摘要：深度貧困地區(qū)是當前我國脫貧攻堅的重點地區(qū)。深度貧困具有長期性和代際性特點，“貧”“困”交織，因“困”致貧現(xiàn)象突出，既有貧困人口內在局限性之困，也有外在的自然、經濟、社會制度之困，導致貧困人口的“可行能力貧困”。隨著市場經濟的發(fā)展，常規(guī)的開發(fā)項目扶貧這種硬性干預需具備的條件要求越來越高，對深度貧困人口的適應性挑戰(zhàn)越來越大，相比之下基本公共服務減貧的路徑屬于軟性干預，能夠在開發(fā)項目扶貧路徑之外提供新的適應性更強的減貧路徑。基本公共服務和具有針對性的社會服務能夠幫助貧困人口打破內、外困境，拓展貧困人口的可行能力，提升貧困人口的福祉水平?，F(xiàn)有的脫貧、減貧政策和實踐已經進行了許多探索，但仍待形成明晰的公共服務減貧路徑。應對深度貧困，未來應進一步完善基本公共服務供給機制，構建新的基本公共服務減貧路徑，使公共服務在深度貧困治理中發(fā)揮更大的作用。

關鍵詞:深度貧困；基本公共服務；社會服務；可行能力

消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質要求。黨的十九大報告指出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國人民一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。十八大以來，我國農村扶貧力度空前增強，脫貧攻堅工作取得巨大進展，2012年我國尚有9899萬貧困人口，按照2010年2300元不變價格的標準計算，2016年貧困人口已減少至4335萬人，4年間累計減少5564萬人，貧困發(fā)生率亦從10.2%下降到4%以下。然而，“脫貧攻堅是一場硬仗，而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅更是硬仗中的硬仗”“攻克深度貧困堡壘，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須完成的任務”。習近平總書記《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》中指出了深度貧困地區(qū)脫貧的艱巨性以及攻克深度貧困的重要性與緊迫性。深度貧困地區(qū)是我國脫貧攻堅的重點地區(qū)，如何實現(xiàn)深度貧困地區(qū)脫貧是當前面臨的一項重要課題。當前我國深度貧困地區(qū)因“困”致貧現(xiàn)象突出，探析貧困地區(qū)和貧困群眾困在何處、因何而困、如何解困，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、深度貧困及其成因

人們最初主要從收入和消費角度定義貧困，貧困主要指低于某一特定社會生活標準的現(xiàn)象。隨著貧困內涵的不斷豐富，多維貧困概念日益成型。例如，世界銀行發(fā)布的2000—2001年度《世界發(fā)展報告》以反貧困為主題，認為貧困不僅指低收入和低消費，也指在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政治地位和安全保障等人類發(fā)展的其他領域處于不利境地，缺乏權力、尊嚴、自信和自尊。多維貧困的概念提供了更加豐富的視角，有利于人們更好地理解貧困的成因。不過，出于便利和可比較的考慮，當前大部分國家仍主要從收入的維度出發(fā)，通過劃定貧困線的方法來界定和測量貧困。

關于貧困形成的原因，即窮人為何貧困，為何出現(xiàn)大規(guī)模、大面積的貧困，理論界主要有兩種解釋視角：一種是窮人自身原因論，如古典政治經濟學的窮人懶惰論，社會達爾文主義的適者生存論，經濟自由主義的競爭失敗論，貧困文化論和個人選擇理論等。另一種是環(huán)境原因論，認為是自然地理環(huán)境、國家整體經濟環(huán)境和社會制度環(huán)境造成了人們的貧困。例如，貧困陷阱理論認為是多種相互關聯(lián)的因素形成的因果關系導致了某些國家、地區(qū)或人群陷入貧困之中無法擺脫，代表性理論是美國經濟學家羅格納·納克斯的貧困惡性循環(huán)理論，納爾遜的低水平均衡陷阱理論，瑞典經濟學家岡納·繆爾達爾循環(huán)累積因果關系理論等。無論是從貧困人口自身原因出發(fā)，還是從自然環(huán)境、宏觀經濟環(huán)境、社會制度等外部因素出發(fā)，以上兩種視角對于揭示人類貧困問題都具有一定解釋力，為人們理解和解決貧困問題提供了有益的啟示與幫助。

上述兩種視角并非完全相互矛盾，它們本質上是相互補充的。在實踐中，貧困的成因往往更加復雜，經常是多種致貧因素共同作用的產物，這些致貧因素既可能包含個人因素，也可能包含超越個體的自然、經濟、社會、體制、文化等宏觀因素。雖然貧困最終體現(xiàn)為具體每一個個體的貧困，但貧困者個體所表現(xiàn)出來的貧困表征，并不一定都是個體因素決定的結果。例如，在深度貧困地區(qū)調研時經常會發(fā)現(xiàn)一對身體健康的年輕夫妻卻陷入貧困的現(xiàn)象，其致貧原因并不是因為懶惰，而是因為沉重的撫養(yǎng)責任和贍養(yǎng)負擔致使其無法外出打工，家鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平較低，無法提供就業(yè)機會，所耕種的幾畝田地僅能滿足全家口糧需求，因而陷入貧困。又如封閉的高山環(huán)境、落后的經濟發(fā)展水平、農村幼兒教育制度、醫(yī)療制度和養(yǎng)老制度的不完善等也會導致貧困。如果能夠為貧困人口提供良好的教育、技能培訓、工作機會或優(yōu)惠貸款，并在兒童教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等制度上提供幫助，以幫助其減輕撫養(yǎng)和贍養(yǎng)負擔，那么他們很可能就會擺脫貧困。

相應地，貧困深度概念就是指貧困人口陷入貧困的程度。貧困的衡量主要有三個維度：廣度、差異度和深度。貧困廣度是指貧困人口的數量規(guī)模，貧困人口越多，扶貧范圍越大；貧困差異度指貧困人口收入分布的不均衡程度，收入差距越大表明收入分布的均衡性越差，扶貧難度越大；貧困深度則指貧困人口收入相對于貧困線的缺口，缺口越大表明貧困群體的生活水準越低，貧困程度越深。從狹義上講，深度貧困主要指深深陷入貧困狀態(tài)難以脫貧的狀態(tài)，最為直觀的衡量標準就是Sen指數、FGT指數等描述貧困深度的指數。

我國政府將深度貧困地區(qū)的特征簡要概括為“兩高、一低、一差、三重”?！皟筛摺笔侵肛毨丝谡急雀摺⒇毨Оl(fā)生率高；“一低”指人均可支配收入低；“一差”即基礎設施和住房差；“三重”即低保五保貧困人口脫貧任務重，因病致貧返貧人口脫貧任務重，貧困老人脫貧任務重。不過，深度貧困之所以被稱為“深度”貧困，不僅表現(xiàn)為一定時間點上的收入水平低下與物質匱乏，亦表現(xiàn)為縱向時間維度上貧困的“頑固性”，即貧困具有長期性和代際性的特點，難以在短時期內擺脫貧困，或脫貧后容易再次返貧。“頑固性”貧困的產生往往與貧困地區(qū)或貧困人口陷入貧困惡性循環(huán)或貧困陷阱存在密切關聯(lián)。貧困陷阱的產生既與貧困人口自身的局限有關，也與惡劣的自然環(huán)境、經濟發(fā)展水平低、社會制度不健全等結構性因素的制約有關。窮人自身的局限性，以及宏觀結構性因素的制約都會導致窮人難以打破貧困的惡性循環(huán)，無法跳出貧困陷阱，陷入持久性貧困之中，并將貧困傳遞到下一代。

“可行能力”匱乏是窮人陷入貧困且難以擺脫貧困的重要原因。阿馬蒂亞·森首先提出了“可行能力貧困”的概念，這一概念從自由發(fā)展觀的角度出發(fā)，認為“貧困不僅僅是貧困人口收入低下的問題，而是意味著貧困人口缺少獲得和享受正常生活的能力，或者說貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機會的貧困”。窮人之所以貧困是因其基本可行能力，即實質自由被剝奪，森將這種基本可行能力描述為“最低限度的能力，以及一些基本的社會生活方面的能力”，如免受饑餓、疾病、無家可歸之類的困苦，獲得受教育的機會，體面地出現(xiàn)在公眾面前，有效地參與政治和社會生活等。生存、健康、知識、自尊和社會參與等方面的價值與能力構成了基本可行能力的主要內容。

進一步擴展后，有學者將貧困者所匱乏的基本價值物總結為四個方面：主要包括基本資源、基本機會、基本能力和基本權利的缺失。以上四個方面的匱乏或缺失可以被歸納為寬泛意義上貧困者可行能力和發(fā)展?jié)摿Φ娜笔?，因為缺乏基本的資源、機會、能力和權利，貧困者便難以突破發(fā)展的瓶頸，無法走出貧困陷阱。同時，基本資源、機會、能力和權利的匱乏或缺失，既構成了貧困狀態(tài)的主要表征，也揭示出人們陷入貧困，除了跟個體因素有關之外，還受到眾多超出個體控制范圍的宏觀性和結構性因素的制約，這部分貧困人口常常因“困”而致“貧”。他們難以通過純粹的個體行動加以突破，如果沒有在宏觀和制度層面上獲得相應的幫助和支持，貧困者則很難走出“困”境而脫“貧”，這些幫助和支持是需要國家通過各種制度安排和政策安排來予以提供的。從另一個角度來講，在某些方面獲得國家必要的幫助和支持也是貧困者的權利，現(xiàn)代國家有義務采取措施幫助貧困群體擺脫“貧”和“困”。國家應該在政治、經濟、文化等方面做出制度性和政策性安排，為貧困群體提供必要的基本公共服務和專門化的社會服務。如破除城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，為老年人、殘疾人、兒童和婦女等特殊貧困群體提供專門化社會服務，以幫助他們擺脫貧困之“困”。

二、深度貧困地區(qū)的分布及其“困”的特征

目前，我國農村貧困人口數量依然很龐大，仍有4000多萬貧困人口尚未脫貧。這些貧困人口主要分布在《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》界定的14個集中連片特困地區(qū)。集中連片特困地區(qū)普遍呈現(xiàn)出貧困發(fā)生率高，貧困人口數量多，農村居民人均可支配收入遠遠低于全國平均水平等特征。集中連片特困地區(qū)主要分布在自然生態(tài)環(huán)境較為惡劣、海拔較高的山地、石漠化和沙漠邊緣地區(qū)，以及區(qū)位條件較差的少數民族地區(qū)、革命老區(qū)和邊境地區(qū)，這些區(qū)域遠離中心城市，經濟發(fā)展落后，水、路、電、通信等基礎設施缺乏，教育、醫(yī)療、文化、社會保障等公共服務與其他地區(qū)存在較大差距。

集中連片特困地區(qū)是國家扶貧重點開發(fā)縣的集中區(qū)域，其貧困特征具有廣泛性和深刻性，因此廣義上均可以被歸為深度貧困地區(qū)。2010年14個連片特困區(qū)人均GDP為10774元，僅相當于全國平均水平的1/3，農民人均純收入3609元，僅相當于全國平均水平的一半。就六盤山區(qū)等11個集中連片特困地區(qū)而言，共涉及19個?。ㄗ灾螀^(qū)/市）的505個縣，區(qū)域面積143.3萬平方公里，區(qū)域人口達2.28億，其中鄉(xiāng)村人口1.96億。按照2010年新制定的年人均純收入2300元的不變價格作為貧困標準，2011年連片特困地區(qū)的貧困發(fā)生率達到28.4%，比全國平均水平高15.7個百分點，覆蓋全國70%以上的貧困人。

經過幾年脫貧攻堅作戰(zhàn)，目前貧困地區(qū)的農村基礎設施狀況得到了較大改善，其中住房條件、飲水安全、獨用廁所、照明電、電話、有線電視、主干道路硬化、衛(wèi)生室等基本公共服務方面得到較好的普及和改善，但在上學便利性、寬帶建設、管道供水、公共交通等方面存在一定不足，在能源、凈化自來水、垃圾集中處理等方面仍存在較大不足，亟待改善。部分特困地區(qū)仍然存在難以突破的發(fā)展困境，因“困”致“貧”現(xiàn)象依然突出，這些地區(qū)是所謂的深度貧困地區(qū)。

總體來看，深度貧困地區(qū)是自然條件更為惡劣、經濟發(fā)展更為落后的地區(qū)，“困”的特征更加明顯。習近平總書記《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》中指出，當前脫貧攻堅的主要難點在于深度貧困，深度貧困主要集中于以下幾類地區(qū)：一是連片的深度貧困地區(qū)，如西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山、云南怒江和甘肅臨夏等地區(qū)，這些地區(qū)生存環(huán)境惡劣，致貧原因復雜，基礎設施和公共服務缺口大，貧困發(fā)生率普遍在20%左右；二是深度貧困縣，據國務院扶貧辦對全國最困難的20%的貧困縣的分析，貧困發(fā)生率平均在23%，縣均貧困人口近3萬人，分布在14個省區(qū)；三是貧困村，全國12.8萬個建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口，基礎設施和公共服務嚴重滯后，村兩委班子能力普遍較弱，四分之三的村無合作經濟組織，三分之二的村無集體經濟，無人管事、無人干事、無錢辦事現(xiàn)象突出。一些省份在省域范圍內自行確定了一些深度貧困地區(qū)，如貴州省。貴州省2016年起在全省范圍內界定并明確了20個“極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，給予重點支持，力圖在基本公共服務和產業(yè)發(fā)展方面有突破性進展。

許多深度貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災害高發(fā)，容易產生區(qū)域性貧困。惡劣自然條件導致的農業(yè)生產條件差和人力資本不足，使許多貧困地區(qū)和人口極易陷入持續(xù)性貧困之中?？傮w而言，深度貧困地區(qū)在人力資本、自然資本、物質資本、金融資本和社會資本等方面均十分匱乏和薄弱，深刻地影響和制約著深度貧困地區(qū)及其貧困人口的發(fā)展能力與發(fā)展?jié)摿Γ蚨蔀槊撠毠灾凶铍y啃的硬骨頭。

三、應對深度貧困的基本公共服務減貧路徑

（一）常規(guī)的項目開發(fā)扶貧路徑及其適用條件的局限

1986年我國成立國務院扶貧開發(fā)小組辦公室，徹底改革傳統(tǒng)的救濟式扶貧模式，正式確立了開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略方針，安排專項資金，制定專門優(yōu)惠政策，在全國范圍內開展有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，我國正式進入開發(fā)式扶貧階段。開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略提出后，開發(fā)項目扶貧一直在扶貧治理中占據重要地位，乃至主導地位，是我國減貧事業(yè)取得巨大成就的重要原因之一。二十世紀八九十年代，我國仍處于短缺經濟階段，市場經濟在農村地區(qū)的影響力十分有限，社會生產力水平較為落后，貧困問題主要表現(xiàn)為短缺型的溫飽問題。因此，采用生產型開發(fā)項目扶貧手段，從發(fā)展生產著手，增加農戶農作物產量，對于解決短缺型貧困具有直接和顯著的作用。

進入二十一世紀后，以資源開發(fā)和生產發(fā)展為目的開發(fā)式扶貧路徑難以完全覆蓋這一問題。隨著市場經濟的發(fā)展，農村生產力已經得到很大發(fā)展，農民的貧困問題主要表現(xiàn)為現(xiàn)金收入不足問題，市場經濟的競爭和利潤原則限制了過去生產發(fā)展項目的減貧功效，貧困人口在競爭性的市場平臺上也是弱勢群體。同時，在短缺型的溫飽問題已經得到基本解決的情況下，其他領域的基本需求問題也日益彰顯，如貧困人口的基礎設施、住房、醫(yī)療、教育等基本公共服務方面的匱乏問題日益凸顯，需要政府在應對貧困問題上有更多的作為。隨著國家治理體制改革的不斷深化，地方政府直接介入經濟發(fā)展充當“運動員”的發(fā)展模式也越來越難以為繼，地方政府主導的投資項目則面臨嚴峻的市場風險挑戰(zhàn)，這就要求政府在生產項目扶貧之外拓展更多的扶貧路徑。

不同扶貧措施和路徑對扶貧對象的能力、素質和資本具有不同的要求。與現(xiàn)金救助（如低保）、有條件轉移支付（CCT）、以工代賑、公益性崗位、轉移就業(yè)等扶貧措施相比，扶貧開發(fā)項目要求具備更多的條件，包括市場的進入條件，地方政府在管理、服務、創(chuàng)新、效率等方面的表現(xiàn)，以及最為關鍵的貧困人口個體應具備某些不可或缺的資本和能力。

如果說低保、臨時救助等現(xiàn)金救助不需要考慮扶貧對象是否具有健全的勞動力，是否具有知識、技能、資金、社會關系網絡和開拓創(chuàng)新意識，那么面向貧困者的產業(yè)項目開發(fā)則必須加以考慮。項目開發(fā)扶貧往往依賴于兩個基礎性條件：一是貧困地域的市場經濟條件，包括產業(yè)鏈的完整性；二是貧困人口較高的自我發(fā)展能力。兩者極大地影響開發(fā)式扶貧在實踐中的表現(xiàn)與成效，然而，現(xiàn)實中貧困人口的自我發(fā)展能力往往普遍較低，嚴重制約著開發(fā)式扶貧的成效。在水、電、路、通訊、能源、灌溉等基礎設施方面，深度貧困地區(qū)仍存在大量缺口，飲水與灌溉用水設施不完善，道路建設滯后，通訊信號尚未覆蓋，汽油、天然氣等能源供給不足；在教育方面，幼教發(fā)展緩慢，并因無法吸引優(yōu)秀人才而導致義務教育質量堪憂；在醫(yī)療、養(yǎng)老、照料、農業(yè)技術服務、公共文化等方面的投入均存在較大不足；在貧困人口個體勞動力素質方面，貧困戶往往缺乏勞動力或擁有勞動力但被疾病等因素牽制無法投入市場，即使擁有能夠投入市場的勞動力，貧困戶也因人力資本、經濟資本和社會資本嚴重匱乏而在市場經濟中缺乏發(fā)展?jié)摿透偁幜?，如文化水平低、社會交往能力和開拓創(chuàng)新能力弱、缺乏資金和社會關系網絡狹小等。面對由宏觀環(huán)境因素和貧困者個體因素導致發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕呢毨Ъ彝セ蜇毨?，傳統(tǒng)的項目開發(fā)扶貧難以奏效，必須為他們提供良好的基本公共服務和具有針對性的社會服務，以增強貧困人口的綜合素質和發(fā)展?jié)摿Γ瑸樘嵘毨丝谧晕野l(fā)展能力、參與市場經濟打下堅實基礎。

（二）基本公共服務減貧路徑的基本內涵、機制和特點

深度貧困地區(qū)以及生活在深度貧困地區(qū)的貧困人口因宏觀結構性因素或微觀個體性因素導致貧困個體缺乏發(fā)展能力和潛力，難以擺脫貧困。改善宏觀外部環(huán)境，完善相關制度設置，增強貧困者的能力和潛力，為貧困者提供發(fā)展的平臺和機會則顯得格外重要。為此需要進一步認識公共服務與社會服務這一減貧路徑的重要性。具體而言，基本公共服務減貧路徑在個體或群體方面著眼于解決貧困人口的基本需求，如安全飲水、安全住房、義務教育、醫(yī)療與養(yǎng)老保障、能源供給等；在地區(qū)和區(qū)域方面著眼于提高貧困人口發(fā)展的基礎能力，如灌溉、電力、硬化道路、廣播通訊等發(fā)展所必需的基礎設施，技能培訓、就業(yè)信息、優(yōu)惠貸款等旨在提高貧困個體人力資本、經濟資本的社會服務。

基本公共服務減貧的作用機制為:（1）增強貧困地區(qū)人口的解“困”能力和基礎發(fā)展能力,降低貧困地區(qū)的脆弱性,減少區(qū)域發(fā)展差距，通過提供良好基礎設施和廣泛公共服務，改善地區(qū)社會經濟發(fā)展環(huán)境，為貧困群體塑造良好的發(fā)展平臺，為貧困人口獲得進一步發(fā)展提供可能的空間和機會。（2）基本公共服務可以直接和積極回應貧困人口和貧困地區(qū)的基本需求，能夠幫助貧困人口改善基本的生存條件；基本公共服務減貧路徑本身是對貧困群體基本生存需求的積極響應，對解決貧困群體的基本需求具有直接貢獻。（3）基本公共服務減貧路徑也屬于貧困人口能力建設的一部分，有利于增強貧困人口的“可行能力”，幫助貧困人口擺脫內、外之“困”，積極提高貧困者的人力資本、經濟資本和社會資本，以此為杠桿撬動貧困人口的發(fā)展能力，為貧困群體的未來發(fā)展提供機會和可能。

基本公共服務通常指籌集和調動社會資源，通過提供公共產品（包括水、電、氣等具有實物形態(tài)的產品和教育、醫(yī)療、社會保障等非實物形態(tài)的產品）來滿足社會公共需要的過程。公共服務的內容紛繁復雜，且隨著時代的演變而變化。因此，人們更加關注基本公共服務的供給問題?；竟卜罩附⒂谝欢ㄉ鐣沧R基礎上，為保障個人生存權和發(fā)展權所需要的基本社會條件而由政府根據經濟社會發(fā)展階段和總體水平來提供的公共服務。 2017年初國務院印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》一文中，將保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育等方面列為基本公共服務，并建立了公共服務清單制度，清單中包括公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等八個領域的81個項目。促進基本公共服務均等化是全面建設小康社會的題中之義，對于促進社會公平正義、增進人民福祉、增強全體人民的獲得感具有重要意義。

除上述基本公共服務外，公共交通、通信、廣播電視等公共服務在提高貧困地區(qū)交通便利性和貧困群眾信息可獲得度上具有極大作用，針對貧困婦女、兒童、老人、殘疾人等特殊群體的社會性服務可以增強弱勢群體的可行能力。因此，也屬于基本公共服務減貧路徑的一部分?；竟卜諟p貧路徑中所包含的公共服務指的是廣泛意義上的公共服務，有助于提升深度貧困地區(qū)整體發(fā)展環(huán)境，有助于提高貧困者個體可行能力和發(fā)展?jié)摿Φ墓卜战詾楣卜諟p貧路徑的一部分?？傮w而言，有利于發(fā)揮農村減貧效應的基本公共服務主要包括：促進貧困家庭產出、收入實現(xiàn)與轉化的交通、電商、倉儲等基礎設施；提升貧困家庭及其生計能力的各種培訓、社會福利、管理、金融等服務；減少貧困家庭支出的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務，降低風險、增加安全保障的社會救助、社會保險、農業(yè)保險等措施。

（三）脫貧攻堅政策框架中的基本公共服務

在《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（簡稱《決定》）中基本公共服務既是脫貧目標的一個部分，也是脫貧路徑的一個部分?！稕Q定》指出，脫貧攻堅總體目標是到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房；貧困地區(qū)農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平?！稕Q定》指出，要實施精準扶貧方略，通過強化基礎設施建設、發(fā)展特色產業(yè)、引導勞務輸出、開展技能培訓、鼓勵創(chuàng)業(yè)、易地搬遷、教育扶持、醫(yī)療救助、生態(tài)補償等措施實現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧?！稕Q定》還提出，要建立留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關愛服務體系，對農村“三留守”人員和殘疾人進行全面摸底排查，建立詳實完備、動態(tài)更新的信息管理系統(tǒng)，加強兒童福利院、救助保護機構、特困人員供養(yǎng)機構、殘疾人康復托養(yǎng)機構、社區(qū)兒童之家等服務設施和隊伍建設，不斷提高管理服務水平。《決定》把基本公共服務和脫貧攻堅有機地聯(lián)系起來，為基本公共服務減貧作出了基礎框架安排。

黨的十九大報告也指出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧精準脫貧，堅持中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局，深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務，解決區(qū)域性整體貧困，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下的農村貧困人口全面實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部“摘帽”。在涉及民生的基本公共服務方面，堅持人人享有，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。面對區(qū)域發(fā)展不平衡問題，須履行好政府再分配的調節(jié)職能，加快推進基本公共服務均等化，縮小收入分配差距。

當前，深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的重點戰(zhàn)場，中央和地方各級政府加大了投入和支持力度，落實大量民生工程，加快區(qū)域性重要基礎設施建設步伐，改善了地區(qū)生產生活條件，很大程度上改變了深度貧困地區(qū)的面貌。各項城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的出臺，促進了基本公共服務均等化，貧困地區(qū)群眾開始享有與城市和經濟發(fā)達地區(qū)相似的基本公共服務。

值得指出的是，雖然當前扶貧措施中包含了許多屬于基本公共服務的舉措，基本基礎設施、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面均有所涉及，但對基本公共服務的減貧作用及基本公共服務在未來小康社會階段減貧戰(zhàn)略中可能具有的地位仍缺乏深刻的認識，對基本公共服務覆蓋人群范圍、經費分擔以及服務的種類上還有很大發(fā)展空間，一些地區(qū)的基本公共服務質量、安全性、可獲得性和貧困人口的滿意程度還有較大差距。重新認識基本公共服務的減貧作用，在新時期減貧戰(zhàn)略中建立健全基本公共服務減貧路徑具有重要意義。

（四）構建基本公共服務減貧路徑

在國家和社會的高度關注與大力支持下，有信心在2020年實現(xiàn)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，但貧困地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)在社會經濟發(fā)展水平上相對滯后的狀況難以在短時期內得以改變，由東中西發(fā)展不平衡問題、區(qū)域內部發(fā)展不平衡問題所帶來的相對貧困問題已成為當前社會的主要矛盾。當前的貧困人口脫貧是相對現(xiàn)有貧困標準而言，如果貧困標準上調，會產生新標準下的貧困人口，從這個角度來講扶貧是一項長期的歷史任務，深度貧困地區(qū)的經濟社會發(fā)展總體水平不高，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層矛盾依然存在，新的貧困和返貧現(xiàn)象也會時有發(fā)生，已經脫貧的群眾在獲得進一步發(fā)展過程中依然會面臨重重發(fā)展困難。構建基本公共服務減貧路徑包括：（1）面向貧困地區(qū)的公共基礎設施建設，其中既包括應對基本需求的基礎設施，如水、生活能源，也包括區(qū)域性的基礎設施，如交通；（2）面向貧困人口的基本社會服務，如幼兒教育、醫(yī)療保險、養(yǎng)老服務等，目前許多深度貧困地區(qū)的硬件條件已經得到很大改善，但軟件條件卻依然十分落后；（3）要把脫貧攻堅中行之有效的一些做法和項目轉化為制度性的基本公共服務，如服務窮人的小額信貸、農業(yè)保險、醫(yī)療兜底保障、電子商務平臺等，使之轉化為常態(tài)化基本公共服務減貧的一項制度性安排；（4）面向貧困群體的教育、培訓、就業(yè)促進等領域的服務，把開發(fā)式扶貧中心更多轉移到人力資源開發(fā)方面。

享有一定水平的均等化的基本公共服務是公民的基本權利，為深度貧困地區(qū)的貧困群體提供充分的均等化的基本公共服務是保障貧困群體基本生活，提高貧困群體發(fā)展能力的重要基礎。與解決絕對貧困的路徑不同，幫助相對貧困人口脫貧，一方面要從增強貧困者個體的發(fā)展能力和發(fā)展?jié)摿χ郑硪环矫嬉獜母纳苹A設施，改善公共服務，改善宏觀自然、社會、經濟環(huán)境著手，構建脫貧的可持續(xù)生態(tài)機制，為貧困群體提供基本的福利保障和發(fā)展的機會、途徑與平臺?；竟卜盏臏p貧作用機制在于，通過提高貧困地區(qū)農業(yè)生產率和貧困人口生產力水平、增強貧困地區(qū)人口的發(fā)展能力、降低貧困地區(qū)的脆弱性、減少社會排斥來降低貧困發(fā)生率。一些地方的實踐經驗表明，基本公共服務水平較高的縣域貧困發(fā)生率低于水平較低的縣域，提升基本公共服務水平對于減貧具有重大作用。

在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中，對于喪失發(fā)展能力的群體，可以由社會保障政策予以兜底，對于這部分群體提供照料護理性質的基本公共服務已經成為一個重要的政策任務。對于仍存在一定發(fā)展能力的貧困群體，增強基本公共服務供給和針對性社會服務供給，提高貧困個體的發(fā)展能力，為貧困群體的發(fā)展提供有力后盾和保障構成新的減貧路徑。未來，扶貧開發(fā)仍然將占有重要地位，但與之相輔相成的基本公共服務減貧路徑將形成極為有益的補充。歸根結底，貧困人口的脫貧取決于貧困人口自我發(fā)展能力的增強，以及外部提供的機會和平臺。這是一個繁雜的系統(tǒng)工程，例如，為了使貧困人口獲得進一步發(fā)展的可能，需要為貧困地區(qū)配套高等級電網、硬化道路、灌溉設施、倉儲設施等基礎設施；為了增強貧困人口的抗風險能力，需要建立較為完善的社會保險制度；為了增強貧困人口參與市場經濟的能力，需為其提供知識與技能培訓、就業(yè)信息服務、信貸服務等。從某種意義上說，公共服務減貧路徑不僅提升貧困個體的發(fā)展能力，同時也為貧困個體獲得進一步發(fā)展提供堅實的后備保障和良好的外部環(huán)境。這都為貧困個體獲得進一步發(fā)展的機會，擺脫困的狀態(tài)和底層地位提供了可能。與此同時，某些公共服務的提供需要因地制宜，例如，目前已在農村中廣泛建立的新型農村社會養(yǎng)老保險制度，可能需要依據不同地區(qū)的實際情況，實施一些特殊的地方化政策，如在深度貧困地區(qū)免繳貧困人口的醫(yī)療保險費，以調動貧困人口的參保積極性；如在難以大規(guī)模開發(fā)的生態(tài)保護區(qū)，可以設立更多公益性崗位，設立“社會保護基金”，用于村莊特殊人群社會照料、公共設施維護、環(huán)境保護等領域，一方面為貧困人口創(chuàng)造就業(yè)崗位和增加收入，另一方面也有利于改善村莊治理狀況，改善村莊面貌。

基本公共服務的完善也有利于培育村莊社區(qū)的自主發(fā)展空間，外部環(huán)境的改善和結構性制約因素的減少為村莊社會的發(fā)展提供了良好外部條件，隨著社會經濟發(fā)展和政府職能轉型，政府不宜再直接介入經濟活動，為群眾提供高質量公共服務成為其主要職能。從公平角度看，公共服務相比于最低生活保障、危房改造等救濟型扶貧路徑更加具有公平性。實踐中，社會救助資源往往較為有限，只能惠及一部分貧困人口，面臨分配難題，時常引發(fā)村莊內部矛盾。而公共服務則面向所有人或所有貧困群體，踐行平等和共享原則，有利于減少某些成年勞動人口的福利依賴，以及因受益不均而引發(fā)的村社內部矛盾。從收益角度看，在當前高度市場經濟條件下，扶貧產業(yè)項目經常面臨巨大風險，發(fā)展項目成功難度大，貧困人口收益缺乏穩(wěn)定性，而公共服務為貧困人口提供的扶助和收益則更加穩(wěn)定，貧困人口能夠長期而穩(wěn)定地受益，從某種程度上說也提高了財政扶貧效率。與此同時，針對特定群體提供專門公共服務也體現(xiàn)出精準扶貧的“精準性”要求，特殊群體需要特殊的社會服務予以支持。

相比于開發(fā)項目扶貧的“強干預”和“硬干預”，增加具有減貧效應的公共服務供給更多地屬于“軟性干預”，這種“軟性干預”對于提升貧困群體的生活質量和發(fā)展能力極其重要，也為開發(fā)式扶貧的“硬干預”路徑提供了基礎支撐和補充性路徑。2020年后，現(xiàn)有貧困線下的絕對貧困將被消除，相對貧困則會成為扶貧工作的重點，提高貧困群體的自我發(fā)展能力，為貧困群體的發(fā)展提供機會和平臺則顯得更加重要。為弱勢貧困人群提供均等化的、高水平的基本公共服務，為特殊群體提供具有針對性的社會服務，本質上都是貧困人口能力建設的一部分，能夠顯著提高貧困人口個體以及整個群體的“可行能力”，為貧困人口和貧困地區(qū)的發(fā)展提供機會和可能。

因此，在當前的脫貧攻堅戰(zhàn)中，應將包括硬件和軟件在內的基本公共服務納入反貧困框架，提升減貧脫貧效應的持續(xù)性、包容性和公平性。應不斷加大財政對基本公共服務領域的傾斜力度，將基本公共服務模塊納入貧困監(jiān)測，加快基本公共服務均等化指標體系建設，提高基本公共服務均等化的地位和重要性。長遠來看，要將基本公共服務水平提升和均等化作為社會、經濟和政治改革長期進程的一部分，更好地發(fā)揮其減貧的作用。將基本公共服務以常態(tài)化、制度化形式納入貧困治理的政策框架，可以將當前的運動式扶貧轉變?yōu)榛诔B(tài)化和制度化的可持續(xù)性安排。未來，常態(tài)化、制度化和較高水平的公共服務供給將成為助力深度貧困地區(qū)獲得進一步發(fā)展的堅實基礎和有力平臺。

四、結語

深度貧困地區(qū)是我國當前脫貧攻堅的重點，如何實現(xiàn)深度貧困地區(qū)脫貧是當前一大要務。深度貧困地區(qū)“貧”“困”交織，因“困”致貧現(xiàn)象突出，突出表現(xiàn)為自然環(huán)境之困、基礎設施之困、經濟發(fā)展水平低之困、社會性服務缺失之困等方面，嚴重制約著貧困人口的發(fā)展能力和發(fā)展機會，造成貧困人口的“可行能力”貧困。由于陷入貧困的惡性循環(huán)或貧困陷阱，深度貧困具有明顯“頑固性”特征，表現(xiàn)長期貧困和代際貧困，往往難以脫貧或脫貧后極易返貧?；竟卜湛梢酝ㄟ^增強貧困地區(qū)人口的解“困”能力和基礎發(fā)展能力，降低貧困地區(qū)的脆弱性，減少社會排斥；可以直接和積極回應貧困人口和貧困地區(qū)的基本需求，幫助貧困人口改善生存條件；可以增強貧困人口的“可行能力”，幫助貧困人口擺脫內、外之“困”，為貧困群體的未來發(fā)展提供機會和可能。

享有一定水平均等化的基本公共服務是公民的基本權利，人人平等地享有基本公共服務，既體現(xiàn)出公平公正原則，也踐行了國際社會對減貧發(fā)展的承諾。相比于只面向一部分人口的社會救濟式扶貧，面向所有人或所有貧困群體的基本公共服務和社會服務供給則更加具有公平性，有利于減少成年勞動人口的福利依賴，因其具有普惠性而在農村基層扶貧實踐中更加易于實施。實踐中，社會救助措施往往只能惠及一部分貧困人口，面臨著分配難題，時常引發(fā)村社內部矛盾。相比于高度市場經濟條件下扶貧產業(yè)項目所面臨的巨大風險，公共服務為貧困人口提供的幫助和收益更加確定，貧困人口能夠長期而穩(wěn)定地受益，從某種程度上來講，也提高了財政資金的減貧效益。與此同時，針對特定群體提供專門化的公共服務也具有精準扶貧的意涵，針對特殊貧困群體的特殊需求，需要提供特殊的、專門化的社會服務予以支持?？傮w而言，基本公共服務減貧路徑有利于培育貧困人口和村莊社區(qū)的自主發(fā)展空間，公共服務的完善為貧困人口和村莊社區(qū)提供了選擇空間和發(fā)展空間，內在和外在結構性制約因素的減少是貧困人口及其社區(qū)發(fā)展的重要前提。未來應該在深度貧困地區(qū)建立常態(tài)化、制度化和高水平的基本公共服務供給體系，構建起基本公共服務減貧路徑，使公共服務在解決深度貧困問題上發(fā)揮更大更重要的作用。

作者簡介：左停，男，中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授，博士生導師。徐加玉，男，中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院博士生。李卓，男，中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院博士生。

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自:南京農業(yè)大學學報（社會科學版）2018年第2期 

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