內(nèi)容提要:《村民委員會組織法》修訂前后對戶內(nèi)委托制度正當性的爭議，表明實現(xiàn)村民選舉權利無法作為村委會選舉制度的根本目標。本文由此質(zhì)疑村委會選舉制度所內(nèi)涵的“選舉權利中心論”，重新理解村委會選舉制度的誕生及法制化進程，將保持村莊共同體、改善村莊治理恢復為該制度的根本目標。選舉權利中心既不可信，也不足取，村委會選舉制度對選舉權利的執(zhí)念應予去除，村莊治理本位自當確立。本文的主旨在于，將治理邏輯重新置于理解村委會選舉和村民自治制度的核心。
關鍵詞:村莊治理本位 治理 選舉權利 戶內(nèi)委托投票 村莊共同體
一、引言
委托投票在村民委員會(下文簡稱“村委會”)選舉實踐中一直存在，但人們對其正當性卻始終存疑。2010年《村民委員會組織法》修訂時，第一次在村委會選舉制度中正式確認了委托投票，要求接受委托的村民必須是委托人在本村的有選舉權的近親屬(這可近似地簡稱為“戶內(nèi)委托”)。而在這之前，以戶內(nèi)委托為主要形式的委托投票在村委會選舉實踐中己經(jīng)使用了將近30年，在地方立法中接受委托投票的地區(qū)也越來越多。但是，從動議將委托投票入法到最后戶內(nèi)委托入法，相關爭議卻一直存在，至今未停。這說明，對戶內(nèi)委托的正當性存在認識上的內(nèi)在困難。
戶內(nèi)委托正當性無從確立與村委會選舉制度以維護村民選舉權利為中心有關。村委會選舉制度在其持續(xù)的法制化進程中，逐步將目標確立為維護村民的直接選舉權利，確立起自由、平等、直接、秘密、公開、公正的選舉原則，并依據(jù)這些原則設定選舉規(guī)則，這些原則和規(guī)則要求實現(xiàn)村民的自主投票和對選舉的高度參與?！白灾魍镀薄钡耐镀睓啾幻鞔_賦予單個的選民，一個選民只能擁有一份投票權，即“一人一票”?！案叨葏⑴c”則集中表現(xiàn)為“雙過半”規(guī)則，即參與投票的村民占全部選民的一半以上選舉才有效，候選人得到超過一半投票村民的贊成票才能當選。主流學者也把村委會選舉的法制化進程理解為是在不斷擴大和落實村民直接選舉權利。對法律規(guī)定的解釋和對法律執(zhí)行的解釋，都如此一致地從選舉權利方面來立論，就逐步形成了村委會選舉制度的“選舉權利中心論”。選舉權利成為村委會選舉制度設計的中心，也就有了進一步的推論:因為村委會選舉制度是村級治理制度的基石，村莊是鄉(xiāng)村治理的基礎性單元，因此，保障村民選舉權利也就成為整個鄉(xiāng)村治理的基礎。這樣，“選舉權利中心論”就成為學界和政界共有的對村委會選舉的主流解釋，并影響到人們對鄉(xiāng)村治理發(fā)展取向和各種相關制度的理解。
委托投票沖擊了“選舉權利中心論”所內(nèi)涵的“一人一票”制度和自由投票原則，因此也就只能被視為一種不得已而為的另類制度。戶內(nèi)委托，用“選舉權利中心論”來衡量，就更是另類中的另類，因為它必然默許部分家庭成員的投票權由家長代行，而家長一般會用自己的意志代替委托人的意志。但是，委托投票尤其是戶內(nèi)委托長期被采用必有原因。委托投票適合農(nóng)村社會實際，在農(nóng)民大量進城務工和流動頻繁的當下農(nóng)村，要保證“雙過半”，委托投票就更是不可缺少，甚至在很多村莊，以戶內(nèi)委托為主要形式的委托投票的選票數(shù)量已大大多于選民自己直接投出的選票數(shù)量。戶內(nèi)委托要確立其正當性，對村委會選舉的理解就必須超越“選舉權利中心論”。
法理和選舉實踐的這種脫節(jié)，不僅使得戶內(nèi)委托出現(xiàn)正當性困境，而且引出一系列需要回答的問題:村民參與村委會選舉包括以委托投票方式參與村委會選舉，其根本要求是什么?村委會選舉需要實現(xiàn)的首要目標究竟是什么?在決定村委會選舉的具體程序上，國家和村莊各自應具有哪些權力?這些問題又涉及村委會選舉性質(zhì)及村委會選舉與鄉(xiāng)村治理之間的關系。這些問題是村委會選舉研究和鄉(xiāng)村治理研究的基本問題，問題的答案似乎在確立村委會選舉制度之初就已經(jīng)明確了?？墒牵瑧魞?nèi)委托的正當性困境還是暴露了村委會選舉制度內(nèi)在的矛盾，為重新討論上述問題帶來了契機。
深究這些問題是一項系統(tǒng)的工作，本文僅是開端之作。本文的思路如下:首先，梳理圍繞戶內(nèi)委托的種種爭論，明確是“選舉權利中心論”構成了戶內(nèi)委托正當性確立的障礙。接著，簡要分析村委會選舉的誕生時刻和法制化進程，提出應注意一種悖論現(xiàn)象:“選舉權利中心論”雖然不能解釋村委會選舉實際發(fā)揮的功能，卻又在村委會選舉制度解釋中占據(jù)著統(tǒng)治性地位。最后，提出確立村委會選舉的“村莊治理本位論”，以取代“選舉權利中心論”;相應地，戶內(nèi)委托雖不能被“選舉權利中心論”接受，但根據(jù)“村莊治理本位論”，卻是自然和正當?shù)耐镀狈绞?。本文的旨趣在于，從確立村莊治理本位開始，使村委會選舉從理論迷失中回歸，將治理邏輯重新置于理解村委會選舉和村民自治制度的核心，使鄉(xiāng)村治理實踐建樹于鄉(xiāng)村社會基礎之上。
二、戶內(nèi)委托辯難中的權利執(zhí)念
戶內(nèi)委托正當性的懸疑狀態(tài)從村委會選舉實踐之初就有，但一直未能引起關注?！洞迕裎瘑T會組織法》立法工作在2010年之前一直避免使委托投票進入全國性法律文本。1987年制定《村民委員會組織法(試行)))時，委托投票被視為民主程度低于直接投票的投票方式，沒有被寫入法律;在這一法律10年試行期間，由于確有需要，各地逐漸普遍采用委托投票，很多省級地方法規(guī)中也對此進行相關規(guī)定;1998年《村民委員會組織法》開始正式施行時，委托投票依然沒有被寫入全國性法律。2010年修訂《村民委員會組織法》時，雖然戶內(nèi)委托最終被寫入法律，但在修訂前后對這一制度的必要性和到底采用何種委托方式產(chǎn)生了激烈爭論，至今未絕。
在爭論中，各方互相辯難，但借以立論的依據(jù)卻都是維護選民選舉權利。關于戶內(nèi)委托投票的爭論焦點有兩個:一是委托投票到底應不應該推行;二是限制受委托人只能是近親屬的戶內(nèi)委托和不限制受委托人是否是近親屬的戶外委托哪一種更好。
(一)投票權利是否可以委托
有關爭論主要圍繞兩個方面的問題:第一方面的問題是:投票權利是否可以轉讓?委托投票是否意味著投票權利的轉讓?有學者認為，投票權是選舉權利的重要內(nèi)容，作為一項政治權利，它既不得轉讓，也不能繼承;委托投票意味著投票權可轉讓，事實上給予了代理人投多張選票的權利，違背了“一人一票”的基本原則(袁明圣，2003;減必飛，2010)。而支持委托投票者認為，委托人在委托投票的情況下，并沒有轉讓投票權利，也不是讓別人代行選舉權利;委托投票是受委托人嚴格按照委托人的意思寫票和投票。這兩種觀點在委托投票權利不可轉讓上有共識，但對于委托投票是否意味著投票權的轉讓有分歧。
第二方面的問題是:在委托投票的投票主體(委托人和受委托人)并不具備實施委托投票的相應條件時，正確的選擇是遵照投票主體的現(xiàn)狀放棄委托投票或保守地推行，還是積極創(chuàng)設條件以推動投票主體擴大使用委托投票?一些人認為，部分外出者已經(jīng)不關心選舉，實質(zhì)上己經(jīng)放棄了選舉權，不必為了他們而采取委托投票制度;也有人認為，外出務工者不具備完成投票意愿所必需的對候選人了解的信息條件，委托投票在秘密投票制度下也無法核查受委托人是否按照委托人的意愿投票，因此，委托投票是無效的制度安排，不應堅持(唐鳴，2009)。以上看法基本否定委托投票。而支持委托投票者則認為，應該積極創(chuàng)設條件，推動外出者關心選舉，創(chuàng)設必要的信息渠道，使外出者了解候選人，使其能更好地利用委托投票形式實現(xiàn)自己的選舉權利(李尚坤，2010;隆厚文，2010)。
對上述第一方面問題的爭論更加基本。但是，由于村民選舉權利相關理論并沒有說明什么是這一權利的核心部分，即不可轉讓的部分，故而爭論無法深入。在第二方面問題的爭論中，雙方都在強調(diào)條件對于實現(xiàn)選舉權利的重要性，但是，對于本應得到討論的問題，例如主體意愿、信息條件等在實現(xiàn)選舉權利中的不同作用，并沒有進行討論。由于以上原因，委托投票也就無法說明其自身是不是實現(xiàn)委托人選舉權利的必要之舉，關于委托投票正當性的爭論并無結果。
(二)戶內(nèi)委托與戶外委托孰優(yōu)孰劣
贊同戶外委托、反對戶內(nèi)委托的學者認為，戶內(nèi)委托在實現(xiàn)委托人的選舉權利方面有天然缺陷。在家庭內(nèi)部進行委托投票，容易出現(xiàn)家長代替普通家庭成員做出選舉決定的情況，從而侵犯普通家庭成員的選舉權利(張同龍、張林秀，2013)。而戶外委托給予委托人充分的選擇自由，委托人可以自由選擇村內(nèi)任何選民作為受委托人——他是否是家庭成員。這樣，委托人就可以選擇避免讓家長的意見代替自己的意見，尤其當他和家長意見不一致時。在他們看來，戶外委托比戶內(nèi)委托更能體現(xiàn)村民的選舉意愿;而且，更為重要的是，委托人選擇受委托人的權利不應該受到限制;因為選擇受委托人的權利本身就是法律要維護的選民選舉權利的一部分，而戶內(nèi)委托限制了受委托人的
范圍，就必然損害委托人的選舉權利。以上反對戶內(nèi)委托的理由，可以歸結為強調(diào)選舉權利為中心以及因此而堅持委托權利必須得到自由行使。
戶內(nèi)委托支持者則認為，雖然理論上戶外委托更能體現(xiàn)村民的選舉意愿，但自由委托的戶外委托制度卻并不具有通過自由委托實現(xiàn)委托人選舉權利的條件，因而，與戶外委托相伴隨的是賄選、操縱選舉現(xiàn)象的頻發(fā)。戶內(nèi)委托支持者主要是想以戶內(nèi)委托來避免戶外委托出現(xiàn)的亂象，他們將戶內(nèi)委托作為戶外委托的“改進版”，但并沒有從根本的道理上反對戶外委托，甚或也不想這樣做。
但是，戶內(nèi)委托支持者所強調(diào)的實行戶外委托引致的弊害，卻觸及了委托投票落實自由投票原則所面臨的幾乎所有困難。委托投票需要經(jīng)過委托人選定受委托人、受委托人接受委托人意愿、受委托人按照委托人意愿投票三個環(huán)節(jié)。在實行戶外委托的情況下，這三個環(huán)節(jié)中的每個環(huán)節(jié)都容易出現(xiàn)侵害村民選舉權利的違法現(xiàn)象。首先，選定受委托人的過程是受委托人和委托人之間雙向互動的過程，由于受委托人充分開放，實踐中候選人經(jīng)常會采用各種手段讓自己和自己的競選支持者爭取成為受委托人。他們往往能憑借資源優(yōu)勢、人際關系優(yōu)勢，誘使流動家庭或在村家庭中的流動人口選民選擇自己一方作為受委托人。這種動員很容易成功，且很難鑒別委托人是否出于自愿。也就是說，在戶外委托制度下，委托人表面上可以自由選擇受委托人，但實際上很容易受到占據(jù)優(yōu)勢的候選人的強制。其次，委托人一旦“自由”選定了受委托人，多數(shù)情況下并不會將自己的選舉意愿告訴受委托人，或沒有辦法要求受委托人按照自己的選舉意愿進行投票，而只能聽憑受委托人替自己決定，委托人在此實際放棄了自己對意愿的委托。最后，在第三個環(huán)節(jié)，受委托人按照自己的意愿做出對候選人的選擇，投出委托人委托給他的選票，委托人的選舉意愿在多數(shù)情況下則沒有得到實現(xiàn)。戶外委托在以上三個環(huán)節(jié)的運作，恰好為賄選、少數(shù)人操縱選舉等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)打開了方便之門，戶外委托成為大量賄選和操縱選舉行為出現(xiàn)的制度性原因之一。賄選和操縱選舉也歪曲了選舉結果，使得整個選舉喪失了正當性。如果選舉權利受到侵害的村民舉報，國家機關進行相應的查處，選舉糾紛就更是會被放大，從而產(chǎn)生巨大的治理成本，甚至會使村級治理陷入癱瘓(胡序杭，2006;胡從來，2012)。
由此可以看出，戶內(nèi)委托支持者和戶外委托支持者雖然各執(zhí)一端，但所秉持的道理卻都是“選舉權利中心論”。戶內(nèi)委托支持者只是認為戶內(nèi)委托的弊害較之戶外委托要小一些而已，并沒有論述戶內(nèi)委托的委托是否足夠正當，因此并未根本挑戰(zhàn)戶外委托的正當性;而戶外委托支持者堅持認為，要委托就要自由委托，戶內(nèi)委托在民主程度上要低于戶外委托。雙方其實都認可村民個體的選舉權利至上，委托投票要保證受委托人按照委托人的意愿投票。但是，雙方并沒有提出衡量委托人的選舉權利在委托投票制度下實現(xiàn)程度的標準，也沒有說明委托投票的三個環(huán)節(jié)在實現(xiàn)更高民主程度的自由投票中哪個環(huán)節(jié)更重要，所以，雙方都無法提供判定戶內(nèi)委托和戶外委托哪一種在維護村民投票權利上更優(yōu)的充分理由。
法律最終采納戶內(nèi)委托并不是因為委托投票和戶內(nèi)委托在正當性和實現(xiàn)條件方面得到了審慎的論證，而是因為:第一，忌憚戶外委托制度下現(xiàn)實中多發(fā)的選舉違法亂象;第二，籠統(tǒng)地堅持保障外出者的選舉權利，認為保障外出者選舉權利和保障村民選舉權利在具體制度設計上不會產(chǎn)生沖突。但是，對于戶內(nèi)委托正當性來說，僅僅因為其它不易導致賄選、選舉操縱和選舉糾紛，并不能取消其對自由委托權利之害。秉持“選舉權利中心論”者會認為，即使在戶內(nèi)委托制度下，賄選、選舉操縱和選舉糾紛雖然幾近絕跡，但按選舉權利在自由委托情況下才會得到實現(xiàn)的論證，戶內(nèi)委托仍然沒有正當性。
總之，正因為存在上述兩個無法作結的爭論，法律最終采納戶內(nèi)委托也就變成了一種僅僅為了減少賄選、選舉操縱和選舉糾紛而不得不用的選擇，還很難說得上是在保障選舉日不在村莊的選民的投票權利。村委會選舉制度的“選舉權利中心論”充當了爭論各方共同的依據(jù)，卻無法為法律最終的選擇提供正當性論證，“選舉權利中心論”不僅不能給予戶內(nèi)委托以正當性，而且對于委托投票的正當性也無力給予。不僅如此，在某種意義上，它對選舉權利的看重卻恰恰成為對戶內(nèi)委托正當性最強有力的質(zhì)疑理由。戶內(nèi)委托制度雖然看似是小的制度調(diào)整，卻是檢驗村委會選舉制度將根本目標確定為維護村民選舉權利是否合理的試金石。它暴露了村委會選舉制度的根本目標不能統(tǒng)率村委會選舉制度，基于根本目標的“雙過半”和自主投票這兩個具體制度間也存在著無法克服的對立。
三、無根的“選舉權利中心論”
要想使戶內(nèi)委托的正當性能夠自明，就必須重新理解和定位所謂“村民選舉權利”，并為村委會選舉的穩(wěn)定建構和運行找到新的理論基礎。村民直接選舉權利從何而來、何以存在?它又為何在法律和政策層面大行其道?回答上述問題，需要回到村委會選舉的誕生時刻，并重新梳理村委會選舉制度的演進路徑。
(一)誕生時刻:村委會選舉以村莊治理為本位
村委會選舉制度萌芽于上個世紀70年代末80年代初廣西壯族自治區(qū)宜山縣合寨村(時稱“合寨生產(chǎn)大隊”)。1979年，合寨大隊己經(jīng)分田到戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食物分配已不再需要生產(chǎn)隊長來負責了，直接指揮社員的生產(chǎn)隊長也沒有了權威，大隊下屬的各個生產(chǎn)隊的公共事務無人負責、無人管理。1979年10月，由幾個處于當?shù)厮畮旃鄥^(qū)下游的生產(chǎn)隊的隊長牽頭，十幾個村民組成了治安聯(lián)防隊，首先解決最令村民頭疼的上游村莊村民偷水問題以及村內(nèi)治安問題。由于效果明顯，全大隊十幾個生產(chǎn)隊(當?shù)氐纳a(chǎn)隊叫“屯”)都紛紛效仿，分別成立了夜間巡邏隊，幾個屯再聯(lián)合起來成立一個治安聯(lián)防隊。但是，聯(lián)防隊沒有正式身份，也沒有報酬，過了幾個月就運行不下去了。當時的大隊書記就和果地屯的一個生產(chǎn)隊長商量，在聯(lián)防隊之上，再成立一個正式組織，這個組織可以管治安，也可以管其他事情。于是，1980年1月8日中午，由20多個村民組織，召集了全屯800多人中的500多人在一起開會，通過了包括14條內(nèi)容的村民公約。當天夜里，每個戶主領到了一張白紙作為選票來推選村委會委員，按照得票多少選出了由5人組成的村委會。因人民公社己經(jīng)解體，自稱為其社員的組織已經(jīng)名不副實，他們就把自己選出的組織叫做“村民委員會”。1980年2月5日，合寨村的另一個自然村果作屯也出于管理社會治安等突出問題的需要，由85戶村民每戶出一名代表選舉產(chǎn)生了村委會。由于該屯有6個生產(chǎn)隊，最終的由5人組成的村委會是由85個戶代表從第一輪選出的6個候選人(每個生產(chǎn)隊1個)中差額選舉產(chǎn)生的。
村民想要利用選舉形式解決的真正問題是什么呢?果地屯是為了通過由更多人選出的組織執(zhí)行村民公約，來解決“社會治安、修路、吃水、集體林場分紅、家庭糾紛調(diào)解”等難題;果作屯是為了讓村民認可的村規(guī)民約得到一個強有力的組織來執(zhí)行，讓村里的事情有規(guī)可循。兩個村莊想通過選舉解決的都是分田到戶之后村民自主性增強所帶來的村民個體之間、村民個體利益和村莊整體利益之間的矛盾，以及社會控制減弱帶來的社會治安問題。當時，如果沒有通過選舉產(chǎn)生公共權力，基本的公共秩序問題得不到解決，村民共同依賴的村莊共同體就不能維系。如何形成和執(zhí)行代表村莊共同利益的約定和共同行動，是最初的村委會選舉要解決的真正問題。公共權力產(chǎn)生的旨向很清楚，就是解決棘手的村莊治理問題。通過選舉和村規(guī)民約構建起來的新的村莊共同體，在一定意義上恢復了人民公社時期曾經(jīng)有過的村落內(nèi)的安定秩序。這個共同體追求內(nèi)部和諧(例如，村規(guī)民約針對有害于鄰里關系的無理行為制定了罰則)，同時對外又堅持村莊整體利益(例如，萌芽時的治安聯(lián)防隊對外保護村莊用水利益)。這個新構建的共同體其實是在鄉(xiāng)村社會狀況發(fā)生新變化的情況下村民的一種重新集合。
但是，村委會體制與人民公社體制下的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊體制并不是截然分開的，而是有內(nèi)在聯(lián)系和歷史連續(xù)性，這種內(nèi)在聯(lián)系和歷史連續(xù)性是通過村民對村莊秩序的認可和追求而得以建立的。人民公社下的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，是集體經(jīng)濟組織，有集體財產(chǎn)，也有組織集體生產(chǎn)和對社員進行管理的權力。分田到戶后，集體財產(chǎn)受到削弱，但是，分到各戶的財產(chǎn)、村莊公共生活的秩序仍然需要得到保全和維持。因為這時生產(chǎn)隊長仍然被上級賦予了管理職責，所以，生產(chǎn)隊長首先想到的就是要保護集體財產(chǎn)不受侵害，村莊基本秩序例如社會治安、用水秩序等得到維持。而村民雖然不再承擔人民公社時期社員的諸多責任和義務，但是，他們愿意繼續(xù)享有人民公社時期村莊管理有序所帶來的好處。因此，由自己選出管理公共事務的當家人，村民自然愿意參與;對于由此訂立的公約，他們自然愿意接受。
人民公社在分田到戶情形下開始解體，這在村莊層面的突出影響是，農(nóng)戶自主利益凸顯但缺乏新的對公共利益進行協(xié)調(diào)和管理的機制，從而使村莊共同體面臨解體的危險。此時誕生的村委會選舉，其目的一是維系村莊共同體的存在，二是謀求村莊共同體獲得良好的治理。也就是說，在村委會誕生的時刻，村委會選舉是以村莊治理為本位的。人民公社時代的村莊共同體是以共同勞動、共同分配為整合機制的，沒有了共同勞動和共同分配，村莊共同體的整合就面臨困難了。要想維持原有成員組成的村莊共同體，就必須使他們之間產(chǎn)生新的整合機制。而新的村莊共同體首先需要在解決最緊迫的危及自身存續(xù)的公共秩序和內(nèi)部利益沖突的問題中建立起來。也就是說，村莊秩序是首
要問題，村民采取的直接選舉的方式只是確立新的村莊共同體的手段，也是使新的村莊共同體的管理者獲得權威的合理方式。選舉是為了確立新的村莊共同體以及制定出對其進行治理的規(guī)則，目的是獲得更好的村莊治理。選舉是為了實現(xiàn)改善村莊治理的目標(目的)而采用的手段。
(二)法制化進程新解:由村莊治理本位轉向選舉權利中心
村委會這一新的村莊共同體形式產(chǎn)生后不久即得到黨中央的高度關注，1982年《憲法》把鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基層組織定名為“村民委員會”，村民委員會成為中國農(nóng)村的基層建制，村民委員會中的村民
選舉產(chǎn)生的自我管理組織也被稱為“村民委員會”?！洞迕裎瘑T會組織法》的歷次修訂都保持著對村民委員會性質(zhì)的定位，即“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。在村民憑借自己的村民身份選出自己的當家人的同時，他們也將自己的身份確定為“村民委員會”(新的村莊共同體)中的一員。應該說，在對村委會做出憲法規(guī)定和在全國范圍內(nèi)組織村委會選舉之初，村委會的自治組織性質(zhì)和村委會選舉促進自治的目標都得到了高度確認，并且在關于選舉的具體法律規(guī)定中得到了較好體現(xiàn)。
新的村莊共同體的管理組織即村委會經(jīng)選舉產(chǎn)生后，其主要職能是管理村莊公共事務。在人民公社時期，村莊公共事務由人民公社和生產(chǎn)大隊主導，村莊公共事務管理在很大程度上是便利國家對農(nóng)村社會的資源汲取，維持國家對農(nóng)村治理的基本秩序。而分田到戶后，每家成為一個利益主體，村莊公共事務和村民之間的關系更加緊密了。但是，生產(chǎn)隊長沒有了國家的支持，也因集體勞動體制瓦解而不再能從中獲得收入，所以也就不再管事了。村民自發(fā)起來選舉產(chǎn)生村委會首先就是為了村莊公共事務的自我管理。因此，村民選舉產(chǎn)生的村委會就是村民自我管理的組織，其目的是實現(xiàn)村民自治。村莊治理本位其實是對從村委會選舉誕生以來一直就有的“村民自治”提法的再確認。
但是，如果看村委會選舉后續(xù)的法制化進程，就不能不得到這樣的印象:選舉制度越來越將維護選舉權利作為目標，而不是將村莊治理作為目標，村委會選舉失去了其誕生時的根基。這造成了復雜的后果:一方面，通過選出優(yōu)秀人才，選舉制度具有改善村莊治理的潛力;另一方面，因為程序上高揚村民個體的選舉權利，村莊選舉競爭性過強，從而在一定程度上使相比于人民公社時期本來已經(jīng)松散化的村莊共同體更加松散化，與競爭性選舉相伴生的選舉操縱和賄選甚至使村莊面臨分裂的危險，村莊治理得以改善的共同體根基不斷受到削弱。也就是說，村委會選舉將維護選舉權利設定為目標和原則，一定程度上背離了村委會選舉改善村莊治理的目的。
為什么村委會選舉會發(fā)生從改善村莊治理為目標向維護選舉權利為目標的轉向?由于篇幅所限，本文無法詳盡分析有關過程，這里僅扼要指出其中突出的方面:第一，村委會選舉越來越被定性化為基層民主化的重大舉措，被作為推進整個國家民主化進程的奠基性工作之一;第二，村委會選舉的主要進展被歸結為競爭性選舉制度的設立和選舉實踐中競爭性的增強;第三，村委會選舉理論研究的民主導向和立法討論中的民主導向互相配合，使村委會選舉制度以實現(xiàn)村民選舉權利為中心確立;第四，隨著對外開放進程的推進，國外政府以及非政府組織紛紛以技術援助為名介入中國村委會選舉的觀察、評估和咨詢活動，包括對有關法規(guī)的制定提供意見，一定程度上助推了形式民主導向以及權利本位的法律訂立和執(zhí)法實踐;第五，身處于競爭性選舉實踐，越來越多的農(nóng)民對競爭性選舉相沿成習，對權利話語耳熟能詳，成為村委會選舉中的權利追求者。
四、戶內(nèi)委托的正當性
根據(jù)對村委會選舉初始時期村委會選舉和自治的村莊共同體(即村民委員會)同時成立的分析，可以認為:村委會選舉的首要功能是維系村民委員會這一自治共同體的存續(xù)。這一功能的實現(xiàn)，一方面是通過全體村民成為選民并有相當數(shù)量村民實際參與選舉表現(xiàn)出來的;另一方面是通過選出足夠數(shù)量目村民認可的自治共同體的管理組織去具體實現(xiàn)的(這種認可并不一定體現(xiàn)為自治共同體的管理組織成員獲得參加投票選民的一半選票)。自治的村莊共同體的存續(xù)和其善治的增進是村委會選舉的根本目標，也是確定其性質(zhì)的本源所在;設立村委會選舉制度的目的是維系和鞏固村莊共同體，便于實現(xiàn)村莊善治:村委會選舉制度具體形式的選擇必須和村莊治理的目標相契合。這就是本文力主的“村莊治理本位論”。依據(jù)“村莊治理本位論”，委托投票包括戶內(nèi)委托的正當性就能得以確立。
(一)村莊治理本位下委托投票具有正當性
委托投票適用于選舉日不能到場投票的村民。雖然他在選舉日不能到場投票，但是，作為共同體成員，在應向自治的村莊共同體表明自己存在的選舉場合，他應以適當方式“在場”，因此，他應該被登記為選民。村民接受并認可這種登記行為，即是認可自己作為成員加入自治的村莊共同體。接受登記成為選民后，如果在選舉日因客觀原因不能到場投票，他有兩種方式可以選擇(選擇其中一種):一種選擇是放棄投票權利，但這不意味著放棄其自治共同體成員的資格，只是意味著他在選舉中成為消極成員，尤其是從選舉具有確立村莊共同體的作用這一角度來看;另一種選擇是采用委托投票的形式，即委托其他選民為其履行投票義務、行使投票權利，這意味著他和到場投票的村民一樣，選擇成為選舉中的積極成員。
在確立村委會選舉制度后，實行委托投票是為了保證“雙過半”，即保證足夠多的選民參加選舉，保證足夠多的選民贊成某個候選人。第一個“過半”對于保證選舉的正當性意義重大，是保證所有選舉程序得以合法開展的基礎和前提。這涉及選舉得以成立的前提。選舉之所以可以開展，是因為選民共處于一個共同體，而且有必要維持這個共同體，而選舉的結果是產(chǎn)生村委會成員來作為這個共同體對外的代表和對內(nèi)進行治理的必要主體。一半以上選民參加選舉意味著多數(shù)成員認為要通過到場并選舉出管理者的方式來維系村莊共同體的存在。這意味著，村莊共同體并不依賴于外界力量而存在，是完全自主、自治的。在以選舉和自治方式加強村莊共同體的情況下，由于存在不能實現(xiàn)“雙過半”的可能性，即村莊共同體存在的正當性可能受到挑戰(zhàn)，委托投票才成為不可或缺的選擇?！半p過半”的含義不能僅僅從確保村民參與選舉方面來理解，而要進一步明確，村民參與是村莊共同體存在和有凝聚力的重要條件。故而委托投票是確保村莊共同體存在的制度選擇，而不僅僅是確保不能到場選民選舉權利的選擇。
換言之，委托投票的正當性首先是因為選舉有維持村莊共同體存續(xù)這個目的。這個目的的存在，使村民履行選舉權利同時也是在對村莊共同體盡一種成員義務。村莊成員通過委托投票參與選舉，其實質(zhì)是將其選舉權利委托給受委托人行使，并通過受委托人盡到他作為村莊共同體成員的義務。他的委托票因此具有雙重性質(zhì):一是顯示他作為村莊共同體成員參加自治共同體得以成立的選舉活動(或者說選舉儀式)，二是體現(xiàn)他作為投票人參與選舉村莊共同體的管理組織。因此，他應該選擇自己信任并完全可以代表他履行其成員義務和選舉權利的村民代為投票，受托村民則應該真實表達委托人履行成員義務和實現(xiàn)選舉權利的意思。
(二)限制受委托人范圍對改善村莊治理利大于弊
認識到委托投票制度的主要功能是通過保持村民的高度參與來維護村莊共同體這一點后，改進委托投票制度就有了基本的遵循。在有關爭論涉及是否要限制受委托人范圍時，有學者認為，限制受委托人范圍會降低村民的選舉積極性和村民參選率，從而影響村莊共同體的維系。如果確實存在上述后果，是否限制受委托人范圍就應該加以考慮。
事實表明，在法律明確限制委托投票范圍為近親屬之前，村民選擇受委托人在多數(shù)情況下會選擇自己的近親屬。也就是說，即使限制受委托人的范圍，也不會影響多數(shù)委托人實際進行委托。如果限制受委托人范圍(例如限制在近親屬范圍內(nèi))，受其影響不能辦理委托的村民數(shù)量并沒有很多。委托人選擇受委托人除了信任因素外，還受很多因素的影響。當法律做出限制受委托人范圍的規(guī)定后，一部分原本要委托給受委托人范圍以外村民的委托人可能會轉而選擇委托給受委托人范圍以內(nèi)的村民，這就會消減對村民參選率本來就不很嚴重的影響。總之，限制委托投票范圍對村民參選率的影響并不嚴重。
當然，如果限制受委托人范圍僅僅只有略微降低村民參選率的效果，徒增小弊卻未得一利，限制委托投票范圍就沒有充分道理，并不足取。事實上，選擇限制受委托人范圍不僅是因為新增的弊害甚小，還因為它避免了不限制受委托人范圍的很多弊害，而這些弊害對于村莊共同體維系和村莊善治威脅很大。具體來說，不限制受委托人范圍的弊害是:
第一，不限制受委托人范圍使得委托投票大量發(fā)生在信任度較低的村民之間，而選舉結果本來就非單張選票所能左右。委托投票意愿無法實現(xiàn)的結果(委托人對自己的一票投的是誰不知道，總體選舉結果自己又不能影響)是:村民之間的互不信任加劇，村民對選舉的無效能感和政治冷漠增強，從而弱化共同體團結。
第二，不限制受委托人范圍使得對委托投票的監(jiān)督難度很大，容易出現(xiàn)不經(jīng)過委托人同意或違背委托人意愿的所謂“不規(guī)范的委托投票”，使得受委托人違背委托人意愿的行為很容易被競選各方利用而產(chǎn)生糾紛和沖突。這可以分為以下幾種情況:第一種情況，在候選人競爭激烈的村莊，候選人指使其支持者用金錢和利益賄選、暴力壓服、勸說、冒領選票等手段，獲得受托權，歪曲委托人的意愿進行投票。上述行為在不限制委托投票范圍時易于在很大范圍內(nèi)發(fā)生，由此極易發(fā)生選舉糾紛。第二種情況，由于委托投票的范圍很大，選舉組織機構無法做出保證委托真實性、限制受委托人接受委托票數(shù)量等規(guī)定，如果選舉結果不為落選一方所接受，某些委托投票者很容易被落選一方串動、出面聲明委托投票未經(jīng)其同意或歪曲其意愿，從而導致選舉爭議，選舉也告無效。這種情況甚至表現(xiàn)為這樣的爭議清形，即，夫妻關系或父子關系中的一方在沒有征求另一方同意情況下替另一方投票，另一方會指責選舉組織者侵害了他的選舉權利。實際上，對于受委托人違背自己意愿投票的情況，出面申告的村民很少，出面申告的村民在多數(shù)情況下是受競選者在背后指使，以造成選舉糾紛，推動重新選舉?？梢?，不限制委托投票范圍引發(fā)糾紛對選舉損害很大，對選舉意欲維護的村莊共同體損害也很大，極端時會造成村莊共同體分裂。
(三)戶內(nèi)委托加強家庭內(nèi)部機制從而助益村莊治理
既然限制受委托人范圍可以消除委托投票制度在不限制受委托人范圍時容易產(chǎn)生的大的弊害，接下去的問題就是確定將受委托人限制在什么范圍內(nèi)。相比于戶外委托，將受委托人范圍限制為近親屬的戶內(nèi)委托可以增強村莊共同體的緊密程度和凝聚力，有利于鞏固村莊共同體和改善村莊治理。
在前述的反對戶內(nèi)委托者看來，戶內(nèi)委托的最大弊端在于，家庭內(nèi)易發(fā)生家長的強制從而歪曲委托人的意愿。但是，實際狀況怎樣呢?家庭內(nèi)部的委托，首先是經(jīng)過了一個明示或默會的要求委托和接受委托的過程，其次是經(jīng)過了一個明確或暗含的委托人和受委托人之間協(xié)商確定意愿候選人的過程，再次是經(jīng)過了委托人對受委托人是否履行職責的確認或?qū)彶檫^程。這些過程都通過家庭內(nèi)部機制來完成。
戶內(nèi)委托通過充分利用家庭內(nèi)部機制較之戶外委托更能體現(xiàn)委托人的意愿;更重要的是，它通過加強家戶的作用，維系和鞏固村莊共同體。在相互之間更強信任的基礎上，家庭成員經(jīng)過必要的協(xié)商、共識，戶內(nèi)委托投票會帶給委托人比在戶外委托時更強烈的選舉效能感，委托人會更強烈地感受到選票是根據(jù)自己的意愿來投的，從而增強自身與村莊共同體的聯(lián)系感——雖然這是通過再現(xiàn)和加強委托人與自己家戶的聯(lián)系感而實現(xiàn)的。
五、村民選舉權利的歸位
隨著村委會成員構成和村委會外部發(fā)展環(huán)境的改變，村委會選舉應該立足村莊治理本位做出調(diào)整，才能不失其本源和本性。如果固執(zhí)“選舉權利中心論”，村委會選舉就會脫嵌于鄉(xiāng)村社會，最終走向其所追求目標的反面。村委會選舉研究當下的主要任務是使村民選舉權利從“中心”回歸其所，使村民選舉權利上附著的神圣色彩和至深影響之“魅”得以祛除。
(一)村民選舉權利的村莊共同體前提
選舉制度有多重功能，但是，不同選舉制度的功能都需要聯(lián)系其得以存在的共同體基礎來看待。畢竟沒有共同體，共同體的選舉就無法舉行。村委會選舉直接依賴于村莊共同體。沒有村莊共同體，村委會選舉就無法成立。
即便說維護村民選舉權利是村委會選舉制度的目的，它也不能單獨存在，必須和維系村莊共同體這一首要目的同時存在。維護村民選舉權利不能成為村委會選舉的終極目標，它只是實現(xiàn)某種目標的手段。村委會選舉權利的設置，歸根結底還是為了實現(xiàn)更好的村莊治理。如果堅持說選舉權利重要，那也是因為在共同體存續(xù)的前提和維護共同體存續(xù)的目標下，選舉權利才能夠凸顯出來，沒有了村莊共同體這個前提和目的，選舉權利的重要性便無從談起。
“選舉權利中心論”因為沒有內(nèi)涵村民選舉權利的共同體前提和目的，也就不可能被實踐所遵循。地方政府尤其是基層政府在一定程度上背叛了它，農(nóng)民即使是選舉權利被賦予的對象，也沒有成為它的忠實履行者。事實上，若堅守“選舉權利中心論”，村委會選舉將無法立足，其所取得的真正成就也無法得到充分說明。堅守它，不僅無法解釋村委會選舉從何而來，也最終會使村委會選舉沒有歸處，使這一制度的改進進入死胡同。其中的道理，說復雜也復雜，說簡單也簡單:沒有共同體，就沒有共同體的選舉，“皮之不存，毛將焉附”?片面高揚個體的直接選舉權利，將動搖共同體存在的根基，從而也將取消選舉權利自身。村民的直接選舉權利，在村委會選舉中不能被片面突出和過分強調(diào)，而是要對其祛魅，客觀理解其作用，理性發(fā)揮其功能。
(二)村委會選舉和村民選舉參與的雙重性質(zhì)
村委會既是自治的村莊共同體的名稱，也是這一共同體的管理組織的名稱。村委會選舉既是自治的村莊共同體產(chǎn)生和確立的集體儀式，也是自治的村莊共同體的成員選出共同體的管理組織的活動。也就是說，村委會選舉因此具有雙重內(nèi)涵。因而，村民參與村委會選舉也具有雙重意義:第一重意義是:自治的村莊共同體經(jīng)過選舉誕生后，之后的每一次選舉都是對這一共同體存在的重新確認，因此，村民參加每一次自治的村莊共同體選舉時的選民登記都是對其成員資格的確認，并且通過實際參與投票從儀式上確認自治的村莊共同體的存在;第二重意義是，村民參加自治管理組織的選舉，這種選舉活動不僅是其具有自治的村莊共同體成員身份的標志，更是其作為自治的村莊共同
體成員對共同體應該承擔的一種義務。因為這第二重意義，作為村莊共同體管理組織的村委會可以通過選舉產(chǎn)生。上述雙重意義也表明，作為自治的村莊共同體的村委會的確立和作為這一共同體成員的村民身份的確立是同時的，而作為管理組織的村委會的成立也是自治的村莊共同體能夠?qū)嶋H存在的重要環(huán)節(jié)。
進而，村民的選舉權利既是對其作為共同體成員資格的確認，是村民作為村委會一員不可剝奪的權利，也是他能夠被自治共同體接納為成員、能夠成為其成員所應該承擔的義務。如果村民都不參加選舉，村委會也就不復存在了，村莊治理也就無從談起。村委會選舉中的選民登記既是對選舉做出必要的準備，更是對自治共同體成員資格的確認。有足夠數(shù)量的、經(jīng)過選民登記確認的合格選民參加的選舉，具有兩個功能:一是宣示或確立自治的村莊共同體的存在和延續(xù);二是選出自治的村莊共同體的管理組織。這兩個功能都非常重要，第一個功能在一定意義上要高于第二個功能。舉行一次選舉可能并沒有足額選出管理組織的成員，甚至可能管理組織中的一名成員都沒有選出，即
并沒有完成它的第二個功能，但是，它已經(jīng)完成了它的第一個功能，并非僅從“選舉權利中心論”看待得出的“選舉沒有成功”
(三)“一人一票”法律規(guī)定的片面性
村民選舉參與適用的“一人一票”原則是基于對民主價值和權利觀念的推演，并沒有充分的實踐依據(jù)，《村民委員會組織法》明確采納這一原則，很大程度上是因為立法者對個體選舉權利的正當性深信不疑，并簡單援引人大代表選舉制度中的相關規(guī)定。從廣西壯族自治區(qū)村委會選舉萌芽中清晰可見的是一戶派一個代表來參加選舉，并不論每戶幾口人或幾個成年人，只是每家投出相等的一票，即“一戶一票”。萌芽期過后，立法規(guī)范對村委會選舉采取了“一人一票”方式，但并沒有任何先驗的理由證明必須采用“一人一票”方式。村委會成員(村莊共同體的基本構成單位)到底是家戶還是村民個體，也并沒有得到深入的理解。果地屯和果作屯村委會選舉采取的方式是“一戶一票”;而在長達10年的《村民委員會組織法》試行期間，“一人一票”、“一戶一票”、"10戶至15戶的村民代表一票”等多種方式在地方法規(guī)和村莊實踐中并存。從曾經(jīng)采用多種選舉方式的情況看，將村委會成員理解為村民個體和家戶都可以，不同村莊可以對多種選舉方式的適用性有自己的理解，在投票方式的選擇上可以有充分的自主權。2010年((村民委員會組織法》修訂時繼續(xù)確認“一人一票”原則，但同時允許戶內(nèi)委托，這應該被看作法律試行期間允許投票方式多樣性的立法原則的復興和延續(xù)，而不應該被看作嚴格的“一人一票”制度的倒退。聯(lián)系前文對選舉和村民委員會確立存在一體化關系的歷史分析，可以理解為法律已經(jīng)隱晦地承認了家戶作為村民委員會(村莊共同體意義上的)基本構成單位的地位。
六、村莊治理本位與重塑村民自治
從在戶內(nèi)委托辯難中發(fā)現(xiàn)村委會選舉制度的權利執(zhí)念，到返回村委會的誕生時刻及其選舉法制化進程找到村委會選舉制度的治理根基，再到立足村莊共同體提出村莊治理本位、賦予戶內(nèi)委托正當性，最后指出應使村民選舉權利從中心回到其恰當位置，祛除其神圣色彩和至深影響之魅，真正恢復村委會選舉的村莊治理本位。本文對村委會選舉制度的上述探索，回應了引言提出的大部分問題。根據(jù)村莊治理本位，重塑村民自治有了展開討論的必要和可能。
本文研究所涉及的村委會選舉和村民自治議題曾經(jīng)是政治學和農(nóng)村社會學研究中的熱點，研究它們還演化出內(nèi)容涵蓋面更廣的鄉(xiāng)村政治研究和鄉(xiāng)村治理研究。它們在經(jīng)過了很長的興盛期后有一段沉寂期，目前有再度興起的跡象。這次興起與實踐兩個方面的變化相伴隨:第一，全面改革將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為目標，村民自治和鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中的地位和作用受到重視，農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革等實踐對村民自治提出了新要求;第二，村民自治發(fā)展出現(xiàn)頹勢，受賄選盛行、村民參與不足等問題困擾。理論創(chuàng)新的需求巨大，但其緊迫性較村民自治制度創(chuàng)立和擴展時期要弱一些。這正好給學界從容討論有關問題提供了空間。這一輪的理論求索，應該容許對理論自身演進的更多反思，也應對實踐問題有更深入的回應。
“選舉權利中心論”被視為村委會選舉研究、村民自治研究的正統(tǒng)，一度也曾經(jīng)成為鄉(xiāng)村政治研究和鄉(xiāng)村治理研究的正統(tǒng)。但是，正是這一話語建構，束縛了實踐和人們的頭腦。在村民自治的主要倡導者、設計者、推動者的言論和法律政策的自我設定中，村委會選舉制度法制化的主要努力是通過不斷強化和規(guī)范競爭性選舉程序，以期最大限度地落實選民的直接選舉權利。村委會選舉制度研究的主題也集中于論證選舉權利的首要性和如何設計具體制度來落實選舉權利?！斑x舉權利中心論”也支撐了“民主選舉是村民自治四個民主(民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督)的基礎”這一論斷，并和“四個民主可以相互促進”的“關系論”一起，共同成為城鄉(xiāng)基層民主政治建設乃至中國民主發(fā)展的核心邏輯。這一邏輯以對個體選舉權利的完全認可和支持為前提，認為:村民自治的目標是在村委會內(nèi)部實行直接民主，直接民主最重要的形式是直接選舉;直接選舉權利是村民自治中的基礎性權利，體現(xiàn)為提名權、投票權、罷免權等權利;只有競爭性選舉才能充分實現(xiàn)選舉權利;村委會直接選舉可以增強村民的民主意識和民主能力，為他們加入更高層級的民主選舉和國家民主進程的進一步推進做好必要準備。村級民主的邏輯(且不管經(jīng)驗上是否成立)會自然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至更高層級重現(xiàn)?！斑x舉權利中心論”支撐了實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理民主化的理想，也一度成為設計鄉(xiāng)村政治制度的主軸，因此，“選舉權利中心論”者很難被說成僅僅是民主價值論(參見郁建興、黃紅華，2002)者，而是“價值—制度范走，(參見徐勇，2015)持有者。在“價值—制度范式”的籠罩下，雖然有大量有關村委會選舉中參與冷漠、賄選、派系政治的個案研究，但也只是在增加“選舉權利中心論”理論邏輯的復雜性，而并沒有挑戰(zhàn)這一邏輯本身。看來，深究“選舉權利中心論”，以進一步反思“價值甲制度”范式的不足，是村民自治和鄉(xiāng)村治理研究者共同面臨的任務。
本文旨在邁出解構“選舉權利中心論”、重新尋找村民自治和鄉(xiāng)村治理制度根據(jù)的第一步，通過重新理解村委會選舉的誕生和法制化過程中的關鍵事實，提出“村莊治理本位論”，并據(jù)此提出村委會選舉、村民自治的新問題。“村莊治理本位論”認為，村莊共同體的存續(xù)是包括村莊選舉在內(nèi)的所有鄉(xiāng)村治理制度確立的前提，村莊治理的改善是包括村莊選舉在內(nèi)的所有鄉(xiāng)村治理制度的基礎性目標，對于村委會選舉來說，甚至是根本性目標。在這一本位論上，鄉(xiāng)村治理制度和整個國家治理制度才可以有效銜接，鄉(xiāng)村治理制度才成為國家治理制度的有機組成部分。
從村莊治理本位來看，“選舉權利中心論”曲解了村委會選舉萌芽和發(fā)展的實踐，雖然強化了“村委會選舉是基層民主化的創(chuàng)舉和中國民主建設的突破口”的判斷，但也逐步使其偏離了維系村莊共同體和改善村莊共同體治理的基本目標;它導出維護選舉權利和加強選舉競爭性的原則，法制化被當作推進選舉的路徑，但在程序法定和追求選舉方式統(tǒng)一的思路下，村莊失去了自主選擇同其村莊社會基礎相適應的選舉制度的空間，通過選舉改善村莊治理的功能受到了很大抑制，村委會選舉日漸形式化;進而，整個村級民主蛻化成為一種形式民主，失去了實質(zhì)民主的生機。
村委會選舉制度的設計者、推進者和推介者雖然對其寄予了奠定整個國家民主政治體制基礎、推動實現(xiàn)國家民主政治建設的厚望，但是，基于村莊治理本位，他們也應該特別地被提醒，村委會選舉如果不具備持續(xù)改善村莊治理的功能，村委會選舉制度如果不能根據(jù)村莊治理的需要得到適時創(chuàng)新，這種厚望終究會無法落實而淪為空想。村委會選舉在激進的形式民主思路下的發(fā)展，使其正面臨失去在鄉(xiāng)村治理層面從而也在國家治理層面正當性的危險。因此，村委會選舉制度應該得到深度調(diào)整，而其前提是深入反思30多年的相關理論研究進程，全面創(chuàng)新村民自治理論和鄉(xiāng)村治理理論。
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《中國農(nóng)村觀察》 2016年第1期
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