當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段，而小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村和城市的紐帶，在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)城市化的轉(zhuǎn)換過(guò)程中具有建設(shè)性的作用。2014年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)總?cè)丝?6%的人都集聚在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)吸納了約31%的城市人口，1/5流動(dòng)人口也都在小城鎮(zhèn)，可以說(shuō)小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化推進(jìn)進(jìn)程中非常重要的載體。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革的過(guò)程中，小城鎮(zhèn)承擔(dān)著責(zé)任同時(shí)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。如何推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的重要命題，對(duì)此，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令特別對(duì)當(dāng)前小城鎮(zhèn)改革進(jìn)行了剖析。

Q：小城鎮(zhèn)最早是上世紀(jì)八十年代提出的概念，請(qǐng)您介紹下當(dāng)前我國(guó)小城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀？為什么小城鎮(zhèn)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中尤為關(guān)鍵？

A:從1998年第一次提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略到現(xiàn)在已經(jīng)將近20年了，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化主體已經(jīng)從單純的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥?。追溯源頭，小城鎮(zhèn)本身是農(nóng)村工業(yè)化的產(chǎn)物，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展后的產(chǎn)業(yè)和人口集聚形成。從這個(gè)角度看，如今的小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)的特點(diǎn)之一是，其繁榮程度與其前身鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展程度有直接關(guān)系，比如江浙地區(qū)，依靠之前的“溫州模式”、“蘇南模式”打下的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，讓這些曾經(jīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得以成為如今相對(duì)繁榮的小城鎮(zhèn)，浙江、江蘇的小城鎮(zhèn)對(duì)省份經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)堪稱“三分天下必有其一”。此外，它還是我國(guó)最低級(jí)政府，是唯一直接和老百姓打交道的政府，是直接管民的最基層政府，也直接面對(duì)各種矛盾沖突。

除此以外，小城鎮(zhèn)是吸納第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的主要載體。我們常說(shuō)“工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化”，指的就是小城鎮(zhèn)，上海、深圳、廣州的工業(yè)區(qū)都在上海周邊的小城鎮(zhèn)，由此帶來(lái)的就是第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的擴(kuò)張，當(dāng)前小城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占全國(guó)同類的50%以上，在產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)下，小城鎮(zhèn)吸納了全國(guó)1/3的流動(dòng)人口，成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程吸納流動(dòng)人口的一大蓄水池。

目前，我國(guó)東部小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，集聚了我國(guó)絕大多數(shù)的特色產(chǎn)業(yè)和2/3的旅游資源，小城鎮(zhèn)繁榮發(fā)展的程度決定了當(dāng)?shù)乩习傩崭辉３潭?。就我?guó)現(xiàn)狀看，大中城市之間人均收入差別并不很大，差別最大的在農(nóng)村。我們研究的結(jié)果是，小城鎮(zhèn)高度發(fā)達(dá)的地區(qū)的農(nóng)民收入特別高。長(zhǎng)三角和珠三角的小城鎮(zhèn)都比較發(fā)達(dá)，這些地方的農(nóng)民就很富裕。比如，浙江寧波、嘉興等地的農(nóng)民去年人均收入2.5萬(wàn)，而全國(guó)農(nóng)民平均年收入是9000余元，這也就解釋了為什么發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)尤為重要，因?yàn)閷?duì)老百姓意義重大。

Q：發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略從最初提出到現(xiàn)在已經(jīng)將近20年，不可避免地遇到一些問(wèn)題，您認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)小城鎮(zhèn)主要面臨哪些挑戰(zhàn)？

A:高度分化是當(dāng)前小城市非常大的特點(diǎn)，無(wú)法用一個(gè)詞將我國(guó)全部小城鎮(zhèn)概括，小城鎮(zhèn)之間的差異遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市之間。其中，東南沿海地區(qū)的部分特大鎮(zhèn)（人口5萬(wàn)-10萬(wàn)，財(cái)政收入5億-10億），已經(jīng)發(fā)展成為中小城市規(guī)模，當(dāng)前東南沿海地區(qū)大概有200多個(gè)此類小城鎮(zhèn)，其中有些小城鎮(zhèn)的財(cái)政收入甚至能達(dá)到40個(gè)億到50個(gè)億，已經(jīng)超過(guò)中西部一些縣甚至地級(jí)市，但是它們?nèi)匀粚儆阪?zhèn)的級(jí)別。這也意味著行政管理體制與小城鎮(zhèn)本身產(chǎn)生了非常大的矛盾，這就好比孩子長(zhǎng)大了，但是還穿著小時(shí)候的衣服，嚴(yán)重束縛了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

此外，小城鎮(zhèn)勞動(dòng)力土地資源環(huán)境等低成本發(fā)展優(yōu)勢(shì)也在流失。原來(lái)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的原因主要是成本低，現(xiàn)在這些隨著發(fā)展都發(fā)生了變化，勞動(dòng)力上漲，土地價(jià)格上漲，破壞環(huán)境也要面臨處罰，這些情況是當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)成本上升，產(chǎn)能過(guò)剩，產(chǎn)業(yè)升級(jí)的背景下，小城鎮(zhèn)下一步發(fā)展面臨的產(chǎn)業(yè)選擇面臨著新的挑戰(zhàn)，水泥、鋼鐵、小商品等低端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，勞動(dòng)成本一提升就很難創(chuàng)造利潤(rùn)了。加之原有的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生改變，對(duì)應(yīng)的是原有的市場(chǎng)模式也就不復(fù)存在了，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向也在改變，這些都使得中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)無(wú)法套用東南沿海地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展模式，就連東南沿海的特大鎮(zhèn)，也不可能在原有模式上繼續(xù)走下去，相當(dāng)于站在十字路口上，一些產(chǎn)業(yè)萎縮的地區(qū)、靠能源跨越式發(fā)展的地區(qū)面對(duì)發(fā)展方向束手無(wú)策，只能痛苦地掙扎。

Q：“發(fā)展高端沒(méi)有條件，生產(chǎn)低端沒(méi)有出路”，這是當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展的掣肘，如何突破這一難題，小城鎮(zhèn)要想發(fā)展需要把握哪些關(guān)鍵點(diǎn)？

A:當(dāng)前我國(guó)小城鎮(zhèn)要發(fā)展，唯有大力推進(jìn)差異化的產(chǎn)業(yè)，其中之一是走綠色生態(tài)之路。人們對(duì)于新鮮空氣、安全食品、青山綠水的渴求日趨迫切。溫飽已經(jīng)不是當(dāng)前人們的主要問(wèn)題，現(xiàn)在人們關(guān)注的是“如何生活得好”的問(wèn)題，其中包括居住環(huán)境的好壞，特別是很多人現(xiàn)在都開(kāi)始選第二居所，進(jìn)一步擴(kuò)大了這個(gè)領(lǐng)域的市場(chǎng)，小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)正是青山綠水，和優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境。

其次就是追求特色，打造小城鎮(zhèn)的新形態(tài)，特別需要指出的是，這里的特色小鎮(zhèn)與過(guò)去“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”概念不同，它是在新常態(tài)下實(shí)施的“十三五”新的發(fā)展理念的新的平臺(tái)，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是小城鎮(zhèn)發(fā)展新階段的產(chǎn)物。發(fā)展特色小鎮(zhèn)，其靈魂就是堅(jiān)持“特色”，靠山寨、模仿是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)目的的，具體可以從自然特色、文化特色和產(chǎn)業(yè)特色這三個(gè)方面切入，現(xiàn)在的云棲小鎮(zhèn)、夢(mèng)想小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)、沃爾沃汽車小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)都是無(wú)法復(fù)制的。如果堅(jiān)持將“特色”這種稀缺資源推行下去，將會(huì)大大改變當(dāng)前“千鎮(zhèn)一面”的格局，對(duì)我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。

第三，小城鎮(zhèn)發(fā)展理念上發(fā)生了改變，認(rèn)為小就是精華，這也是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大轉(zhuǎn)折。從追求數(shù)量到追求質(zhì)量，從追求表層發(fā)展到追求內(nèi)涵發(fā)展，從盲目提升GDP，到如今的追求“小而美，小而精，小而特，小而優(yōu)”，這也為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了方向，無(wú)需再?gòu)?fù)制大城鎮(zhèn)“高樓寬路”的模式。目前有些地區(qū)已經(jīng)在踐行，比如四川新農(nóng)村綜合體提出來(lái)“小組生”理念，即“小規(guī)模、組合式、生態(tài)化”，形成了很多獨(dú)樹(shù)一幟的小城鎮(zhèn)。

第四，傳統(tǒng)資源價(jià)值正在下降，非傳統(tǒng)資源價(jià)值在上升，比如生態(tài)、文化，發(fā)展特色養(yǎng)殖、養(yǎng)生、養(yǎng)老都為小城鎮(zhèn)開(kāi)拓資源提供了新方向，而這些也恰恰是小城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢(shì)。過(guò)去張家口崇禮是一個(gè)貧困縣，沒(méi)有打造冬季運(yùn)動(dòng)主題之前，也是將著力點(diǎn)放到挖礦上，之后一位退役滑雪運(yùn)動(dòng)員出資打造了兩條雪道，當(dāng)時(shí)發(fā)改委中小城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心提出要崇禮打造成“東方達(dá)沃斯”時(shí)，很多人都覺(jué)得是天方夜譚，慢慢地在我們的規(guī)劃和很多地區(qū)和部門共同支持下，才形成了今天的特色產(chǎn)業(yè)格局。

第五，建設(shè)智慧小鎮(zhèn)，這也是新經(jīng)濟(jì)、新城鎮(zhèn)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。當(dāng)一個(gè)城市智慧化之后，將會(huì)對(duì)城市擬定一個(gè)新的定義。政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)支撐下平臺(tái)讓城市管理精準(zhǔn)化，利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等最新技術(shù)將城市方方面面互通起來(lái)，打造真正意義上“人走留痕、人走留聲”的階段，這會(huì)使我們對(duì)城市的認(rèn)識(shí)、規(guī)劃都產(chǎn)生革命性變化，這是下一步小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要趨勢(shì)。

Q：當(dāng)前許多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，您認(rèn)為特大鎮(zhèn)所面臨的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何解決？

A:特大鎮(zhèn)變中小城市，這是新興城鎮(zhèn)化規(guī)劃的方向。因?yàn)樘卮箧?zhèn)發(fā)展到現(xiàn)在二三十萬(wàn)人口，三四十億財(cái)政收入?yún)s仍然是小城鎮(zhèn)管理模式，如此就導(dǎo)致了很多問(wèn)題。首先是財(cái)政收入大量上繳給上級(jí)縣，很多特大鎮(zhèn)財(cái)政最后給自己留下十分之一的都很少。其次，我國(guó)對(duì)地方的配置都是根據(jù)行政級(jí)別劃分的。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)人員，萬(wàn)人配比都在15名以上，但有些地區(qū)，工業(yè)總產(chǎn)值與年度用地指標(biāo)不成比例，阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。另外，我國(guó)實(shí)施一級(jí)政府權(quán)利最低是縣級(jí)，所以很多特大鎮(zhèn)缺乏相關(guān)的審批管轄部門，老百姓不得不到上級(jí)地區(qū)辦理一些手續(xù)。最后，我國(guó)城市數(shù)量比起世界其他國(guó)家少很多，這也導(dǎo)致推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏載體。

現(xiàn)在要解決的特大鎮(zhèn)設(shè)市有兩個(gè)尖銳的矛盾，一是特大鎮(zhèn)的上級(jí)不愿意放手，這就好比一個(gè)家庭里經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最大的孩子要分家，“肥水流走”引發(fā)矛盾一樣，這也是特大鎮(zhèn)設(shè)市最大的阻力。但這個(gè)我們認(rèn)為只是短期的矛盾。二是從國(guó)家的角度來(lái)看，一旦特大鎮(zhèn)設(shè)市，將意味著導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，無(wú)形中增加了許多吃皇糧的人，行政成本巨大增長(zhǎng)，這些都是非常棘手的問(wèn)題。

所以我們針對(duì)特大鎮(zhèn)設(shè)市提出“低成本設(shè)市、省轄縣管、切塊設(shè)市”的原則。設(shè)市之后，其結(jié)構(gòu)和人員自己平衡，不能大規(guī)模增加機(jī)構(gòu)人員；另外，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)別的界定問(wèn)題，我個(gè)人覺(jué)得特大鎮(zhèn)設(shè)市最少應(yīng)該是縣級(jí)市，由此引發(fā)的是這個(gè)地區(qū)誰(shuí)來(lái)管轄的問(wèn)題。此外，還要遵循“切塊設(shè)市”的原則，解決一些鎮(zhèn)所占縣面積過(guò)大的情況，按照只單獨(dú)設(shè)置鎮(zhèn)區(qū)，留下鎮(zhèn)下屬農(nóng)村的面積。但是為了平衡之前上級(jí)管轄縣“忍痛割愛(ài)”的情緒，由縣向省的逐漸過(guò)渡就尤為關(guān)鍵。

我們預(yù)測(cè)，新型城鎮(zhèn)化改革如果真的能發(fā)展一兩百特大鎮(zhèn)設(shè)市，那么對(duì)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是促進(jìn)中小城市民間資本的投資都有相當(dāng)大的推動(dòng)作用，對(duì)整個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的貢獻(xiàn)將是巨大的。下一步改革的重點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面，一是適應(yīng)已經(jīng)高度分化的中小城市現(xiàn)狀，要逐漸從“大一統(tǒng)”“一刀切”的管理方式轉(zhuǎn)換為因地制宜，分類指導(dǎo)的方式。第二，有關(guān)區(qū)域政策需要適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的需要，政策本身不能粗放，政策制定要精細(xì)，針對(duì)性很強(qiáng)，這也是下一步改革的核心。文/楊潔

精彩語(yǔ)錄

特大鎮(zhèn)變中小城市，這是新興城鎮(zhèn)化規(guī)劃的方向，但是特大鎮(zhèn)設(shè)市的上級(jí)不愿意放手，這就好比一個(gè)家庭里經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最大的孩子要分家，“肥水流走”引發(fā)矛盾一樣，這點(diǎn)也成為推進(jìn)過(guò)程中最大的阻力。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京青年報(bào) 2016-08-09

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