特大城市人口增長和城市管理的核心問題是如何協(xié)調(diào)好大規(guī)模流動(dòng)人口集聚與城市有序發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前我國仍然處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時(shí)期，特大城市的人口規(guī)模仍然在繼續(xù)增長，而其中的多數(shù)流動(dòng)人口集中在城市郊區(qū)的“城中村”地區(qū)。
“城中村”，是由城鎮(zhèn)建成區(qū)包圍的土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體所有的人口聚居地區(qū)。從更寬泛的意義來看，城中村也包括已經(jīng)城鎮(zhèn)化了的地區(qū)以及農(nóng)村和城鎮(zhèn)接鄰的近郊地區(qū)。李培林在深圳的研究發(fā)現(xiàn),現(xiàn)代城市的中心地區(qū)也仍然存在一些“城中村”。但總體上城中村是城鎮(zhèn)化外延擴(kuò)散的力量和農(nóng)村進(jìn)城人口發(fā)生碰撞的地區(qū)，是城鄉(xiāng)體制的混合地區(qū)，是主要位于城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會(huì)空間形態(tài)。
流動(dòng)人口大量積聚構(gòu)成城中村社會(huì)治理的突出挑戰(zhàn)。如果說國外大城市的“城市病”主要集中在城市中心，中國特大城市的“城市病”則更集中在城中村，形成中心村城區(qū)繁榮而城市郊區(qū)和城中村地區(qū)貧困混亂的顯著對比。
本文通過對上海這個(gè)特大城市城中村地區(qū)流動(dòng)人口集聚和社會(huì)治理的實(shí)證研究，反思城中村流動(dòng)人口社會(huì)治理的根本目標(biāo)和存在困難，總結(jié)有關(guān)的社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)和不足。
一、城市病，還是城市新生？
大量流動(dòng)人口的涌入是我國東部沿海地區(qū)特大城市人口增長的主要原因，而進(jìn)入城市的流動(dòng)人口主要集中在城市的郊區(qū)和城中村地區(qū)。從 1990年代初期浦東開發(fā)以來，上海常住人口數(shù)量從1990年的1334萬增長到 2015年底的2415萬，其中戶籍人口增長只占很少部分。戶籍人口的自然增長從1991年以來處于持續(xù)的負(fù)增長狀態(tài)，而戶籍人口的增加主要集中在1950—1960年代“上山下鄉(xiāng)”的知青人口返回城市，以及通過技術(shù)性人才遷移和大學(xué)畢業(yè)生落戶等方式的戶籍遷移。
上海當(dāng)前的流動(dòng)人口大約1000萬人，主要集中在近郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。根據(jù)2013年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查的數(shù)據(jù)，居住在城市近郊區(qū)的流動(dòng)人口比重占52%，其中，居住在商品房社區(qū)的比重為37%，老城區(qū)22%、城中村為14%、農(nóng)村社區(qū)24%、集體宿舍3%。特大城市郊區(qū)和城中村地區(qū)的流動(dòng)人口大量集聚，是城鎮(zhèn)化過程中外來人口空間分布的顯著特點(diǎn)。
流動(dòng)人口住房保障制度的缺失造成了大量外來人口對城中村這種非正式聚居空間的巨大需求。城中村引發(fā)的社會(huì)問題引起了廣泛重視。
田莉指出城中村影響城市規(guī)劃實(shí)施并阻礙城市發(fā)展。城中村存在著包括道路擁擠、建筑高密度、公共綠地缺乏和市政設(shè)施規(guī)劃建設(shè)不足等硬件問題，同時(shí)還存在事故和火災(zāi)隱患、犯罪率高、人員混雜等各種社會(huì)問題，因此從政府到地方社會(huì)，都將城中村作為“城市病”叢生的地區(qū)。
魏立華和閆小培指出，高犯罪率表明整個(gè)城市社會(huì)控制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、用于支撐社會(huì)運(yùn)行的法律、道德維護(hù)系統(tǒng)出了問題,城中村是非正式經(jīng)濟(jì)、不穩(wěn)定的低收入流動(dòng)人口聚居區(qū)域，與其他城市社區(qū)相比，犯罪率更高在所難免。同時(shí)，空間形態(tài)上的“臟亂差”，只是“城中村”的冰山一角，城中村的真正問題在于流動(dòng)人口的市民待遇不足。
在城中村地區(qū)各種“城市病”的普遍存在，流動(dòng)人口集聚也往往被認(rèn)為是影響城市發(fā)展的破壞性因素。城中村是特大城市人口管理和服務(wù)壓力最大的地區(qū)，也是城市管理爭議最大、沖突最為嚴(yán)峻、工作任務(wù)最重的地區(qū)。
在另一方面，“城中村”對城鎮(zhèn)化過程中的移民發(fā)展和城市生活又具有必不可少的積極功能。如同桑德斯在《落腳城市》中所描述，在具有自發(fā)性、高密度特點(diǎn)的落腳城市中，移民群體依靠社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)建立起一套非正式制度，在促成個(gè)體向上流動(dòng)的同時(shí)，還依靠資金和人口在鄉(xiāng)城之間的流動(dòng)，維系鄉(xiāng)村與都市的緊密聯(lián)系。
落腳城市具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)、幫助遷移人口適應(yīng)生活等工具性功能，并使落腳城市在貧民窟的表面下快速變遷，有著轉(zhuǎn)變?yōu)槌錆M希望的“明日城市”的可能性。因此，落腳城市本身蘊(yùn)含著城市生長和發(fā)展活力的關(guān)鍵因素。
隨著流動(dòng)人口不斷離開落腳城市、融入更廣大的城市社會(huì)，部分城中村會(huì)更加衰落和貧困化，但也不能否認(rèn)，城中村仍然是移民進(jìn)入城市必不可少的中轉(zhuǎn)平臺。如果失去了這樣的落腳城市，移民和城鎮(zhèn)化過程就缺乏了具體發(fā)展的基礎(chǔ)。中國“城中村”的很多特點(diǎn)實(shí)際上正具有“落腳城市”的特點(diǎn)和功能。
實(shí)際上，城中村為移民進(jìn)入城市提供了基本生活需要。城中村提供了適宜低收入群體可支付的住房安排。這些農(nóng)民建設(shè)的廉價(jià)出租房屋為移民提供了一種社會(huì)住房，實(shí)際上這些責(zé)任本應(yīng)由政府提供。
魏立華和閆小培認(rèn)為城中村構(gòu)成了城市低成本生活區(qū)，在市場和政府缺位的情況下為城市流動(dòng)人口提供住房和基本服務(wù)。而當(dāng)移民人口在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村社區(qū)集聚以后，還會(huì)形成一種地方性的支持網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成一種積極的社會(huì)資本，幫助流動(dòng)人口獲得就業(yè)。
移民開展的一些就業(yè)和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)更傾向于招聘流動(dòng)人口就業(yè)，這種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本為流動(dòng)人口提供了進(jìn)入城市的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，使得城中村也由一個(gè)流動(dòng)人口居住生活的過渡社區(qū)逐漸演化成為流動(dòng)人口工作創(chuàng)業(yè)的發(fā)展場所，也使城中村從非正式的移民聚居區(qū)域變成一個(gè)活躍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的共同體。
城中村所具有的積極作用還在于，城中村具有較低的土地成本和商務(wù)成本，降低了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和優(yōu)秀人才進(jìn)入的門檻。這種移民所具有的底層的創(chuàng)新性和競爭性，正是城市發(fā)展和活力的重要來源。
流動(dòng)人口在城中村居住使整個(gè)社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在城中村中，流動(dòng)人口通過其努力改變生活地點(diǎn)的豐富實(shí)踐，擴(kuò)展出豐富的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，帶來社區(qū)的功能變化和轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造出新的社區(qū)生活形態(tài)，并在這個(gè)過程中推動(dòng)城市不斷更新、發(fā)展，支持了現(xiàn)代城市的形成。
無論是在紐約下東區(qū)的果園街、還是倫敦的中國城，甚至是在發(fā)展中國家的印度、拉美和中國的一些移民聚居社區(qū)，移民從馬路攤販開始，逐步對商業(yè)活動(dòng)和住房不斷投資改造、發(fā)展出公共活動(dòng)的空間，推動(dòng)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)服務(wù)不斷成長，并創(chuàng)造出新的城市面貌。這樣的新的城市生成過程，說明城中村本身具有促進(jìn)城市更新的能力，這種能力恰恰就是移民本身的創(chuàng)造性。
同時(shí)，城中村不僅對于外來移民是重要的發(fā)展平臺，對于本地居民的福利提高也是有意義的，他們?yōu)楸镜鼐用裉峁┝瞬惋?、娛樂、家居生活、五金維修等各種服務(wù)。城中村還構(gòu)成了當(dāng)?shù)卮迕窠?jīng)濟(jì)收入的重要來源，使得地方居民的經(jīng)濟(jì)收入增長實(shí)際上離不開大量的外來移民。
需要說明的是，在流動(dòng)人口在城中村中不斷改變生活地點(diǎn)的過程中，存在復(fù)雜的城市動(dòng)態(tài)和利益關(guān)系。在城中村地區(qū)的人口活動(dòng)“建構(gòu)”著地方社會(huì)的利益共同體和社會(huì)共同體，這些社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持了本地居民和外來人口的共生關(guān)系。
而在另一方面產(chǎn)生出（包括臆想出）本地人口和外來人口的矛盾。本地人口和外來人口不僅在公共服務(wù)獲取和排斥上存在沖突，也存在歧視和反抗的內(nèi)在張力。在城中村中，流動(dòng)人口和本地人口一方面互相依賴，一方面不斷產(chǎn)生利益沖突和社會(huì)沖突。但是無論是相互沖突還是相互依賴，都是新的地方社會(huì)共同體的發(fā)展過程。
實(shí)際上，城市邊緣的城中村不僅不是城市生活的邊緣，恰恰是新城市成長的前沿，包括移民在內(nèi)的各種社會(huì)主體不斷調(diào)試交往模式和社會(huì)結(jié)構(gòu)，共同建設(shè)地方社會(huì)共同體，帶來社區(qū)的不斷更新發(fā)展和新城市生活的逐漸形成。
二、要應(yīng)對，也要支持
在特大城市郊區(qū)的城中村，流動(dòng)人口集聚和地方發(fā)展的相互關(guān)系包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，隨著流動(dòng)人口集聚，城市社會(huì)問題和社會(huì)矛盾增加，表現(xiàn)為各種“城市病”的出現(xiàn)；另一方面，城中村中的人口集聚和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，也帶來“新城市”的更新發(fā)展。
因此，特大城市城中村社會(huì)治理就同時(shí)具有兩個(gè)基本任務(wù)：一是“對城市病的應(yīng)對”，二是“對城市新生的支持”。
對于前者而言，城中村社會(huì)治理包括兩個(gè)目標(biāo)：第一是“維護(hù)秩序”，在城鎮(zhèn)化和人口集聚過程中維持城市生活和發(fā)展的秩序，包括環(huán)境秩序、社會(huì)秩序、交通秩序、法律秩序以及經(jīng)濟(jì)秩序等等；第二是“提供服務(wù)”，滿足本地居民和流動(dòng)人口日益增長的生活和社會(huì)服務(wù)需求。
因?yàn)閷?shí)際上各種“城市病”本身不是外來人口集聚所帶來的“社會(huì)疾病”，而是城市管理和服務(wù)不足所造成的結(jié)果，是“管理病”，或是“服務(wù)病”。為應(yīng)對流動(dòng)人口在城市生活所產(chǎn)生的就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生醫(yī)療和環(huán)境環(huán)保等具體需求，需提供充分的公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)供給、加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)投入來增強(qiáng)滿足社區(qū)居民需求的能力，如此才能應(yīng)對“城市病”。同時(shí)，通過進(jìn)一步提高管理和服務(wù)的效率和質(zhì)量，城中村的“城市病”問題才能得到根本解決。
對于后者而言，城中村社會(huì)治理也包括兩個(gè)基本的目標(biāo)：第一，促進(jìn)對流動(dòng)人口的“社會(huì)包容”。既然移民是新城市不斷成長和發(fā)展的重要力量，那么就需要接納和包容他們。這種社會(huì)包容不僅是移民逐步市民化和被城市社會(huì)所同化的過程，更是一個(gè)多元文化的共同成長和共同塑造城市的過程。通過對移民的包容和接納，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，并在這個(gè)過程中塑造共同的城市認(rèn)同和相互信任。
第二，支持移民的“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。支持移民對城市更新所發(fā)揮的積極作用，從而支持和創(chuàng)造出城市未來發(fā)展的可能性。需要基于流動(dòng)人口集聚后帶來的更加多樣化和復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，促進(jìn)基層創(chuàng)新，增強(qiáng)人口的發(fā)展能力，促進(jìn)城市生活內(nèi)在品質(zhì)的提高和更新發(fā)展，提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的繁榮。
因此，特大城市城中村地區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)治理的根本目標(biāo)，不應(yīng)該是對城中村的流動(dòng)人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行行政調(diào)控，以及對流動(dòng)人口采取制度的排斥，甚至是通過拆除城中村對流動(dòng)人口進(jìn)行驅(qū)逐。
當(dāng)前一些城市管理部門不能認(rèn)識人口遷移流動(dòng)和城市發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，而只是從現(xiàn)象層面認(rèn)為通過嚴(yán)格控制城市人口規(guī)模、排斥移民就能解決城市發(fā)展的困難，實(shí)際上是“藥不對癥”的，也無助于城市的發(fā)展。
從“應(yīng)對城市病”、“支持城市新生”兩個(gè)方面的任務(wù)來看，城中村地區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)治理需要加強(qiáng)城市的管理能力和公共服務(wù)供給能力，以及實(shí)現(xiàn)更加包容性和發(fā)展性的城市治理。
這也告訴我們，城鎮(zhèn)化不能單純采取一種“攤大餅”式的擴(kuò)展方式，城中村作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的前沿地區(qū)，需要從基層社區(qū)的土壤中由下到上地建設(shè)城市，將城中村整合納入城市體系，才能實(shí)現(xiàn)良好有序的城市運(yùn)行、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和民眾的福利進(jìn)步，支持新興中產(chǎn)階層不斷成長和建設(shè)更加整合的社會(huì)，以及不斷創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)遇促進(jìn)城市更新和經(jīng)濟(jì)繁榮。良好的流動(dòng)人口社會(huì)治理，實(shí)際上也是由下到上加強(qiáng)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵建設(shè)的過程。
三、來自三個(gè)社區(qū)的考察
為了考察特大城市的城中村社區(qū)治理需要重視什么基本要素，有什么不同的模式和特點(diǎn)，我們在上海周邊郊區(qū)選取了三個(gè)村莊樣本進(jìn)行案例研究。
上海作為東部地區(qū)起帶頭作用的特大城市，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度很快，城市發(fā)展過程中土地利用變化、城市形態(tài)變化非常巨大，在城鎮(zhèn)化過程中引發(fā)了城中村問題。特別是特大城市在城市化過程中吸納了大量流動(dòng)人口，以致流動(dòng)人口主要分布在郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村。這里構(gòu)成了研究特大城市流動(dòng)人口集聚和城市社會(huì)治理的理想?yún)^(qū)域。
本研究有目的地選擇了三個(gè)各有特色的城中村，分別是寶山區(qū)的茂盛村、嘉定區(qū)的太平村和浦東新區(qū)的聯(lián)豐村。
選擇案例的原因，并不是因?yàn)檫@三個(gè)城中村的流動(dòng)人口社會(huì)治理比較成功。實(shí)際上，在某些調(diào)研社區(qū)中流動(dòng)人口社會(huì)治理還困難重重。我們選擇它們，是因?yàn)檫@三個(gè)社區(qū)基本涵蓋了特大城市周邊城中村的三種不同類型。它們分別處于不同的區(qū)位，例如聯(lián)豐村已經(jīng)完全納入了城市地區(qū)，茂盛村則在城鄉(xiāng)結(jié)合部的邊緣，太平村則是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)。
這三個(gè)城中村也有著不同的特點(diǎn)和不同的形成原因、不同的流動(dòng)人口社會(huì)治理的實(shí)施措施、不同的內(nèi)部和外部的治理結(jié)構(gòu)，不同社會(huì)主體發(fā)揮作用的方式和能力。
因此考察這三個(gè)具有差別的城中村，有助于總結(jié)城中村流動(dòng)人口社會(huì)治理的差異性總以及共性的經(jīng)驗(yàn)和有針對性的對策措施，從而推動(dòng)特大城市城中村地區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)治理。
（一）不同的特點(diǎn)和不同的形成原因
第一個(gè)調(diào)研點(diǎn)是寶山區(qū)的茂盛村。這是位于月浦工業(yè)區(qū)內(nèi)的一個(gè)面積較小的村落，基本上已經(jīng)沒有農(nóng)地。全村僅有的農(nóng)地，主要用于種植一些生活蔬菜。城中村中的本地人口基本上都是老年人，本地勞動(dòng)力基本已經(jīng)在上海其他地區(qū)就業(yè)和購房。村落中有相對整齊的居民住宅，主要通過私人租賃的方式提供給流動(dòng)人口，這些流動(dòng)人口也主要在周邊工廠中就業(yè)。
第二個(gè)研究地點(diǎn)是嘉定區(qū)的太平村。這是一個(gè)被廣泛宣傳的、具有樣板意義的工業(yè)化村莊。城中村內(nèi)有類實(shí)體型企業(yè)50多家，村企業(yè)主要涉及機(jī)械制造、服裝、家電、建筑、裝飾等五大產(chǎn)業(yè)。2013年，該村的工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到14億元，實(shí)現(xiàn)稅收2.1億元，村集體能夠支配的資金為1370萬元。村集體具備強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可村委會(huì)可進(jìn)行強(qiáng)有力的管理，因此他們在加強(qiáng)人口和社會(huì)治理積累了不少成功的典型性經(jīng)驗(yàn)。
第三個(gè)城中村是浦東新區(qū)的聯(lián)豐村。這是一個(gè)基本已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)地區(qū)。聯(lián)豐村目前只剩三個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，還保留了村集體的宅基地和部分村集體用地。有一些村集體經(jīng)營用地通過集體公寓的方式委托中介對外租賃，村民則依托宅基地居住用房和違章搭建房屋對外租賃。由于租賃價(jià)格便宜，所以吸引了不少流動(dòng)人口的居住。
經(jīng)過長期的發(fā)展，城中村已經(jīng)和周邊社區(qū)融為一體，社區(qū)交錯(cuò)嵌套在周邊街道的居委會(huì)中。很多城中村中的外來人口也已經(jīng)居住了10多年乃至20年，成為事實(shí)上的當(dāng)?shù)鼐用?。但是由于村莊住房的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，他們的租賃實(shí)際上并不能得到法律的保障。當(dāng)?shù)赝鈦砣丝诰幼≡谟凶C出租房屋的占25.8%，居住在違章搭建房屋的占65.6%。
城中村中存在各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活網(wǎng)絡(luò)密切交織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這里有小場所、小商戶208家，但是其中在工商局注冊登記的只有11家，其他197家為無證照的商戶和經(jīng)營場所，而且95%是外來人口開辦。
城中村中基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯落后，和周邊居委會(huì)社區(qū)形成顯著的邊界。也就是說，當(dāng)走過某條街道時(shí)，就會(huì)從相對整齊的居委會(huì)進(jìn)入城中村的混亂狀態(tài)。城中村似乎構(gòu)成坐落在城市街道中的一塊破落的方塊地區(qū)。
城中村基礎(chǔ)設(shè)施的落后是與村集體本身沒有充足的經(jīng)濟(jì)能力和經(jīng)費(fèi)投入相關(guān)的，最近幾年區(qū)政府提供了部分的財(cái)政補(bǔ)貼，才得以加強(qiáng)了垃圾清掃環(huán)衛(wèi)工作。另一個(gè)原因是，村集體由于對社區(qū)未來拆遷的預(yù)期不明朗，所以也沒有計(jì)劃對住房和基礎(chǔ)環(huán)境進(jìn)行更新。
但是在這樣的一個(gè)似乎是陳舊破敗的地區(qū)，卻有著豐富的社會(huì)生活，如路邊的菜場、生活用品市場、水果攤、熱水房、浴室、理發(fā)店，而且周邊臨街的街道有著各種商店、特別是來自不同地區(qū)的餐飲服務(wù)商業(yè)。
這三個(gè)城中村形成的原因是有差別的。城中村總體上是由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“侵蝕”農(nóng)村社區(qū)的結(jié)果。
茂盛村是城市外遷的工廠形成的工業(yè)區(qū)，并擠占農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村社會(huì)構(gòu)成城中村。
太平村是村莊就地工業(yè)化和就地城鎮(zhèn)化形成的城中村，村辦企業(yè)和外商投資企業(yè)租賃農(nóng)村建設(shè)用地形成集體工業(yè)區(qū)，因此是在城市邊緣的村莊通過就地城鎮(zhèn)化和城市地區(qū)逐步接壤形成的城中村。集體工業(yè)區(qū)使得村集體的經(jīng)濟(jì)能力非常雄厚，而由于存在村辦企業(yè)和村集體經(jīng)營用地上租賃企業(yè)帶來的用工需求，太平村通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的住宿宿舍為村辦企業(yè)的工人提供住宿。
聯(lián)豐村則基本沒有工業(yè)化支撐，是由城鎮(zhèn)化空間擴(kuò)展，使原來的農(nóng)村地區(qū)通過征地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)地區(qū)，村集體入股的一些投資已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地上的規(guī)范企業(yè)。
在征地以后留存下來的城中村，似乎是城鎮(zhèn)化擴(kuò)展以后所剩余下來的一塊“殘?jiān)?，主要是村集體用地和個(gè)人宅基地基礎(chǔ)上的各種“違章搭建”和私人租賃。
但是一個(gè)有趣的發(fā)現(xiàn)則在于，這里雖然不是由外部進(jìn)入的工業(yè)形成的城中村，卻由于城中村中不斷涌出各種市場、小商業(yè)、餐飲等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成了“城中村創(chuàng)造出了非農(nóng)化”的現(xiàn)象。
（二）不同的社會(huì)治理模式和實(shí)施措施
正是由于三個(gè)城中村具有顯著不同的特點(diǎn)，其流動(dòng)人口集聚和社會(huì)治理也形成了有差別性的典型模式，在具體實(shí)施中形成了不同的經(jīng)驗(yàn)。
寶山區(qū)的茂盛村是一個(gè)“以房治人”的社區(qū)。城中村的私房原先分散在城中村的村民手中，通常租借雙方只憑口頭講價(jià)。由于出租行為不經(jīng)過正式租賃市場進(jìn)行備案，也不存在租房合同對雙方行為進(jìn)行約束，存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。
此外，由于外來人口流動(dòng)性較強(qiáng)，作為出租方的房東往往不會(huì)對承租的流動(dòng)人口進(jìn)行把關(guān)（事實(shí)上也很難進(jìn)行有效把關(guān)）。因此，城中村中往往由于門檻低、管理真空而吸引一些違法分子，對社區(qū)治安造成隱患。
在村委會(huì)和鎮(zhèn)綜治委的領(lǐng)導(dǎo)下，該村莊成立了住房管理站。住房管理站的工作內(nèi)嵌在村委會(huì)的管理工作中，村委會(huì)成立規(guī)范私房出租領(lǐng)導(dǎo)小組，村書記是第一責(zé)任人，主要責(zé)任人是村主任和治保主任，由鎮(zhèn)綜治辦成員和各村民小組小組長共同構(gòu)成小組成員。
在“以房治人”的具體實(shí)施過程中，除專職的信息采集員外，社區(qū)民警、綜治社保隊(duì)員、護(hù)村隊(duì)員、村民小組長、平安志愿者等都有義務(wù)提供轄區(qū)內(nèi)人與房的精確信息。
住房管理站人員有明確分工，并形成了層次明晰、責(zé)任明確的制度化的組織體系。通過住房管理站設(shè)立信息采集員，通過村民和村莊協(xié)管員來提供和更新住房信息，統(tǒng)一租賃市場、建立房源信息檔案，及時(shí)更新房源信息，同時(shí)建立房屋出租情況、出租人員信息建檔，為住房租賃雙方提供免費(fèi)服務(wù)。
村莊以住房為管理工具進(jìn)行居住證管理、租賃管理、計(jì)劃生育管理等，并依托住房管理站提供就業(yè)服務(wù)等。
在加強(qiáng)村莊道路、公共廁所、自來水、路燈等公共設(shè)施基礎(chǔ)上，住房管理站為村莊住房免費(fèi)安裝門禁、監(jiān)控探頭，對村民和外來居住人員發(fā)放門禁卡，實(shí)行封閉小區(qū)式管理，并將門禁和監(jiān)控信息集中到住房管理站，從而提高城中村治安管理的能力，提高入住人員的安全感，也保障來滬人員的經(jīng)濟(jì)利益。
村莊對住房租賃制定了“五不原則”，即不得將房屋出租給無合法身份證件的人員、從事違法犯罪活動(dòng)嫌疑的人員、無固定工作無正常生活作息規(guī)律的人員、從事非法經(jīng)營的人員和參與非法宗教的人員。
杜絕違章搭建，通過本地村民討論建立村規(guī)民約，確立村民在住房租賃上的權(quán)利和義務(wù)，然后由村委會(huì)和住房管理站與村民以簽訂承諾協(xié)議的形式來具體實(shí)施。
通過“以房管人”的模式，茂盛村實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)“人口清、房源明”，改變了居住人員混雜、外來人口信息采集困難的情況。通過對流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，在滿足居住要求的同時(shí)，開始逐步重視流動(dòng)人口的居住質(zhì)量和生活水平的提升，開始促進(jìn)流動(dòng)人口作為村居民對城市生活的融入。
嘉定區(qū)的太平村具有強(qiáng)大的集體工業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，村莊的自治能力較強(qiáng)，形成了“村黨委領(lǐng)頭、新村民委員會(huì)靈活自治、新村民積極參與的新村治理模式”，筆者將其歸納為“擴(kuò)展的村民自治”。
太平村將流動(dòng)人口視為“新村民”，并納入村治理體系。村黨委下包括了8個(gè)村民組黨支部，也成立了新村民委員會(huì)，新村民委員會(huì)包括老村民、新村民和社區(qū)民警組成，解決城中村流動(dòng)人口管理和服務(wù)的相關(guān)問題，解決新舊村民之間的隔閡，強(qiáng)調(diào)本村居民和新村民的相互融合、共同發(fā)展。
在新村民委員會(huì)的70多個(gè)新村民小組中，有近一半是外來新村民。新村民在村莊中獲得了一定的自治權(quán)利，新村民委員會(huì)的各小組長和委員會(huì)由新村民選舉產(chǎn)生。流動(dòng)人口具有了幾乎和本地居民一樣的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、參與管理權(quán)、受獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利，等等。
新村民委員會(huì)建立流動(dòng)人口管理信息臺賬，進(jìn)行實(shí)有人口和實(shí)有住房登記，加強(qiáng)社區(qū)層面的住房管理、人員檔案、參與黨團(tuán)管理等等。太平村還成立了太平家園，取消違章搭建，統(tǒng)一為村民出租房屋，對流動(dòng)人口提供公寓式的租賃服務(wù)。
新村民委員會(huì)和村委會(huì)、鎮(zhèn)人口辦有著良好的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)關(guān)系。流動(dòng)人口通過組織化的渠道參與村莊建設(shè)和管理，同時(shí)，公共服務(wù)設(shè)施如幼兒園、村民大舞臺、圖書館都是所有村民共享，這些都增強(qiáng)了流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同、安全感和歸屬感。
村莊各項(xiàng)事業(yè)得到新村民的積極配合和主動(dòng)參與，以致于很多流動(dòng)人口即使在其他地方找到工作，也不愿意搬離，而將這里作為他們的生活家園。
作為在城市建設(shè)區(qū)面積不斷擴(kuò)大中所“剩余”下來的城中村地區(qū)，浦東新區(qū)的聯(lián)豐村社會(huì)治理的基本方式，可以被認(rèn)為就是“加強(qiáng)行政整治”。
通過鎮(zhèn)人口辦、民警和村委會(huì)三方合作，進(jìn)行了一系列的整治實(shí)踐，包括社會(huì)治安整治、信息登記、居住證清理、治安重點(diǎn)人群監(jiān)控、交通整治、衛(wèi)生整治、夜拍檔的整治，以及對流動(dòng)人口子女教育入學(xué)的控制，等等。
通過經(jīng)常性的民警例會(huì)推動(dòng)治安工作，新區(qū)和鎮(zhèn)管理部門對民警的信息采集、處理違章、處理違法犯罪等工作例行監(jiān)督考核。
村委會(huì)的管理工作主要集中于治安防控、衛(wèi)生狀況管理等方面，為了便于掌握村莊的流動(dòng)人口信息，村委會(huì)成立了治安協(xié)保人員的管理站。目前實(shí)現(xiàn)了24小時(shí)巡邏，白天由社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員在采集信息的同時(shí)負(fù)責(zé)巡邏，晚上有保安隊(duì)巡邏，村里的特保隊(duì)在工作空檔早午班巡邏。
此外，村里設(shè)立了60人的平安志愿者，主要以房東、集體房的管理者為主，負(fù)責(zé)提供人員變動(dòng)信息以及盜竊等違法犯罪信息給社保隊(duì)員；村委還設(shè)立了14人的義務(wù)消防員，并配備有一輛小型消防車，每周組織一次訓(xùn)練。
由于嚴(yán)格的人口管控、居住證信息清理和整治工作，該地區(qū)的居住證登記率還有所下降。
在整治的同時(shí)，村莊也重視增加對公共設(shè)施的投入，例如給每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)配備公共廁所、公共垃圾筒。但總體來看，城中村的公共服務(wù)供給是相當(dāng)薄弱的。嚴(yán)格的人口管控和行政整治仍然是這樣的城中村管理的基本方案。
（三）不同的治理結(jié)構(gòu)
通過分析城中村本地村民、流動(dòng)人口、村集體、鎮(zhèn)職能部門、周邊企業(yè)在流動(dòng)人口社會(huì)治理中的作用，以及各主體間相互作用，可比較三類城中村治理結(jié)構(gòu)的不同。
太平村由于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，實(shí)行村集體為主導(dǎo)力量的治理。其公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)相對標(biāo)準(zhǔn)最高、內(nèi)容最為齊全，包括百姓大舞臺、衛(wèi)生站、幼兒園、圖書館，道路、公共廁所、環(huán)境衛(wèi)生都非常完備。整齊的環(huán)境增強(qiáng)了村莊居民的凝聚力。
村民將村莊治理的權(quán)利交給村委會(huì)，在日常事務(wù)的自我管理中，實(shí)際上缺乏相應(yīng)的主動(dòng)能力。村民的主要權(quán)利讓渡給村集體，不能在宅基地上進(jìn)行搭建，而統(tǒng)一通過村集體出租土地和建設(shè)太平公寓的租賃住房獲得集體的分紅，形成了對村委會(huì)的委托治理。
相對于城市其他地區(qū)的外來人口缺乏任何權(quán)利，太平村流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利可以得到必要保障，新村民參與民主管理和民主治理，具有相對平等的權(quán)利。
但是流動(dòng)人口自我的組織性卻是缺乏的。本地村民和新村民基本上能夠和諧共處，其相互的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)整合總體是在增強(qiáng)的。村莊中沒有任何擺攤設(shè)點(diǎn)、破墻開店的基層生活自治服務(wù)的存在，從這個(gè)意義上看，城中村的治理是比較集體主義的。
村集體對于村辦企業(yè)運(yùn)營也有相當(dāng)大的干預(yù)能力，企業(yè)利潤本身構(gòu)成了村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的來源，構(gòu)成城中村社會(huì)治理的基礎(chǔ)。
在太平村的社會(huì)治理中，鎮(zhèn)政府的直接介入很少，可以說是一個(gè)政府授權(quán)的社會(huì)治安綜合治理，村莊社區(qū)本身已經(jīng)有非常完善的電子監(jiān)控體系，有治安管理力量，治理能力較強(qiáng)，村委會(huì)和政府形成順暢的“上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外共治”關(guān)系。
在寶山區(qū)的茂盛村，相對來說并沒有明顯的主導(dǎo)力量，擁有比較平衡和協(xié)商的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。茂盛村村集體有一定經(jīng)濟(jì)力量，但是相對薄弱，因此除了對門禁和監(jiān)控等治安防控進(jìn)行投入之外，在河道疏浚、道路建設(shè)等方面的公共投入是不足的，而且在環(huán)境政治等公共事業(yè)項(xiàng)目中需要向鎮(zhèn)政府申請額外的補(bǔ)助支持。
同時(shí)，村莊的居民則有一定的自主力量，茂盛村的私宅能夠在一樓開設(shè)店鋪，如棋牌室、餐飲、超市，這在以集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理的太平村是難以看到的。雖然有住房管理站這樣的中介機(jī)構(gòu)，流動(dòng)人口和本地村民的利益鏈?zhǔn)窍鄬χ苯拥摹?/span>
本地村民通過村規(guī)民約形成自我約束，但是在村集體管理中排斥流動(dòng)人口的參與，某種意義上是同村人口用村規(guī)民約來確定對于流動(dòng)人口的管理辦法。在村莊管理的具體實(shí)施中，城中村也會(huì)吸納流動(dòng)人口參與管理，例如由流動(dòng)人口擔(dān)任信息員，流動(dòng)人口代表也參與住房管理站的定期例會(huì)。
由于集體經(jīng)濟(jì)力量的不足，茂盛村的城中村公共服務(wù)的內(nèi)容是薄弱的，很大程度上城中村成為周邊工業(yè)區(qū)企業(yè)的住宿區(qū)，因此周邊企業(yè)也通過慈善和公益的方式，通過“結(jié)對子”支持村莊的部分公共事業(yè)。
城中村和鎮(zhèn)政府的關(guān)系也是伙伴關(guān)系的，與太平村所在的江橋鎮(zhèn)完全委托村集體自主管理不一樣，茂盛村的城中村治理包容了鎮(zhèn)綜治辦和村委會(huì)的共同參與，在村莊其他公共服務(wù)事業(yè)中由于村集體經(jīng)濟(jì)力量的有限，尋找職能部門的支持和參與都顯得非常重要。
可以發(fā)現(xiàn)，茂盛村的社會(huì)治理具有不同利益主體比較平衡、相互溝通協(xié)商協(xié)作的特點(diǎn)。
浦東新區(qū)的聯(lián)豐村，政府的行政管制是地方社會(huì)治理的主導(dǎo)力量。通過鎮(zhèn)人口辦、派出所民警和村委三方建立城中村整治的工作體系。
各項(xiàng)專項(xiàng)整治工作是由政府組織開展的，政府通過對基層派出所民警的定期例會(huì)和抽查考評等行政方式推動(dòng)社區(qū)整治，而村委會(huì)往往是配合相關(guān)的管理整治工作。
村委會(huì)落實(shí)政府工作開展信息登記和整治工作，但具有兩面性，即村委會(huì)往往在整治之前就通知城中村中違反要求的攤販等做出相應(yīng)準(zhǔn)備。村委會(huì)一方面積極落實(shí)人口管理，另一方面也幫助村中的流動(dòng)人口子女在就近小學(xué)中協(xié)調(diào)名額，也通過組織暑假班和興趣班一定程度上幫助流動(dòng)人口子女。
村民在城中村社會(huì)治理中幾乎起不到什么作用，不反對、也不配合政府的各項(xiàng)整治。實(shí)際上村民通過出租私房在城中村發(fā)展中獲得相應(yīng)的利益，與承租戶也有著良好的關(guān)系，但是若讓他們?yōu)榱鲃?dòng)人口爭取利益，例如給政府部門出具允許居住證掛靠的證明，他們又是猶豫和不參與的。
村莊的集體經(jīng)濟(jì)薄弱，各項(xiàng)公共服務(wù)很難通過集體經(jīng)濟(jì)來供給，包括環(huán)境衛(wèi)生、教育等等，相當(dāng)大程度上需要當(dāng)?shù)卣闹С?。流?dòng)人口獲得很少的社區(qū)公共服務(wù)，同時(shí)流動(dòng)人口之間的商業(yè)貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)、親屬和同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)卻是非常豐富的，各種同鄉(xiāng)會(huì)也相對較強(qiáng)地發(fā)揮功能。
流動(dòng)人口自我雇傭和發(fā)展各類豐富的商業(yè)活動(dòng)，形成了相互支持的地方社會(huì)。更值得重視的是，在政府和集體的社會(huì)服務(wù)供給不足的情況下，流動(dòng)人口通過商業(yè)化的社會(huì)服務(wù)來解決自身問題，如城中村中有開水站、公共浴室、棋牌活動(dòng)室。這些服務(wù)項(xiàng)目不僅服務(wù)流動(dòng)人口自身，也為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┓?wù)。
但是，這樣的流動(dòng)人口地方社會(huì)很大程度上都是非正式組織狀態(tài)的，當(dāng)?shù)卣畬τ诔侵写迳鐣?huì)治理也只能依靠不斷地加強(qiáng)整治、取締和排斥來試圖實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)的秩序。
四、城中村社會(huì)治理的困境與出路
（一）特大城市城中村社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)
不同城中村社區(qū)有著不同的特點(diǎn)和不同的管理、服務(wù)和公共治理方式。特大城市城中村地區(qū)社會(huì)治理有若干基本的經(jīng)驗(yàn)：
第一，加強(qiáng)政府的社會(huì)治安綜合治理對于人口集聚的城中村地區(qū)社會(huì)治理是非常重要的，包括加強(qiáng)公共安全警力投入、加強(qiáng)包括環(huán)境衛(wèi)生、路燈和交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化人口信息登記和細(xì)化“兩個(gè)實(shí)有”管理（實(shí)有人口管理和實(shí)有住房管理），等等。
第二，村委會(huì)和地方社區(qū)雖然在不同的城中村所發(fā)揮的作用存在不同，但都對于社會(huì)治理有基礎(chǔ)性作用。有一個(gè)強(qiáng)有力的集體經(jīng)濟(jì)對于城中村治理是極大的支持。如果社區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)能力薄弱，加強(qiáng)社區(qū)的資源整合能力也非常必要。
第三，住房是城中村社會(huì)管理的重要杠桿。這并不一定意味著可以“以房控人”，更主要在于，住房是人口的基本生活需求，提供住房服務(wù)和依托住房完善管理和服務(wù)，更有助于找到城中村社會(huì)治理的著力點(diǎn)。
第四，對于城中村社會(huì)治理來說，村民共同參與和建立村規(guī)民約也是非常重要的。與此同時(shí)，應(yīng)該通過各種方式吸納流動(dòng)人口參與城中村的管理和社會(huì)治理，包括吸納流動(dòng)人口進(jìn)入村委會(huì)的自治體系，實(shí)現(xiàn)更加包容的社區(qū)關(guān)系，如此才能實(shí)現(xiàn)共同治理，實(shí)現(xiàn)本地人口和流動(dòng)人口的社會(huì)融合。
第五，在城中村社會(huì)治理中，同時(shí)吸納包括企業(yè)和各種社會(huì)力量的共同參與，例如通過住房完善流動(dòng)人口信息登記、企業(yè)幫助提供信息數(shù)據(jù)、企業(yè)幫助提供資源加強(qiáng)社會(huì)整合，如此才能形成地方社會(huì)治理的合力。
總之，在流動(dòng)人口大量集聚的城中村地區(qū)加強(qiáng)社會(huì)治理，需要加強(qiáng)政府公共安全和公共服務(wù)投入，但不能只是依靠片警的力量，不能單純依靠單一的政府管理，城中村社會(huì)治理也不只是政府和村委會(huì)的工作，需要依靠村民自治、社會(huì)參與，吸納流動(dòng)人口、企業(yè)力量和各種社會(huì)力量共同參與，必須依靠共同治理才能實(shí)現(xiàn)。正因?yàn)槿绱?，城中村社?huì)治理能夠成為特大城市社會(huì)治理整體建設(shè)的重要組成部分。
（二）城中村社會(huì)治理的挑戰(zhàn)和對策
特大城市邊緣地區(qū)的城中村社會(huì)治理，一方面需要通過“維持秩序”和“提供服務(wù)”來應(yīng)對人口快速集聚過程中的“城市病”問題，另一方面需要通過促進(jìn)“社會(huì)包容”和支持“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”來促進(jìn)城市的新生發(fā)展。
城中村社會(huì)治理的這四方面目標(biāo)往往都被認(rèn)為是難以實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)現(xiàn)的困難表現(xiàn)在特大城市城中村地區(qū)流動(dòng)人口大量集聚和完善社會(huì)治理面臨內(nèi)在矛盾。
在城中村地區(qū)“維持秩序”的困難，在于人口增長帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、社會(huì)治安問題和環(huán)境交通秩序混亂等與地方政府管理能力有限性構(gòu)成矛盾。從根本上說，城中村的社會(huì)秩序混亂是地方政府管理能力不足所導(dǎo)致的。
那么，解決城中村“城市病”的根本辦法，不是拆除城中村和限制人口，而是相應(yīng)提高地方政府的社會(huì)管理能力。在某些城中村地區(qū)通過拆遷改造的辦法“驅(qū)趕”外來移民，實(shí)際上是將社會(huì)問題轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，是一種治標(biāo)不治本的辦法。
因此，強(qiáng)化基層社會(huì)管理能力是城中村地區(qū)“維持秩序”的關(guān)鍵。在加強(qiáng)管理中，各種專項(xiàng)整治是必要的，更重要的則是需要形成常態(tài)化、制度化的治安守則、交通守則、市容守則、環(huán)境守則等，從而依法實(shí)施管理，并通過強(qiáng)有力的力量來保證實(shí)施，這樣才能確保城市的秩序。
在加強(qiáng)城市管理中，我們也發(fā)現(xiàn)科技進(jìn)步對管理能力的提升總是快于集聚人口的增長，例如在茂盛村這樣的住房電子門禁系統(tǒng)和人口信息庫的建設(shè)，在太平村這樣通過密集的電子監(jiān)控維持市容和秩序，如果能夠?qū)⑵髽I(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)安全數(shù)據(jù)和實(shí)有人口、實(shí)有住房數(shù)據(jù)重新發(fā)揮作用，通過發(fā)展大數(shù)據(jù)和云平臺，相關(guān)管理部門能夠在日益復(fù)雜化的人口集聚中實(shí)現(xiàn)高效率的社會(huì)治理。
在城中村地區(qū)“提供服務(wù)”的困難，在于城中村地區(qū)公共服務(wù)需求增加和公共服務(wù)提供能力有限的矛盾。并不是所有城中村都像太平村這樣有強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因此多數(shù)城中村由于集體經(jīng)濟(jì)能力不足、或者地方政府公共財(cái)政不足，難以提供足夠的教育設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施等，從而難以提供有質(zhì)量社區(qū)生活。
而對于公共服務(wù)供給不足的問題，以減少人口來降低需求卻未必可取，更正確的思路是增加供給。除了增加村集體和地方財(cái)政投入，加強(qiáng)城中村社會(huì)治理可以開放公共服務(wù)，允許和鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)化力量建設(shè)學(xué)校、衛(wèi)生設(shè)施、環(huán)境處理機(jī)構(gòu)、住房中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流動(dòng)人口的自我組織提供自我服務(wù)，通過增加各種營利性和非營利性的服務(wù)供給來滿足城中村不同群體的社會(huì)需求。
聯(lián)豐村的例子告訴我們，通過流動(dòng)人口的自我服務(wù)也能夠一定程度上解決公共服務(wù)供給問題，例如開水房、公共浴室和棋牌室。只要流動(dòng)人口存在具體的需求，就可以通過開放服務(wù)市場或者開放社會(huì)組織的方式來滿足公共需求。
因此，“提供服務(wù)”的困難與其說是服務(wù)供給能力不足，更準(zhǔn)確的原因是對服務(wù)供給存在制度的限制。
有的時(shí)候，城中村的公共服務(wù)體系建設(shè)未必必然需要大規(guī)模的推倒重建，很多公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)設(shè)施實(shí)際上只要很小的改善就能取得很大的效果，例如在街角提供一個(gè)垃圾站和垃圾筒可能就能有效地改善臟亂問題，而并非一定要將制造垃圾的居民驅(qū)逐。
一些陳舊的建筑和社區(qū)可能通過很小的改善，就能發(fā)揮良好的社區(qū)更新的效果。例如通過建設(shè)一個(gè)路燈，可能人和人的交往、地方商業(yè)活動(dòng)、公共安全就能發(fā)生很大改變，根據(jù)城中村居民的具體需要提供一些小的、漸進(jìn)的公共服務(wù)改善，能夠放大發(fā)揮出良好的社會(huì)效果。
從建設(shè)一個(gè)不斷更新發(fā)展的新城市來說，在城中村地區(qū)實(shí)現(xiàn)“社會(huì)包容”的困難，在于城鎮(zhèn)化過程中需要強(qiáng)化本地人口和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)現(xiàn)共生性的社會(huì)整合，與城鎮(zhèn)化過程中流動(dòng)人口和本地人口存在居住隔離、交往隔離、制度排斥與利益競爭的矛盾。
對于促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合需要加強(qiáng)戶籍制度和福利制度的改革、需要加強(qiáng)城中村社區(qū)更密切的相互交往和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，也需要本地居民和外來移民具有更大的發(fā)展機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)。
社會(huì)包容其實(shí)涉及到流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利問題，福利制度改革能夠保證流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利，同時(shí)吸納流動(dòng)人口參與城中村社區(qū)的管理事務(wù)、以及類似太平村的將流動(dòng)人口納入到地方自治體系中，才能更有效地保障和實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)群體的社會(huì)權(quán)利。
同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)包容需要提供一些本地人口和外來人口相互交往、相互溝通的空間，例如通過開放的百姓大舞臺、孩童活動(dòng)的草坪等能夠有效建設(shè)出公共參與和地方的認(rèn)同，并通過地方的媒體和互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用，有利于創(chuàng)造出可溝通的城市，并通過增強(qiáng)社會(huì)交往來增強(qiáng)社會(huì)融合。
支持大量遷移流動(dòng)人口“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”的困難，在于由于流動(dòng)人口本身的流動(dòng)性和非正式性，其草根性的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)與加強(qiáng)規(guī)范化的勞動(dòng)就業(yè)管理、市容管理，以及城中村地區(qū)非正式的土地、住房制度形成矛盾。
例如由于村集體住房產(chǎn)權(quán)的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使得城中村的水果攤、小商品商店等等，辦法辦理工商執(zhí)照，地方政府在進(jìn)行各項(xiàng)專項(xiàng)整治維持市容的同時(shí)，實(shí)際上也制約了一些從底層興起的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。
各種不能工商注冊的小攤販、黑作坊、黑餐飲等等，有的是假冒偽劣和不利于健康的經(jīng)營單位，是應(yīng)該取締的，有的則是提供就業(yè)、滿足地方社區(qū)需求，是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)不希望加以取締的。
因此城市政府在加強(qiáng)規(guī)范性管理的同時(shí)，也需要有一個(gè)毛細(xì)血管機(jī)制將非正規(guī)就業(yè)、非正式居住和非正式保障的流動(dòng)人口逐步吸納進(jìn)入城市發(fā)展和創(chuàng)新體系，并支持其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。
城市總是希望在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位上設(shè)立一個(gè)門檻，如果達(dá)到門檻才能進(jìn)入，其實(shí)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)鏈條對于各種經(jīng)濟(jì)或社會(huì)的需求是多樣化的，是深入城市底端（甚至是深入“地下”的）。
因此，需要有一個(gè)吸納機(jī)制將在這個(gè)產(chǎn)業(yè)社會(huì)服務(wù)鏈條上的所有人口，包括快遞員、餐飲服務(wù)、馬路攤販、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等等都逐步吸納進(jìn)入城市、有效地整合在城市體系中。
這些非正式經(jīng)濟(jì)、非正式活動(dòng)也有其內(nèi)在的合理性，為了城中村干凈整齊而取消馬路攤販，看起來實(shí)現(xiàn)了很干凈的社區(qū)，但喪失了城市的活力和豐富生活的內(nèi)容。所以在某種意義上說，看起來最為混亂的聯(lián)豐村還最具有城市的豐富活力和成長基礎(chǔ)。
對于馬路攤販來說，如果能夠有一個(gè)服務(wù)公司能夠?qū)⑦@些低端的非正規(guī)就業(yè)正規(guī)化，并進(jìn)行一些市場化的競爭選擇，規(guī)則的逐步引入，通過形成這樣的吸納機(jī)制，創(chuàng)新就能生長起來，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的秩序也能夠建立起來。包括家庭非正式的私人租賃活動(dòng)，也能夠由像茂盛村中的住房管理站提供中介服務(wù)，或者將其逐步轉(zhuǎn)化為家庭旅館。
城市的低端吸納和基層創(chuàng)新本身能夠創(chuàng)造出新的發(fā)展機(jī)會(huì)，從而將城中村發(fā)展真正被城市體系所包容，并通過源于基層社區(qū)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)，為人的不斷發(fā)展和城市的不斷成長提供可能。
因此，城市化過程中，特大城市邊緣地區(qū)的城中村地區(qū)流動(dòng)人口大量集聚，改變著城市的空間形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，增加新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活。城中村的社會(huì)治理需要應(yīng)對“城市病”，同時(shí)需要支持現(xiàn)代城市的“新生”。
從這個(gè)視野來看，對于特大城市城中村社會(huì)治理如果只是考慮嚴(yán)格控制人口總量，是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法，而且未必能夠真正解決問題。流動(dòng)人口大量集聚和城中村社會(huì)治理是復(fù)雜和困難的，但不能以人口調(diào)控和移民排斥為手段簡單應(yīng)對，這不僅無助于解決根本問題，而且傷害了移民城市新生發(fā)展的根基，不能根本有利于移民群體乃至本地居民的利益和福利，并會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾，不利于城市的正義，帶來新的社會(huì)問題。
城中村地區(qū)流動(dòng)人口社會(huì)治理的途徑，要努力維持秩序和服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合和發(fā)展。一方面努力應(yīng)對流動(dòng)人口集聚所帶來的城市病，另一方面支持城市的成長和新生，實(shí)現(xiàn)正確和有效的社會(huì)治理是存在和可行的。世界范圍的大城市往往都是吸納大量移民的移民城市，應(yīng)該樂觀地相信移民所帶來的城中村問題是有解的，移民和城市未來是有解的。
通過從社會(huì)治安管理過渡到社會(huì)治理，加強(qiáng)人口和社會(huì)的管理和服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)整合和社會(huì)融合，以及制度化地加強(qiáng)對流動(dòng)人口的包容和支持，特大城市城中村地區(qū)可以改變“城市病”集中、社會(huì)問題和社會(huì)矛盾突出的表象，而轉(zhuǎn)而逐步成為城市成長最有活力的地區(qū)。
類似上海這樣的特大城市，正面臨快速城鎮(zhèn)化過程中加強(qiáng)城中村社會(huì)治理的任務(wù)，需要借鑒其他移民城市的經(jīng)驗(yàn)，也完全可以從實(shí)踐中創(chuàng)造出成功經(jīng)驗(yàn)為其他城市所學(xué)習(xí)和借鑒。
注：略
作者系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授,研究領(lǐng)域:人口、社會(huì)與城市發(fā)展
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:探索與爭鳴雜志
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