——制度主義的視角

摘要：項(xiàng)目制是國(guó)家治理的重要手段，基層政府通過(guò)項(xiàng)目捆綁的形式支配村莊。其自利性刺激了村莊的自主性和自利性沖動(dòng)，村莊利用“躲項(xiàng)目”和“爭(zhēng)項(xiàng)目”的策略，對(duì)基層政府實(shí)施反支配。鄉(xiāng)村互動(dòng)的支配與反支配結(jié)構(gòu)，根源于基層項(xiàng)目治理制度構(gòu)建的權(quán)、責(zé)、利三者非均衡分布，并表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊（基層組織、農(nóng)戶）二元結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)通過(guò)行政權(quán)、自治權(quán)的博弈得到穩(wěn)定。

一、 項(xiàng)目制：?jiǎn)栴}與研究

項(xiàng)目制是指在財(cái)政資金的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排。項(xiàng)目制作為國(guó)家治理的重要手段，已經(jīng)成為整個(gè)國(guó)家社會(huì)體制聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的機(jī)制。尤其是項(xiàng)目治理力圖實(shí)現(xiàn)從依賴基層政府和組織的間接治理模式向?qū)愚r(nóng)戶的直接治理模式轉(zhuǎn)型，是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的一大特征，對(duì)政府層級(jí)關(guān)系、條塊關(guān)系以及鄉(xiāng)村關(guān)系產(chǎn)生了重大影響。對(duì)項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制、實(shí)踐邏輯和實(shí)踐結(jié)果等的研究，成為近年學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。

財(cái)政資金專項(xiàng)化是各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系變化的一個(gè)重要特征。“專項(xiàng)化”蘊(yùn)含著政府財(cái)政以“專項(xiàng)”或“項(xiàng)目”的方式進(jìn)行，推動(dòng)了國(guó)家治理項(xiàng)目化運(yùn)作的穩(wěn)定與發(fā)展，這構(gòu)成項(xiàng)目制研究的制度前提和理論基礎(chǔ)。當(dāng)前學(xué)界項(xiàng)目制研究有制度和實(shí)踐兩條路徑。

項(xiàng)目制的制度研究路徑，將項(xiàng)目制作為官僚科層制的補(bǔ)充，通過(guò)確立國(guó)家財(cái)政分權(quán)制度，在突破國(guó)家總體性支配權(quán)力的基礎(chǔ)上，走向“技術(shù)治理”的新型國(guó)家治理方式。項(xiàng)目治理在政府“條塊”之間強(qiáng)化了層級(jí)責(zé)任與部門責(zé)任，項(xiàng)目目標(biāo)管理責(zé)任制成為項(xiàng)目制與科層制緊密聯(lián)系的紐帶。

項(xiàng)目制研究的實(shí)踐路徑，以分析項(xiàng)目治理的實(shí)踐過(guò)程、機(jī)制和效果等為重點(diǎn)，具體分為三個(gè)層次：其一，項(xiàng)目制對(duì)政府層級(jí)關(guān)系的構(gòu)建，如折曉葉、陳嬰嬰通過(guò)對(duì)項(xiàng)目從中央到地方的“發(fā)包”、“打包”和“抓包”機(jī)制的研究，提出項(xiàng)目制分級(jí)治理的機(jī)制。周雪光在此基礎(chǔ)上，從“控制權(quán)”的角度，分析了項(xiàng)目制實(shí)踐過(guò)程中政府層級(jí)之間的委托—承包—代理關(guān)系。杜春林、張新文以項(xiàng)目制與科層制的關(guān)系為重點(diǎn)，論述項(xiàng)目制從中央制度安排到地方政府實(shí)踐的過(guò)程，展示了項(xiàng)目制走向兩難困境的制度邏輯。其二，項(xiàng)目制對(duì)橫向府際關(guān)系和部門關(guān)系的影響：一是在政績(jī)觀和“晉升錦標(biāo)賽”模式的主導(dǎo)下，地方政府圍繞著項(xiàng)目指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，如陳家建以項(xiàng)目動(dòng)員為線索，考察了成都市“三社互動(dòng)”項(xiàng)目對(duì)三個(gè)鎮(zhèn)/街道關(guān)系的塑造。二是政府部門間的“合作”關(guān)系，如付偉、焦長(zhǎng)權(quán)通過(guò)對(duì)湖北恩施州H 縣的研究發(fā)現(xiàn)，在縣級(jí)政府行政意志主導(dǎo)下，政府各部門項(xiàng)目資源以“項(xiàng)目撮合”的形式，像毛細(xì)血管輸血一樣源源不斷的集中到單個(gè)村莊，形成短期效應(yīng)。其三，項(xiàng)目化運(yùn)作對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的影響：一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主位的自上而下分析，如馮猛通過(guò)考察東北某鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項(xiàng)目，認(rèn)為項(xiàng)目實(shí)踐改變了基層政府與農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系，鄉(xiāng)村出現(xiàn)利益主導(dǎo)型關(guān)系。黃宗智等以目的理性為考量，認(rèn)為項(xiàng)目治理難以擺脫地方政治精英和經(jīng)濟(jì)精英的權(quán)—錢結(jié)合，“官商勾結(jié)”共同主導(dǎo)了項(xiàng)目制的基層實(shí)踐。二是以村莊為主位自下而上分析項(xiàng)目實(shí)踐的效果，李祖佩認(rèn)為項(xiàng)目進(jìn)村在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的同時(shí)，塑造了村莊社會(huì)的分利秩序，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給數(shù)量和質(zhì)量無(wú)效化。

項(xiàng)目制研究的兩條路徑雖然分析視閾有所不同，但其歸旨都是對(duì)國(guó)家治理機(jī)制與項(xiàng)目治理績(jī)效的探討，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。但以國(guó)家治理與政府“條塊”為主位的項(xiàng)目制研究，其問(wèn)題意識(shí)容易走向?qū)倭趴茖又谱岳耘c自主性的片面關(guān)注，及對(duì)項(xiàng)目制自上而下需求設(shè)置的片面反思。從而導(dǎo)致項(xiàng)目制研究的宏觀意志闡釋和中觀制度關(guān)照，忽視微觀實(shí)踐分析，造成村莊的理論在位而現(xiàn)實(shí)缺位。

基于此，文章通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的再思考，從村莊自主性與自利性的視角，探析項(xiàng)目治理對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的影響。文章經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于筆者在浙江和江西農(nóng)村的調(diào)研，研究對(duì)象有發(fā)達(dá)地區(qū)村莊，也有相對(duì)落后地區(qū)村莊。雖然調(diào)研區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是典型的“吃財(cái)政飯”，凸顯了項(xiàng)目資源在基層治理中的重要性，因而具有普遍意義。需要說(shuō)明的是，本文所論述的項(xiàng)目都是涉農(nóng)項(xiàng)目。研究思路如圖1所示。

圖1  鄉(xiāng)村關(guān)系“支配與反支配”在資源下鄉(xiāng)背景下的邏輯建構(gòu)

二、 項(xiàng)目激勵(lì)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支配邏輯

關(guān)于政府和組織自利性的研究，主要有兩種分析進(jìn)路：其一，政治學(xué)的分析。盧梭將政府自利性分成官員個(gè)體自利、政府組織自利和政府整體自利三個(gè)層次，馬克思、恩格斯在此基礎(chǔ)上，將政府自利性引入國(guó)家的階級(jí)分析，認(rèn)為在以往國(guó)家“這些機(jī)關(guān)——為首的是國(guó)家政權(quán)——為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人?！?。其二，經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析?？娎諒恼策x擇理論角度出發(fā)，認(rèn)為政治舞臺(tái)上的個(gè)人如同市場(chǎng)交易中的個(gè)人一樣，在理性主義的支配下按照自利的方式行動(dòng)。兩種理論都認(rèn)為官僚體制中個(gè)體自利與組織自利有著天然的親密關(guān)系，難以界分。個(gè)體自利與組織自利的交融，構(gòu)成文章分析的理論前提。

分稅制改革之后，地方政府的財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著嚴(yán)重的財(cái)政壓力。在微觀干部晉升制度、中觀組織建設(shè)和宏觀區(qū)域發(fā)展的三重壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過(guò)向企業(yè)、組織和個(gè)人索取預(yù)算外收入以緩解治理危機(jī)，形成基層財(cái)政的“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制。國(guó)家試圖通過(guò)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取行為。但由于政府層級(jí)間信息不對(duì)稱、監(jiān)督—激勵(lì)錯(cuò)位等原因，國(guó)家財(cái)政輸入更加刺激了基層政府行政權(quán)力和建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)張?；鶎又卫砻懿粌H沒(méi)有得到抑制，反而更加激烈化，“三農(nóng)問(wèn)題”突顯。農(nóng)村稅費(fèi)改革，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伸向農(nóng)民的財(cái)政吸管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能弱化，基層政權(quán)“懸浮化”嚴(yán)重。項(xiàng)目制成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊建立聯(lián)系，并支配村莊的重要手段。

國(guó)家項(xiàng)目治理試圖將項(xiàng)目資源繞過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層組織，直接與農(nóng)民對(duì)接，以避免項(xiàng)目化運(yùn)作刺激鄉(xiāng)村政權(quán)的“共謀”沖動(dòng)。但項(xiàng)目實(shí)踐要求以科層制為依托，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目規(guī)劃的層層傳遞。項(xiàng)目承載的行政意志如滾雪球越積越多，項(xiàng)目壓力越滾越大。項(xiàng)目壓力傳遞到行政權(quán)力末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要面對(duì)非程式化的村莊，由于缺乏制度權(quán)力和激勵(lì)手段，項(xiàng)目壓力難以釋放。從而刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的自利性，依靠項(xiàng)目激勵(lì)最大可能地動(dòng)員基層組織承接項(xiàng)目的意愿，將基層組織作為其釋放行政壓力和項(xiàng)目壓力的“腿”。

（一）剛性任務(wù)捆綁項(xiàng)目資源

行政任務(wù)可分為剛性任務(wù)和彈性任務(wù)，其中剛性任務(wù)是指在科層制壓力型體制下，基層政府必須要完成，且列入行政績(jī)效考核的任務(wù)，如維穩(wěn)、計(jì)生和社會(huì)治安等。基層組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成剛性任務(wù)的“腿”，關(guān)系著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理績(jī)效的好壞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)員基層組織的常規(guī)性渠道有兩條：一是基于黨組織的“條線”控制，二是政府行政控制。但由于當(dāng)前農(nóng)村黨組織渙散，組織控制乏力以及行政權(quán)力弱化等，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨社會(huì)動(dòng)員難題。以激勵(lì)為手段的項(xiàng)目治理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配基層組織，釋放行政壓力的有效渠道。

案例一：浙北X縣政府每年有4個(gè)非訪指標(biāo)，但縣域內(nèi)有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。非訪指標(biāo)分配到基層政府構(gòu)成“一票否決”的行政壓力，控制信訪成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)工作。J鎮(zhèn)是X縣的工業(yè)大鎮(zhèn)，鎮(zhèn)郊村西村的土地價(jià)值很高，村民宅基地糾紛極其激烈。2015年4月，董某燕因?yàn)榕c鄰居何某龍的宅基地侵權(quán)糾紛沒(méi)有得到有效處理，避過(guò)鎮(zhèn)政府和縣政府去紹興市上訪。村長(zhǎng)張某能得知情況后，急忙驅(qū)車趕往紹興。在途中將董某燕勸服，并將其帶回，一場(chǎng)信訪危機(jī)暫時(shí)化解。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為表彰村干部的辦事能力，將村干部數(shù)年未申請(qǐng)下來(lái)的“攔水壩”項(xiàng)目主動(dòng)分配給了西村，并劃撥了數(shù)萬(wàn)元配套資金。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將項(xiàng)目資源與行政任務(wù)捆綁起來(lái)，作為動(dòng)員基層組織的策略。項(xiàng)目資源的針對(duì)性投放，有利于激勵(lì)基層組織完成行政任務(wù)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動(dòng)員效力。由行政任務(wù)與項(xiàng)目資源捆綁建立起來(lái)的基層權(quán)力—利益鏈條，同時(shí)釋放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力與項(xiàng)目壓力。

（二）硬項(xiàng)目捆綁軟項(xiàng)目

項(xiàng)目依據(jù)其屬性、功能和普及范圍等可以分為普惠型項(xiàng)目和特惠型項(xiàng)目。其中普惠型項(xiàng)目踐行公務(wù)服務(wù)均等化原則，項(xiàng)目決策權(quán)在上級(jí)政府（中央、?。胤秸畬?duì)項(xiàng)目資源缺乏自由裁量權(quán)和剩余控制權(quán)，因而可稱為“硬項(xiàng)目”。特惠型項(xiàng)目與普惠型項(xiàng)目不同，項(xiàng)目部分決策權(quán)掌握在地方政府各部門，采取半市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的分配原則，項(xiàng)目資源通常作為縣鄉(xiāng)政府治理的增量資源，可稱其為“軟項(xiàng)目”。硬項(xiàng)目作為硬任務(wù)傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，構(gòu)成項(xiàng)目執(zhí)行壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將有執(zhí)行彈性的軟項(xiàng)目與硬項(xiàng)目捆綁，實(shí)現(xiàn)對(duì)下動(dòng)員。

案例二：農(nóng)村“拆違控違”是浙江省“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的一個(gè)子項(xiàng)目。J鎮(zhèn)政府為達(dá)成2014年的拆違控違任務(wù)，制定了詳細(xì)的村莊拆違控違任務(wù)量化考核表。西村分配了20000㎡拆違任務(wù)，上不設(shè)限，拆超面積有獎(jiǎng)勵(lì)。到2014年10月1日，西村超額完成近10000㎡的拆違工作，位列全鎮(zhèn)第一。為表彰西村“兩委”的拆違“貢獻(xiàn)”，L鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不僅給予了村集體3萬(wàn)多元獎(jiǎng)勵(lì)，還幫助西村爭(zhēng)取到了鎮(zhèn)上唯一的“農(nóng)民公園”項(xiàng)目。項(xiàng)目資金有55.4萬(wàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨上級(jí)行政壓力與項(xiàng)目執(zhí)行壓力，通過(guò)發(fā)揮軟項(xiàng)目的激勵(lì)作用，一方面構(gòu)建了鄉(xiāng)村政權(quán)的責(zé)任/利益鏈條；另一方面，創(chuàng)新了基層治理的監(jiān)督/激勵(lì)模式，從而達(dá)成其動(dòng)員基層組織承接行政任務(wù)與項(xiàng)目任務(wù)的目的，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力釋放提供重要渠道，在短期內(nèi)起到治理效果。但項(xiàng)目激勵(lì)是以項(xiàng)目事件為載體，是一種非制度化的因事激勵(lì)策略，不具有構(gòu)建程序化的監(jiān)督—激勵(lì)機(jī)制的條件，不利于基層治理的程序化、制度化發(fā)展。同時(shí)，項(xiàng)目激勵(lì)刻畫了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的角色，刺激了基層組織（村莊）的自利性傾向?；鶎咏M織出于村莊公共利益、組織私利與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開博弈。

三、反支配：村莊的自主性與自利性

村莊自主性與自利性是理解鄉(xiāng)村關(guān)系的底層視角。村莊自主性是指“村莊根據(jù)自身內(nèi)在需求和實(shí)際情況，有意識(shí)有目的的自我設(shè)計(jì)、自我選擇與自我控制的一種能力、狀態(tài)和實(shí)踐?！?。村莊自主性包含了村莊需求自主、行為自主與意志自主三個(gè)層面。項(xiàng)目治理下的村莊自主性主要表現(xiàn)為村莊對(duì)項(xiàng)目資源的選擇、執(zhí)行和控制的自主，這恰恰悖逆于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用項(xiàng)目捆綁支配基層組織的目的，構(gòu)成了村莊反支配的第一個(gè)層面。村莊自利性與政府自利性有著共性，是指“除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性”，這說(shuō)明村莊自利性表現(xiàn)為基層組織的自利性，包含了組織對(duì)外（政府）和對(duì)內(nèi)（村民）兩種自利類型?；鶎咏M織對(duì)外自利是以村莊公共利益為依靠，借助村莊公利的契約獲得法律認(rèn)可。而村莊公共利益的實(shí)現(xiàn)，為基層組織私利實(shí)現(xiàn)提供了物質(zhì)和非物質(zhì)條件?；鶎咏M織利益的二重性，共同在國(guó)家制度和社會(huì)基礎(chǔ)兩個(gè)方面為其反支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供條件。表現(xiàn)為以村莊和組織利益導(dǎo)向的“躲項(xiàng)目”和“爭(zhēng)項(xiàng)目”策略。

（一）躲項(xiàng)目：村莊反支配策略之一

項(xiàng)目制遵循需求設(shè)置與需求反應(yīng)相結(jié)合的治理原則，由于信息不對(duì)稱、利益相悖和村情多元化等原因，項(xiàng)目資源與村莊需求之間產(chǎn)生錯(cuò)位，難以實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)?；鶎咏M織作為村莊利益經(jīng)營(yíng)者，面對(duì)責(zé)大、利小、任務(wù)重的項(xiàng)目時(shí)，往往趨向于躲避項(xiàng)目執(zhí)行的壓力，將項(xiàng)目責(zé)任反彈給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

1.利用草根民主的反支配

基層民主又被稱作為“草根民主”，這既概括了國(guó)家民主制度發(fā)展的程度，也體現(xiàn)了當(dāng)前村莊治理的非程式化。村民自治制度是對(duì)草根民主的提升，是村民直接參與村莊政治生活的制度化形式，主要體現(xiàn)為村民在村莊自治運(yùn)作過(guò)程中參與村莊公共生活，影響村莊公共權(quán)力運(yùn)作的行為?；鶎用裰鲄⑴c的直接性與影響力，通常成為基層組織反對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目需求設(shè)置的有力武器。

案例三：2013年以來(lái)，九江市根據(jù)江西省“一村一品”產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃的要求，制訂了《九江市2013-2015年“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。Y村隸屬九江市下轄的R縣，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)村。結(jié)合村莊區(qū)位因素和地理環(huán)境，縣政府與鎮(zhèn)政府統(tǒng)一決定在Y村建立紅楓種植合作社，發(fā)展以紅楓為特色的觀光旅游業(yè)，以期與廬山風(fēng)景區(qū)對(duì)接。但紅楓種植牽涉到山林和土地流轉(zhuǎn)，以及需要村組有配套資金和后續(xù)基礎(chǔ)建設(shè)資金的投入。但村集體財(cái)政“空殼”，加之土地和山林流轉(zhuǎn)工作量太大和后期收益的不確定性，Y村“兩委”決定不執(zhí)行項(xiàng)目。村長(zhǎng)（兼支書）周某林在召開小組長(zhǎng)會(huì)議的時(shí)候，陳述了土地、山林流轉(zhuǎn)的破壞性和收益的不穩(wěn)定性，以及Y村從廬山風(fēng)景區(qū)吸引游客缺乏現(xiàn)實(shí)條件。并希望小組長(zhǎng)將各中利弊告訴村民，大家聯(lián)合起來(lái)抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開發(fā)商征地。最終在村民的共同抵制下，Y村紅楓種植計(jì)劃擱淺了。

“一村一品”項(xiàng)目與其他類型項(xiàng)目資源相同，是上級(jí)政府整體規(guī)劃的一部分。面對(duì)這種項(xiàng)目時(shí)，基層組織處于被動(dòng)接受的地位，每個(gè)計(jì)劃內(nèi)的村莊都是上級(jí)政府行政規(guī)劃棋盤上的一顆棋子，都要求其發(fā)揮特定的效用?；鶎咏M織在考慮村莊現(xiàn)實(shí)和自身利益的同時(shí)，為了避免直接觸碰到基層政府的權(quán)威，往往將壓力轉(zhuǎn)移到村莊社會(huì)，借助村民集體的力量將壓力反彈給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?？茖又频膲毫鬟f機(jī)制，在村莊民意的圍觀下，形成村莊對(duì)基層政府的反支配。

2.以弱者的手段實(shí)施反支配

“弱者的武器”是詹姆斯·斯科特對(duì)馬來(lái)西亞農(nóng)民日常反抗方式的總結(jié)，給學(xué)界理解底層政治提供了新的視角。折曉葉在此基礎(chǔ)上，提出“弱者的韌武器”概念，以幫助理解中國(guó)農(nóng)民在面對(duì)外界生存壓力時(shí)所采取的“非對(duì)抗性抵制行為”。李芝蘭、吳理財(cái)將“弱者的武器”概念引入基層治理實(shí)踐，提出分稅制改革以后，基層組織出于自利性考量，以“弱者的手段”回應(yīng)上級(jí)政府的行政壓力，倒逼上級(jí)政府向下輸入更多項(xiàng)目資源，以緩解村莊公共產(chǎn)品供給不足和基層政府運(yùn)作困難的問(wèn)題。無(wú)論是弱者的韌武器，甚或是弱者的手段，都是村莊（農(nóng)民、基層組織）面對(duì)上級(jí)政府任務(wù)壓力時(shí)維護(hù)自我利益的手段。在項(xiàng)目事件中村莊常常利用“弱者的手段”躲避項(xiàng)目執(zhí)行的壓力。

案例四：“清潔家園”項(xiàng)目是近年來(lái)L鎮(zhèn)的重點(diǎn)工作，為保證項(xiàng)目執(zhí)行效果，鎮(zhèn)政府實(shí)行掛村干部負(fù)責(zé)制并對(duì)其進(jìn)行精細(xì)化考核。掛村干部需要每個(gè)星期進(jìn)村檢查衛(wèi)生，并督促村干部加強(qiáng)管理，避免所聯(lián)系村莊在上級(jí)抽查中出現(xiàn)問(wèn)題。而由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要和農(nóng)民生活習(xí)慣，要求農(nóng)民不留糞池、不隨地丟垃圾、潑臟水等短期內(nèi)難以做到?！扒鍧嵓覉@”項(xiàng)目在村莊很難推行。而掛村干部又是村莊的“外人”，工作得不到村民的配合。他們需要借助村干部的權(quán)威，監(jiān)督村民的行為。但村干部由于工作難以進(jìn)行（如村干部何某所說(shuō)“村干部前腳剛撿完垃圾，村民后腳又倒。不讓他們往明里扔，他們就專門塞進(jìn)角角落落。往門口放個(gè)垃圾桶，就有人給偷偷扔掉”），容易得罪人，往往采取和普通村民一樣消極應(yīng)對(duì)的策略。出現(xiàn)掛村干部普遍反映的“我們都成了村里的保潔員，每個(gè)星期三下村就是撿垃圾”，“現(xiàn)在做農(nóng)村工作都要拍村干部的馬屁，不然工作很難開展”。

上級(jí)政府的項(xiàng)目設(shè)置與村莊項(xiàng)目需求表達(dá)的不一致，是導(dǎo)致基層組織消極對(duì)待項(xiàng)目任務(wù)，躲避項(xiàng)目執(zhí)行責(zé)任的直接因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目壓力與政治壓力的雙重作用下，通常選擇變通執(zhí)行項(xiàng)目的策略，雖然暫時(shí)緩解了政府行政壓力，卻直接刺激了基層組織利用非程式化手段“躲項(xiàng)目”的沖動(dòng)。

（二）爭(zhēng)項(xiàng)目：村莊反支配策略之二

項(xiàng)目進(jìn)村的途徑有兩條：一是自上而下的分配；二是采取半市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)方式。項(xiàng)目自上而下分配途徑遵循的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效益最大化原則，通常要考核村莊的村治樣態(tài)、村莊對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)、村莊區(qū)位以及基層組織行動(dòng)能力等，選擇性地幫助村莊申請(qǐng)項(xiàng)目。這樣導(dǎo)致處于弱勢(shì)地位的村莊，特別是沒(méi)有“擠進(jìn)兩頭”的多數(shù)普通村莊，很難得到基層政府的眷顧。項(xiàng)目進(jìn)村的半市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)模式是對(duì)項(xiàng)目自上而下分配模式的補(bǔ)充，提供了村莊需求表達(dá)的渠道，但也受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息阻攔。項(xiàng)目進(jìn)村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息梗阻，刺激了村莊通過(guò)非制度化渠道獲取項(xiàng)目的沖動(dòng)。

1.項(xiàng)目交換：村莊的反支配行為

所謂項(xiàng)目交換，是指在項(xiàng)目事件中基層組織通過(guò)承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目執(zhí)行責(zé)任，換取符合村莊需求的項(xiàng)目資源。如果說(shuō)項(xiàng)目捆綁是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志為導(dǎo)向，體現(xiàn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成本—收益核算法則；那么，項(xiàng)目交換則是以村莊為主位，體現(xiàn)的是村莊的利益訴求，是村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益博弈的重要手段。

案例五：社區(qū)“居家養(yǎng)老”服務(wù)項(xiàng)目是浙江省應(yīng)對(duì)人口老齡化的重大舉措，項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由浙江省民政廳和各縣（市）民政局撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)配套投入，村莊負(fù)責(zé)后期維持費(fèi)用。2015年L鎮(zhèn)準(zhǔn)備選取3個(gè)行政村率先進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)“居家養(yǎng)老”項(xiàng)目試點(diǎn)，啟動(dòng)資金為每個(gè)村莊4萬(wàn)元，后期老人醫(yī)護(hù)、吃飯和休閑的費(fèi)用由地方政府和村集體共同承擔(dān)。但由于項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用太低，后期維護(hù)費(fèi)用太高，沒(méi)有村愿意承接項(xiàng)目。2015年3月，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)找到西村村長(zhǎng)和支書“談心”，希望他們能承接項(xiàng)目。村長(zhǎng)張某能以西村沒(méi)有集體收入和村莊“一事一議”項(xiàng)目擔(dān)負(fù)了沉重債務(wù)為由，婉言拒絕了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“好意”。經(jīng)過(guò)數(shù)次協(xié)商，西村村長(zhǎng)張某能表示縣國(guó)土局有一個(gè)“茶園平整”項(xiàng)目，項(xiàng)目資金是36萬(wàn)元，而茶園整理的總費(fèi)用不到20萬(wàn)元；如果“茶園平整”項(xiàng)目能夠落在西村，那么承接“居家養(yǎng)老”項(xiàng)目的后期維護(hù)資金就有了保障，并且能夠緩解村莊的財(cái)政壓力。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過(guò)考慮之后，決定幫助西村將“茶園平整”項(xiàng)目申請(qǐng)下來(lái)，但是要西村先執(zhí)行“居家養(yǎng)老”項(xiàng)目。2015年5月，西村的“居家養(yǎng)老”項(xiàng)目落成；7月，“茶園平整”項(xiàng)目也正式落到西村。

正如案例所示，項(xiàng)目交換是一種自下而上的決策機(jī)制。村莊通過(guò)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)的掌握，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目設(shè)定，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輸入符合村莊現(xiàn)實(shí)需求的項(xiàng)目資源。項(xiàng)目交換實(shí)際上是鄉(xiāng)村治理的“變通”方式和“共謀”行為，在各自利益主導(dǎo)下，缺乏制度依靠，不具有持續(xù)性。鄉(xiāng)村政權(quán)通過(guò)項(xiàng)目交換的支配/反支配互動(dòng)，只是項(xiàng)目事件中的議價(jià)行為，是理解項(xiàng)目治理背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的一個(gè)方面。

2.利用非正式途徑的反支配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于科層制壓力型體制末端，又被置于一個(gè)非程式化的鄉(xiāng)土社會(huì)之上，其政權(quán)運(yùn)作有著非正式的一面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政實(shí)踐對(duì)非正式手段的運(yùn)用，不僅強(qiáng)化了基層治理非制度化和鄉(xiāng)土性的原則，同時(shí)刺激了村莊在對(duì)上爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)對(duì)非正式途徑的運(yùn)用，如講交情、講關(guān)系和花錢買項(xiàng)目等，其中最具普遍性的手段是向上尋求村莊“第三種力量”的支持。從村莊走出去的政府官員，因?yàn)檎莆沼胸S富的社會(huì)資本，成為村莊向上獲取項(xiàng)目的重要力量。同時(shí)，作為村莊熟人社會(huì)的一員，走出去的官員出于個(gè)人情感和社會(huì)價(jià)值追求，通常傾向于為本鄉(xiāng)本土爭(zhēng)取到更多項(xiàng)目，以回饋鄉(xiāng)里。村莊第三種力量的介入，往往會(huì)改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目規(guī)劃，形成以村莊利益為主導(dǎo)的項(xiàng)目分配。

案例六：贛北程村是一個(gè)典型的山區(qū)邊緣村，N鎮(zhèn)項(xiàng)目資源一般很難規(guī)劃到程村。2013年縣政府規(guī)劃第一批“高山飲水”項(xiàng)目，程村村主任熊某將項(xiàng)目申請(qǐng)書提交到N鎮(zhèn)政府。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先解決鎮(zhèn)郊村的飲水問(wèn)題，將程村的項(xiàng)目申請(qǐng)書給壓了下來(lái)。熊某得知消息之后，找到村里在縣水利局任副局長(zhǎng)的范某貴，希望他從中協(xié)調(diào)。最終，在范某貴的介入下，N鎮(zhèn)政府重新提交了程村的項(xiàng)目申請(qǐng)書，并為程村安排了18萬(wàn)元的項(xiàng)目資金。

案例七：浙北L鎮(zhèn)西村是個(gè)鎮(zhèn)郊村，也是鎮(zhèn)上的典型村。村干部能力強(qiáng)，隊(duì)伍較為團(tuán)結(jié)，村莊有承接項(xiàng)目的能力，也有做項(xiàng)目的熱情。2014年村長(zhǎng)張某能得知縣水利局有“污水控制”項(xiàng)目，于是向鎮(zhèn)政府提出項(xiàng)目申請(qǐng)。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)表示要先落實(shí)村莊“飲水改造”項(xiàng)目，再計(jì)劃搞“污水控制”項(xiàng)目，沒(méi)有提交西村的項(xiàng)目申請(qǐng)。之后張某能繞過(guò)鎮(zhèn)政府直接找到了自己在縣政府任職副縣長(zhǎng)的親戚，希望他能夠幫助村里面將“污水控制”項(xiàng)目定下來(lái)。副縣長(zhǎng)在聯(lián)絡(luò)縣水利局之后，水利局領(lǐng)導(dǎo)督促鎮(zhèn)政府申請(qǐng)項(xiàng)目。于是在縣領(lǐng)導(dǎo)壓力下，鎮(zhèn)政府不得不重新調(diào)整行政規(guī)劃，在西村先實(shí)施“污水控制”項(xiàng)目，再執(zhí)行“飲水改造”工程。

村莊通過(guò)運(yùn)用非正式手段，借助上級(jí)政府（領(lǐng)導(dǎo)）權(quán)威，在實(shí)現(xiàn)村莊自我訴求的同時(shí)，跳脫了基層政府的單向支配，對(duì)基層政權(quán)實(shí)施了反支配。但由于村莊需求存在自利性和碎片化，與基層政府行政規(guī)劃的整體性有著內(nèi)在的矛盾，一定程度上會(huì)打亂基層政府整體規(guī)劃，降低了其行政效能和導(dǎo)致項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)。

基層組織作為一級(jí)有獨(dú)立意志和需求的行政主體，在面對(duì)基層政府的控制行為時(shí)，往往采取躲項(xiàng)目和爭(zhēng)項(xiàng)目的反支配策略。但無(wú)論是借助草根民主和弱者的手段躲項(xiàng)目的策略，還是采取項(xiàng)目交換和利用村莊“第三種力量”爭(zhēng)項(xiàng)目的行為，都說(shuō)明村莊有著自身獨(dú)特的利益訴求，即自主性與自利性。而并非完全是基層政府的行政附庸和純粹履行基層政府行政指示的“腿”。村莊在項(xiàng)目事件中自下而上的反支配行為，對(duì)形塑項(xiàng)目制背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系有著重要的影響。

四、 支配與反支配：制度主義的解釋

理解鄉(xiāng)村關(guān)系有兩種視角：變遷視角和實(shí)踐視角。從變遷視角看，農(nóng)村稅費(fèi)改革前后鄉(xiāng)村關(guān)系有著巨大差別。從實(shí)踐視角看，項(xiàng)目制背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系有著其獨(dú)特性。

（一）項(xiàng)目制背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)

稅費(fèi)改革前，基層組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)下收取稅費(fèi)和執(zhí)行“政務(wù)”的“腿”，基層組織在政治、經(jīng)濟(jì)和權(quán)威上依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而農(nóng)民由于沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、對(duì)鄉(xiāng)村政權(quán)不信任等，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層組織走向疏離，形成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村—農(nóng)戶的鄉(xiāng)村關(guān)系格局。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層組織的利益關(guān)聯(lián)弱化，二者關(guān)系走向疏離。同時(shí)，在村莊公共物品供給短缺，鄉(xiāng)村政權(quán)職能弱化等情況下，基層政權(quán)與農(nóng)民相互間的利益關(guān)聯(lián)也沒(méi)有建立起來(lái)，鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村組—農(nóng)戶三級(jí)分離的狀態(tài)?；鶎又卫淼捻?xiàng)目化運(yùn)作，將三級(jí)分立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層組織和農(nóng)戶，借助項(xiàng)目事件重新建立了聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取“政務(wù)”、“硬項(xiàng)目”捆綁軟項(xiàng)目的策略，對(duì)項(xiàng)目資源進(jìn)行分類治理。這一“技術(shù)化”治理手段，客觀上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)員基層組織承擔(dān)任務(wù)壓力和項(xiàng)目壓力提供了便利，但同時(shí)刺激了村莊（基層組織、農(nóng)戶）的自利性沖動(dòng)。村莊利用基層民主、弱者的手段和非正式途徑等，動(dòng)員了村民的參與熱情和組織行動(dòng)能力，構(gòu)成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反支配。鄉(xiāng)村關(guān)系的支配與反支配結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊（基層組織、農(nóng)戶）的二元閉合關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊（基層組織、農(nóng)戶）的鄉(xiāng)村關(guān)系模型，揭示了項(xiàng)目制背景下，項(xiàng)目資源輸入對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)的再造。與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村—農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村組—農(nóng)戶兩種鄉(xiāng)村關(guān)系模型不同，鄉(xiāng)村關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊模型，反映了鄉(xiāng)村關(guān)系的兩種變化趨勢(shì)。其一，基層組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益同盟關(guān)系的弱化；其二，基層組織村莊當(dāng)家人角色的回歸。這兩種變化趨勢(shì)，通過(guò)基層治理的項(xiàng)目實(shí)踐而逐漸明晰，反映著鄉(xiāng)村三級(jí)權(quán)力主體圍繞著項(xiàng)目資源的博弈關(guān)系，其核心是作為中介的基層組織。那么，基層組織在項(xiàng)目事件中為什么傾向于村莊而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？這成為理解鄉(xiāng)村關(guān)系變遷的關(guān)鍵。從組織自利性與自主性角度分析，存在兩種解釋面向：一是微觀組織利益導(dǎo)向，二是中觀制度導(dǎo)向。

基層組織的利益導(dǎo)向主要體現(xiàn)為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所論述的交易費(fèi)用和非正規(guī)制約：其一，基層組織私利的實(shí)現(xiàn)是以項(xiàng)目資源對(duì)村莊公共利益的實(shí)現(xiàn)為前提的。忽視村民利益訴求的項(xiàng)目，不僅增加了項(xiàng)目執(zhí)行的協(xié)調(diào)成本，降低了基層組織的項(xiàng)目收益。同時(shí)，腐蝕了基層組織當(dāng)家人身份的合法性。其二，村干部作為村莊熟人社會(huì)的“自己人”，在項(xiàng)目事件中，既受到村民的廣泛監(jiān)督（項(xiàng)目亮化管理、村務(wù)公開），又受到村莊輿論的制約，從而要求村干部在目的理性與價(jià)值理性兩者之間做出決擇。要實(shí)現(xiàn)雙贏，就要求村干部在個(gè)人利益、組織利益和村莊公利之間進(jìn)行平衡，以村莊現(xiàn)實(shí)與村民訴求為根本，肩負(fù)村民利益擔(dān)綱者的角色。

諾斯認(rèn)為對(duì)組織行為產(chǎn)生更為根本影響的因素是制度，即制度變遷改變組織互動(dòng)結(jié)構(gòu)和行為，并型塑了組織間的關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系是組織關(guān)系的一種，微觀組織偏好視角只是構(gòu)成理解鄉(xiāng)村關(guān)系的一個(gè)面向。項(xiàng)目資源對(duì)新型鄉(xiāng)村關(guān)系的型構(gòu)，其根本動(dòng)力來(lái)自于項(xiàng)目制改變了鄉(xiāng)村關(guān)系的權(quán)力—利益結(jié)構(gòu)。

（二）鄉(xiāng)村關(guān)系的制度主義解釋

支配與反支配是一對(duì)權(quán)力的概念。在韋伯看來(lái)，權(quán)力與支配有著天然的同一性，他認(rèn)為“權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)上?！?“支配者……所明示的意志（命令）乃是要用來(lái)影響他人……的行動(dòng)，而且實(shí)際上對(duì)被支配者的行動(dòng)的確也產(chǎn)生了具有重要社會(huì)性意義的影響……”。這里韋伯所指的權(quán)力就是支配——單向度的強(qiáng)制服從力量。而?？抡J(rèn)為“權(quán)力不能被設(shè)想為可以固定不變的能力，不能被設(shè)想為某一單個(gè)的主體或者社會(huì)團(tuán)體的長(zhǎng)期的特質(zhì)，而應(yīng)被視為主體之間策略沖突的原則上多變的和未完成的產(chǎn)物?！备？聶?quán)力的二重性是對(duì)韋伯一元權(quán)力觀的反思，賦予了權(quán)力客體反對(duì)權(quán)力主體意志的權(quán)力，亦即權(quán)力的反支配。彭斌認(rèn)為“反支配的權(quán)力意味著被支配者或從屬者采取行動(dòng)抵制或反抗各種具有支配性的行動(dòng)者、行為或社會(huì)結(jié)構(gòu)?！贝迩f（基層組織）在面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力、項(xiàng)目壓力和項(xiàng)目需求設(shè)置等支配時(shí)，之所以有反支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力，主要在于國(guó)家法律制度賦予了村莊自治的權(quán)力，即自治權(quán)。而項(xiàng)目制“技術(shù)治理”又為村莊（基層組織）自治權(quán)的拓展提供了結(jié)構(gòu)性動(dòng)力，具體表現(xiàn)為在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中，權(quán)、責(zé)、利三者在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政權(quán)的非均衡分布。這是理解項(xiàng)目制與新型鄉(xiāng)村關(guān)系構(gòu)建之間關(guān)系的制度視角。

首先，權(quán)力的非均衡分布。項(xiàng)目資源“發(fā)包”到縣（市）級(jí)政府，經(jīng)過(guò)地方政府的打包，對(duì)項(xiàng)目資源重新“發(fā)包”，并形成以行政強(qiáng)制推動(dòng)的“行政發(fā)包項(xiàng)目”和村莊需求推動(dòng)的“抓包項(xiàng)目”。但無(wú)論是行政發(fā)包項(xiàng)目，還是自由抓包項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都只有輔助、配套的責(zé)任和監(jiān)督的權(quán)力，項(xiàng)目資源分配權(quán)力主要掌握在縣級(jí)政府，項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)力在村莊。決策權(quán)的上收和執(zhí)行權(quán)的下沉，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督權(quán)，將以項(xiàng)目事件為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)懸置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一級(jí)有權(quán)無(wú)實(shí)的中介機(jī)構(gòu)。當(dāng)村民自治權(quán)在遭遇弱化了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)時(shí)，由于行政權(quán)所能調(diào)動(dòng)的治理資源匱乏，難以對(duì)基層組織和村民形成強(qiáng)力的支配和激勵(lì)，給予自治權(quán)以相對(duì)獨(dú)立于行政權(quán)的自由，原則上已經(jīng)不成為行政權(quán)的附庸。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項(xiàng)目進(jìn)村的中介，其治理空間為上級(jí)政府的事權(quán)所擠占，行政權(quán)受到上級(jí)政府的項(xiàng)目目標(biāo)管理責(zé)任制和人事制度等監(jiān)督。為妥善完成上級(jí)政府的項(xiàng)目任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要進(jìn)一步弱化行政權(quán)的強(qiáng)力性質(zhì)，突出項(xiàng)目資源的激勵(lì)性質(zhì)。行政權(quán)的對(duì)下退縮，增加了村民自治權(quán)的議價(jià)能力，形成項(xiàng)目事件中自治權(quán)圍困行政權(quán)的局面，自治權(quán)與行政權(quán)在項(xiàng)目資源博弈中相互聯(lián)系而又互相分立。

其次，責(zé)任的非均衡分布。國(guó)家項(xiàng)目治理過(guò)程中，縣級(jí)政府在項(xiàng)目推行中承擔(dān)兩重責(zé)任：一是實(shí)現(xiàn)國(guó)家項(xiàng)目治理意圖和上級(jí)政府項(xiàng)目規(guī)劃目的；二是通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作，借助項(xiàng)目資源承擔(dān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等建設(shè)。縣級(jí)政府能夠利用官僚科層制的行政委托權(quán)，將項(xiàng)目責(zé)任分擔(dān)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)現(xiàn)責(zé)任替代和壓力轉(zhuǎn)移?？h級(jí)政府的項(xiàng)目責(zé)任從而順利地轉(zhuǎn)化成其對(duì)下監(jiān)督與考核的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于官僚科層制的權(quán)力末梢，政府制度性、壓力型權(quán)力在此斷裂。項(xiàng)目責(zé)任落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之后，由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層組織間缺乏聯(lián)系的制度渠道和支配手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為將項(xiàng)目責(zé)任和執(zhí)行壓力持續(xù)性地發(fā)包給基層組織，通常運(yùn)用各種非制度化和非程序化的手段動(dòng)員基層組織承接項(xiàng)目責(zé)任的積極性，如將硬項(xiàng)目與軟項(xiàng)目進(jìn)行捆綁、與村干部講“交情”等。而面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目需求設(shè)定、項(xiàng)目責(zé)任下壓的自利性行為，基層組織往往出于組織偏好和個(gè)人利益等，并沒(méi)有承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目責(zé)任的動(dòng)力?；鶎咏M織為躲避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任壓力，又避免與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成直接的不合作對(duì)抗，通常選擇調(diào)動(dòng)村民參與決策的積極性，利用基層民主、村莊公共利益等名義，將項(xiàng)目責(zé)任通過(guò)“弱者的手段”重新反彈給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在整個(gè)項(xiàng)目責(zé)任傳遞與反向傳遞的過(guò)程中，村莊利用各種非程式化策略躲避項(xiàng)目責(zé)任，形成自治權(quán)努力掙脫行政權(quán)支配的倒逼局面。而基層組織對(duì)村莊自治權(quán)的非程式化運(yùn)用，塑造了基層組織與村民（農(nóng)戶）的利益同盟關(guān)系。

最后，利益的非均衡分布。項(xiàng)目資源在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政權(quán)的分布情況，關(guān)系著地方治理政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益的分配規(guī)則。在國(guó)家科層體制內(nèi)，縣級(jí)政府利用項(xiàng)目制分級(jí)治理的“打包”機(jī)制，掌握著項(xiàng)目資源的分配權(quán)力，并輔之以官僚科層制的權(quán)力壓力，鞏固了其對(duì)項(xiàng)目資源的自由裁量權(quán)和剩余控制權(quán)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中，不僅對(duì)項(xiàng)目資源缺乏執(zhí)行的彈性空間，而且擔(dān)負(fù)著項(xiàng)目配套的責(zé)任，項(xiàng)目治理增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。正如筆者在浙北的調(diào)查得知，L鎮(zhèn)一年財(cái)政收入不足300萬(wàn)元，而其2015年的項(xiàng)目配套與投資金額就達(dá)到1個(gè)多億，負(fù)債情況嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村帶來(lái)的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)，往往從組織自利性角度出發(fā)，選擇避免執(zhí)行有相對(duì)自由裁量權(quán)和不作為上級(jí)政府行政考核硬指標(biāo)的項(xiàng)目。而這種類型的項(xiàng)目通常聚集在縣級(jí)政府各部門，又契合著村莊的現(xiàn)實(shí)需求。村莊為獲得項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)和項(xiàng)目收益，需要繞過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，利用各種力量從縣級(jí)政府爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，鄉(xiāng)村政權(quán)利益由此產(chǎn)生分裂。但項(xiàng)目資源能否進(jìn)村，不僅是基層組織和村干部個(gè)人利益所能決定，還在于項(xiàng)目申請(qǐng)和執(zhí)行的民意基礎(chǔ)，即村民對(duì)項(xiàng)目資源的渴望程度和項(xiàng)目資源反映公共利益的程度?；鶎咏M織為申請(qǐng)到項(xiàng)目，需要向上級(jí)政府展示項(xiàng)目進(jìn)村的民眾訴求表達(dá)，也要向村民展示項(xiàng)目執(zhí)行的公共效益。從而在組織私利與村莊公共利益的相互作用下，進(jìn)一步凝聚了基層組織與村民（農(nóng)戶）的利益共同體關(guān)系。

質(zhì)言之，項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中，項(xiàng)目資源的決策權(quán)和分配權(quán)掌握在縣級(jí)政府，項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)掌握在村莊，以項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目監(jiān)督權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。村莊利用其體制外身份和非程序化治理，將項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)反作用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為村莊自治權(quán)倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)改革提供契機(jī)。而項(xiàng)目責(zé)任自上下兩個(gè)方向在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聚集，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)對(duì)下妥協(xié)，為村莊自治權(quán)向上擴(kuò)張奠定了基礎(chǔ)。另外，項(xiàng)目執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益刺激，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)轫?xiàng)目治理成本—收益錯(cuò)位對(duì)行政權(quán)的收縮，成為村莊自治權(quán)擴(kuò)張的根本動(dòng)力。

項(xiàng)目制背景下，鄉(xiāng)村關(guān)系的支配/反支配解釋框架，不僅有利于解釋項(xiàng)目制的基層實(shí)踐機(jī)制與結(jié)果；同時(shí)，有利于廓清“社會(huì)中的國(guó)家”理論、“法團(tuán)主義”理論等在國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)關(guān)系解釋中的些許不足。（國(guó)家與社會(huì)的二元分立理論已經(jīng)被鄧正來(lái)、黃宗智等人證明不符合中國(guó)國(guó)情）如以合作為前提的實(shí)踐中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，在理論上往往由于缺乏制度規(guī)范、法律限制以及操作手段，出現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力、責(zé)任邊界模糊現(xiàn)象，造成國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)沖突。而通過(guò)對(duì)有著制度內(nèi)涵和法律內(nèi)涵的行政權(quán)與自治權(quán)的引用，為劃分國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)合作過(guò)程中的權(quán)力、責(zé)任邊界提供了現(xiàn)實(shí)手段與標(biāo)準(zhǔn)，明確了國(guó)家和社會(huì)各自的角色職能和權(quán)力空間。在基層政府與村莊的行政權(quán)—自治權(quán)關(guān)系框架中，研究項(xiàng)目制背景下的國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)合作關(guān)系，可以明晰二者相互間的權(quán)力和責(zé)任界限，即國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的經(jīng)濟(jì)角色，特別是承擔(dān)起提供公共服務(wù)職能，在民眾內(nèi)部建立普遍的國(guó)家認(rèn)同。同時(shí)，限制政府行政權(quán)力的管控范圍，注重培養(yǎng)民眾政治參與的意識(shí)和自主決策的能力。而基層社會(huì)的權(quán)力邊界則主要以國(guó)家法律、社區(qū)公利和社區(qū)正義為界限，同時(shí)承擔(dān)起履行國(guó)家意志、社區(qū)建設(shè)的責(zé)任。

當(dāng)然，有關(guān)項(xiàng)目治理對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的影響還有許多值得深入探討的地方，如對(duì)項(xiàng)目制基層運(yùn)作的區(qū)域?qū)Ρ确治?，?xiàng)目資源在不同性質(zhì)村莊的作用方式，以及項(xiàng)目制影響下的鄉(xiāng)村關(guān)系分類等構(gòu)成項(xiàng)目制研究的努力方向。

作者系西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《天府新論》2016年第4期

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