2017年6月23日，習(xí)近平總書(shū)記在太原主持召開(kāi)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)，提出了一系列破解深度貧困問(wèn)題的新思想，為推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)提供了根本遵循。這不僅標(biāo)志著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入了一個(gè)新階段，而且也使得深度貧困問(wèn)題引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。

一、深度貧困的概念

貧困是可以衡定的，衡定貧困的指數(shù)體系是：貧困調(diào)查指數(shù)、貧困深度指數(shù)、貧困強(qiáng)度指數(shù)。這個(gè)指數(shù)體系，通常也叫貧困廣度、貧困深度、貧困強(qiáng)度。我們把其中的貧困深度的詞序掉換一下，也可以說(shuō)就是深度貧困，因?yàn)閮烧叩闹赶蚨际秦毨笨?。所以，深度貧困是相?duì)于一般貧困而言的，是指自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明、公共服務(wù)、民生水平等較差的區(qū)域，以及貧困缺口較大的居民的一種綜合現(xiàn)象，它既是貧困的貧中之貧、困中之困，也是減貧的難中之難、堅(jiān)中之堅(jiān)。

深度貧困，就區(qū)域來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院扶貧辦洪天云副主任指出，在國(guó)家層面，主要指“三區(qū)”“三州”。所謂“三區(qū)”就是指西藏自治區(qū)、新疆南疆四地州（喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃菀约鞍⒖颂K地區(qū)）和四省藏區(qū)（除西藏自治區(qū)外的青海、四川、云南、甘肅省藏族與其他民族共同聚居的民族自治地方）；所謂“三州”，即是甘肅省的臨夏回族自治州、四川省的涼山彝族自治州和云南省的怒江傈僳族自治州。

深度貧困區(qū)域，不僅國(guó)家層面，省、市、 縣、鄉(xiāng)、村層面也有，而且正如習(xí)近平總書(shū)記指出的“這些地區(qū)多是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)文明程度較低，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，貧困人口占比和貧困發(fā)生率高，人均可支配收入低，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，脫貧任務(wù)重，越往后脫貧成本越高、難度越大?！蔽铱戳艘恍┵Y料，有的省也確定出了深度貧困縣、鄉(xiāng)、村。譬如，貴州省就確定出深度貧困的縣、鄉(xiāng)、村，分別為14個(gè)、20個(gè)、2760個(gè)。四川省也確定了深度貧困縣45個(gè)、深度貧困村3993個(gè)。特別就村來(lái)說(shuō)，四川老區(qū)的通江縣、宣漢縣、萬(wàn)源市的一些村貧困程度還是比較深的，譬如非貧困村的園山村。

如何界定深度貧困區(qū)域？國(guó)家過(guò)去在確定扶貧重點(diǎn)縣、片區(qū)縣時(shí)，主要采用人均GDP、人均財(cái)力、貧困發(fā)生率這幾個(gè)指標(biāo)?，F(xiàn)在的深度貧困區(qū)域，以什么指標(biāo)來(lái)衡定，也是值得考慮的。我們的貧困村是從上到下給的指標(biāo)，當(dāng)時(shí)，有的地方擔(dān)心在退出時(shí)有難度，所以，有的最貧困村并沒(méi)有入圍貧困村；還有就是認(rèn)為多多少少總有點(diǎn)扶持，所以，搞了錦上添花，好的村反而入圍了。貧困村是重要的脫貧攻堅(jiān)載體，村不準(zhǔn)問(wèn)題就大了。

深度貧困人口，從定性分析的方面來(lái)說(shuō)，我比較贊成洪天云說(shuō)的“三類(lèi)人”。即：一是病貧人，就是因病致貧人群，特別是重病和慢性病群體；二是返貧人，就是因?yàn)?zāi)和市場(chǎng)行情變化產(chǎn)生的返貧人員；三是老貧人，就是貧困老人，他們年齡大、病多、又沒(méi)有勞動(dòng)力。從定量分析的方面來(lái)說(shuō)，我們確定貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，2010年為農(nóng)民人均純收入2300元，那么，在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)以下的多少元才能算深度貧困人口呢？這個(gè)也值得研究，是否可以采用扶貧標(biāo)準(zhǔn)的一半以下亦或貧困缺口在五分之二以上的，就為深度貧困人口。

深度貧困這個(gè)詞，國(guó)際上早已在使用。2015年，津巴布韋人均DGP低至0.1美元，約為人民幣0.67元。《美國(guó)2010年的收入、貧困與醫(yī)療保險(xiǎn)情況》報(bào)告顯示，2010年美國(guó)貧困人口達(dá)到4620萬(wàn)人，收入在貧困線一半以下的“深度貧困”人口為2050萬(wàn)人。前者屬于深度貧困區(qū)域，后者屬于深度貧困人口。

二、深度貧困的治理

探索和解決深度貧困問(wèn)題，我們經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。大致說(shuō)，有以下幾個(gè)時(shí)期。

（一）有益探索時(shí)期。1988年前的貴州畢節(jié)地區(qū)屬于極貧地區(qū)，究竟該如何掙脫惡性循環(huán)去尋求一條維持生計(jì)、持續(xù)發(fā)展的新路？經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期深入調(diào)研，1988年初，時(shí)任省委書(shū)記的胡錦濤等省領(lǐng)導(dǎo)決定在畢節(jié)創(chuàng)建“開(kāi)發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”試驗(yàn)區(qū)，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成為中國(guó)唯一在極度貧困地區(qū)設(shè)立的扶貧改革試驗(yàn)區(qū)。我個(gè)人的理解，我國(guó)上世紀(jì)使用的赤貧、極貧概念，也可以說(shuō)就是深度貧困的另一種表述。

（二）初步破題時(shí)期。2009年12月30日，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡錦濤批示：“云南省委、省政府應(yīng)對(duì)省內(nèi)邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族、貧困地區(qū)發(fā)展作出總體部署，采取有力措施幫助這些地區(qū)擺脫貧困?！贝文?，云南省及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于加快邊遠(yuǎn)少數(shù)民族貧困地區(qū)深度貧困群體脫貧進(jìn)程的決定》《云南省扶持邊遠(yuǎn)少數(shù)民族貧困地區(qū)深度貧困群體脫貧發(fā)展規(guī)劃》。這可能是最早直接提到“深度貧困”的官方文件。

（三）進(jìn)入決策時(shí)期。1986年，即扶貧開(kāi)發(fā)之元年，我國(guó)把貧困地區(qū)分為14個(gè)片區(qū)。2009年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》提出：“對(duì)特殊類(lèi)型貧困地區(qū)進(jìn)行綜合治理?！?011年5月27日，中央印發(fā)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》提出“連片特困地區(qū)”為脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。個(gè)人認(rèn)為，這里的“特困”也可以理解為“深度貧困”。

（四）全面推進(jìn)時(shí)期。今年6月23日，習(xí)近平總書(shū)記在山西太原市主持召開(kāi)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)。他強(qiáng)調(diào)：“脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入目前階段，要重點(diǎn)研究解決深度貧困問(wèn)題，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國(guó)人民一道進(jìn)入全面小康社會(huì)?！辈⑻岢隽恕叭齻€(gè)更加”“四個(gè)堅(jiān)持”以及“八條要求”。這標(biāo)志著解決深度貧困進(jìn)入了全面推進(jìn)時(shí)期，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入了一個(gè)新階段。

從探索到全面推進(jìn)這個(gè)過(guò)程中，對(duì)深度貧困注重研究的扶貧系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者以及實(shí)踐工作者都比較少，范小建、李小云可算是他們中的代表者。2011年8月，時(shí)任國(guó)務(wù)院扶貧辦主任范小建帶著國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家民委組成的國(guó)務(wù)院聯(lián)合調(diào)研組先后在四川省阿壩、甘孜、涼山州進(jìn)行調(diào)研，他在聽(tīng)取四川省的匯報(bào)時(shí)高度肯定說(shuō)：“四川探索了一條在深度貧困地區(qū)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)的新路子?！焙髞?lái)，他在云南、貴州、江西等地考察調(diào)研時(shí)又反復(fù)強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅(jiān)要“著眼于深度貧困地區(qū)和深度貧困群體”。特別是近年來(lái)，他在全國(guó)“兩會(huì)”期間接受記者采訪時(shí)總在反復(fù)呼吁：“對(duì)深度貧困一定要咬住不放”“脫貧攻堅(jiān)當(dāng)前最應(yīng)聚焦和著力解決深度貧困”問(wèn)題，并指出根據(jù)我們的典型調(diào)查，有的省在“十二五”期間，貧困總量減少了60%，但是深度貧困只減少了25%，可見(jiàn)深度貧困的減貧難度之大。2017年4月，中國(guó)國(guó)際發(fā)展研究網(wǎng)絡(luò)主席、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授李小云，在“光明網(wǎng)—理論頻道”發(fā)表《把深度性貧困的治理作為精準(zhǔn)扶貧的重中之重》的文章。

三、深度貧困治理新對(duì)策

深度貧困的治理，總體來(lái)說(shuō)，應(yīng)堅(jiān)持以習(xí)近平總書(shū)記“6·23”重要講話(huà)為根本遵循，采取超常規(guī)方法讓深度貧困地區(qū)、貧困群體如期脫貧。

（一）增強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的動(dòng)力。增強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，是治理深度貧困的前提條件。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：“脫貧攻堅(jiān)本來(lái)就是一場(chǎng)硬仗，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)更是這場(chǎng)硬仗中的硬仗，必須給予更加集中的支持，采取更加有效的舉措，開(kāi)展更加有力的工作。”這充分闡明了治理深度貧困的重要性、緊迫性。現(xiàn)在離全面建成小康社會(huì)僅有三年多的時(shí)間。全面小康之“全面”體現(xiàn)在三個(gè)方面：一方面，小康是13億多人的小康，是56個(gè)民族的小康，是960萬(wàn)平方公里每一寸土地上的小康。另方面，小康不僅要是“經(jīng)濟(jì)小康”，還必須是“政治”“文化”“社會(huì)”和“生態(tài)”的“五位一體”的小康。再方面，我們說(shuō)同步小康，“同步”不是說(shuō)在同一起跑線上的齊頭并進(jìn)，而是你走一步我也走一步?，F(xiàn)在有很多地方已經(jīng)小康甚至十分富裕了，但是深度貧困區(qū)域離小康還差很多步。必須想方設(shè)法讓這些地方加快步伐，多走幾步。除此之外，也還有其他的意義，譬如革命老區(qū)還有個(gè)“還情”的意義，民族地區(qū)還有個(gè)穩(wěn)定的意義，邊疆地區(qū)還有個(gè)“國(guó)安”的意義。

（二）傾斜支持政策。政策和策略是黨的生命。治理深度貧困，離不開(kāi)政策傾斜。在習(xí)近平總書(shū)記“6·23”重要講話(huà)以前，各地都出臺(tái)了一些有關(guān)這方面的政策。去年底，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家民委印發(fā)《關(guān)于支持四川省涼山彝族自治州云南省傈僳族自治州甘肅省臨夏回族自治州加快建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的若干意見(jiàn)》，就從8個(gè)方面明確了30條支持政策。習(xí)近平總書(shū)記“6·23”重要講話(huà)后，各地迅速行動(dòng)，把深度貧困治理擺在了精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)之中，出臺(tái)了更具體也更有力的政策措施。譬如，四川、貴州、山西省委、省政府分別出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)深度貧困縣脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》《深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)方案》《關(guān)于聚焦深度貧困集中力量攻堅(jiān)的若干意見(jiàn)》。從這些文件中，可梳理出若干政策。傾斜的政策中，最為重要的當(dāng)然是投入政策。中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政，金融部門(mén)等都應(yīng)加大對(duì)緩解深度貧困的投入。四川出臺(tái)的《意見(jiàn)》就明確要求，新增脫貧攻堅(jiān)資金、項(xiàng)目、舉措主要集中于深度貧困縣，免除納入年度專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃新增項(xiàng)目資金的縣級(jí)配套等。

（三）注重理順關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記在“6·23”重要講話(huà)中強(qiáng)調(diào)：“深度貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，也是精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分，必須圍繞減貧來(lái)進(jìn)行?！被叵肭皫啄?，各地編制“區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃”，全國(guó)搞出20來(lái)萬(wàn)億元的總投入。個(gè)別省編出了六七萬(wàn)億，就把發(fā)展當(dāng)扶貧了。精準(zhǔn)扶貧方略提出后，一些地方同志又產(chǎn)生一種模糊認(rèn)識(shí)，片面地認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是單一針對(duì)的貧困居民，區(qū)域發(fā)展又不怎么給力了。精準(zhǔn)扶貧也包括區(qū)域的精準(zhǔn)和人口的精準(zhǔn)，目標(biāo)都一致是減貧。2014年初，我曾在《淺談精準(zhǔn)扶貧》一文中說(shuō)：“精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱(chēng)。是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶(hù)狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困農(nóng)戶(hù)而言的，誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)，誰(shuí)的貧困程度深對(duì)誰(shuí)的扶持就應(yīng)多?！被A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，務(wù)必圍繞精準(zhǔn)扶貧發(fā)力，處理好區(qū)域發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系，扎牢發(fā)展這個(gè)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。我的理解，減貧也包括兩個(gè)方面：減除區(qū)域貧困與減除人口貧困。

（四）實(shí)施綜合治理。深度貧困問(wèn)題，產(chǎn)生的原因比較多，也比較復(fù)雜。必須因地制宜，對(duì)癥下藥，重點(diǎn)突破，綜合治理，集中優(yōu)勢(shì)兵力打攻堅(jiān)戰(zhàn)。要圍繞減貧這個(gè)目標(biāo)，落實(shí)好習(xí)近平總書(shū)記“三個(gè)更加”的指示，采取經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”的舉措。比如在區(qū)域發(fā)展這個(gè)基礎(chǔ)方面，就應(yīng)持續(xù)堅(jiān)持搞好基礎(chǔ)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、新村扶貧、能力扶貧、生態(tài)扶貧“五大扶貧工程”。精準(zhǔn)落實(shí)好國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出的發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地扶貧搬遷、生態(tài)保護(hù)扶貧、教育培訓(xùn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和救助、社保政策兜底“七個(gè)一批”。在重點(diǎn)突破上，首先是要選準(zhǔn)深度貧困村。在村的問(wèn)題上，四川省都沒(méi)有開(kāi)展過(guò)“回頭看”。至少在深度貧困縣，應(yīng)當(dāng)要開(kāi)展“回頭看”。本著有進(jìn)有出的原則，把不夠條件的村及時(shí)清退出來(lái)，把未入圍的而又真正深度貧困村及時(shí)納入進(jìn)去。其次，要編制綜合治理深度貧困的計(jì)劃，整合各方資源，把資金用在刀刃上。深度貧困區(qū)域、深度貧困群體，往往訴求比較多、各方缺口多，要堅(jiān)持缺啥補(bǔ)啥，重點(diǎn)突出，做到真正補(bǔ)短板。

（五）建立防控機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)施以來(lái)，取得了前所未有的巨大成效和寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也有一些問(wèn)題需要在推進(jìn)深度貧困攻堅(jiān)中予以防控。一是要防控“三貧三化”。打贏深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要有一支特別能戰(zhàn)斗的隊(duì)伍?？傮w上說(shuō)，目前這支隊(duì)伍是有戰(zhàn)斗力的，但是，要避免思想貧困、作風(fēng)貧困、能貧困以及理念功利化、指導(dǎo)軍事化、管理工廠化的“三貧三化”傾向。同時(shí)，還要提高基層的治理能力。二是要防控形式主義。精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，各地不同程度地產(chǎn)生了扶貧形式主義，在一些地方還很?chē)?yán)重。所以，今年的中央1號(hào)文件提出“堅(jiān)決制止扶貧工作中的形式主義”。面對(duì)艱巨繁重的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，既要大膽創(chuàng)新突破，加快工作步伐，也要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)決策。特別應(yīng)避免無(wú)當(dāng)式創(chuàng)新，運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)。三是要防控資源漏出。扶貧資金是貧困群眾的救命錢(qián)，一分一厘都不能亂花，更容不得動(dòng)手腳。要嚴(yán)肅認(rèn)真開(kāi)展督查巡查工作，充分發(fā)揮督查巡查對(duì)于促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)有效落實(shí)的制度利器作用。對(duì)貪污挪用扶貧資金，不管涉及誰(shuí)，都應(yīng)堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。同時(shí)，深度貧困區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，更要嚴(yán)加防控遭到破壞。

（作者系四川省委省政府決策咨詢(xún)委員、四川省扶貧外資中心主任）

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