一?問題的提出

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)型以及新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn),社會(huì)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出了利益多元化和社會(huì)多樣性的格局,這一格局的出現(xiàn)對(duì)于創(chuàng)新基層治理提出了迫切的要求?基層治理創(chuàng)新的重要場(chǎng)域就在于基層政府與鄉(xiāng)村和社區(qū)的交匯處,這一交匯處的管理是“最有趣的,同時(shí)也是最重要的,因?yàn)檫@是中國(guó)傳統(tǒng)中央集權(quán)的權(quán)威體制和地方自治的民主體制打交涉的關(guān)鍵?”[1]政策法規(guī)從中央到地方的執(zhí)行,尤其是具體執(zhí)行政策的各級(jí)地方政府如何貫徹中央政策,如何與地方民眾溝通,都成為中國(guó)基層治理的重要內(nèi)容?

然而,在現(xiàn)實(shí)中,政策的表達(dá)與實(shí)踐卻常常出現(xiàn)背離的現(xiàn)象?黃宗智認(rèn)為,在我國(guó)改革發(fā)展的過程中,中央政府一方面積極推行經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,不顧環(huán)境污染吸引外資企業(yè)落戶,同時(shí)又設(shè)立了許多環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和法則;一方面,提倡以GDP為主導(dǎo)的地方官員晉升和評(píng)估制度,同時(shí)又宣揚(yáng)社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)等理念?[2]這種表達(dá)與實(shí)踐的背離,被周雪光稱之為名與實(shí)的轉(zhuǎn)化,即國(guó)家治理中象征性權(quán)力(名)與實(shí)際權(quán)力(實(shí))之間的共生和轉(zhuǎn)換?“一方面,地方政府在實(shí)際過程中的非正式權(quán)力建立在自上而下授權(quán)的合法性基礎(chǔ)上,依賴于委托—代理的組織制度;另一方面,皇權(quán)象征性權(quán)威的穩(wěn)定性得益于地方政府因地制宜地執(zhí)行自上而下指令方略的靈活空間?”[3]這種表達(dá)與實(shí)踐的背離體現(xiàn)在改革開放后的許多政策中,導(dǎo)致了地方政府在具體政策執(zhí)行中的矛盾?

政策表達(dá)與實(shí)踐的矛盾導(dǎo)致了地方政府在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)的“共謀”和“選擇性執(zhí)行”等變通行為?歐博文和李連江(O’Brien&Li Lianjiang)指出,中央政策與地方實(shí)際之間的距離是導(dǎo)致地方政府“選擇性執(zhí)行”的重要原因?[4]周雪光指出,在政策制定和執(zhí)行過程中,中央政府只提出宏觀層面的戰(zhàn)略方針,把具體的細(xì)化責(zé)任和權(quán)力交由省市等中間政府執(zhí)行,而把貫徹實(shí)施的靈活性交給了基層政府?[5]類似地,周黎安認(rèn)為,政策執(zhí)行的變通行為源于中國(guó)政府的行政發(fā)包制,由于發(fā)包人(上一級(jí)政府)占有絕對(duì)的權(quán)威和剩余控制權(quán),而承包人(下一級(jí)政府)又擁有充分的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán),使得嚴(yán)格和繁復(fù)的官僚規(guī)則與大量的變通串謀和違規(guī)行為并立,出現(xiàn)了“集權(quán)——分權(quán)”,“正式與非正式制度”高度結(jié)合的悖論?[6]不少學(xué)者觀察到了基層治理中的非正式執(zhí)行行為?例如,孫立平?郭于華指出,在農(nóng)村定購(gòu)糧收購(gòu)過程中,村干部往往通過非正式的方式來行使正式權(quán)力,從而達(dá)到說服農(nóng)民的目的?[7]艾云觀察到,在某縣的計(jì)劃生育年終考核中,下級(jí)政府在“一票否決”和“連帶責(zé)任”等制度壓力下,通過“造假”?“越級(jí)求助”等種種非正式組織行為來破解或應(yīng)對(duì)上級(jí)考核的制度安排,這反映了組織目標(biāo)與激勵(lì)制度不兼容?[8]周雪光認(rèn)為,基層政府間為應(yīng)對(duì)上級(jí)的考核安排所做出的“共謀”行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化的非正式行為,它源于三個(gè)政府組織制度的悖論,即政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性?激勵(lì)強(qiáng)度與目標(biāo)替代?科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論?[9]進(jìn)一步地,還有學(xué)者認(rèn)為,在政策的適用性與執(zhí)行壓力兩個(gè)因素的作用下,基層政府會(huì)出現(xiàn)在“消極執(zhí)行”與“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行”間變動(dòng)的“波動(dòng)式執(zhí)行”?[10]這些變通執(zhí)行行為在基層政府的治理過程中已經(jīng)成為一種普遍的現(xiàn)象,它反映了中國(guó)國(guó)家權(quán)威體制與有效治理的距離和張力?[11]

盡管“選擇性執(zhí)行”反映了基層政府治理的一個(gè)很重要的特征,但這只是基層治理過程中的一個(gè)方面?事實(shí)上,在實(shí)踐中,基層政府在執(zhí)行政策過程時(shí)既有上述的選擇性執(zhí)行的靈活,又存在有限執(zhí)行的無(wú)奈?然而,后者卻往往被學(xué)界所忽視?正如吳毅所說,“基層鄉(xiāng)村干部在農(nóng)村工作中所實(shí)際遭遇到的種種真實(shí)問題和真實(shí)困難,卻反而會(huì)因?yàn)槿狈εc主流政治文化和意識(shí)形態(tài)相一致的理論表達(dá)框架而或者被社會(huì)中上層(包括政界和知識(shí)界)所曲解,或者干脆就處于“失聲”與“消失”的境地?”[12]在這樣一種情況下,本文提出基層公務(wù)員日常進(jìn)行的是一種“非自主性”理政,即在政策執(zhí)行過程中面對(duì)無(wú)法靈活處理,而又不能完全遵循政策規(guī)定的情況下所作出的執(zhí)行行為?鑒于此,本文試圖從另外一個(gè)視域?qū)鶎诱闹卫硇袨檫M(jìn)行理論與實(shí)證相結(jié)合的分析,并嘗試回答兩個(gè)問題:第一,基層政府為什么常常處于“非自主性理政”的狀態(tài),即非自主性理政的影響因素有哪些?第二,如何轉(zhuǎn)變基層政府的“非自主性理政”,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效治理?

本文以中國(guó)北方J市的S鎮(zhèn)為研究對(duì)象,對(duì)該鎮(zhèn)政府在日常治理中所遇到的“非自主性理政”的典型案例進(jìn)行深入分析?S鎮(zhèn)隸屬于J市M區(qū),是典型的處于大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的鄉(xiāng)鎮(zhèn),轄區(qū)面積71平方公里,管轄人口3.2萬(wàn)人,其中常住人口6.1萬(wàn)人,流動(dòng)人口2.9萬(wàn)人,鎮(zhèn)政府工作人員55人?在近年來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,S鎮(zhèn)面對(duì)著城鎮(zhèn)化帶來的大量治理問題?從該鎮(zhèn)的治理案例中觀察中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的運(yùn)作過程是一個(gè)較好的切入點(diǎn)?

本文所使用的資料主要是筆者在2014年10月至2015年8月對(duì)S鎮(zhèn)的調(diào)研中收集的,包括三個(gè)部分:一是調(diào)研小組對(duì)鎮(zhèn)政府幾個(gè)部門負(fù)責(zé)人的訪談?dòng)涗浐蛯?shí)習(xí)日志;二是調(diào)研小組在參與式觀察中收集的文字材料;三是筆者在鎮(zhèn)政府網(wǎng)站搜集的相關(guān)資料和新聞報(bào)道?

二?基層政府的“非自主性理政”:概念與分析框架

“非自主性理政”反映了基層政府在面對(duì)上級(jí)政府的壓力?上級(jí)政策法規(guī)與本地情況不適應(yīng),以及地方民眾的訴求和監(jiān)督等三種因素的影響下,所做出的日復(fù)一日的有限執(zhí)行的工作狀態(tài)?從組織學(xué)上來說,鎮(zhèn)政府作為一個(gè)公共組織具有與其他類型組織相似的組織行為?每個(gè)組織的發(fā)展都需要大量的內(nèi)部和外部資源,蘭杰·古拉蒂認(rèn)為擁有這些資源對(duì)于組織的發(fā)展是非常有利的,更為重要的是,一個(gè)組織與其他組織的交往聯(lián)系也能夠增加這些資源并提供給組織改變自身有限資源的能力?[13]不僅是與其他行動(dòng)主體的關(guān)系,公共組織與環(huán)境的互動(dòng)也影響著組織的行為?周雪光認(rèn)為,組織的各種行為舉措會(huì)受到所處環(huán)境的制約和塑造,組織機(jī)制設(shè)計(jì)的有效運(yùn)行是有條件?有范圍的?因而,組織行為具有對(duì)環(huán)境的依賴性?組織設(shè)計(jì)的條件性和有限理性三個(gè)特征?[14]新制度主義認(rèn)為,研究組織現(xiàn)象不能從組織內(nèi)部去解釋,而要從外部環(huán)境的角度去解釋,組織的行為受到技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的影響,技術(shù)環(huán)境要求效率,制度環(huán)境要求組織耗費(fèi)資源去滿足合法性?因此,組織中的一些結(jié)構(gòu)?規(guī)章制度和做法可能是適應(yīng)制度環(huán)境的產(chǎn)物,而其他部分可能是適應(yīng)技術(shù)環(huán)境的產(chǎn)物?因而,組織制度內(nèi)部可能有很多的不一致甚至沖突?[15]這些理論對(duì)于中國(guó)基層政府的執(zhí)行行為具有一定的解釋力?

在中國(guó)基層政府的政策執(zhí)行過程中,技術(shù)環(huán)境要求組織有效率,即基層政府所執(zhí)行的各種政策法規(guī)必須具有可操作性,而且能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境;制度環(huán)境要求基層政府服從“合法性機(jī)制”,采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法,[16]即基層政府需要遵守國(guó)家的各項(xiàng)法律法規(guī),服從上級(jí)政府的指示,還要滿足公眾的期望,而不管這些形式和做法對(duì)組織內(nèi)部運(yùn)作是否有效率?因此,基層政府的治理主要受到技術(shù)環(huán)境,即政策法規(guī)在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性和政策的可操作性,以及制度環(huán)境,即上級(jí)政府及各項(xiàng)政策法規(guī)的制約和民眾的期望和訴求的影響?

因此,基層政府在地方治理的過程中,會(huì)出現(xiàn)五種政策執(zhí)行類型(見圖1):如果政策在地方的適應(yīng)性較低,同時(shí)政策的可操作性也較低,但按照上級(jí)政府的要求和民眾的訴求,基層政府工作人員又必須執(zhí)行該政策時(shí),基層政府公務(wù)員的政策執(zhí)行就產(chǎn)生不了實(shí)際的政策效果,往往出現(xiàn)“無(wú)功而返”的情況;第二種類型,當(dāng)政策在地方的適應(yīng)性較低,而政策的可操作性卻較強(qiáng)時(shí),基層政府的工作人員在執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“不得已”的執(zhí)行情況,即按照上級(jí)政府的要求必須執(zhí)行,這一政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也很清晰,但這種執(zhí)行不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,而且也不符合民眾的實(shí)際需求,所以只能是合法而不合理的的執(zhí)行;第三種類型,如果政策很適合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,但政策沒有細(xì)化,操作性較差,那么這時(shí)地方政府就會(huì)“變通執(zhí)行”政策,即慢慢地解讀出適應(yīng)當(dāng)?shù)氐囊惶仔兄行У膱?zhí)行辦法,這種情況比較少見,也屬于變相的“正常執(zhí)行”;第四種類型,如果政策的可操作性和適應(yīng)性都較高,基層政府既能執(zhí)行上級(jí)政府的政策意圖,又能滿足本地區(qū)民眾的需求,這樣的政策執(zhí)行狀態(tài)是正常執(zhí)行,也是最佳的政策狀態(tài);第五種類型,這類政策大多是“維穩(wěn)”執(zhí)行,即政策的操作性和適應(yīng)性均處于中間狀態(tài),上級(jí)政府要求基層政府為了維護(hù)地方穩(wěn)定必須執(zhí)行,而實(shí)際政策層面的操作性不強(qiáng),適應(yīng)性也不好測(cè)量,但是由于地方民眾有很高的訴求,基層政府往往也不得不“無(wú)可奈何”地執(zhí)行?雖然第五種類型比較特殊,但卻是中國(guó)基層政府經(jīng)常遇到的情況?

在中國(guó)的基層治理體制中,大量的政策在基層的適用性和可操作性都不高,這就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行中出現(xiàn)較多問題?不得已的執(zhí)行?無(wú)功而返的執(zhí)行和無(wú)可奈何的執(zhí)行在某種程度上反映了基層治理中地方公務(wù)員執(zhí)行政策的常態(tài)?[17]

三?J市S鎮(zhèn)非自主性理政的實(shí)證分析

S鎮(zhèn)曾經(jīng)是J市所屬的農(nóng)村地區(qū),轄區(qū)內(nèi)的居民原來都是農(nóng)業(yè)戶口?隨著近年來城鎮(zhèn)化的推進(jìn),J市城區(qū)不斷擴(kuò)張,S鎮(zhèn)現(xiàn)在已經(jīng)成為J市城鄉(xiāng)結(jié)合部的重要鄉(xiāng)鎮(zhèn),轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)人口?城市人口?外來務(wù)工人口混居?因此,S鎮(zhèn)政府的工作人員在日常工作過程中,遇到了大量政策執(zhí)行困境?

(一)無(wú)功而返的執(zhí)行:查處“黑心豆腐”

S鎮(zhèn)政府曾接到群眾舉報(bào),在轄區(qū)的某處民房中有一個(gè)制作“黑心豆腐”的作坊?考慮到這些黑作坊肯定會(huì)和鎮(zhèn)政府工作人員“打游擊”,不在上班時(shí)間開工,S鎮(zhèn)政府分管食品安全的兩名工作人員決定下班后進(jìn)行執(zhí)法?他們晚上9點(diǎn)后突擊檢查了這個(gè)黑窩點(diǎn),不出所料,作坊里制作豆腐的衛(wèi)生條件極差,工作人員連夜查處了制作黑心豆腐的原材料和工具?“一共查了好幾車東西,本來很高興,以為可以端掉這個(gè)黑窩點(diǎn),但是經(jīng)過評(píng)估發(fā)現(xiàn)這好幾車東西的總價(jià)值不夠5萬(wàn)元,而按照食品安全法規(guī),價(jià)值不夠5萬(wàn)元地方政府就不能執(zhí)法,否則會(huì)追究基層執(zhí)法人員的責(zé)任?”[18]鎮(zhèn)政府的工作人員只得作罷,任由這個(gè)黑心作坊繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去?

像這種非法制作有毒有害食品的作坊,“一般都會(huì)選在城鄉(xiāng)結(jié)合處,租房成本低,原材料成本低,他們不可能把制作成本定的很高,所以5萬(wàn)元的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)根本不適應(yīng)本地的實(shí)際情況?”[19]以價(jià)值金額為標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)法,而不以是否危害百姓的健康為標(biāo)準(zhǔn),這樣的食品安全政策顯然不符合政策執(zhí)行的基本常識(shí)?因此,這樣的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)基本上會(huì)帶來這類政策的不可操作性,即無(wú)法執(zhí)行,即使去執(zhí)行了也只能無(wú)功而返?這類政策執(zhí)行既不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐那闆r,也不具有可操作性?在基層政府的執(zhí)行中,像這種政策法規(guī)不適用的情況還相當(dāng)多?[20]

(二)不得已的執(zhí)行:撤銷無(wú)證煎餅攤由于原來是農(nóng)村地區(qū),S鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)很多農(nóng)民在城鎮(zhèn)化后都在本地區(qū)做起了小商販?鎮(zhèn)政府曾經(jīng)接群眾舉報(bào),說在鎮(zhèn)政府所在地附近的一條街上有個(gè)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的煎餅攤,按照舉報(bào)的時(shí)間和地點(diǎn),鎮(zhèn)政府工作人員直接查處了這個(gè)賣煎餅的攤位?然而,這個(gè)賣煎餅的老人第二天就找到鎮(zhèn)政府,說全家人靠這個(gè)煎餅攤過活,沒有了煎餅攤就無(wú)法生活?鎮(zhèn)政府工作人員對(duì)于政策執(zhí)行后的這種情況非常為難,一方面經(jīng)他們核查,這位老人的實(shí)際情況是屬實(shí)的,的確需要這個(gè)煎餅攤謀生;同時(shí),周圍居民包括鎮(zhèn)政府工作人員每天早上上班都從這個(gè)攤位買煎餅,的確給大家?guī)砹朔奖?而且人們反映這里的煎餅口味還不錯(cuò)?但另一方面,因?yàn)橛腥罕娕e報(bào),鎮(zhèn)政府工作人員必須去執(zhí)行,而法規(guī)的條款對(duì)于這類商販的管理規(guī)定也很清楚細(xì)致,操作性較強(qiáng),即必須辦理衛(wèi)生?工商等執(zhí)照,最為重要的是必須要有臨街的大產(chǎn)權(quán)房子才能經(jīng)營(yíng)此類業(yè)務(wù)?而S鎮(zhèn)過去是農(nóng)村地區(qū),都是農(nóng)村宅基地,這里幾乎沒有大產(chǎn)權(quán)房子?[21]也就是說,在理論上,這類小商販永遠(yuǎn)也不可能辦下來營(yíng)業(yè)執(zhí)照?

這種合法而不合理的政策執(zhí)行,是基層政府的執(zhí)行困境之一?這類政策的可操作性還是很強(qiáng)的,在法律法規(guī)層面上規(guī)定的很清楚,所需證件必須齊全?由于政策制定的細(xì)致,鎮(zhèn)政府工作人員的執(zhí)行效率也較高,直接查處無(wú)證小商販?但是這類政策在地方的適應(yīng)性是大打折扣的?就拿經(jīng)營(yíng)煎餅攤的小商販必須有臨街的大產(chǎn)權(quán)房這一條來說,就很不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況?由于歷史遺留原因,S鎮(zhèn)就沒有大產(chǎn)權(quán)房子?按照這一邏輯,所有的類似攤販都是違規(guī)的,都需要查處?鎮(zhèn)政府到底是全部查處還是部分查處,查處了的這些人的生活問題由誰(shuí)來解決?這些都是基層政府在政策執(zhí)行時(shí)面臨的諸多困境?

(三)無(wú)可奈何的“維穩(wěn)”執(zhí)行:農(nóng)民工討薪與小區(qū)停電的協(xié)商

在S鎮(zhèn)政府的日常工作中,還有一項(xiàng)重要的工作就是“維穩(wěn)執(zhí)行”,雖然這并不是傳統(tǒng)意義上基層政府的職能,但近些年,隨著“維穩(wěn)”成為各個(gè)地方政府的重要執(zhí)政目標(biāo)之一,這類執(zhí)行變得越來越多?前幾年,每到年底,S鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府門口總會(huì)聚集不少農(nóng)民工專門在等候本鎮(zhèn)的書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)上下班?因?yàn)檫@些農(nóng)民工所在的建筑隊(duì)拖欠工資,致使他們沒錢回家過年?本來按照正常法律程序,他們需要找建筑公司負(fù)責(zé)人討薪,“但是這些負(fù)責(zé)人都躲了,農(nóng)民工根本就找不到他們,要不回來錢,他們就找政府,他們認(rèn)為政府能解決?”[22]找基層政府,對(duì)應(yīng)的工作部門是各級(jí)政府的信訪辦,但農(nóng)民工知道,“信訪辦解決不了問題,找鎮(zhèn)長(zhǎng)和書記能解決問題?”[23]為了維護(hù)本轄區(qū)的穩(wěn)定,鎮(zhèn)政府只得把這類事情攬下來,鎮(zhèn)長(zhǎng)和書記需要安排專門的鎮(zhèn)政府工作人員接待他們并找建筑公司領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商解決?

像這種基層政府不得不介入市場(chǎng)領(lǐng)域的“維穩(wěn)”行動(dòng),還體現(xiàn)在S鎮(zhèn)政府解決轄區(qū)內(nèi)某小區(qū)與開發(fā)商的停電糾紛問題上?該小區(qū)是伴隨著S鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過程建立起來的,由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部,該小區(qū)并不屬于正規(guī)的商品房,而且因?yàn)楫?dāng)時(shí)開發(fā)商手續(xù)不全,房屋交付后一直采用臨時(shí)電?臨時(shí)電在使用了若干年后,被最終切斷?停電給小區(qū)居民生活造成了極大的不便?雖然居民們多次找開發(fā)商,但是協(xié)商未果,最終他們只得向鎮(zhèn)政府“求救”?由于停電事件涉及到原來的開發(fā)商重新補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù),而且后續(xù)還要改造水電設(shè)施等工作,這一事件協(xié)商了很長(zhǎng)時(shí)間,事情的發(fā)展也驚動(dòng)了當(dāng)?shù)孛襟w?面對(duì)著民眾的訴求?開發(fā)商的一再拖延?當(dāng)?shù)孛襟w的壓力?上級(jí)政府維穩(wěn)的要求,S鎮(zhèn)政府的鎮(zhèn)長(zhǎng)?副鎮(zhèn)長(zhǎng)和相關(guān)工作人員幾乎全體出動(dòng),與開發(fā)商協(xié)商并與民眾溝通?“那段時(shí)間我們幾乎搭上了所有的周末和下班時(shí)間到小區(qū)安撫民眾,督促開發(fā)商解決?”[24]

四?非自主性理政發(fā)生的組織條件及基層治理問題

(一)基層政府自身的治理困境:“街頭官僚”的“自由裁量權(quán)”與“行政追責(zé)約束”悖論

基層政府作為一個(gè)公共組織,同樣面臨著組織內(nèi)部資源約束的問題?組織資源是否充足而有效,直接決定著組織能力的大小和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度?[25]在實(shí)際工作中,基層政府的人力?權(quán)力?財(cái)力等資源短缺的情況比較嚴(yán)重?

首先,就權(quán)力資源而言,基層政府存在著“自由裁量權(quán)”與“行政追責(zé)約束”的矛盾?由于基層政府的主要職責(zé)是貫徹實(shí)施中央政府?省?市政府下達(dá)的政策,因而基層公務(wù)員在日常工作過程中,會(huì)遇到大量的政策執(zhí)行情況?有學(xué)者把這類公務(wù)員稱之為“街頭官僚”(Street-Level Bureaucrats)?按照“街頭官僚”理論,基層公務(wù)人員不僅擁有大量的自由裁量權(quán)而且在政策執(zhí)行方面具有某種自主性?[26]類似地,按照行政發(fā)包制理論,基層政府在行政體系中扮演的是行政承包人的角色,上級(jí)政府作為行政發(fā)包人把政策的執(zhí)行任務(wù)交給了基層政府,因而基層公務(wù)員擁有充分的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)?[27]20世紀(jì)七八十年代以來,基層公務(wù)員政策執(zhí)行中的自由裁量行為得到了國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者的關(guān)注,包括基層公務(wù)員選擇性執(zhí)行?違背政策意愿濫用權(quán)力?小官貪腐等議題?然而,隨著中國(guó)行政改革的推進(jìn),基層公務(wù)員在政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行責(zé)任和任職風(fēng)險(xiǎn)也越來越約束著他們的“自由裁量”行為,有時(shí)甚至因此而不能有效地實(shí)施社會(huì)治理?在調(diào)研中,S鎮(zhèn)政府的某領(lǐng)導(dǎo)就坦言,由于政策的不適應(yīng)性等原因,導(dǎo)致不少政策最終無(wú)法執(zhí)行?像上面提到的查處“黑心豆腐”的案例,不夠執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),但其實(shí)對(duì)于這種食品衛(wèi)生問題需要基層政府的嚴(yán)格執(zhí)行,但“執(zhí)行了就追責(zé),不執(zhí)行,民眾又不愿意?”[28]因此,基層政府的自由裁量權(quán)在上級(jí)政府依法追究責(zé)任的規(guī)定下被很大程度上限制住了?正如一位鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說的,基層公務(wù)員擁有“有限的權(quán)力,無(wú)限的責(zé)任,整天擔(dān)心會(huì)被追責(zé),想提早退休?”[29]

其次,人力資源的不足在基層政府中比較突出?例如,按照規(guī)定,基層政府工作人員在食品衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法時(shí),為了保證客觀性,必須兩個(gè)或以上的工作人員一起執(zhí)行,不得一個(gè)人獨(dú)自執(zhí)行?S鎮(zhèn)政府管理70多平方公里的區(qū)域,“負(fù)責(zé)食品監(jiān)管的只有兩個(gè)人,一個(gè)人腿不好,但仍然堅(jiān)持上班,不然整個(gè)鎮(zhèn)的食品衛(wèi)生無(wú)法執(zhí)法?”[30]“上面千條線,下面一根針”的情況也同樣嚴(yán)峻,“一個(gè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)一上午會(huì)接到上級(jí)政府的5?6個(gè)參會(huì)要求,上面各級(jí)政府?各部門分管的工作都需要向鎮(zhèn)上相關(guān)的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)傳達(dá),我們只能選擇性的開會(huì),因?yàn)榉稚矸πg(shù),但不去開的會(huì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還不高興?”[31]

另外,財(cái)力和時(shí)間資源的不足也非常明顯?基層政府,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政匱乏已經(jīng)是很多學(xué)者的共識(shí)?在我國(guó)從上到下的財(cái)稅體制中,基層政府在稅收分享比例和獲得轉(zhuǎn)移支付方面始終處于弱勢(shì)地位?以近幾年推行的政府服務(wù)外包為例,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也想搞服務(wù)外包,把服務(wù)水平提上去,但是必須自己掏錢買服務(wù),錢從哪兒來呢?”[32]不僅是財(cái)力資源的制約,基層公務(wù)員的執(zhí)行行為同樣受到時(shí)間資源的限制?以S鎮(zhèn)為例,由于該鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部,居住著大量的外來務(wù)工人員,所以慢慢地產(chǎn)生了不少招收這些務(wù)工人員子女的幼兒園?但這類幼兒園大部分都是無(wú)證經(jīng)營(yíng),沒有教育資質(zhì)和食品衛(wèi)生合格證書?S鎮(zhèn)的工作人員去查處這類幼兒園時(shí),只能一大早趁孩子們還沒到幼兒園時(shí)去查,因?yàn)椤暗群⒆觽內(nèi)雸@后再進(jìn)去執(zhí)法,怕嚇著孩子?”[33]類似地,上面提到的查處“黑心豆腐”的案例和小區(qū)停電協(xié)商的案例,工作人員都只能下班后去調(diào)查和協(xié)調(diào)?

因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層政府面臨著權(quán)力?人力?財(cái)力?時(shí)間等組織資源緊缺的狀況,基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)與行政問責(zé)約束形成了巨大的張力,導(dǎo)致了基層公務(wù)員因擔(dān)心政策執(zhí)行的追責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)而不作為,最終形成了“非自主性理政”的工作狀態(tài)?

(二)基層政府制度環(huán)境的影響:上級(jí)政府和政策法規(guī)的約束與政策有效執(zhí)行的張力

基層政府的“非自主性理政”受到制度環(huán)境,即上級(jí)政府及各項(xiàng)政策法規(guī)的影響,因?yàn)榛鶎诱枰乃厦娴母骷?jí)政府的命令和要求并遵守國(guó)家的各項(xiàng)法律法規(guī)?在這樣的制度環(huán)境下,基層政府需要采取制度環(huán)境能夠接受的形式和做法來對(duì)轄區(qū)進(jìn)行管理,而不管這些做法對(duì)組織的運(yùn)作是否有效?因此,這些做法和形式很有可能與技術(shù)環(huán)境要求的組織效率相違背,也就是說這些做法可能不會(huì)考慮政策在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性和可操作性?

在我國(guó)現(xiàn)行體制下,學(xué)者們提出了“行政發(fā)包制”[34]和“壓力型體制”[35]等理論來解釋行政體制的運(yùn)作情況?國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)從中央政府到省?市?縣?鎮(zhèn)政府,被層層分包,行政體制最終端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了絕大部分的發(fā)包事務(wù),但這些事務(wù)的執(zhí)行采取了數(shù)量化任務(wù)分解的方式,最終變成了一個(gè)一個(gè)的關(guān)鍵指標(biāo)來評(píng)價(jià)各級(jí)政府的績(jī)效?因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行受到了上級(jí)政府的層層分包和層層施壓的影響,因而他們?cè)趫?zhí)行政策時(shí)受到了上級(jí)政府在官僚層級(jí)上的約束?例如,“維穩(wěn)”指標(biāo)是不少上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的“硬指標(biāo)”,因而上文中提到的農(nóng)民工討薪與小區(qū)停電的案例,這些問題本來可以由市場(chǎng)或社會(huì)領(lǐng)域自行解決,但是由于這種事件的演化會(huì)對(duì)本轄區(qū)的穩(wěn)定造成影響,而“維穩(wěn)”指標(biāo)是上級(jí)政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一票否決”指標(biāo),所以S鎮(zhèn)政府不得不介入,并且要妥善解決?

另外,基層政府必須依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)來執(zhí)行政策,法律法規(guī)的條文成為其執(zhí)行行為的重要約束?而基層政府直接面對(duì)的是社區(qū)和村莊里的民眾,民眾的訴求是多元的,各個(gè)地方的歷史?文化和社會(huì)狀況也不相同,這就要求政策法規(guī)具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和可操作性,才能實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行?但在實(shí)際工作中,制定的法律法規(guī)對(duì)于像我國(guó)這種幅員遼闊?地區(qū)差異性很大的國(guó)家來說,常常是適應(yīng)性和可操作性較差甚至是政策法規(guī)缺位?在這種情況下,基層政府公務(wù)人員的有效執(zhí)行就變得相當(dāng)困難,同時(shí)也給了有些基層政府以契機(jī),在具體執(zhí)行政策時(shí)進(jìn)行共謀?應(yīng)付作假,甚至粗暴執(zhí)行?

(三)滿足民眾的訴求:“大政府”帶來的基層政府與民眾關(guān)系的困境

基層政府是中國(guó)各級(jí)政府中最接近民眾的一級(jí)政府,由此,基層政府與民眾的關(guān)系成為“非自主性理政”發(fā)生的重要影響因素之一?作為制度環(huán)境的一部分,地方民眾的訴求是基層政府需要關(guān)注和滿足的?

首先,在具體政策執(zhí)行過程中,基層政府在處理與當(dāng)?shù)孛癖姷年P(guān)系時(shí)常常處于兩難困境?例如,像查處“黑心豆腐”?“撤銷無(wú)證煎餅攤”等政策執(zhí)行都是S鎮(zhèn)當(dāng)?shù)孛癖娞峁┗蚺e報(bào)的信息,有群眾舉報(bào)就必須查處,這是基層政府必須回應(yīng)民眾訴求的反應(yīng)?另一個(gè)方面,由于政策制定不適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r,很多合法但不合理的執(zhí)行也就隨之發(fā)生了?像撤銷無(wú)證煎餅攤的執(zhí)行,就帶來了攤主無(wú)法維持日常生活的問題?因?yàn)橛蟹ㄒ?guī)的約束和民眾舉報(bào)的制約,鎮(zhèn)政府工作人員雖然同情攤主的生活處境,也無(wú)法撤銷對(duì)該攤主的處罰?同時(shí),由于政策法規(guī)并不適應(yīng)S鎮(zhèn)的實(shí)際情況,即該鎮(zhèn)在歷史上是農(nóng)村地區(qū)無(wú)大產(chǎn)權(quán)房這一情況,因而所有的類似小商販都是違法的,鎮(zhèn)政府工作人員在理論上需要全部查處,而查處如此多的小商販肯定會(huì)給他們帶來后續(xù)再就業(yè)的壓力?如此之多的小商販?zhǔn)I(yè),顯然與鎮(zhèn)政府維護(hù)發(fā)展?保持穩(wěn)定的組織目標(biāo)不相符,也與民眾對(duì)基層政府的期望相去甚遠(yuǎn)?

另外,我國(guó)長(zhǎng)期以來的“大政府”的理念,讓“全能政府”的形象深入人心,“民眾已經(jīng)習(xí)慣一切事情找政府,基層政府越管,事兒越多?”[36]甚至,鄰居之間的經(jīng)濟(jì)糾紛也會(huì)找鎮(zhèn)政府來解決?上文提到的農(nóng)民工討薪與小區(qū)停電的案例,最終民眾都是向S鎮(zhèn)政府求助?不找開發(fā)商,不找建筑公司,找基層政府成為很多基層社會(huì)矛盾解決的慣用思路?而基層公務(wù)員也在這種日復(fù)一日的執(zhí)行中,產(chǎn)生了“懶政”?“怠政”的行為,因?yàn)椤安桓腋墒?盡量不干事,不然越干越多,只能交給時(shí)間處理?”[37]

五?結(jié)論與討論

基層政府在日常管理中常常處于“非自主性理政”的狀態(tài),這種狀態(tài)從另外一個(gè)側(cè)面反映出了我國(guó)行政體制的某些特征和問題?在中國(guó)的基層治理中,大量政策在地方的適用性和可操作性都不高,這就導(dǎo)致了基層政府在日常工作中出現(xiàn)較多無(wú)功而返的執(zhí)行?不得已的執(zhí)行和無(wú)可奈何的執(zhí)行行為?作為一種日常的執(zhí)行行為,“非自主性理政”的產(chǎn)生有其組織條件和制度根源?本文的研究結(jié)論是:基層政府的“非自主性理政”是在上級(jí)政府的層層壓力?政策法規(guī)與本地情況不適應(yīng),以及地方民眾的訴求等三種因素的影響下,所做出的日復(fù)一日的有限執(zhí)行的工作狀態(tài)?首先,基層政府的“自由裁量權(quán)”與“行政追責(zé)約束”之間的矛盾導(dǎo)致了政策不能夠有效地執(zhí)行,同時(shí)人力?財(cái)力?時(shí)間等組織資源短缺的情況也加劇了政策有效執(zhí)行的難度?其次,上級(jí)政府的層層分包和層層施壓以及政策法規(guī)的約束也會(huì)與政策的適應(yīng)性和可操作性之間形成張力,從而影響政策的有效執(zhí)行?最后,地方民眾的多元訴求與政策的執(zhí)行效率之間也會(huì)出現(xiàn)矛盾?這些因素都會(huì)影響基層政府政策的有效執(zhí)行,并影響對(duì)于社會(huì)的有效治理?

本研究也引發(fā)了我們對(duì)于基層治理的進(jìn)一步思考?首先,基層政府的“非自主性理政”折射出了中國(guó)國(guó)家治理中的權(quán)威體制與有效治理的矛盾?如何在一個(gè)區(qū)域差異大?發(fā)展不平衡的國(guó)度,制定良好的公共政策,實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)地方的有效治理,是中國(guó)政府幾千年來的核心治理問題之一?然而,這一治理問題至今還是一項(xiàng)未竟的事業(yè)?改革開放30多年來,市場(chǎng)和社會(huì)都發(fā)生了很大的變化,而政府卻沒能及時(shí)地適應(yīng)這些變化?如何回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)差異所帶來的社會(huì)分化,如何回應(yīng)社會(huì)多元化所產(chǎn)生的各種權(quán)利訴求?這讓政府的治理轉(zhuǎn)型問題又一次擺在了我們面前?雖然在基層政府中仍然存在選擇性執(zhí)行行為,但隨著我國(guó)政府行政改革的推進(jìn),地方政府的執(zhí)行行為也在不斷地標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,今天我們觀察到的是,在基層政府執(zhí)行行為朝向標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的過程中,國(guó)家政策法規(guī)的精細(xì)化?合理化?及時(shí)性還沒有跟上,造成了基層政府雖有法規(guī)可依,但生硬的條款無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)地方有效治理的情況?因此,在市場(chǎng)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型期,面對(duì)多元的社會(huì)訴求,國(guó)家政策法規(guī)的精細(xì)化和適應(yīng)性,基層政府執(zhí)行的精細(xì)化和適應(yīng)性,都是政府改革亟需面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題?

其次,基層政府在行政發(fā)包制和壓力型體制下的“施政綜合癥”是尤其值得關(guān)注的?作為中國(guó)行政體制的最下層,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是各級(jí)政府事務(wù)的最終承包人和各級(jí)行政壓力的最終承擔(dān)者,同時(shí)也是政策執(zhí)行過程中諸多矛盾的集中承接者?為此,在基層政府的日常工作中,基層政府工作人員往往存在著“施政綜合癥”,即面對(duì)政策不適應(yīng)本地情況而必須執(zhí)行的施政焦慮,面對(duì)想執(zhí)行而不能執(zhí)行的施政無(wú)奈,面對(duì)上級(jí)政府的壓力和民眾的訴求而產(chǎn)生的理政倦怠等等都是這種綜合癥的具體表現(xiàn)形式?

因此,未來國(guó)家行政改革中如何劃分各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任,強(qiáng)化基層政府的施政職能是一個(gè)很重要的議題?在我們的調(diào)研中,有工作人員建議,把區(qū)?縣政府的部分職能部門下放到鎮(zhèn)里,充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理,[38]這或許是一個(gè)有效的途徑?

最后,基層政府的“非自主性理政”現(xiàn)象也阻礙了政府與社會(huì)合作治理的推進(jìn),以及基層政府與民眾的進(jìn)一步互動(dòng)?基層的官僚其實(shí)與民眾是相互依賴和共生的關(guān)系,地方民眾依賴基層政府公務(wù)員來獲得公共利益,地方公務(wù)員依靠地方民眾來遵從并實(shí)施政府的決策?如果基層的公務(wù)員處于“非自主性理政”的狀態(tài),基層政府便不能很好地進(jìn)行政策執(zhí)行的調(diào)適和引導(dǎo),無(wú)法滿足民眾的多元需求,也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)地方社會(huì)的有效治理?因此,如何改善“非自主性理政”的狀態(tài),推進(jìn)基層政府與民眾的合作治理還需要進(jìn)一步的探討?

當(dāng)然,S鎮(zhèn)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),由S鎮(zhèn)的案例所引出的基層政府“非自主性理政”的分析框架可能并不具有普遍適用性?欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行過程是否具有同樣的行為模式尚待探討?因而,這也是本研究的局限性所在,后續(xù)還需要進(jìn)一步的分類追蹤研究?但無(wú)論如何,基層政府的施政困境折射出了中國(guó)行政體制分層治理和基層政府職能定位的迫切性?中國(guó)已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)科學(xué)研究最大的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所,[39]中國(guó)政府的轉(zhuǎn)型為公共管理學(xué)科創(chuàng)造了知識(shí)創(chuàng)新的條件?為此,基層政府治理行為的研究必將成為中國(guó)政府轉(zhuǎn)型過程中的重要內(nèi)容?

注釋：略

作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：:《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2016年第3期

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