【內(nèi)容提要】本文試圖延續(xù)農(nóng)業(yè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有關(guān)南亞、東南亞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的研究傳統(tǒng)，側(cè)重于從國(guó)家干預(yù)的視角解釋當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的邏輯。國(guó)家干預(yù)塑造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的具體形態(tài)發(fā)生在稅費(fèi)改革前后農(nóng)業(yè)治理體系轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)的邊界、國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系以及農(nóng)業(yè)治理的組織費(fèi)用發(fā)生重大變化，這使得以項(xiàng)目化為表現(xiàn)形式、以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為政策目標(biāo)的國(guó)家干預(yù)行為與分散的、數(shù)量眾多的小農(nóng)戶打交道時(shí)治理成本高昂，農(nóng)業(yè)管理部門越來(lái)越傾向于通過(guò)扶持龍頭企業(yè)、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體以降低政策執(zhí)行成本，故而規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體成為國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的接應(yīng)主體和政策具體執(zhí)行的代理人。這個(gè)代理人的培育過(guò)程，正是中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)過(guò)程。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家干預(yù) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型 家庭農(nóng)場(chǎng) 資本下鄉(xiāng)
一、 問(wèn)題與進(jìn)路
與南亞、東南亞很多發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型在20世紀(jì)七八十年代綠色革命期間就已經(jīng)大致完成不同，中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型姍姍來(lái)遲，盡管很多研究認(rèn)為，這一過(guò)程從20世紀(jì)80年代“分田到戶”之后就開始啟動(dòng)（嚴(yán)海蓉、陳義緩，2015），但是這一進(jìn)程的加速則是從21世紀(jì)初期農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，尤其是十七屆三中全會(huì)之后，中央開始出臺(tái)政策鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始。
那么究竟是什么力量在推動(dòng)著中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型呢？從大的方面而言，學(xué)界一般將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力量歸納為市場(chǎng)（商品化）、國(guó)家干預(yù)等兩大因素（Hart， 1989；Pincus， 1990）。本文試圖從國(guó)家干預(yù)的視角，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析。進(jìn)而本文的中心主題就是分析國(guó)家干預(yù)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制，通過(guò)結(jié)合不同層次的國(guó)家干預(yù)行為與微觀的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷過(guò)程，試圖揭示國(guó)家干預(yù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的作用機(jī)制。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步追問(wèn)，當(dāng)前國(guó)家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)邏輯是怎樣的？這樣一種邏輯和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間存在何種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性？
在分析問(wèn)題之前，本文首先對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的基本概念和學(xué)術(shù)界的研究脈絡(luò)做一個(gè)大致梳理。按照伯納（Brenner，1986）的定義，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是指，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、土地占有關(guān)系、積累與收入分配方式在農(nóng)村的變化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅僅是技術(shù)變遷的過(guò)程，而且涉及到社會(huì)關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系的變化。更具體而言，則是指資本主義生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將傳統(tǒng)的農(nóng)耕納入到資本主義工業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系下來(lái)，進(jìn)而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為一個(gè)為資本積累服務(wù)的部門。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)生生產(chǎn)關(guān)系重構(gòu)、農(nóng)民分化、非農(nóng)化和無(wú)產(chǎn)化（Bernstein and Byres， 2001）。那么是什么因素在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型呢？學(xué)術(shù)界主要有兩種答案，也對(duì)應(yīng)著兩種不同的分析進(jìn)路。
一種研究進(jìn)路是起源于馬克思的生產(chǎn)關(guān)系與階級(jí)分析框架。本來(lái)農(nóng)政問(wèn)題向來(lái)就具有深刻的政治屬性，但是農(nóng)政的經(jīng)典研究以及后續(xù)研究都將國(guó)家及其權(quán)力結(jié)構(gòu)視為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的外生性變量，這樣一種忽視國(guó)家權(quán)力和政治的研究路徑導(dǎo)致的一個(gè)后果就是，在分析農(nóng)政變遷的推動(dòng)力時(shí)，過(guò)度地將分析視野集中到商品化和技術(shù)進(jìn)步上，進(jìn)而將農(nóng)政變遷描繪成為一個(gè)線性的，會(huì)導(dǎo)致必然性結(jié)果的過(guò)程（portrays agrarian change as a uniplanar process leading to a determinate outcome）（Hart， 1989；Collier et al.， 1974）。即在分析農(nóng)政變遷的驅(qū)動(dòng)力中，過(guò)于注重商品化和技術(shù)、市場(chǎng)化的影響，這樣“商品化、技術(shù)進(jìn)步——生產(chǎn)關(guān)系變化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷——農(nóng)民分化之間就構(gòu)成線性關(guān)系”，甚至是前者決定后者。比如說(shuō)，關(guān)于20世紀(jì)70年代的綠色革命的討論中，一些新民粹主義（Neopopulist）傳統(tǒng)的學(xué)者認(rèn)為，綠色革命是導(dǎo)致這些地區(qū)在此期間不平等增加和農(nóng)民分化的主要原因（Palmer， 1997），而另外一些新古典傳統(tǒng)的學(xué)者則認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步的不足是不平等增加的主要原因（Hayami and Kikuchi， 1982）①。
另外還有一種獨(dú)特的研究進(jìn)路就是將國(guó)家及其權(quán)力結(jié)構(gòu)、國(guó)家干預(yù)視為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生性變量，注重分析具體的、歷史的經(jīng)驗(yàn)語(yǔ)境下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的多種形態(tài)和路徑。這種分析視角認(rèn)為經(jīng)典的農(nóng)政變遷分析框架和經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的距離很大，根據(jù)馬克思等經(jīng)典作家的公式化套路難以刻畫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯，因?yàn)閺膩?lái)就沒(méi)有一種普遍的農(nóng)政分析范式可以概括不同語(yǔ)境下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程是嵌入在復(fù)雜的、多過(guò)程的政治、經(jīng)濟(jì)、文化語(yǔ)境中的，這樣“商品化、技術(shù)進(jìn)步——農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生產(chǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)型”這個(gè)過(guò)程因?yàn)榧尤肓藝?guó)家干預(yù)及其權(quán)力結(jié)構(gòu)這個(gè)中介變量而具有了多種路徑和具體形態(tài)。所以要結(jié)合具體的經(jīng)驗(yàn)過(guò)程來(lái)分析農(nóng)政變遷過(guò)程。這些研究路徑幾乎無(wú)一例外地認(rèn)為，要將地方層次上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)過(guò)程和宏觀層次上的政治-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)起來(lái)，關(guān)聯(lián)這二者的核心要素是不同層次上的權(quán)力結(jié)構(gòu)，國(guó)家權(quán)力和地方精英在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與農(nóng)民分化過(guò)程中發(fā)揮著幾乎是決定性作用，進(jìn)而農(nóng)業(yè)政策及其執(zhí)行的具體形態(tài)總是受到密切關(guān)注。
比如，哈特等人結(jié)合東南亞四國(guó)在綠色革命期間的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為從純粹的技術(shù)進(jìn)步和商品化角度來(lái)分析農(nóng)民分化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程是不夠的，應(yīng)該將國(guó)家到地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)納入到分析框架中，因?yàn)閲?guó)家干預(yù)和權(quán)力結(jié)構(gòu)作用于技術(shù)進(jìn)步和商品化推進(jìn)的具體過(guò)程和具體形態(tài)，影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，以及農(nóng)民分化的具體形態(tài)（Hart， 1989）。
哈特的解釋路徑可以被歸納為代理人邏輯（Pincus， 1990）。其中的內(nèi)在機(jī)制如下：這些東南亞國(guó)家在綠色革命期間為了追求在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)外、復(fù)雜的、經(jīng)常是存在相互矛盾的利益（比如技術(shù)進(jìn)步、糧食產(chǎn)量增加、維持糧食低價(jià)格、保護(hù)城市消費(fèi)者的利益），需要在農(nóng)村尋找實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的代理人。一方面通過(guò)這些代理人實(shí)現(xiàn)國(guó)家的農(nóng)業(yè)改造計(jì)劃，另一方面也需要有效控制鄉(xiāng)村社會(huì)。進(jìn)而，農(nóng)村地方精英，比如大地主、農(nóng)場(chǎng)主成為國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)改造計(jì)劃的代理人，國(guó)家對(duì)這些地方精英進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來(lái)調(diào)動(dòng)其積極性，進(jìn)而農(nóng)村地方精英成為綠色革命過(guò)程中的直接受益者而與國(guó)家一拍即合。國(guó)家對(duì)農(nóng)村精英階層的這樣一種補(bǔ)貼，改變了農(nóng)業(yè)的階層結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)關(guān)系，推動(dòng)了農(nóng)民無(wú)產(chǎn)化，以及農(nóng)村的貧富分化。可以說(shuō)，國(guó)家對(duì)這些農(nóng)村強(qiáng)勢(shì)群體的補(bǔ)貼是推動(dòng)這些國(guó)家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的決定性的力量，這不僅影響了這些強(qiáng)勢(shì)群體進(jìn)行資本積累的形式，而且其產(chǎn)生的緊張和矛盾成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村社會(huì)分化的重要因素。
目前關(guān)于中國(guó)農(nóng)業(yè)的資本主義轉(zhuǎn)型的研究剛剛啟動(dòng)（Zhang and Donaldson， 2008； Zhang， 2013；陳義緩， 2013），并已經(jīng)有研究開始注意到國(guó)家干預(yù)在中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的作用。
在張謙（Zhang， 2013）的研究中涉及到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方的政治經(jīng)濟(jì)因素，但是他將政府干預(yù)作為一種間接的影響機(jī)制，即不同的地方政府因?yàn)樗茉炝瞬煌氖袌?chǎng)結(jié)構(gòu)類型，而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動(dòng)嵌入不同的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)者與龍頭企業(yè)之間的權(quán)力關(guān)系不同，有些市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，工商企業(yè)處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，進(jìn)而形成“公司 + 雇農(nóng)”的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；而有些地方工商企業(yè)的市場(chǎng)壟斷地位較弱，往往需要支付一定的交易成本，其經(jīng)營(yíng)模式表現(xiàn)為“公司 + 基地 + 農(nóng)戶”的訂單農(nóng)業(yè)模式。此文在分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制時(shí)，并沒(méi)有把國(guó)家干預(yù)納入分析的中心，即結(jié)合厚重的經(jīng)驗(yàn)全面展示不同層次的國(guó)家干預(yù)邏輯及其與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制。
葉敬忠等（Ye et al.， 2014）、陳義媛（2013）、孫新華（2015）等學(xué)者系統(tǒng)地總結(jié)了在宏觀的國(guó)家政策層面，包括糧食安全政策、土地流轉(zhuǎn)政策等對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)興起、龍頭企業(yè)等工商資本下鄉(xiāng)的推動(dòng)作用。另外，還有一些研究已經(jīng)指出國(guó)家干預(yù)在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的作用，比如中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一組副組長(zhǎng)趙陽(yáng)指出，“近兩三年土地流轉(zhuǎn)加速的主要原因之一便是地方政府的行政推動(dòng)”（趙陽(yáng)，2011），也正是因?yàn)檎谑邔萌腥珪?huì)之后對(duì)土地流轉(zhuǎn)的大力干預(yù)和對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的大力扶持，中國(guó)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模從2008年以來(lái)急速擴(kuò)大：2006年土地耕地流轉(zhuǎn)面積只占家庭承包耕地總面積的4.57%，這一比例到2008年為8.6%，2011年上升到17.8%，2013年6月為23.9%，到2014年6月底快速上升到28.8%（Zhang， 2013）。
綜上，已有開拓性研究主要從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)層面揭示在國(guó)家干預(yù)下規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體正在快速興起，至于國(guó)家干預(yù)是以何種形態(tài)、以怎樣的邏輯驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型等重要問(wèn)題，則有待進(jìn)一步深化。本文試圖揭示其中的內(nèi)在機(jī)制：中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素全面市場(chǎng)化之后，由于糧食安全依然是治國(guó)安邦的首要任務(wù)，在這樣的背景下，國(guó)家如何保證糧食安全等治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)呢？在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，國(guó)家依靠鄉(xiāng)村集體組織動(dòng)員小規(guī)模散戶，而農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，原來(lái)組織散戶的鄉(xiāng)村集體組織瓦解，農(nóng)民大量外出務(wù)工經(jīng)商。這時(shí)國(guó)家如何在農(nóng)村找到執(zhí)行其農(nóng)業(yè)政策進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的代理人是國(guó)家必須考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。本研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)塑造大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，比如家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)工商企業(yè)，正是一個(gè)國(guó)家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重新尋找接應(yīng)農(nóng)業(yè)政策代理人的過(guò)程，在小規(guī)模散戶與國(guó)家交易成本無(wú)限大的背景下，家庭農(nóng)場(chǎng)和工商企業(yè)正是順應(yīng)了一系列有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、糧食安全的政策執(zhí)行的需求，而順利地在國(guó)家和各級(jí)政府的扶持與推動(dòng)下，成為與國(guó)家利益相一致的執(zhí)行國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的代理人，這個(gè)以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體形式出現(xiàn)的代理人群體的興起過(guò)程，正好就是中國(guó)農(nóng)業(yè)資本主義的轉(zhuǎn)型過(guò)程。
下面我們以2013年—2014年期間在湖南省平晚縣②長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月的田野調(diào)研資料進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。本文的主要數(shù)據(jù)來(lái)源于這次調(diào)查過(guò)程中，和小農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)以及各級(jí)政府的訪談。
二、國(guó)家干預(yù)農(nóng)業(yè)的邏輯變遷：農(nóng)業(yè)治理體系轉(zhuǎn)型
作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)從新中國(guó)成立初期開始就一直存在，當(dāng)前國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)邏輯與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代有何不同？為何當(dāng)前的國(guó)家干預(yù)帶來(lái)了農(nóng)業(yè)的資本主義轉(zhuǎn)型呢？這是回答國(guó)家干預(yù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間關(guān)系的前提。下面我們通過(guò)引入“農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型”的概念進(jìn)入分析。
（一）農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)內(nèi)涵
農(nóng)業(yè)是一個(gè)具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的部門，這種公共品性質(zhì)，既包括糧食作為一種產(chǎn)品所具有的外部性，同時(shí)也包括糧食生產(chǎn)過(guò)程中，單家獨(dú)戶不好辦和辦不好的事情需要以公共品的形式來(lái)解決的這樣一種外部性。故農(nóng)業(yè)治理，實(shí)際上就是國(guó)家通過(guò)制定政策和執(zhí)行政策對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域這樣兩重外部性進(jìn)行治理，并通過(guò)實(shí)行農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等手段保證國(guó)家糧食安全。
中國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后，國(guó)家治理這樣兩種類型的農(nóng)業(yè)外部性的邏輯發(fā)生了巨變，從原來(lái)的汲取型農(nóng)業(yè)治理體系，轉(zhuǎn)變?yōu)榉床感娃r(nóng)業(yè)治理體系。農(nóng)業(yè)反哺是建立在中央財(cái)政集權(quán)的基礎(chǔ)之上的，大量的農(nóng)業(yè)反哺資金如何進(jìn)行有效分配呢？為了提高資金使用效率，國(guó)家對(duì)絕大部分財(cái)政資金的分配采取“項(xiàng)目化”的方式，進(jìn)而中國(guó)農(nóng)業(yè)治理體系的制度特征從原來(lái)的“集體制”向“項(xiàng)目制”過(guò)渡，“農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目化治理”成為農(nóng)業(yè)治理的新常態(tài)。
簡(jiǎn)而言之，自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)業(yè)治理體系發(fā)生了從“汲取型”到“反哺型”、從“集體制”到“項(xiàng)目制”的轉(zhuǎn)變，與這樣一種轉(zhuǎn)變相伴隨的，還有政府與市場(chǎng)的邊界發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。本文將這些變化歸納為中國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)的農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型。
（二）農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型的邏輯
大體而言，自農(nóng)村改革以來(lái)，尤其是稅費(fèi)改革以來(lái)的農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型包括以下三層邏輯。
首先是組織費(fèi)用邏輯③。如果將農(nóng)業(yè)治理體系的構(gòu)成進(jìn)行概括的話，那么這個(gè)體系應(yīng)該是由“國(guó)家——基層——農(nóng)民”組成的三位一體。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，這個(gè)治理體系主要是由基層組織代替國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行治理，也就是說(shuō)國(guó)家對(duì)農(nóng)民的治理是一種間接治理，鄉(xiāng)村組織是農(nóng)業(yè)治理的主體，農(nóng)業(yè)治理的組織費(fèi)用來(lái)源于農(nóng)民，來(lái)源于鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)?！叭嵛褰y(tǒng)”一方面作為組織費(fèi)用維系鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面農(nóng)業(yè)稅則作為地方財(cái)政支撐縣級(jí)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。這時(shí)，因?yàn)榻M織費(fèi)用來(lái)源于農(nóng)民，鄉(xiāng)村組織主要是為農(nóng)民服務(wù)的組織。如果我們將“三提五統(tǒng)”以及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)理解為基層政府以及鄉(xiāng)村組織治理農(nóng)業(yè)的組織費(fèi)用的話，那么正是通過(guò)這樣一種組織費(fèi)用建立了鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民之間的制度性關(guān)聯(lián)，鄉(xiāng)村組織則利用這樣一種組織費(fèi)用對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行“集體化”治理。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，徹底取消了原來(lái)用于治理農(nóng)業(yè)的組織費(fèi)用，農(nóng)業(yè)治理的組織費(fèi)用開始不再來(lái)自于農(nóng)民，而是來(lái)自于國(guó)家。這導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)治理的財(cái)政基礎(chǔ)發(fā)生了革命性變化，并產(chǎn)生農(nóng)業(yè)治理體系的轉(zhuǎn)型。因?yàn)榻M織費(fèi)用不再來(lái)源于農(nóng)民，這就取消了鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民之間的制度性關(guān)聯(lián)。由于農(nóng)業(yè)治理的組織費(fèi)用來(lái)源于國(guó)家，從國(guó)家輸入到縣級(jí)政府，在這個(gè)過(guò)程中形成“以縣為主”的農(nóng)業(yè)治理模式?？h級(jí)政府（具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)業(yè)局）對(duì)項(xiàng)目資金按照專款專用的原則，在鄉(xiāng)村尋找能與其合作完成項(xiàng)目任務(wù)的代理人。地方政府會(huì)選擇誰(shuí)作為落實(shí)項(xiàng)目任務(wù)的代理人呢？就本研究將要分析的商品糧基地縣的糧食增產(chǎn)項(xiàng)目而言，能協(xié)助地方政府完成項(xiàng)目任務(wù)，有效而低成本地與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目任務(wù)對(duì)接的只可能是大戶、合作社以及規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)主體，而不是分散的小農(nóng)戶。
其次是交易費(fèi)用邏輯。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以及鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革，導(dǎo)致原本能夠回應(yīng)分散小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的鄉(xiāng)村組織被破壞，治理功能弱化。賀雪峰認(rèn)為，以“條條專政”為表現(xiàn)形式的財(cái)政專項(xiàng)資金和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，難以和這樣一種分散的小農(nóng)戶打交道，因?yàn)轫?xiàng)目制強(qiáng)調(diào)“條線”的功能而弱化、解構(gòu)“塊塊”的功能，這使得科層化的項(xiàng)目組織無(wú)法與分散的小農(nóng)戶對(duì)接，因?yàn)橹挥朽l(xiāng)村組織這樣的“塊塊”才能解決常規(guī)化的、彌散性的、不規(guī)則的小農(nóng)生產(chǎn)需求，而“條條專政”無(wú)法解決這些問(wèn)題，更無(wú)法解決交易過(guò)程中的釘子戶問(wèn)題④。在分配惠農(nóng)資金方面也遵循同樣的道理，資源無(wú)法有效精準(zhǔn)分配下去，如果要真正保證財(cái)政支農(nóng)資金的精準(zhǔn)性，那就意味著需要一筆很高的交易費(fèi)用，進(jìn)而陷入政府與市場(chǎng)的雙重失靈?！芭c分散小農(nóng)打交道的交易成本無(wú)限大”成為惠農(nóng)財(cái)政資金分配的最大制度性障礙⑤。簡(jiǎn)而言之，農(nóng)業(yè)通過(guò)項(xiàng)目化方式進(jìn)行治理之后，地方政府在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)接時(shí)面臨著與分散的小農(nóng)戶打交道時(shí)交易成本無(wú)限大的問(wèn)題。
最后是治理邊界邏輯。自“分田到戶”以來(lái)，農(nóng)業(yè)改革可以被歸納為政府治理農(nóng)業(yè)的邊界在逐步收縮，市場(chǎng)邊界在不斷擴(kuò)張；農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后政府治理邊界的收縮加快，市場(chǎng)化改革的步伐加快，政府能夠直接干預(yù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素越來(lái)越少。在這樣的背景下，由于保證國(guó)家糧食安全依然是國(guó)家必須保證的社會(huì)公共品，進(jìn)而如何在讓市場(chǎng)機(jī)制配置農(nóng)業(yè)要素的基本前提之下，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入到國(guó)家糧食生產(chǎn)規(guī)劃當(dāng)中來(lái)，是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，溝通政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體之間的制度框架就是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“項(xiàng)目制”，由政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)貼，比如說(shuō)本文所分析的雙季稻生產(chǎn)補(bǔ)貼，進(jìn)而彌合政府意志與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的張力。
（三）農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷
如果和稅費(fèi)改革以前以鄉(xiāng)村組織為主體的農(nóng)業(yè)治理模式做一個(gè)比較的話，可能就會(huì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國(guó)的這種通過(guò)中央政府出財(cái)政專項(xiàng)資金，“以縣為主”（農(nóng)業(yè)局作為其職能部門）的農(nóng)業(yè)公共品供給、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量控制、試圖制造大戶并與大戶對(duì)接的模式，不同于原來(lái)依靠鄉(xiāng)村組織與小農(nóng)相對(duì)接的模式。原來(lái)的治理模式是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村組織的“綜合治理”，是一種嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)與小農(nóng)實(shí)際需求的治理模式；現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)治理模式，按照項(xiàng)目制的專業(yè)分工、?？顚Ｓ?、事本主義的邏輯，解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域特定的具體事物，和“單位制”、“集體制”時(shí)代的農(nóng)業(yè)治理體系相比，其治理模式蘊(yùn)含了較強(qiáng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)治理的理念。本文把這樣一種從原來(lái)面向小農(nóng)的，以鄉(xiāng)村組織為主體的農(nóng)業(yè)治理模式轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在“以縣為主”，財(cái)政來(lái)源于中央，以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作為主要形式的農(nóng)業(yè)治理模式，概括為農(nóng)業(yè)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
在這樣一種農(nóng)業(yè)治理體系下，國(guó)家如何在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ふ遗c其利益一致，并能有效接應(yīng)其政策的代理人，成為新的農(nóng)業(yè)治理體系下的關(guān)鍵問(wèn)題。本文認(rèn)為，以規(guī)?；癁橥怀鎏卣鞯募彝マr(nóng)場(chǎng)、工商資本等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是這一農(nóng)業(yè)治理體系轉(zhuǎn)變過(guò)程中的理想代理人，即農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型需要與之相匹配的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與之相適應(yīng)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)的資本主義化。下面本文在梳理農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)國(guó)家層面的干預(yù)政策的基礎(chǔ)上，以湖南平晚縣——一個(gè)全國(guó)商品糧基地縣的地方經(jīng)驗(yàn)過(guò)程對(duì)這個(gè)命題進(jìn)行闡釋。
三、國(guó)家層面的農(nóng)業(yè)干預(yù)
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，國(guó)家層面的農(nóng)業(yè)干預(yù)主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。
一是出臺(tái)了推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)的政策。在農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化步伐加快的背景下，“誰(shuí)來(lái)種田”成為中央決策的一個(gè)重要問(wèn)題，這直接關(guān)系到國(guó)家的糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。以十七屆三中全會(huì)為重要里程碑，農(nóng)村耕地大規(guī)模流轉(zhuǎn)拉開序幕。國(guó)家通過(guò)鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)，主要是希望將耕地流轉(zhuǎn)到種糧大戶、工商企業(yè)、合作社，通過(guò)這些新型的、規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)主體來(lái)遏制農(nóng)地拋荒，解決“誰(shuí)來(lái)種田”的問(wèn)題，通過(guò)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、資本化。
二是出臺(tái)了扶持家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的財(cái)政政策。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，大量的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)發(fā)包，通過(guò)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施，推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)，扶持家庭農(nóng)場(chǎng)的興起和引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，大量農(nóng)業(yè)反哺資金的分配采取“項(xiàng)目化”的運(yùn)作方式，這成為國(guó)家干預(yù)農(nóng)業(yè)的新常態(tài)，國(guó)家主要通過(guò)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的安排和分配來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)，投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政資金逐年增大，比如2014年國(guó)家向“三農(nóng)”領(lǐng)域的投資高達(dá)1.4萬(wàn)億元，其中，絕大部分投資采取項(xiàng)目化的運(yùn)作方式。從干預(yù)目標(biāo)來(lái)看，這些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可以大致分為三類。
第一種類型是保證國(guó)家糧食安全的，這些項(xiàng)目包括新增糧食產(chǎn)能工程、超級(jí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)、產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)補(bǔ)、生豬生產(chǎn)大縣獎(jiǎng)補(bǔ)、高產(chǎn)創(chuàng)建等項(xiàng)目類型。為了保證國(guó)家的糧食安全，中國(guó)政府對(duì)這些領(lǐng)域的投資額度非常巨大。以產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目為例，國(guó)家對(duì)全國(guó)800多個(gè)產(chǎn)糧大縣進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并重獎(jiǎng)糧食產(chǎn)量、播種面積、商品糧供應(yīng)量的前200個(gè)超級(jí)產(chǎn)糧大縣，自2005年國(guó)家出臺(tái)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策至2013年，中央財(cái)政累計(jì)撥付獎(jiǎng)勵(lì)資金達(dá)1589.2億元⑥。
下文我們將會(huì)以糧食安全項(xiàng)目為例，分析國(guó)家干預(yù)在基層的實(shí)踐，圖1顯示的是2009年—2013年國(guó)家財(cái)政部對(duì)全國(guó)超級(jí)產(chǎn)量大縣的年度獎(jiǎng)補(bǔ)資金。
第二種類型是致力于推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目，比如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)科技示范園項(xiàng)目等，和第一種類型的項(xiàng)目一樣，一般是投資于產(chǎn)糧大縣等，投資額度一般都非常大。
第三種類型可以看作是為上述兩類項(xiàng)目做配套投資的，一般指向的問(wèn)題比較具體，是為解決糧食安全、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化做配套和鋪墊的，比如國(guó)土綜合整治項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、小型農(nóng)田水利項(xiàng)目、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼項(xiàng)目、農(nóng)技推廣項(xiàng)目等，這種類型的項(xiàng)目主要是解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)單家獨(dú)戶不好辦和辦不好的田間公共工程等公共品供給問(wèn)題。因?yàn)榕c前面兩種類型的項(xiàng)目相比，這些項(xiàng)目投資量相對(duì)較小，在地方的項(xiàng)目實(shí)踐中，往往被縣政府整合進(jìn)入前面兩種大型項(xiàng)目中。前面兩種項(xiàng)目經(jīng)常被地方政府看作是戰(zhàn)略性項(xiàng)目，以此為核心，通過(guò)配套第三種類型的專門性項(xiàng)目而搭建農(nóng)業(yè)項(xiàng)目平臺(tái)⑦。
國(guó)家以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的形式，出臺(tái)財(cái)政政策扶持家庭農(nóng)場(chǎng)和工商資本的原因，除了“誰(shuí)來(lái)種田”這樣的問(wèn)題之外，還有一個(gè)重要的原因是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資長(zhǎng)期不足。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一直存在投資不足的問(wèn)題。中國(guó)幅員遼闊，農(nóng)業(yè)是一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)部門，要解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資問(wèn)題，不可能全部依靠中央政府的公共財(cái)政。所以，當(dāng)前中國(guó)政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行項(xiàng)目制的核心機(jī)制在于，中央用農(nóng)業(yè)項(xiàng)目扶持的手段來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府和工商資本（主要是地方龍頭企業(yè)）進(jìn)行配套投資。
以下文將重點(diǎn)介紹的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目為例，中央財(cái)政投資1000萬(wàn)元，中央政府、地方政府、社會(huì)資本（包括龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等）的配套比例為1：2：3，也就是說(shuō)中央試圖通過(guò)1000萬(wàn)元的項(xiàng)目投資，來(lái)推動(dòng)地方政府和工商企業(yè)5000萬(wàn)元的配套資金投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，即實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”的效果。地方政府的配套主要以財(cái)政配套和項(xiàng)目配套的形式因應(yīng)項(xiàng)目制的制度邏輯，而工商資本的配套則構(gòu)成項(xiàng)目運(yùn)作的主力，龍頭企業(yè)一般以項(xiàng)目業(yè)主的形式參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作。
農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程構(gòu)成國(guó)家干預(yù)農(nóng)業(yè)的宏觀政策的主要方面。那么，這些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目被發(fā)包到鄉(xiāng)村社會(huì)，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響呢？農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在縣、鄉(xiāng)、村這三級(jí)政府那里是如何得到執(zhí)行的？縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政府通過(guò)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)的特征是怎樣的？
下面，我們以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在縣、鄉(xiāng)、村這些基層社會(huì)的運(yùn)作為分析對(duì)象，分析基層政府的干預(yù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響。我們的基本結(jié)論是，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在基層社會(huì)的實(shí)踐，基層政府通過(guò)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目來(lái)干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接推動(dòng)了家庭農(nóng)場(chǎng)的興起和龍頭企業(yè)下鄉(xiāng)。如果說(shuō)，中央層面的干預(yù)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的初始動(dòng)力的話，那么直接推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)的興起和工商資本的下鄉(xiāng)，是縣、鄉(xiāng)、村這三級(jí)基層政府，即基層政府的干預(yù)構(gòu)成推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的直接動(dòng)力。
四、地方經(jīng)驗(yàn)：湖南平晚縣的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型
（一）地方情況簡(jiǎn)介
湖南省平晚縣是中國(guó)中部地區(qū)一個(gè)比較典型的農(nóng)業(yè)縣，全境總面積383.8萬(wàn)畝。該縣地處亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候區(qū)，四季分明。平晚縣地處五嶺上升和洞庭湖下陷的過(guò)渡地帶，即“平晚盆地”北沿?？h內(nèi)中部丘陵起伏，小塊平原數(shù)量星羅棋布。全縣地貌可分為山地、丘陵、平原、盆地四種類型。平晚縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，2011年，全縣耕地面積為104.5萬(wàn)畝，其中水田90.1萬(wàn)畝，旱地14.4萬(wàn)畝；農(nóng)作物播種總面積為257.88萬(wàn)畝，其中糧食播種面積為152.1萬(wàn)畝，冬種油菜播種面積為71.5萬(wàn)畝，棉花播種面積為11萬(wàn)畝，蔬菜播種面積達(dá)12.5萬(wàn)畝。
2009年之前，平晚縣基本上都是小農(nóng)戶進(jìn)行糧食生產(chǎn)，很少有種糧大戶，2008年全縣最大的一個(gè)種糧大戶是湖鎮(zhèn)的王長(zhǎng)元，政府鼓勵(lì)他種了40多畝單季稻。該縣在2003年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，雙季稻種植還很普遍，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力加速外流，種植雙季稻日益不劃算，所以到2009年左右的時(shí)候，全縣的農(nóng)民絕大部分都像王長(zhǎng)元那樣種植單季稻?？梢哉f(shuō)，2008年成為我們分析平晚縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一個(gè)起點(diǎn)，因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候還是以小規(guī)模農(nóng)戶為絕對(duì)主體的經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)模式。故事從2009年開始發(fā)生變化。
（二）糧食安全項(xiàng)目與家庭農(nóng)場(chǎng)的興起
平晚縣是中國(guó)南方水稻種植區(qū)的商品糧基地縣、全國(guó)產(chǎn)糧大縣，是保證中國(guó)糧食安全的重鎮(zhèn)。在工業(yè)化時(shí)代，在糧食生產(chǎn)越來(lái)越成為地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，從2005年取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)開始，國(guó)家為了繼續(xù)保證糧食產(chǎn)量不斷增加，不斷加大對(duì)平晚縣的財(cái)政扶持力度，進(jìn)而調(diào)動(dòng)地方政府生產(chǎn)糧食的積極性。國(guó)家對(duì)平晚縣的這些財(cái)政扶持，蘊(yùn)含著國(guó)家增加糧食產(chǎn)量、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等意志。國(guó)家的這樣一種意志在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，主要是通過(guò)項(xiàng)目制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。很多中國(guó)學(xué)者的研究也發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制是一種用于體現(xiàn)中央部門意志的制度模式（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。
自2009年以來(lái)，在平晚縣所有的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移專項(xiàng)資金或項(xiàng)目資金當(dāng)中，產(chǎn)糧大縣專項(xiàng)資金的數(shù)量一直是最高的，因而成為平晚縣農(nóng)業(yè)治理的重點(diǎn)，也是爭(zhēng)資跑項(xiàng)的重點(diǎn)。以2009年為例，全縣共引進(jìn)項(xiàng)目資金 4500多萬(wàn)元，其中糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣獎(jiǎng)勵(lì)資金3000多萬(wàn)元。正因?yàn)槿绱?，?zhēng)取全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣的獎(jiǎng)勵(lì)，歷年來(lái)都是平晚縣治理農(nóng)業(yè)的重頭戲，因而也可以成為我們分析政府治理農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)⑧。
要爭(zhēng)取產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)資金，就必須在糧食播種面積上下功夫，因?yàn)橹挥胁シN面積上去了，商品糧的總量和糧食生產(chǎn)的總量才會(huì)上去，這成為縣級(jí)政府大力發(fā)展和推廣雙季稻工作的根本動(dòng)力。推廣雙季稻，是提高地方政府入圍下一年的全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣的核心競(jìng)爭(zhēng)力?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，如何把縣級(jí)政府發(fā)展雙季稻，爭(zhēng)取產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金的動(dòng)員和治理過(guò)程刻畫出來(lái)，以及這個(gè)過(guò)程所呈現(xiàn)出來(lái)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作模式和邏輯，就成為我們理解問(wèn)題的基礎(chǔ)。
在產(chǎn)量大縣獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目中，中央和平晚縣政府的關(guān)系是，中央通過(guò)項(xiàng)目發(fā)包的方式，將項(xiàng)目資金發(fā)包給平晚縣政府，同時(shí)對(duì)平晚縣政府完成項(xiàng)目任務(wù)的具體情況、糧食生產(chǎn)的績(jī)效進(jìn)行考核驗(yàn)收。從2009年開始，農(nóng)業(yè)部和湖南省政府開始加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的考核力度，不但要求地方政府匯報(bào)糧食生產(chǎn)的績(jī)效，中央和省級(jí)農(nóng)業(yè)部門還要對(duì)雙季稻生產(chǎn)的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行考核。每年在早稻和晚稻插秧之后，農(nóng)業(yè)部和省農(nóng)業(yè)廳的官員就會(huì)在平晚縣委書記、農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)的陪同下，開著公車在全縣檢查雙季稻播種情況。平晚縣政府為了應(yīng)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查，保證考核能夠順利過(guò)關(guān)，就必須盡可能多地種植雙季稻。
而究竟是種單季稻還是種雙季稻，是農(nóng)民的生產(chǎn)決策的事情，農(nóng)民是通過(guò)比較經(jīng)濟(jì)效益來(lái)決定究竟是種單季稻還是種雙季稻。所以政府的糧食項(xiàng)目的實(shí)施涉及到如何與作為糧食生產(chǎn)主體的農(nóng)民進(jìn)行互動(dòng)的問(wèn)題。那么地方政府會(huì)選擇誰(shuí)來(lái)種雙季稻呢？這是一個(gè)委托-代理的問(wèn)題，即政府需要通過(guò)與糧食生產(chǎn)主體建立一個(gè)有關(guān)糧食生產(chǎn)的合約，政府對(duì)糧食生產(chǎn)主體進(jìn)行一定的項(xiàng)目補(bǔ)貼，進(jìn)而將農(nóng)民的生產(chǎn)決策納入到政府的項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃中來(lái)。那么政府會(huì)選擇哪些農(nóng)民來(lái)作為執(zhí)行項(xiàng)目任務(wù)的代理人呢？
1. 政府與市場(chǎng)邊界變化，政府要糧與農(nóng)民要錢的矛盾
在政府與市場(chǎng)的邊界發(fā)生動(dòng)態(tài)變化之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕大部分生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行配置，因而決定農(nóng)民的糧食生產(chǎn)行為是否盈利的不再是政府，而是市場(chǎng)，政府無(wú)法通過(guò)計(jì)劃指令直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)行為。比如說(shuō)政府現(xiàn)在希望農(nóng)民種雙季稻，但是生產(chǎn)雙季稻的農(nóng)資價(jià)格、糧食價(jià)格、勞動(dòng)力價(jià)格等這些縣級(jí)政府都無(wú)法控制。平晚縣政府在2009年的時(shí)候，也拿“國(guó)家糧食安全”等這樣的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)來(lái)給農(nóng)民做思想工作，但是農(nóng)民作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，他們現(xiàn)在有權(quán)按照自己的要求安排耕作制度，他們會(huì)選擇種植更為劃算的單季稻。
拙文曾經(jīng)從成本收益的角度指出⑨，自2000年以后，在中國(guó)南方水稻種植區(qū)，種植雙季稻對(duì)于農(nóng)民而言是一件不劃算的事情，正因?yàn)槿绱?，本地的散戶普遍不愿意種植雙季稻，這與政府要完成種雙季稻的“政治任務(wù)”之間存在尖銳沖突。地方政府發(fā)現(xiàn)散戶模式無(wú)法有效運(yùn)作之后，在政策設(shè)計(jì)過(guò)程中開始拋棄散戶，而注重發(fā)展大戶和引進(jìn)工商企業(yè)下鄉(xiāng)種田了。一方面，通過(guò)行政的方式強(qiáng)制性地推動(dòng)在政府的雙季稻規(guī)劃區(qū)內(nèi)的耕地流轉(zhuǎn)，將耕地流轉(zhuǎn)到種糧大戶和工商企業(yè)的手上；另一方面，從項(xiàng)目資金中安排一部分財(cái)政資金出來(lái)，給幫助政府種植雙季稻面積在50畝以上的大戶和工商企業(yè)150元／畝的補(bǔ)貼，另外還提供集中育秧補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。
大戶種植雙季稻的特點(diǎn)，概括起來(lái)有以下兩方面：一方面可以保障糧食產(chǎn)量比散戶種植一季稻要高；另一方面，大戶的種植面積比較大之后，盡管單位面積上的平均畝產(chǎn)量沒(méi)有散戶高，但是總體的純收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于散戶。正是這種規(guī)模效應(yīng)，使得大戶種植雙季稻有利可圖（黃宗智、龔為綱、高原，2014；龔為綱，2015）。
所以，地方政府從糧食增產(chǎn)、增加復(fù)種指數(shù)的角度認(rèn)為：?jiǎn)渭要?dú)戶的單干式已經(jīng)嚴(yán)重制約了當(dāng)前糧食生產(chǎn)的發(fā)展，種植業(yè)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。扶持和培育耕種水田50畝以上和早、晚兩季共種糧100畝以上的大戶是適合本地種植業(yè)轉(zhuǎn)型的理想選擇，也是當(dāng)前糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要。該縣從2012年開始規(guī)定，對(duì)于符合條件的種糧在50畝以上的規(guī)模種糧戶種植雙季稻補(bǔ)助150元／畝—200元／畝。這樣地方政府實(shí)現(xiàn)了發(fā)展雙季稻的目的，而種植大戶也能通過(guò)大面積經(jīng)營(yíng)的方式獲取利益，這樣政府的意愿和大戶的盈利兩者一拍即合，目前這些大戶已經(jīng)是平晚縣發(fā)展雙季稻生產(chǎn)的主力軍。
2. 交易成本邏輯：大戶是落實(shí)糧食項(xiàng)目的理想代理人
上文從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的全面市場(chǎng)化、經(jīng)濟(jì)效益的角度分析地方政府扶持種糧大戶、拋棄散戶的邏輯。除此之外，政府扶持大戶的另外一個(gè)非常重要的原因在于交易成本問(wèn)題。上面的分析指出，政府必須給種植雙季稻的主體進(jìn)行補(bǔ)貼，進(jìn)而農(nóng)民“幫助”政府種植雙季稻，地方政府和農(nóng)民之間存在這樣一個(gè)“交易”。
散戶是高度分散和分化的，因?yàn)樯魯?shù)量眾多，沒(méi)有辦法與政府整齊劃一的項(xiàng)目任務(wù)相對(duì)接，交易成本大，治理成本高，而規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大戶和工商資本則可以大幅度減少交易對(duì)象，降低交易成本。所以，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)干部對(duì)于提高大戶的積極性背后，存在的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是政府面對(duì)數(shù)量眾多而且分散的農(nóng)戶時(shí)，因?yàn)榻灰壮杀具^(guò)高而導(dǎo)致的政府失靈，產(chǎn)生這一問(wèn)題的根源是項(xiàng)目在鄉(xiāng)村運(yùn)作的過(guò)程中無(wú)法與分散的小農(nóng)戶對(duì)接?！爸圃齑髴簟苯档徒灰踪M(fèi)用的機(jī)制主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一層機(jī)制就是通過(guò)政府干預(yù)把散戶的土地流轉(zhuǎn)給大戶之后，地方政府運(yùn)作項(xiàng)目時(shí)打交道的對(duì)象大規(guī)模減少，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目示范區(qū)內(nèi)各個(gè)農(nóng)戶的雙季稻面積的測(cè)量、生產(chǎn)過(guò)程的監(jiān)控、生產(chǎn)進(jìn)度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、耕作方式的統(tǒng)一、項(xiàng)目資金的撥付等治理成本都大幅度降低。交易對(duì)象的減少，通過(guò)表2可以清晰地呈現(xiàn)這一問(wèn)題。表2最有趣的地方在于：為什么“制造大戶”可以降低治理成本，即降低與散戶的交易費(fèi)用。
從全縣的角度來(lái)講，在所列舉的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中，大戶流轉(zhuǎn)的耕地為12098畝，涉及到的農(nóng)戶數(shù)量為3135戶，這3135戶的耕地流轉(zhuǎn)給66個(gè)大戶耕作，很顯然，政府面對(duì)的交易對(duì)象大幅度減少?？h農(nóng)業(yè)局的技術(shù)服務(wù)隊(duì)如果要與這3135個(gè)散戶打交道的話，幾乎是不可能的，但是如果將這3135個(gè)農(nóng)戶的耕地通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)化成為66個(gè)種糧大戶，那么農(nóng)業(yè)局與這66個(gè)大戶進(jìn)行對(duì)接則是游刃有余。
而且大戶耕作有利于大戶的步調(diào)與政府保持一致，整齊規(guī)劃有利于地方政府按照項(xiàng)目考核的要求，在項(xiàng)目資金的約束下“保質(zhì)”、按時(shí)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目考核驗(yàn)收。
第二層機(jī)制就是因?yàn)閷⒏亓鬓D(zhuǎn)給了大戶，那么在與散戶打交道的過(guò)程中可能遇到的“釘子戶”的機(jī)會(huì)幾乎為零。當(dāng)政府面臨數(shù)量眾多的散戶的時(shí)候，出現(xiàn)“不配合的釘子戶”的機(jī)會(huì)是很大的，釘子戶的一個(gè)特征就是抓住政府在推行項(xiàng)目示范片過(guò)程中的弱點(diǎn)進(jìn)行要價(jià)，獅子大開口，并引起其他散戶“效尤”，進(jìn)而大大提升項(xiàng)目的實(shí)施成本。將耕地流轉(zhuǎn)給散戶之后，發(fā)生這些事情的概率幾乎為零，政府與大戶的對(duì)接，談判的成本很低。
同時(shí)散戶存在嚴(yán)重分化，家計(jì)模式多元化的特征，往往與政府的政策目標(biāo)難以形成一致。有些散戶因?yàn)楦孛娣e小，而對(duì)政策的補(bǔ)貼（比如，種一畝雙季稻補(bǔ)貼150元，或者購(gòu)買100元的種植業(yè)保險(xiǎn)返回20%等）不敏感，但是大戶因?yàn)榉N植面積大，對(duì)單位面積利益流量的小幅度增加都極為敏感，并具有積極性。
（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的運(yùn)作與工商資本下鄉(xiāng)
在文章的開始，介紹國(guó)家層面扶持龍頭企業(yè)的干預(yù)政策的時(shí)候，我們已經(jīng)介紹過(guò)，國(guó)家為了通過(guò)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目引導(dǎo)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而出臺(tái)了大量扶持龍頭企業(yè)的財(cái)政政策。現(xiàn)在的問(wèn)題是，基層政府為什么有動(dòng)力扶持龍頭企業(yè)？他們采取了怎樣的干預(yù)措施來(lái)扶持龍頭企業(yè)？這和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)耕地、進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，及其資本積累之間是什么關(guān)系？下面我們以平晚縣對(duì)龍頭企業(yè)的扶持政策和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的實(shí)踐為例，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。
縣級(jí)政府扶持龍頭企業(yè)的原因主要有以下兩個(gè)。一是這與政績(jī)考核有關(guān)系，縣級(jí)政府希望通過(guò)招商引資推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）在中國(guó)一直是政績(jī)考核的重要指標(biāo)。扶持龍頭企業(yè)，實(shí)際上就是招商引資的主要方面。
第二個(gè)原因是和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目本身的制度邏輯有關(guān)系。來(lái)自中央政府的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，對(duì)于地方政府而言，是一種推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)資源，是國(guó)家向地方的一種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以縣級(jí)政府都有很強(qiáng)的積極性去爭(zhēng)取中央財(cái)政項(xiàng)目。但是問(wèn)題在于，正如前文所介紹的那樣，縣級(jí)政府爭(zhēng)取中央的財(cái)政項(xiàng)目，既需要縣級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政配套投資，還要有社會(huì)資本投資，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目制的一層重要邏輯就是引導(dǎo)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。所以，縣級(jí)政府爭(zhēng)取中央農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的過(guò)程中，總是需要取得地方龍頭企業(yè)的合作投資。這樣才能爭(zhēng)取來(lái)自中央的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。這是縣級(jí)政府之所以要和龍頭企業(yè)合作，并扶持龍頭企業(yè)的重要原因。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，縣級(jí)政府如何扶持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的龍頭企業(yè)呢？除了在稅收、信貸方面對(duì)龍頭企業(yè)進(jìn)行支持之外，一個(gè)重要的方面就是將本地的耕地流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)作為生產(chǎn)加工的基地。所以，通過(guò)政府的行政手段推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)，成為縣級(jí)政府扶持龍頭企業(yè)的一個(gè)重要方面。下面以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目為例進(jìn)行說(shuō)明。
當(dāng)前中國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模投資，一個(gè)重要目的就是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。以2014年強(qiáng)力推行的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目以省份為競(jìng)爭(zhēng)范圍，對(duì)于勝出的縣級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，中央財(cái)政對(duì)每個(gè)產(chǎn)業(yè)園提供的扶持項(xiàng)目資金為1000萬(wàn)元，僅僅湖南省2014年就要扶持1000個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，中央財(cái)政的這1000萬(wàn)元主要用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新技術(shù)推廣，而建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園則是一個(gè)系統(tǒng)工程，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的公共品投資涉及到農(nóng)田機(jī)耕道建設(shè)、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的引進(jìn)等方面；在加工環(huán)節(jié)則涉及到工商企業(yè)在加工領(lǐng)域的投資、生產(chǎn)加工線的建設(shè)、倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)等方面。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的公共品投資主要由中央涉農(nóng)項(xiàng)目以及地方財(cái)政配套和項(xiàng)目配套完成，而生產(chǎn)加工、農(nóng)產(chǎn)品存儲(chǔ)等則由企業(yè)配套投資完成。
所以，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的一個(gè)重要制度邏輯在于，通過(guò)中央財(cái)政的項(xiàng)目投資來(lái)推動(dòng)地方和工商資本配套投資進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，即通過(guò)中央財(cái)政來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。這個(gè)制度邏輯中蘊(yùn)含著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的邏輯，并將國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和工商企業(yè)“生產(chǎn)加工線”的投資對(duì)接起來(lái)，中央財(cái)政投資主要用于完善基礎(chǔ)設(shè)施，工商資本負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工領(lǐng)域的投資。
問(wèn)題在于，工商資本為什么有積極性進(jìn)行配套投資呢？很顯然，動(dòng)員他們進(jìn)行投資的一個(gè)前提就是，他們的配套投資能夠?yàn)橘Y本產(chǎn)生收益。那么，這個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，工商資本的利益如何與項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)利益關(guān)聯(lián)呢？平晚縣地方政府的普遍做法就是，將項(xiàng)目區(qū)的耕地從農(nóng)民手上流轉(zhuǎn)出來(lái)，將項(xiàng)目區(qū)打造成為工商資本的生產(chǎn)基地，在生產(chǎn)基地上建立“龍頭企業(yè) + 基地 + 代管戶或者雇農(nóng)”的經(jīng)營(yíng)模式，項(xiàng)目區(qū)通過(guò)公共財(cái)政投資形成的高產(chǎn)糧田并實(shí)行新品種優(yōu)質(zhì)稻推廣，由納入到公司產(chǎn)業(yè)鏈條中的大戶來(lái)耕作。
為什么要進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)呢？為什么要建立企業(yè)的生產(chǎn)基地呢？因?yàn)槿绻亲灾鹘?jīng)營(yíng)的、分散的小農(nóng)戶，那么就無(wú)法與意欲進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合的工商資本建立交易關(guān)系，因?yàn)樵谶@些生產(chǎn)基地推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目計(jì)劃，農(nóng)戶可以根據(jù)市場(chǎng)行情來(lái)銷售優(yōu)質(zhì)稻，不一定非要將優(yōu)質(zhì)稻賣給進(jìn)行了配套投資的工商企業(yè)，農(nóng)民的行動(dòng)邏輯往往是，合同價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格的時(shí)候，要賣給市場(chǎng)；合同價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格時(shí)則賣給工商企業(yè)，因此這些工商企業(yè)沒(méi)有辦法與分散的小農(nóng)戶之間形成穩(wěn)定的合約。
進(jìn)而，地方政府能夠保證工商企業(yè)進(jìn)行配套投資時(shí)得到預(yù)期收益，調(diào)動(dòng)工商企業(yè)進(jìn)行配套投資的積極性，一個(gè)前提條件就是通過(guò)行政手段將項(xiàng)目區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)出來(lái)，流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)作為生產(chǎn)基地，或者流轉(zhuǎn)給愿意與工商企業(yè)合作的種糧大戶，種糧大戶與工商企業(yè)對(duì)接，交易成本相對(duì)要低。這就是為什么產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目落地時(shí)，在案例縣項(xiàng)目區(qū)的耕地進(jìn)一步被地方政府流轉(zhuǎn)出來(lái)的原因。
以平晚縣的西渡鎮(zhèn)和臺(tái)源鎮(zhèn)為例，表3顯示，2009年—2012年間，平晚縣政府為實(shí)施糧食安全項(xiàng)目已經(jīng)流轉(zhuǎn)了5510畝耕地，在這兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)，形成了很多種糧大戶。
但是從2013年開始，在產(chǎn)糧大縣項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，這兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步通過(guò)行政力量推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)，在項(xiàng)目區(qū)的14個(gè)村莊，項(xiàng)目計(jì)劃從2014年到2016年間進(jìn)一步流轉(zhuǎn)7167畝耕地。
因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的一個(gè)重大問(wèn)題就是項(xiàng)目投資的基礎(chǔ)設(shè)施如何和企業(yè)的投資相對(duì)接。企業(yè)投資的一個(gè)前提就是項(xiàng)目投資能為企業(yè)收益增加創(chuàng)造條件。那么如何才能實(shí)現(xiàn)這樣一種對(duì)接呢？企業(yè)和分散的小農(nóng)戶無(wú)法有效建立這樣一種對(duì)接。主要的辦法就是，一方面，將項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)出來(lái)，作為企業(yè)的生產(chǎn)基地，在基地上實(shí)行“公司 + 基地 + 農(nóng)戶”的模式，將農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)高度嵌入到企業(yè)的控制之下；另一方面，是生產(chǎn)基地進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)，將耕地流轉(zhuǎn)給大戶，建立大戶與企業(yè)進(jìn)行對(duì)接的模式。
所以我們看到，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目的實(shí)施基地，西渡和臺(tái)源兩鎮(zhèn)14村的耕地加速流轉(zhuǎn)。這是從項(xiàng)目制制度邏輯中推導(dǎo)出來(lái)的“公司 + 項(xiàng)目基地 + 農(nóng)戶”的邏輯，以及“公司 + 大戶”的邏輯。之所以這樣，一個(gè)重要的原因是工商資本進(jìn)行了配套的投資，這些配套的投資要和項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施投資所產(chǎn)生的效益相對(duì)接。企業(yè)主要投資于生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，而政府財(cái)政投資主要是強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施。要保證企業(yè)在上游的投資和項(xiàng)目在下游的投資相對(duì)接，就必須使得公共財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資推動(dòng)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，形成公司的生產(chǎn)基地，將這些公共財(cái)政投資所產(chǎn)生的生產(chǎn)效益納入到工商資本的產(chǎn)業(yè)整合過(guò)程中，當(dāng)分散的小農(nóng)戶無(wú)法被整合進(jìn)入工商資本的產(chǎn)業(yè)鏈條中的時(shí)候，唯一的辦法就是進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)，建立工商資本的生產(chǎn)基地，或者通過(guò)耕地流轉(zhuǎn)形成大戶與工商資本的對(duì)接。
總而言之，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的制度邏輯，就是通過(guò)工商資本參與配套投資，形成“產(chǎn)、供、銷、貿(mào)、工、農(nóng)”一體化的產(chǎn)業(yè)化模式，所以，實(shí)際上就是將分散的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，整合進(jìn)入工商資本的生產(chǎn)鏈條之中。進(jìn)而在這個(gè)過(guò)程中推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變遷。簡(jiǎn)而言之，產(chǎn)業(yè)整合的邏輯、耕地流轉(zhuǎn)的邏輯、大戶的形成邏輯、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的邏輯，都可以從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的制度邏輯中推導(dǎo)出來(lái)。這就是農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目化治理和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的另一層邏輯關(guān)系。
1. 政府扶持與龍頭企業(yè)的資本積累
在平晚縣，自2009年以來(lái)，承包農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的一個(gè)重要主體是當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)——湖南省安農(nóng)農(nóng)業(yè)科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱“安農(nóng)公司”）。該企業(yè)原來(lái)是一個(gè)農(nóng)資經(jīng)銷企業(yè)，從2009年以來(lái)通過(guò)改組，開始大量涉足該縣農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作。從2009年開始，在政府的支持下，安農(nóng)公司在全縣6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)耕地，2013年的時(shí)候，它在全縣已經(jīng)流轉(zhuǎn)的水田大致是3萬(wàn)畝左右。如果沒(méi)有縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的大力推動(dòng)，安農(nóng)公司根本就流轉(zhuǎn)不到耕地。農(nóng)民之所以不會(huì)把耕地流轉(zhuǎn)給安農(nóng)公司，一是農(nóng)民不信任外來(lái)人，二是他們擔(dān)心安農(nóng)公司把耕地種壞了。而安農(nóng)公司也不能強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民的耕地。
安農(nóng)公司流轉(zhuǎn)了這些耕地之后，建立公司的生產(chǎn)基地，在生產(chǎn)基地上實(shí)行“公司 + 基地 + 雇農(nóng)”的辦法，這些雇農(nóng)一般是安農(nóng)公司從外村請(qǐng)的代管戶，公司給代管戶提供“套餐服務(wù)”，包括提供農(nóng)藥、種子、化肥、機(jī)耕、機(jī)插、機(jī)收等農(nóng)資供應(yīng)和機(jī)械服務(wù)，雇農(nóng)主要負(fù)責(zé)除草、看水以及田間管理，稻谷收割之后直接運(yùn)往公司，公司按照稻谷的價(jià)格，扣除套餐價(jià)格⑩，給代管戶支付費(fèi)用。我們的調(diào)研結(jié)果顯示，從產(chǎn)前的農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)中的機(jī)械服務(wù)、產(chǎn)后的稻谷價(jià)格中賺取利潤(rùn)是安農(nóng)公司從生產(chǎn)環(huán)節(jié)中獲得利潤(rùn)的方式。
實(shí)際上，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)獲取利潤(rùn)并不是安農(nóng)公司資本積累的主要來(lái)源，安農(nóng)公司資本積累11的主要來(lái)源是政府的各種農(nóng)業(yè)項(xiàng)目扶持。最近幾年公司承包的項(xiàng)目越來(lái)越大，在項(xiàng)目承包與實(shí)施的過(guò)程中，資本迅速擴(kuò)張，延伸到糧油生產(chǎn)、加工、流通、農(nóng)資生產(chǎn)與經(jīng)銷等等各環(huán)節(jié)。目前，平晚縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，已經(jīng)在該公司的大力推動(dòng)下，走向以龍頭企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)整合。根據(jù)筆者的觀察，這樣的情況在整個(gè)湖南省都已經(jīng)非常普遍。
五、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與農(nóng)民分化
在平晚縣政府的行政推動(dòng)下，該縣自2009年以來(lái)土地流轉(zhuǎn)全面加速，規(guī)?；募彝マr(nóng)場(chǎng)不斷涌現(xiàn)，而工商資本席卷的耕地規(guī)模越來(lái)越大。根據(jù)官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止到2013年，全縣90萬(wàn)畝耕地當(dāng)中，耕地流轉(zhuǎn)面積為50.32萬(wàn)畝，占耕地總面積的56.1%12；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，耕地轉(zhuǎn)包面積為27.16萬(wàn)畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的54%；耕地轉(zhuǎn)讓面積為3.44萬(wàn)畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的7%；互換面積為0.89萬(wàn)畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的1.8%；入股面積為3.5萬(wàn)畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的7%；出租面積為14.42萬(wàn)畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的28.7%；其它為0.91萬(wàn)畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的1.5%。
政府通過(guò)行政手段推動(dòng)的耕地流轉(zhuǎn)，其主要去向除了安農(nóng)公司這樣的工商企業(yè)之外，另外還有兩個(gè)重要去向：一是流向種糧大戶，2013年累計(jì)流轉(zhuǎn)面積為32.08萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的64%，二是流向?qū)I(yè)合作社，2013年累計(jì)流轉(zhuǎn)面積為13.28萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的26%。目前全縣50畝以下的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶為11043戶，50畝至100畝的業(yè)主有288個(gè)，100畝至500畝的業(yè)主有190戶，500畝以上的業(yè)主有55戶，其中安農(nóng)公司總流轉(zhuǎn)面積為35500畝，富農(nóng)優(yōu)質(zhì)稻合作社流轉(zhuǎn)面積為5500畝。
政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)產(chǎn)生中農(nóng)瓦解效應(yīng)。政府通過(guò)行政手段推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)的直接結(jié)果就是本地土地流轉(zhuǎn)租金水平的上漲。政府針對(duì)大戶和企業(yè)的補(bǔ)貼則增加了它們的競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)了大戶和工商企業(yè)流轉(zhuǎn)小農(nóng)戶的耕地。那些沒(méi)有得到補(bǔ)貼的中農(nóng)和散戶，要么沒(méi)有實(shí)力支付租金，要么出租金的話，也極大地削弱了其利潤(rùn)空間而遭遇困境。這樣因?yàn)轫?xiàng)目補(bǔ)貼，增加了大戶和資本的競(jìng)爭(zhēng)力，使耕地傾向于集中，那些沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的中農(nóng)和散戶被大戶與資本吞并和瓦解13。這個(gè)過(guò)程表現(xiàn)為：原來(lái)很多不需要地租的親戚、朋友之間的自發(fā)性的耕地流轉(zhuǎn)模式被打破，因?yàn)槟切┩獬鰟?wù)工的農(nóng)戶自己不能種田，平時(shí)把土地流轉(zhuǎn)給親戚朋友種，主要是為了田不拋荒，糧食直補(bǔ)歸田主，而農(nóng)田則交給種田戶耕作，一般不要租金，或者說(shuō)只需要給田主繳納稅費(fèi)等等。這樣一種耕地流轉(zhuǎn)模式，往往是按照血緣、人情關(guān)系等來(lái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，耕地流轉(zhuǎn)具有很強(qiáng)的嵌入性。但是現(xiàn)在大戶和企業(yè)在政府補(bǔ)貼的支持下而愿意出高租金來(lái)流轉(zhuǎn)耕地，那么外出務(wù)工或者不方便耕作的農(nóng)戶，更愿意將耕地有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)給大戶，這樣原來(lái)自發(fā)的耕地流轉(zhuǎn)模式被打破，而形成耕地要素市場(chǎng)。那些原來(lái)通過(guò)親友之間自發(fā)的耕地流轉(zhuǎn)方式而形成的中等規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，因?yàn)椴辉敢庵Ц蹲饨鸲y以再流轉(zhuǎn)到耕地，面臨瓦解；或者如果不愿意繳械投降的話，就需要像安農(nóng)公司和大戶那樣支付地租，使得收益率下降。
簡(jiǎn)而言之，因?yàn)樵诋a(chǎn)糧大縣項(xiàng)目下的雙季稻生產(chǎn)示范片區(qū)內(nèi)，對(duì)大戶和企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)貼，增強(qiáng)了大戶和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，迅速地打破了原來(lái)無(wú)租金的親戚朋友之間的“代種模式”和中農(nóng)模式，耕地從不愿意支付租金的中農(nóng)手上向愿意支付租金的大戶和企業(yè)集中（是因?yàn)榈玫搅苏捻?xiàng)目補(bǔ)貼，項(xiàng)目補(bǔ)貼大致可以沖抵租金），那些原來(lái)依靠無(wú)償?shù)姆绞搅鬓D(zhuǎn)親戚朋友耕地的中農(nóng)的生計(jì)模式瓦解。而大戶和企業(yè)則在這個(gè)過(guò)程中增強(qiáng)了其競(jìng)爭(zhēng)性和擴(kuò)張性，加快了資本積累14。
六、總結(jié)與討論
通過(guò)上文的案例分析，我們可以得出以下幾個(gè)基本結(jié)論。
第一，中國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)在宏觀上表現(xiàn)為國(guó)家制定一系列有利于種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)的農(nóng)業(yè)政策，這些農(nóng)業(yè)政策的意志通過(guò)各種類型的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，各級(jí)政府通過(guò)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目對(duì)種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)進(jìn)行扶持；而在微觀的地方干預(yù)的實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的落地往往與縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所推動(dòng)的耕地流轉(zhuǎn)結(jié)合起來(lái)。種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)只有依靠政府的力量，將耕地從分散的小農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出來(lái)，通過(guò)政府大量的項(xiàng)目扶持來(lái)進(jìn)行積累，才有可能發(fā)展壯大。所以，在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家干預(yù)集中地表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作和地方政府所推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)等事件。
本文試圖通過(guò)對(duì)這兩個(gè)層面的國(guó)家干預(yù)過(guò)程的理解，去分析資本主義化的經(jīng)營(yíng)主體——即種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)的產(chǎn)生、興起，及其資本積累的邏輯。正是在國(guó)家干預(yù)的大力推動(dòng)下，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)表現(xiàn)出以下兩個(gè)鮮明特征：一是形成以規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體為主力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系；二是工商資本下鄉(xiāng)，并形成以龍頭企業(yè)等工商資本為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整合。本文分別以糧食安全項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的制度邏輯對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的這兩個(gè)趨勢(shì)進(jìn)行解釋。從上述案例縣兩個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的特征可以看出，該縣農(nóng)業(yè)正在快速趨向資本主義化。
第二，國(guó)家干預(yù)與新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的興起之間的相關(guān)具體邏輯可以概括為農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的代理人邏輯。上文的案例分析表明，地方政府通過(guò)國(guó)家的糧食項(xiàng)目來(lái)干預(yù)糧食生產(chǎn)是通過(guò)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中選擇代理人來(lái)實(shí)現(xiàn)的，通過(guò)在農(nóng)村選擇能否接應(yīng)國(guó)家糧食生產(chǎn)目標(biāo)的代理人，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家在農(nóng)業(yè)部門的利益與目標(biāo)。而調(diào)動(dòng)這些代理人的積極性是通過(guò)對(duì)他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和項(xiàng)目扶持來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在農(nóng)村以散戶為絕對(duì)多數(shù)的時(shí)候，地方政府以行政手段推動(dòng)耕地向大戶、工商企業(yè)和合作社流轉(zhuǎn)，通過(guò)“制造大戶”作為代理人來(lái)完成地方政府的雙季稻生產(chǎn)項(xiàng)目。這樣一種國(guó)家干預(yù)導(dǎo)致的后果就是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所產(chǎn)生的利益被地方精英（作為國(guó)家政策的地方代理人）所攫取，這些地方精英以大戶或者是進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的地方工商企業(yè)等形式出現(xiàn)。而普通的小農(nóng)戶則成為這個(gè)利益重新調(diào)整過(guò)程中的犧牲者和利益受損者。
第三，代理人邏輯的出現(xiàn)和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型的宏觀語(yǔ)境有關(guān)系。本文將宏觀層次上的，與農(nóng)政變遷相關(guān)的政治-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性因素歸納為農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型，這個(gè)農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程所蘊(yùn)含的三層機(jī)制構(gòu)成了我們理解地方層次上的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的解釋變量。
組織費(fèi)用機(jī)制使得地方政府不愿意扶持小農(nóng)戶，而是重新尋找代理人以低成本的方式完成項(xiàng)目任務(wù)。組織費(fèi)用機(jī)制是說(shuō)，農(nóng)業(yè)治理的組織費(fèi)用——維系農(nóng)業(yè)大縣政府系統(tǒng)運(yùn)作的重要財(cái)政收入不再來(lái)源于小農(nóng)戶，而是來(lái)源于國(guó)家的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。正是因?yàn)榻M織費(fèi)用來(lái)源于國(guó)家，縣級(jí)政府需要接受國(guó)家的考核驗(yàn)收，只有在考核驗(yàn)收過(guò)程中能拿出“無(wú)可挑剔”的糧食生產(chǎn)的現(xiàn)場(chǎng)（雙季稻種植面積），才能增加縣級(jí)政府入圍“全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣”的競(jìng)爭(zhēng)力，才有可能獲得產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)資金，這決定了縣級(jí)政府在配置涉農(nóng)項(xiàng)目以及財(cái)政資金的時(shí)候，首先要尋找實(shí)施項(xiàng)目任務(wù)的代理人，優(yōu)先保證能夠完成國(guó)家的糧食生產(chǎn)考核驗(yàn)收。那么誰(shuí)能協(xié)助地方政府以最低的成本、最小的風(fēng)險(xiǎn)完成雙季稻生產(chǎn)的項(xiàng)目任務(wù)呢？下面的治理邊界機(jī)制和交易費(fèi)用機(jī)制分析得出的結(jié)論是，種糧大戶和工商企業(yè)，而不是小戶，是與政府合作完成項(xiàng)目任務(wù)的最佳對(duì)象。
治理邊界機(jī)制決定了大戶和工商企業(yè)才有可能在政府的補(bǔ)貼扶持下，幫助政府種植不劃算的雙季稻，增加復(fù)種指數(shù)。從20世紀(jì)90年代中國(guó)農(nóng)村的市場(chǎng)化改革以來(lái)，政府不斷地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的管控中退出來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，比如農(nóng)資、勞動(dòng)力、耕地等形成機(jī)制越來(lái)越市場(chǎng)化，同時(shí)政府對(duì)糧食價(jià)格的調(diào)控能力也越來(lái)越弱。這形成的一個(gè)結(jié)果就是，農(nóng)民種糧的收益現(xiàn)在主要取決于市場(chǎng)，而不是政府。所以政府對(duì)糧食生產(chǎn)的調(diào)控能力實(shí)際上是在不斷下降的，政府已經(jīng)陷入市場(chǎng)的全面包圍之中。進(jìn)而農(nóng)民的生產(chǎn)決策也以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以成本收益為依據(jù)。龔為綱和黃娜群（2016）對(duì)小戶和大戶的成本收益進(jìn)行計(jì)算之后得出結(jié)論：只有大戶和工商企業(yè)才能在政府的補(bǔ)貼下，協(xié)助政府種植雙季稻，小戶即便是有政府扶持和補(bǔ)貼，也難以成為幫助政府種植雙季稻的主力軍。
從交易費(fèi)用機(jī)制來(lái)看，當(dāng)政府面對(duì)高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，存在交易費(fèi)用過(guò)高而難以有效治理的問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村組織的治理功能被弱化，導(dǎo)致“國(guó)家——基層——農(nóng)民”這樣一個(gè)治理體系中，作為連接國(guó)家與農(nóng)民節(jié)點(diǎn)的鄉(xiāng)村組織的治理功能被取消，鄉(xiāng)村組織作為節(jié)點(diǎn)維系國(guó)家與農(nóng)民之間的制度性關(guān)聯(lián)被取消之后，中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題才面臨“市場(chǎng)失靈 + 政府失靈”的雙重困境，在政府失靈的背景下，作為糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府，為了完成保證國(guó)家糧食安全的“政治任務(wù)”，只有重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，制造大戶，引資下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)種植業(yè)，進(jìn)而在行政力量的主導(dǎo)下推動(dòng)種植業(yè)的快速轉(zhuǎn)型。
簡(jiǎn)而言之，地方政府一方面扶持大戶和企業(yè)來(lái)完成糧食生產(chǎn)的政治任務(wù)，政府扶持大戶和企業(yè)打敗小農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)他們的耕地之后，破壞了那些以種糧為生的小農(nóng)戶以及中農(nóng)的生計(jì)，加劇了農(nóng)業(yè)的資本化15和農(nóng)民的去農(nóng)化進(jìn)程；另一方面，對(duì)于散戶的生產(chǎn)需求不愿意也沒(méi)有能力回應(yīng)，從而使得散戶成為財(cái)政支農(nóng)資金分配過(guò)程中“被遺忘的大多數(shù)”。正是在糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府的行政推動(dòng)和項(xiàng)目補(bǔ)貼的扶持下，平晚縣的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生快速的變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系正在迅速調(diào)整，原本以小農(nóng)戶為絕對(duì)主體的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)正在被打破，種糧大戶及其聯(lián)合形式的合作社、工商企業(yè)正在快速崛起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的資本主義化趨勢(shì)正在形成。
第四，基于本文的分析，可以得出國(guó)家在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的角色大致可以被歸納為兩方面：
一是直接推動(dòng)作用。國(guó)家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素全面市場(chǎng)化和鄉(xiāng)村集體組織瓦解的背景下，重新培植與其利益相一致、便于執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策的代理人的這一動(dòng)因，是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的直接推動(dòng)作用，這是本文試圖論證的核心邏輯。
二是間接推動(dòng)。本文著眼于從國(guó)家干預(yù)的角度解釋2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程。但這并不意味著我們忽視資本積累、商品化、技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等因素在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的作用。這些因素在中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的約束下，因?yàn)殡y以獲得大規(guī)模的耕地，規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到阻礙，而正是在國(guó)家重新尋找農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政策執(zhí)行的代理人的過(guò)程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的枷鎖被打破，商品化、資本積累、技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等因素長(zhǎng)期積累的推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的勢(shì)能被釋放，所以國(guó)家干預(yù)也為資本積累、商品化、技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的因素發(fā)揮作用解除了枷鎖。
第五，本文的分析主要是基于湖南省這樣一個(gè)中部糧食主產(chǎn)區(qū)而進(jìn)行的。很顯然，湖南省的經(jīng)驗(yàn)和從中歸納出的結(jié)論不能代表整個(gè)中國(guó)的實(shí)際情況，不過(guò)我們選擇湖南省平晚縣作為分析對(duì)象有以下優(yōu)勢(shì)：首先，湖南省是中國(guó)南方水稻生產(chǎn)的最為重要的省份之一。湖南省是中國(guó)的糧食生產(chǎn)大省和國(guó)家糧食安全政策的實(shí)踐對(duì)象的重點(diǎn)。進(jìn)而從政策實(shí)踐層面來(lái)講，湖南省具有典型性，從湖南省所概括的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該可以大致反映中國(guó)中部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)業(yè)省份，尤其是水稻生產(chǎn)地區(qū)，國(guó)家政策的干預(yù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的內(nèi)在邏輯。其次，平晚縣又是湖南省的典型。平晚縣是一個(gè)典型的全國(guó)產(chǎn)糧大縣，是國(guó)家產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)政策和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策實(shí)踐的重點(diǎn)對(duì)象。另外，和分析經(jīng)濟(jì)作物不同，本文的分析對(duì)象主要是水稻生產(chǎn)，因而其結(jié)論也僅僅是反映糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的國(guó)家干預(yù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《開放時(shí)代》2016年第5期
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