一、國(guó)家發(fā)展的基本主軸

城鎮(zhèn)化構(gòu)成改革開(kāi)放以來(lái)到未來(lái)一段時(shí)期國(guó)家發(fā)展的基本主軸。1980年代我國(guó)城鎮(zhèn)化水平在20%左右，在東部沿海地區(qū)大量國(guó)際投資和工業(yè)化發(fā)展的帶動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸納大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)展城市的空間，帶來(lái)土地利用的變化，推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平快速提高。1990年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平為26.4%，到了2000年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到36%，2010年達(dá)到49.68%，2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到54.7%。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出加速推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。對(duì)于未來(lái)的城鎮(zhèn)化水平有不同的預(yù)測(cè)，例如萬(wàn)廣華（2011）的研究預(yù)測(cè)我國(guó)城鎮(zhèn)化在2030年會(huì)達(dá)到80%，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署（2013）在2013年度的國(guó)家人類發(fā)展報(bào)告中預(yù)判中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展到2030年將達(dá)到65%。對(duì)于中長(zhǎng)期城鎮(zhèn)化可能達(dá)到什么水平有不同的判斷，但基本共性的認(rèn)識(shí)是，當(dāng)前城鎮(zhèn)化將繼續(xù)延續(xù)30多年來(lái)快速推進(jìn)的態(tài)勢(shì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化仍然處于繼續(xù)推進(jìn)的歷史階段。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、人口變動(dòng)、社會(huì)生活的變化，以及民眾的需求和產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題都是圍繞這個(gè)主軸發(fā)生變化，并因此帶來(lái)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體變化。

近年來(lái)城鎮(zhèn)化引起突出的關(guān)注主要還是重視城鎮(zhèn)化對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用。特別是在2008年世界金融危機(jī)以后，出口對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)有所下降。為了要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，越來(lái)越需要增強(qiáng)內(nèi)需對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。而城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量人口進(jìn)入城市，他們的生活方式轉(zhuǎn)變和消費(fèi)革命，使得城鎮(zhèn)化能夠成為內(nèi)需的重要來(lái)源。城鎮(zhèn)化構(gòu)成龐大投資的核心，城鎮(zhèn)化過(guò)程帶來(lái)土地利用和城市形態(tài)的變化，以及引發(fā)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大投資，從而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口集聚不斷推動(dòng)教育、衛(wèi)生、環(huán)境、居住、道路交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶來(lái)“馬太效應(yīng)”的積極效果，進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。因此，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，如果能夠通過(guò)城鎮(zhèn)化講投資和消費(fèi)的潛力釋放出來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就能夠找到持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力。

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，國(guó)家發(fā)展得以逐步破解城鄉(xiāng)二元體制和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。劉易斯在其城鄉(xiāng)兩部類模型的分析中揭示了城鎮(zhèn)工業(yè)部門逐步擴(kuò)大生產(chǎn)，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力吸納完畢，并因此逐步帶來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格的提高，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率趨向一致，從而逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，社會(huì)生活也逐步從農(nóng)業(yè)社會(huì)過(guò)渡為現(xiàn)代公民社會(huì)。農(nóng)業(yè)社會(huì)本質(zhì)上是依靠親屬和熟人社區(qū)形成的初級(jí)社會(huì)共同體，而城鎮(zhèn)化則帶來(lái)現(xiàn)代規(guī)則體系的建立，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，增強(qiáng)了人們的權(quán)利意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，從而在平等和法治基礎(chǔ)上推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，建設(shè)成熟的現(xiàn)代國(guó)家。這其實(shí)是城鎮(zhèn)化發(fā)展更深層次的意義。沿著城鎮(zhèn)化的主軸同時(shí)帶來(lái)新的生活方式、帶來(lái)中產(chǎn)階級(jí)的形成、帶來(lái)職業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)向上提升，并因此增強(qiáng)了公共意識(shí)和公共生活。城鎮(zhèn)化過(guò)程中也帶來(lái)對(duì)社會(huì)公共投資的增長(zhǎng)，因此降低了死亡率、降低了生育率，提高了教育、健康、保障等各項(xiàng)福利事業(yè)的進(jìn)步。因此，城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟(jì)過(guò)程，更重要的意義在于，沿著城鎮(zhèn)化的主軸上逐步展開(kāi)豐富的社會(huì)變遷、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、社會(huì)生活的塑造和制度的建設(shè)，并同時(shí)推動(dòng)人口的社會(huì)福利增長(zhǎng)和推動(dòng)中國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家。

二、城鎮(zhèn)化的不斷升級(jí)

沿著城鎮(zhèn)化的基本主軸不斷推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有助于我們理解當(dāng)前時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段。并根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段來(lái)思考其面臨的主要挑戰(zhàn)和發(fā)展任務(wù)。

我們可以將城市化發(fā)展分為不同的階段，包括低水平的城市化時(shí)期、中等水平的城市化時(shí)期和高度城市化時(shí)期。第一階段是城市化處于30%以下的水平，屬于城市化的起步時(shí)期，城鎮(zhèn)化的增長(zhǎng)速度比較緩慢和平穩(wěn)。第二個(gè)階段是城市化水平從30%上升到70%，世界經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明這段時(shí)期的城市化都處于人口向城市迅速集聚的快速城市化的時(shí)期。這個(gè)階段往往也可以分為兩個(gè)時(shí)期，一是城市化水平從30%到50%的城鎮(zhèn)化中期，二是城市化水平突破50%，也就是一個(gè)國(guó)家有更多的人口居住在城市，進(jìn)入城市化的中后期。第三階段是高度城市化時(shí)期，是城市化已經(jīng)達(dá)到70-80%的較高平臺(tái)以后的繼續(xù)發(fā)展，這個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化發(fā)展也相對(duì)比較平穩(wěn)。我國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)從1980年代的20%左右增加到現(xiàn)在的54.7%，已經(jīng)從城鎮(zhèn)化的起步時(shí)期過(guò)渡到中等城鎮(zhèn)化水平，目前正進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期。在這個(gè)城鎮(zhèn)化升級(jí)轉(zhuǎn)型的關(guān)結(jié)點(diǎn)上，我國(guó)的城鎮(zhèn)化面臨和過(guò)去城鎮(zhèn)化發(fā)展完全不一樣的任務(wù)、面臨不一樣的問(wèn)題，也具有著不一樣的追求。

在城市化發(fā)展的起步時(shí)期向中等城市化水平轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，面臨的首要問(wèn)題是突破“貧困陷阱”的挑戰(zhàn)。也就是如何解決落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、龐大剩余勞動(dòng)力和落后的工業(yè)化所帶來(lái)的城鄉(xiāng)貧困。我國(guó)在改革開(kāi)放初期遇到的主要挑戰(zhàn)正是這個(gè)“貧困陷阱”，也是1980年代以來(lái)國(guó)家的最核心任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)通過(guò)沿海地區(qū)的工業(yè)化帶動(dòng)，提供勞動(dòng)力密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步吸納完成，順利地完成了城鎮(zhèn)化發(fā)展第一個(gè)階段的歷史任務(wù)。以工業(yè)化和促進(jìn)就業(yè)為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得顯著，取得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大奇跡。相比較而言，我們說(shuō)非洲和印度是沒(méi)有工業(yè)化的城鎮(zhèn)化，其城鎮(zhèn)化不是由于城市工業(yè)部門吸引了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力帶動(dòng)城市化，而是由于貧窮和脆弱的農(nóng)業(yè)部門的人口擠出所帶來(lái)的城市化。城市難以為大量涌入的貧困人口提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，城市失業(yè)水平較高，并在城市中形成了龐大的非正規(guī)就業(yè)，如馬路攤販、拾荒者等等，據(jù)估計(jì)印度就業(yè)的93%屬于非正規(guī)就業(yè)。農(nóng)村中的失地人口、窮困人口涌入城市，將農(nóng)村貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)入到城市形成城市貧困問(wèn)題，在孟買、加爾各答、德里等特大城市都有大片的貧民窟，據(jù)估計(jì)，孟買居住在貧民窟和大街上的人約占該市全部居民的40-50%。這些地方衛(wèi)生條件極差，各種疾病流行。城市的供水不足、電力短缺、環(huán)境污染嚴(yán)重（任遠(yuǎn)等，2013）。因此，即使到現(xiàn)在，印度仍然需要加強(qiáng)工業(yè)化來(lái)克服“貧困陷阱”，實(shí)現(xiàn)從城鎮(zhèn)化初期到中等水平城鎮(zhèn)化階段的升級(jí)轉(zhuǎn)型。

當(dāng)城鎮(zhèn)化的水平達(dá)到50%左右，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨向中后期繼續(xù)升級(jí)轉(zhuǎn)型。這個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心任務(wù)就不僅僅是創(chuàng)造就業(yè)和吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，當(dāng)然勞動(dòng)力就業(yè)的問(wèn)題在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段永遠(yuǎn)都存在。在這個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的核心任務(wù)，是協(xié)調(diào)處理城鎮(zhèn)化過(guò)程中日益擴(kuò)大的社會(huì)分化。工業(yè)化的發(fā)展促進(jìn)城市就業(yè)，并通過(guò)加強(qiáng)城市工業(yè)部門的吸納能力促進(jìn)人口集聚，良好的工業(yè)化帶來(lái)了城市經(jīng)濟(jì)、城市人口的迅速發(fā)展，并增強(qiáng)了城市的投資，從而加強(qiáng)了城市對(duì)人口的承載能力。同時(shí)在這一時(shí)期，隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)差異日益擴(kuò)大、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差異日益擴(kuò)大。工業(yè)化勞動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期，由于大量剩余勞動(dòng)力和促進(jìn)就業(yè)的內(nèi)在需求，使城鎮(zhèn)化保持了低成本的勞動(dòng)力密集型的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和就業(yè)模式。在城鎮(zhèn)化初期的許多經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)也不少是家庭工業(yè)和密集型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這樣的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式在城鎮(zhèn)化初期促進(jìn)解決就業(yè)是可行的，但是到了城鎮(zhèn)化中后期以后，生產(chǎn)的不規(guī)范性和缺乏勞工福利保障，會(huì)限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，限制了勞動(dòng)者福利的提高。城市的社會(huì)分化是以勞動(dòng)力市場(chǎng)分化為基礎(chǔ)的，正是因?yàn)榇罅康姆钦接霉ず头钦?guī)就業(yè)，社會(huì)分化日益增加，城鎮(zhèn)化中期的社會(huì)分化也表現(xiàn)為貧富分化和社會(huì)階層的固化和極化。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，財(cái)富的城鄉(xiāng)分配日益不平衡，城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部的社會(huì)分化日益擴(kuò)大。因此，這一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展遇到的核心挑戰(zhàn)則是“中等收入陷阱”。典型的例子是拉美國(guó)家在1980年代經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和快速城鎮(zhèn)化以后，由于顯著的貧富分化和社會(huì)分化，加劇社會(huì)沖突，削弱了進(jìn)一步發(fā)展的潛力（鄭秉文，2011；王友明，2012）。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，在基本解決了貧困問(wèn)題和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題以后，我國(guó)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的不平衡問(wèn)題日益突出，對(duì)陷入“中等收入陷阱”的擔(dān)憂也日益強(qiáng)化。因此，需要將促進(jìn)社會(huì)整合、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步，平衡社會(huì)利益和協(xié)調(diào)社會(huì)分配，作為這個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)化繼續(xù)升級(jí)轉(zhuǎn)型的核心任務(wù)。

我們也可以進(jìn)一步預(yù)判，城鎮(zhèn)化將繼續(xù)向前發(fā)展，進(jìn)入70-80%以上的高度城鎮(zhèn)化時(shí)期。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更加依靠城市為中心的發(fā)展和調(diào)整。第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展使得城市的職能更加復(fù)雜和多樣化，進(jìn)而成為所在地區(qū)以及整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、文化中心、商業(yè)貿(mào)易中心和情報(bào)信息中心。在這個(gè)時(shí)期，需要通過(guò)科技創(chuàng)新培育形成出新的產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)提高產(chǎn)業(yè)能力，同時(shí)創(chuàng)新發(fā)展出新的城市社會(huì)生活模式。城鎮(zhèn)化發(fā)展總是不斷尋找新的增長(zhǎng)動(dòng)力、沿著城鎮(zhèn)化發(fā)展主軸展開(kāi)出新的產(chǎn)業(yè)模式、新的社會(huì)生活內(nèi)容，以及展開(kāi)新的治理結(jié)構(gòu)，確定新的定位和更高的發(fā)展目標(biāo)。在我國(guó)東部一些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化的城市區(qū)域如上海，城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到80%以上，已經(jīng)開(kāi)始將其城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要任務(wù)在于如何建設(shè)創(chuàng)新型城市和建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新的中心。

因此，從低城鎮(zhèn)化發(fā)展水平向城鎮(zhèn)化發(fā)展中期升級(jí)轉(zhuǎn)型，主要需要突破“貧困陷阱”，也就是如何解決農(nóng)村地區(qū)的大量貧困人口，通過(guò)發(fā)展工業(yè)化來(lái)解決貧困問(wèn)題，形成推動(dòng)城市化的動(dòng)力，以及能否通過(guò)工業(yè)化的發(fā)展為城市部門提供進(jìn)一步發(fā)展所需要的資本積累。中等城鎮(zhèn)化發(fā)展水平向城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期升級(jí)轉(zhuǎn)型所面臨的主要挑戰(zhàn)是“中等收入陷阱”，也就是如何應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性矛盾擴(kuò)大的挑戰(zhàn)，如何避免城鄉(xiāng)收入的日益擴(kuò)大，如何協(xié)調(diào)城市化過(guò)程中的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，如何實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者收入保障的提高促進(jìn)穩(wěn)定的中產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的形成。高度城市化發(fā)展階段所面臨的挑戰(zhàn)則主要是“創(chuàng)新陷阱”，也就是如何能夠在產(chǎn)業(yè)不斷外部轉(zhuǎn)移的背景下通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的鞏固自身在產(chǎn)業(yè)鏈的高端地位，通過(guò)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造更高附加值的就業(yè)崗位，以及提高居民收入，不斷提高城市生活的品質(zhì)，滿足高度城市化對(duì)于土地、能源的巨大需求。在城市化發(fā)展的不斷階段，城市化和城市轉(zhuǎn)型面臨不同的挑戰(zhàn)，也只有通過(guò)不斷的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也能推動(dòng)城鎮(zhèn)化不斷向前推進(jìn)，并創(chuàng)造出良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和現(xiàn)代治理。

相對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期更加重視通過(guò)工業(yè)化和非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決就業(yè)問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平達(dá)到54.7%，基本處于向城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期轉(zhuǎn)變的階段。因此城鎮(zhèn)化升級(jí)需要應(yīng)更加重視促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、避免社會(huì)分化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等各種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。同時(shí)在東部沿海一些高度發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的升級(jí)跨越，通過(guò)科技創(chuàng)新發(fā)揮龍頭作用，創(chuàng)造出具有領(lǐng)先意義的新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)模式和社會(huì)運(yùn)行體系，帶動(dòng)國(guó)家的進(jìn)一步發(fā)展。因此，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務(wù)，主要是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中期的結(jié)構(gòu)整合，同時(shí)也要求在東部沿海一些高度發(fā)達(dá)的城市地區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)。沿著城鎮(zhèn)化過(guò)程不斷推動(dòng)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)步，需要從城鎮(zhèn)化不斷升級(jí)的視角來(lái)探索城鎮(zhèn)化發(fā)展如何繼續(xù)進(jìn)步，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的整合、城鄉(xiāng)生活的改善和不斷創(chuàng)造出現(xiàn)代化文明的進(jìn)步。

三、城鎮(zhèn)化升級(jí)的五個(gè)任務(wù)

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、不斷推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展邁向新的更高水平的歷史時(shí)期，推進(jìn)城鎮(zhèn)化構(gòu)成國(guó)家發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略。國(guó)務(wù)院（2014）年制定發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，將推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為國(guó)家發(fā)展的一項(xiàng)核心戰(zhàn)略，提出需要“圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平；以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過(guò)改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，走以人為本、四化同步、?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)和諧進(jìn)步?！?/p>

而所謂新型城鎮(zhèn)化，并不是說(shuō)我們的城鎮(zhèn)化是人類歷史上獨(dú)特的或者全新的城鎮(zhèn)化。恰恰相反，作為后發(fā)展國(guó)家的城鎮(zhèn)化，我國(guó)需要總結(jié)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的最新理念中來(lái)尋找未來(lái)的突破，追求可持續(xù)的城鎮(zhèn)化、智慧城市、宜居城市、更加正義的城市，這些對(duì)于我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展都是重要和有啟示的。所謂新型城鎮(zhèn)化，是指我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要不斷升級(jí)，提升和進(jìn)步到更高的發(fā)展階段。從城鎮(zhèn)化在不同歷史階段不斷升級(jí)轉(zhuǎn)型的角度看，當(dāng)前我國(guó)正處于中等收入階段和從城鎮(zhèn)化中期向中后期過(guò)渡的時(shí)期，城鎮(zhèn)化向更高階段升級(jí)轉(zhuǎn)型主要面臨五個(gè)方面的任務(wù)：

第一，在社會(huì)結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要從“非農(nóng)化的城鎮(zhèn)化”向“市民化的城鎮(zhèn)化”的升級(jí)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)的整合。

城鎮(zhèn)化初期主要的任務(wù)是通過(guò)工業(yè)化解決就業(yè)問(wèn)題，因此非農(nóng)化構(gòu)成1980年以來(lái)我國(guó)改革開(kāi)放和城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心任務(wù)。無(wú)論是1980-1990年代初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，還是1990年代以后沿海工業(yè)化帶動(dòng)鄉(xiāng)城遷移和城鎮(zhèn)化，非農(nóng)化發(fā)展在城鎮(zhèn)化初期發(fā)揮了吸納就業(yè)、逐步破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的積極作用。但是到了城鎮(zhèn)化的中后期，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力很快會(huì)被吸納干凈，“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”開(kāi)始出現(xiàn)（蔡昉，2007；吳要武，2007），我國(guó)也在總體上突破了“貧困陷阱”。因此相對(duì)于吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，吸納移民在城市中實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合就顯得更加迫切和重要。

在當(dāng)前城市化發(fā)展階段中，鄉(xiāng)城移民和跨地區(qū)移民的市民化不足造成的社會(huì)結(jié)構(gòu)分化問(wèn)題已經(jīng)表現(xiàn)得越來(lái)越突出。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到53.7%，但是用戶籍口徑來(lái)衡量的城鎮(zhèn)化水平只有35.2%。在一些城市，非戶籍外來(lái)移民已經(jīng)超過(guò)本地人口，甚至達(dá)到本地人口的十倍、幾十倍。但是，城市中大量人口沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市民化，本地人口和非戶籍人口之間公共服務(wù)和社會(huì)福利制度安排的差異性非常明顯，擴(kuò)大了城市內(nèi)部社會(huì)分化。市民化不足帶來(lái)城市內(nèi)部不同族群缺乏共同認(rèn)同，這進(jìn)一步和利益和福利的差別結(jié)合在一起，將社會(huì)分化表現(xiàn)為族群的分化，帶來(lái)強(qiáng)烈的本地人口和外來(lái)人口的社會(huì)緊張關(guān)系。同時(shí)，由于市民化不足帶來(lái)移民群體儲(chǔ)蓄率較高、消費(fèi)率不足，市民化不足也同時(shí)帶來(lái)企業(yè)和勞動(dòng)者自身的人力資本投資不足，不僅企業(yè)對(duì)具有很強(qiáng)流動(dòng)性的勞動(dòng)者缺乏投資的計(jì)劃，缺乏穩(wěn)定市民化預(yù)期的勞動(dòng)者也不愿意增強(qiáng)自身人力資本投資，這些都阻礙著產(chǎn)業(yè)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于市民化不足，強(qiáng)化了移民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的家庭分離，大量留守家庭成員和大量暫時(shí)性遷移同時(shí)存在，增加了城鄉(xiāng)社會(huì)的不穩(wěn)定性。進(jìn)城的勞動(dòng)力在年齡較大失去就業(yè)機(jī)會(huì)以后，也只能反轉(zhuǎn)回到農(nóng)村，由于他們?nèi)狈ι鐣?huì)保障，這也會(huì)進(jìn)一步增加農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的壓力。這也說(shuō)明，如果城鎮(zhèn)化過(guò)程中的市民化沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化也就不能完成。鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口如果沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村發(fā)展的壓力甚至還會(huì)提高，帶來(lái)成城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大。市民化的問(wèn)題不能完成，嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)分化和社會(huì)分化，就會(huì)削弱國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的能力，就有可能使國(guó)家發(fā)展陷入“中等收入陷阱”。

因此，當(dāng)前時(shí)期的城鎮(zhèn)化發(fā)展并不是單純?yōu)檗r(nóng)村人口提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)化需要給所有社會(huì)成員提供有質(zhì)量的就業(yè)、提供穩(wěn)定的就業(yè)，提供市民化的權(quán)利和待遇，從而轉(zhuǎn)變他們的社會(huì)認(rèn)同。這樣才能真正完成我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程。城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)一步升級(jí)，需要重視彌合35%的戶籍人口城鎮(zhèn)化和54.7%的常住人口市民化中表現(xiàn)出來(lái)的內(nèi)在緊張，通過(guò)移民的市民化和社會(huì)融合，從而在社會(huì)結(jié)構(gòu)上形成新的中產(chǎn)階層、在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上培育出穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)工人的主體，這也才能支持使城鎮(zhèn)化發(fā)展到一個(gè)促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)整合、促進(jìn)城市內(nèi)部社會(huì)整合的發(fā)展階段。

第二，在城市體系的結(jié)構(gòu)上，需要實(shí)現(xiàn)從“中小城市優(yōu)先的城鎮(zhèn)化”向“城市群依托的城鎮(zhèn)化”升級(jí)，更加重視巨型城市的發(fā)展和城市-區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

在城鎮(zhèn)化的初期，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)具有勞動(dòng)力密集型投入的性質(zhì)，需要家庭勞動(dòng)力周期性地返回農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)城市的工業(yè)化薄弱，因此城鎮(zhèn)化從離土不離鄉(xiāng)起步?！靶〕擎?zhèn)大戰(zhàn)略”構(gòu)成1980-1990年代中期以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心戰(zhàn)略。隨著工業(yè)化發(fā)展，工業(yè)化要求要素集聚能力的提高，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展也越來(lái)越向高層次演進(jìn)。到了1990年代中期以后，開(kāi)始出現(xiàn)了大城市容納人口數(shù)的快速增長(zhǎng)，實(shí)際上人口數(shù)據(jù)顯示出，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入大城市驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。到了當(dāng)前時(shí)期，在東部沿海的若干特大城市和巨型城市已經(jīng)出現(xiàn)了若干千萬(wàn)人口以上的巨型城市，巨型城市也表現(xiàn)出多中心化的態(tài)勢(shì)。這些城市和周邊的城市正逐步構(gòu)成有機(jī)的城市體系，使得在一些典型地區(qū)形成龐大規(guī)模的城市群和城市區(qū)域地帶，例如長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城市的要素集聚能力增強(qiáng)帶動(dòng)城市成長(zhǎng)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化主體力量逐步從小城市和小城鎮(zhèn)為主，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樘卮蟪鞘泻统鞘腥郝?lián)動(dòng)為主的時(shí)期。

因此，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已經(jīng)不能用“積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、嚴(yán)格控制大城市和特大城市”的傳統(tǒng)的城市化戰(zhàn)略來(lái)加以指導(dǎo)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要以城市群的一體化發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，支撐超大規(guī)模巨型城市的發(fā)展，以及在城市群內(nèi)部加強(qiáng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)管理。這樣，能夠在中國(guó)若干具有要素集聚能力的巨型城市和城市區(qū)域，進(jìn)一步發(fā)揮集聚人口的作用，提升城鎮(zhèn)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)和增強(qiáng)發(fā)展效率。在這個(gè)意義上看，東部沿海類似北京、上海等特大城市已經(jīng)不是單個(gè)城市，而是多個(gè)城市構(gòu)成的巨型城市，他們各自整合在龐大的城市群體系中。因此城市化的發(fā)展不是要嚴(yán)格控制特大城市，而是要調(diào)整城市區(qū)域的空間布局和空間聯(lián)動(dòng)性，推動(dòng)城市群中綜合城市體系的發(fā)展，增強(qiáng)巨型城市對(duì)城市群的整體輻射能力，增強(qiáng)城市群對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體帶動(dòng)能力。我國(guó)雖然仍然要積極發(fā)展中小城市，特別是在中西部地區(qū)，努力使城市和區(qū)域間的基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均衡。但是城鎮(zhèn)化的最重要推動(dòng)力量，已經(jīng)是依靠特大城市和城市群的城鎮(zhèn)化擴(kuò)展，不再是依靠傳統(tǒng)的由下到上的就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展演進(jìn)。這也使得中國(guó)的城鎮(zhèn)化，開(kāi)始進(jìn)入“城市區(qū)域化”的時(shí)期，這要求進(jìn)一步提升巨型城市的管理能力，破除城市群內(nèi)部的發(fā)展壁壘，實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域的整體聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

第三，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上，新型城鎮(zhèn)化需要從“粗放投入的城鎮(zhèn)化”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化”升級(jí)轉(zhuǎn)型。

城市化初期的基本任務(wù)是要促進(jìn)就業(yè)和吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。在勞動(dòng)力無(wú)限供給的條件下，低成本勞動(dòng)力構(gòu)成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較優(yōu)勢(shì)，城鎮(zhèn)化初期形成了勞動(dòng)力密集投入、低成本勞動(dòng)力使用和過(guò)度消耗資源環(huán)境的的粗放投入型城鎮(zhèn)化。但是隨著在城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力基本吸納完畢，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，在此之后，勞動(dòng)力成本上升，污染加劇和資源環(huán)境支撐能力惡化，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展必然面臨勞動(dòng)力要素難以支撐、生態(tài)環(huán)境要素難以支撐的局面。要素投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化，同時(shí)帶來(lái)生產(chǎn)要素的浪費(fèi)性使用，比如通過(guò)土地用途轉(zhuǎn)變帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益也成為了城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，帶來(lái)土地資源在城鎮(zhèn)化過(guò)程中被大量占用，而土地使用低效率占用和浪費(fèi)了耕地，也形成資產(chǎn)泡沫，構(gòu)成城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的巨大風(fēng)險(xiǎn)。在一些三四線城市出現(xiàn)大量“空城”的現(xiàn)象，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的大量土地限制和住房空置，都說(shuō)明了要素驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)巨大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，帶來(lái)不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

當(dāng)勞動(dòng)力供給出現(xiàn)短缺，新型城鎮(zhèn)化需要更加重視發(fā)揮人力資本的作用。區(qū)別于簡(jiǎn)單的制造業(yè)經(jīng)濟(jì)，新型城鎮(zhèn)化需要強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。區(qū)別于更加依靠土地和資源環(huán)境的粗放投入，新型城鎮(zhèn)化需要重視要素使用效率的提高、實(shí)現(xiàn)生態(tài)友好和低碳發(fā)展的模式。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化需要從過(guò)分依賴煤炭的能源結(jié)構(gòu)，過(guò)渡到更多依靠新能源和提升能源效率的發(fā)展階段，等等。通過(guò)人力資本、技術(shù)創(chuàng)新和低碳發(fā)展，才能形成城鎮(zhèn)化過(guò)程中的新的比較優(yōu)勢(shì)，從“粗放投入的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)新驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化”，并在這個(gè)過(guò)程中構(gòu)造出城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段的發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展空間。

特別是我國(guó)東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，尤其迫切需要通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來(lái)創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅面臨勞動(dòng)力供求格局變化和土地等生產(chǎn)要素日益稀缺的壓力，世界貿(mào)易變化進(jìn)一步擠壓傳統(tǒng)勞動(dòng)力密集的出口加工產(chǎn)業(yè)的生存空間。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其需要通過(guò)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展具有獨(dú)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)和新技術(shù)能力的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，這都只能依靠創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。東部地區(qū)包括上海、北京、深圳等巨型城市，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，已經(jīng)開(kāi)始達(dá)到較高的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，其城鎮(zhèn)化的升級(jí)也具有更高的目標(biāo)。例如上海已經(jīng)進(jìn)一步將建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新作為發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)世界水平的綜合性全球城市。這些相對(duì)更高城鎮(zhèn)化發(fā)展階段上的進(jìn)一步升級(jí)轉(zhuǎn)型，需要提高科技創(chuàng)新能力，通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化在更高水平上的繼續(xù)升級(jí)。

第四，城市管理和城市治理方面，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要從“傳統(tǒng)管理的城鎮(zhèn)化”向“智慧城市的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型。

在中小城市為主體的城鎮(zhèn)化階段，城市的管理相對(duì)比較簡(jiǎn)單。隨著城市人口集聚和城市向超大規(guī)模巨型城市發(fā)展，城市運(yùn)行的復(fù)雜性增強(qiáng)了，城市風(fēng)險(xiǎn)的不確定性增強(qiáng)了。城市所要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)不僅包括城市自身的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也包括區(qū)域發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)、全球變化的風(fēng)險(xiǎn)；城市所要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，不僅包括經(jīng)濟(jì)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)包括社會(huì)發(fā)展、公共安全和環(huán)境污染等綜合風(fēng)險(xiǎn)。這都要求城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅僅僅僅關(guān)注工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化要有能力應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中遇到的綜合風(fēng)險(xiǎn)。

“城市病”正是城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨綜合風(fēng)險(xiǎn)的反映。各種“城市病”如交通擁擠、住房貧困、社會(huì)治安水平下降、食品安全和污染問(wèn)題等等，都相對(duì)反映出城市管理水平的不足。我們往往將“城市病”作為是人口問(wèn)題，認(rèn)為人口快速集聚引發(fā)了城市問(wèn)題，實(shí)際上也有足夠的研究表明，城市密度和城市人口數(shù)量本身和環(huán)境問(wèn)題、公共安全問(wèn)題、公共服務(wù)問(wèn)題并沒(méi)有直接聯(lián)系，“城市病”的根本問(wèn)題是城市管理能力不足，和公共服務(wù)供給不足的結(jié)果（任遠(yuǎn)，2015）。治理一個(gè)數(shù)千萬(wàn)人口的巨型城市乃至上億人口的城市群地區(qū)，和一個(gè)幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)人口城市的管理不能相提并論，新型城鎮(zhèn)化需要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的升級(jí)實(shí)現(xiàn)管理和治理的升級(jí)。城市管理模式需要更加精細(xì)化、同時(shí)應(yīng)該改變過(guò)度依靠政府管理的管控模式，動(dòng)員社會(huì)多元力量實(shí)現(xiàn)自我管理。特別是隨著信息技術(shù)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)的積累應(yīng)用，城市管理的能力和潛力都得到極大擴(kuò)展。例如在紐約和倫敦，這些巨型城市甚至在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人口集聚和密度提高，建設(shè)更高效率的超高密度城市，這些都需要城市管理和服務(wù)能力的極大提升。有理由相信，通過(guò)不斷提升能力、實(shí)現(xiàn)更加智能的城鎮(zhèn)化管理，城鎮(zhèn)化能夠應(yīng)對(duì)不斷提高的人口集聚和人口密度的壓力，應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)生活的各種風(fēng)險(xiǎn)，并同時(shí)提升城鄉(xiāng)人口的福利水平。

第五，在社會(huì)生活的運(yùn)行上，新型城鎮(zhèn)化需要從更加重視利益的“土地和產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化”過(guò)渡到“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，重視社會(huì)發(fā)展和人民福利的進(jìn)步。

實(shí)際上城鎮(zhèn)化天然會(huì)帶來(lái)人民的福利進(jìn)步。數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)化過(guò)程中帶來(lái)死亡率下降、預(yù)期壽命提高、教育健康投資提高、生態(tài)環(huán)保效率的提高和住房改善，等等。但是相對(duì)于城鎮(zhèn)化初期比較經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)，比較重視城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的福利和利益的保障、社會(huì)生活的改善、文化現(xiàn)代化、環(huán)境改善和治理進(jìn)步等等卻顯得相對(duì)忽視了。所以城鎮(zhèn)化的升級(jí)意味著城市化發(fā)展需要從重視物質(zhì)財(cái)富和物質(zhì)進(jìn)步，到重視人的活動(dòng)和人的福利，在城鎮(zhèn)化的升級(jí)中實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化使人的生活更美好”。

城市化發(fā)展初期的主要功能主要是生產(chǎn)的城市，主要考慮制造業(yè)發(fā)展，重視土地利用轉(zhuǎn)變來(lái)增進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)化的升級(jí)，需要考慮將城鎮(zhèn)化建設(shè)成為人們生活幸福的城市，考慮人們的生活、考慮人們的行動(dòng)。因此，城市發(fā)展和建設(shè)需要從由上到下的宏觀規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榛谌藗冃枨蠛托袨榈某鞘懈潞透＠鲞M(jìn)。基于城鄉(xiāng)居民的生活服務(wù)需求重視社區(qū)建設(shè)，考慮包括移民群體、老年人口、兒童和就業(yè)人口的具體需求，發(fā)展各種社會(huì)服務(wù)和促進(jìn)社區(qū)內(nèi)聚力的形成，應(yīng)該成為比征地、建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)更加重要的發(fā)展任務(wù)。當(dāng)前的城市建設(shè)往往熱衷于建設(shè)大型的廣場(chǎng)、建設(shè)大規(guī)模的骨干交通道路、幾十乃至上百平方公里的工業(yè)區(qū)域，這種經(jīng)濟(jì)中心主義的城市建設(shè)模式，已經(jīng)表現(xiàn)出不利于城市社會(huì)機(jī)理發(fā)育的不良后果。城市發(fā)展需要轉(zhuǎn)向建設(shè)更加重視市民生活需求的社區(qū)功能建設(shè)和社會(huì)生活形態(tài)的構(gòu)建。所以城鎮(zhèn)化的初期可能考慮的是如何擴(kuò)大和建成城市，而當(dāng)城市建成以后則需要打造城市的功能和提升城市的品質(zhì)，增強(qiáng)城市傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)居民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和歸屬感。也就是更加重視城市的功能建設(shè)，提高城市發(fā)展的內(nèi)涵，應(yīng)該成為更高水平的城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容。在城市化逐步進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定期以后，就需要重視人們的生活、福利，保障城市居民的權(quán)利和利益，建設(shè)吸引人們生活的城市。

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中社會(huì)生活的構(gòu)造和社會(huì)秩序的構(gòu)建方面，我們也顯著地發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的利益分化正表現(xiàn)得非常顯著。例如城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)村征地和城市更新改造，已經(jīng)引起非常尖銳的社會(huì)沖突。這些社會(huì)沖突的實(shí)質(zhì)，也是是利益的分化和利益的沖突。由于沒(méi)有一個(gè)利益的保護(hù)機(jī)制，將帶來(lái)社會(huì)沖突。對(duì)于社會(huì)沖突的解決，只是依靠上訪是不能解決問(wèn)題。更根本的對(duì)策是要依靠法治，來(lái)規(guī)范化、合理化利益結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的利益秩序，才能建設(shè)良好的城市社會(huì)秩序。

因此，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展從初期階段進(jìn)入到城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城鎮(zhèn)化面臨的背景、解決的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)都和以前不一樣了。良好的城鎮(zhèn)化發(fā)展需要促進(jìn)城鎮(zhèn)化的升級(jí)。城鎮(zhèn)化中后期主要面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的分化，因此，新型城鎮(zhèn)化需要解決的主要是結(jié)構(gòu)性的任務(wù)，包括城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整城市的空間結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，塑造更有品質(zhì)的城市社會(huì)生活結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等等。

城鎮(zhèn)化發(fā)展具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在于先發(fā)展國(guó)家在城鎮(zhèn)化道路的探索中，提供了應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的正面和反面的借鑒，以及提供了新的發(fā)展思路和發(fā)展工具，提供了從先發(fā)展中可以學(xué)習(xí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)運(yùn)行形態(tài)。因此新型城鎮(zhèn)化需要具有一種不斷升級(jí)的眼光，從自己的比較優(yōu)勢(shì)出發(fā)，來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的結(jié)構(gòu)性升級(jí)、社會(huì)結(jié)構(gòu)上的結(jié)構(gòu)性融合、政治結(jié)構(gòu)上的結(jié)構(gòu)性協(xié)商、文化結(jié)構(gòu)上的結(jié)構(gòu)性繼承，并因此將城鎮(zhèn)化推進(jìn)到更高水平，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，正是演著城鎮(zhèn)化的主軸的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的構(gòu)造和現(xiàn)代文明的整體建設(shè)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展主軸的城鎮(zhèn)化中后期，通過(guò)城鎮(zhèn)化的升級(jí)，解決各種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化的目的在于不斷提升城鎮(zhèn)化的能級(jí)，過(guò)渡到城鎮(zhèn)化發(fā)展的更高階段。以城鎮(zhèn)化為主軸推動(dòng)國(guó)家發(fā)展各相關(guān)方面的結(jié)構(gòu)性進(jìn)步，才能突破轉(zhuǎn)型期陷阱，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境友好、國(guó)家治理能力提高和人的福利進(jìn)步。在這個(gè)意義上的新型城鎮(zhèn)化，才是未來(lái)10-20年中國(guó)全面建成小康社會(huì)和建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的真實(shí)動(dòng)力。

作者系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市規(guī)劃學(xué)刊》2016年第2期

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