóng)村常住人口只有5億多。而現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村向9億農(nóng)村戶(hù)籍人口供給了宅基地，早就具備了取消宅基地分配制度的條件和必要性。將來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上，農(nóng)村宅基地的需求還將進(jìn)一步縮減。

第二，取消現(xiàn)行宅基地分配制度，農(nóng)村新增居民戶(hù)除了可以選擇進(jìn)城落戶(hù)以外，可以采取在本村或外村流轉(zhuǎn)宅基地和房屋使用權(quán)。這樣做，有利于農(nóng)村人口流動(dòng)，也有利于進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地，兌現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。新增居民戶(hù)不再可以免費(fèi)取得宅基地，轉(zhuǎn)而向進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)、因人口變動(dòng)而剩余宅基地的農(nóng)戶(hù)尋求流轉(zhuǎn)宅基地，宅基地的價(jià)值就會(huì)有所提高。

第三，在停止以現(xiàn)有方式給新增居民戶(hù)分配宅基地的基礎(chǔ)上，可以制定實(shí)施有條件允許城市人才進(jìn)入農(nóng)村、接受農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的政策。

在沒(méi)有停止免費(fèi)提供宅基地的前提下允許城市人口進(jìn)入農(nóng)村，會(huì)使更多農(nóng)村居民戶(hù)申請(qǐng)宅基地，使宅基地供應(yīng)過(guò)多增加。應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)政府制定實(shí)施允許有條件參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的城里人進(jìn)入農(nóng)村的政策，而絕不能允許隨便什么人想來(lái)就可以來(lái)。比如，首先要著眼于從城市甚至從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，如城市大學(xué)退休教授、退休的中小學(xué)高級(jí)教師、城市醫(yī)院退休醫(yī)生、外國(guó)教師，等等。這里必須特別明確的是，允許城市人才、外來(lái)人才進(jìn)入農(nóng)村，絕不是給他們提供宅基地，而只是允許他們參與流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這一改革必將推動(dòng)形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，也有利于加快規(guī)劃建設(shè)新鄉(xiāng)村村民居住區(qū)。

第四，像承包地制度停止新增人口承包承包地一樣，停止農(nóng)村新增居民戶(hù)取得宅基地，有利于適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要的宅基地制度，從而形成統(tǒng)一的、更加成熟定型的宅基地制度。

為此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《土地管理法》及實(shí)施細(xì)則，規(guī)定從一個(gè)時(shí)點(diǎn)（比如2018年中央一號(hào)文件公布之日）起，無(wú)限期停止受理分配宅基地的申請(qǐng)；農(nóng)村新增居民戶(hù)選擇定居農(nóng)村，可以租賃、接受轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，如同選擇定居城市的農(nóng)民可以租賃、購(gòu)買(mǎi)城市居民房屋一樣。

如此，可以讓農(nóng)村新增居民戶(hù)對(duì)是否進(jìn)城落戶(hù)早作決斷，也可以有條件地向有意愿參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的城里人開(kāi)放宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為農(nóng)村引進(jìn)城市人才創(chuàng)造條件。

四、結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署推進(jìn)宅基地改革

第一，宅基地改革應(yīng)當(dāng)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起始階段進(jìn)行。宅基地改革應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重要組成部分。即使是同步推進(jìn)宅基地改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的其他各方面政策落地，也要為宅基地改革留出空間、作出準(zhǔn)備。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)等等方面的資源布局，必須與新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)相協(xié)調(diào)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃首先應(yīng)當(dāng)是新鄉(xiāng)村居民居住區(qū)規(guī)劃，這一規(guī)劃必須將宅基地改革包含其中。

無(wú)論是另起爐灶的新型農(nóng)村社區(qū)，還是原有行政村、自然村，都應(yīng)當(dāng)規(guī)劃出為本村新增農(nóng)民居民戶(hù)或外來(lái)人口預(yù)留的居住區(qū)域。如果是原有行政村、自然村，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)的居民戶(hù)將其宅基地及其房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)給引進(jìn)的城市人才、外來(lái)人才；如果是新社區(qū)，應(yīng)當(dāng)將本村已進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)的原有宅基地置換出來(lái)的新宅基地，用于流轉(zhuǎn)給引進(jìn)的城市人才、外來(lái)人才。規(guī)劃基本完成的時(shí)候，就要著力開(kāi)展“招才引智”、“招教引醫(yī)”活動(dòng)，引導(dǎo)城市人才落戶(hù)新鄉(xiāng)村。

第三，宅基地改革要按照新的標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定村民宅基地份額（比如每戶(hù)不得超過(guò)100平方米，有的地方只規(guī)定87平方米）；在那些宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重的鄉(xiāng)村，應(yīng)將農(nóng)戶(hù)原來(lái)超標(biāo)多占的宅基地清退整理出來(lái)，作為集體建設(shè)用地。要把空心自然村合并到人口較為集中的行政村或自然村，騰出閑置的宅基地。

這些新增的農(nóng)村集體建設(shè)用地，一部分應(yīng)當(dāng)用于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)新鄉(xiāng)村現(xiàn)代化生活所需要的公共設(shè)施，包括學(xué)校、醫(yī)院等等，一部分用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)需要的場(chǎng)地。特別重要的是，要有一部分用于與外地城市進(jìn)行交易，通過(guò)占補(bǔ)平衡政策，把建設(shè)用地指標(biāo)給它們，以取得高額級(jí)差地租，同時(shí)把這一部分由宅基地整理而來(lái)的土地復(fù)墾為耕地，作為集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地流轉(zhuǎn)給有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體（可以是外來(lái)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的城市工商業(yè)者），以取得較高水平的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。

第四，可以由縣級(jí)政府作出規(guī)定，新鄉(xiāng)村中的住宅務(wù)必充分體現(xiàn)地域文化特色和生態(tài)文明理念。新建住宅一定要?jiǎng)?chuàng)造新的地域特色，要?jiǎng)?chuàng)造性地繼承發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)地域特色。舊房屋可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐庥^改造?？梢杂煽h級(jí)政府在上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金支持下，邀請(qǐng)城市高水平的建筑設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家到鄉(xiāng)村中來(lái)學(xué)習(xí)研究，創(chuàng)新設(shè)計(jì)出新的體現(xiàn)地域特色文化、體現(xiàn)人與自然和諧融合的生態(tài)文明理念的獨(dú)特建筑風(fēng)格，而絕不能允許千篇一律、千房一面。

也就是說(shuō)，新鄉(xiāng)村居民區(qū)建設(shè)不僅要極大地提高鄉(xiāng)村居民居住條件、生活質(zhì)量，而且要為發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)造條件，讓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略完成以后的中國(guó)鄉(xiāng)村，能夠充分體現(xiàn)中國(guó)文化、中國(guó)精神、中國(guó)氣派。

五、形成農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

宅基地改革之后，可以逐步形成一個(gè)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村宅基地所有者集體經(jīng)濟(jì)組織制度。具體主要包含下列內(nèi)容：

第一，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)集體所有制度。這里的“集體所有”指的是宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)由農(nóng)戶(hù)共有，宅基地由宅基地所有者集體組織成員依法共同管理，相關(guān)事務(wù)由這個(gè)組織成員共同決定。比如說(shuō)如果宅基地將要被征用，這個(gè)集體組織成員可以開(kāi)會(huì)協(xié)商征地補(bǔ)償事宜、談判策略，共同決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、談判底線，等等。

宅基地產(chǎn)權(quán)制度中最重要的制度應(yīng)當(dāng)是“資格權(quán)制度”。所謂“宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”指的是實(shí)然的資格權(quán)、已經(jīng)取得了宅基地的資格權(quán)，而不是應(yīng)然的、虛擬的、可以取得但尚未取得宅基地的資格權(quán)。沒(méi)有取得、尚未取得宅基地的居民戶(hù)，就沒(méi)有資格權(quán)。不管能否按照本文的建議取消新增居民戶(hù)的宅基地資格權(quán)，現(xiàn)實(shí)中任何時(shí)點(diǎn)上的“農(nóng)村宅基地所有者集體成員”也是固定的：他們是指已經(jīng)取得宅基地的農(nóng)村居民戶(hù)。比如說(shuō)，一個(gè)家庭，兒子雖然已經(jīng)結(jié)婚，但沒(méi)有自立門(mén)戶(hù)、仍然住在父母家里，就不是一個(gè)獨(dú)立的居民戶(hù)，既沒(méi)有取得宅基地，也就沒(méi)有資格權(quán)。

第二，由宅基地集體所有權(quán)所產(chǎn)生的收益由所有者集體成員即具有資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)共享。不具有資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)，就不具有分享由宅基地所有權(quán)所帶來(lái)收益的資格。比如說(shuō)，如果村里宅基地全部被征用，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用即由具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)按戶(hù)均分。假如是部分宅基地被征用，相關(guān)農(nóng)戶(hù)則因不再存在這份宅基地而使資格權(quán)滅失，那么所產(chǎn)生征地補(bǔ)償費(fèi)用可以采取的分配方式是大頭歸農(nóng)戶(hù)（比如98%）、少量歸集體共有，同時(shí)不再保留其“xx村xx組農(nóng)村宅基地所有者集體成員”資格。

第三，在每個(gè)擁有資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)家庭內(nèi)部，其成員也應(yīng)該是固定的。當(dāng)時(shí)一個(gè)農(nóng)戶(hù)取得宅基地時(shí)，這個(gè)農(nóng)戶(hù)有幾口人，這幾口人就是這個(gè)按戶(hù)取得的收益的共享者，這個(gè)家庭內(nèi)部新增的成員并不具備享有由宅基地所有權(quán)、資格權(quán)帶來(lái)的收益分配權(quán)。為了避免家庭內(nèi)部財(cái)產(chǎn)糾紛，應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以明確。因?yàn)槿绻乇徽饔?，可能產(chǎn)生數(shù)百萬(wàn)元的補(bǔ)償費(fèi)用，如果不從制度上（應(yīng)當(dāng)寫(xiě)進(jìn)法律條文中）明確規(guī)定就可能引發(fā)矛盾，不利于社會(huì)和家庭和諧穩(wěn)定。

第四，可以考慮由法律規(guī)定對(duì)擁有農(nóng)村宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)收取一定宅基地使用費(fèi)，用于宅基地所有者集體組織的各種事務(wù)。比如說(shuō)這個(gè)集體成員要開(kāi)會(huì)，需要租用場(chǎng)地，就要支付費(fèi)用；需要邀請(qǐng)專(zhuān)家、律師等等提供服務(wù)，也會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用。如果規(guī)定按照從宅基地資格權(quán)取得的收益的比例進(jìn)行收費(fèi)，在宅基地經(jīng)營(yíng)收益較高的情況下，就可以形成較高的集體收益，可以為成員增進(jìn)更多福利。

第五，不應(yīng)當(dāng)也沒(méi)有必要硬性規(guī)定或要求那些擁有資格權(quán)但已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)放棄資格權(quán)。除非宅基地改革中明確規(guī)定，對(duì)宅基地所有者農(nóng)戶(hù)自愿放棄資格權(quán)、自愿交回宅基地的，可以給予其合理補(bǔ)償。但不放棄者，應(yīng)當(dāng)保留其作為“xx村xx組農(nóng)村宅基地所有者集體成員”資格，在宅基地管理事務(wù)中保留其發(fā)言權(quán)，保留其收益權(quán)，同時(shí)應(yīng)推動(dòng)其流轉(zhuǎn)其宅基地和房屋使用權(quán)。這樣既可盤(pán)活資源，幫助那些擁有資格權(quán)的農(nóng)戶(hù)取得財(cái)產(chǎn)收益，又能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞

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