通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)激發(fā)內(nèi)生動力——

經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)有望脫下“緊身衣”

“小馬拉大車”已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)繼續(xù)發(fā)展的掣肘?！蛾P(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》的出臺，意味著強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)將成為國家重要的發(fā)展理念之一。國家將從完善我國城市體系入手，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力——

“小馬拉大車”“緊身衣穿在肥胖的身體上”，這是對我國加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，部分特大鎮(zhèn)已具備城市的體量和特征，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)社會管理中仍只享有鎮(zhèn)一級管理權(quán)限的寫照。

為破解這一困局，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》明確，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要加快構(gòu)建符合基層政權(quán)定位、適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力。

有關(guān)專家表示，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，有利于進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力，充分發(fā)揮其對周邊輻射帶動作用，為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平和加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成發(fā)展理念

改革開放以來，我國各地陸續(xù)出現(xiàn)了一批人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模特別大的鎮(zhèn)，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)已經(jīng)具備了城市的體量和特征，有的達(dá)到甚至超過中等城市規(guī)模。這些鎮(zhèn)在結(jié)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限上存在諸多制約，造成了“小馬拉大車”的困境。

“這些城鎮(zhèn)的規(guī)模已經(jīng)非常大，但在管理權(quán)限上仍然嚴(yán)格按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，這很不利于小城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展。”國家發(fā)展改革委規(guī)劃司司長徐林說。

“中西部地區(qū)也有一些鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)較好，占所在縣域經(jīng)濟(jì)比重很高，發(fā)展?jié)摿艽?，但政府功能不完善、?quán)責(zé)不對等、公共服務(wù)薄弱等問題突出，制約了其進(jìn)一步發(fā)展。”中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

此次印發(fā)的《指導(dǎo)意見》明確，要以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)為核心，以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、完善基層政府功能為重點，以探索建立簡約精干的組織架構(gòu)、務(wù)實高效的用編用人制度和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實際的財政管理模式為保障，構(gòu)建符合基層政權(quán)定位、適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制。

浙江大學(xué)中國西部發(fā)展研究院常務(wù)副院長董雪兵對媒體表示，《指導(dǎo)意見》的出臺，意味著我國將迎來以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革為核心的時代，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)將成為國家重要的發(fā)展理念之一。決策層高度重視、政策密集出臺，明確釋放出國家將從完善我國城市體系入手，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力的重要信號。

著重擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限

“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟(jì)塊頭大，人口規(guī)模也大，但仍然只是鎮(zhèn)的建制，好比一個大人穿小時候的衣帽。”國家發(fā)改委城市中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)有很多企業(yè)，但鎮(zhèn)里沒有審批權(quán)限，企業(yè)需要到縣里甚至省市去辦審批，這個過程就可能會影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《指導(dǎo)意見》明確，將擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，特別是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)工作實際，重點強(qiáng)化發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等職能，完善基層政府功能。

“設(shè)立鎮(zhèn)級市，可能會增加行政層級，影響我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃基本格局，使機(jī)構(gòu)編制和行政成本大幅增加。”中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗看，在行政建制不改變的前提下，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的體制障礙是可以通過行政管理體制改革創(chuàng)新解決的。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，關(guān)鍵在于擴(kuò)大管理權(quán)限、創(chuàng)新體制機(jī)制和完善政府功能，在保持基層政權(quán)管理靈活和低行政成本優(yōu)勢的同時，增強(qiáng)其發(fā)展內(nèi)生動力。

董雪兵認(rèn)為，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，有望帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)一步吸納人口，激發(fā)內(nèi)生動力，充分發(fā)揮對周邊的輻射帶動作用。

《指導(dǎo)意見》還明確，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體。

中投顧問產(chǎn)業(yè)與政策研究中心主任扈志亮認(rèn)為，我國地方各級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限、財政收入是與其行政級別掛鉤。特大鎮(zhèn)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政級別機(jī)構(gòu)設(shè)置無法滿足行政管理的需要。在沒有得到與其發(fā)展水平相適應(yīng)的行政管理授權(quán)的情況下，容易導(dǎo)致行政效率不高的情況，不利于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

探索符合實際的財政管理模式

《指導(dǎo)意見》明確，要按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，逐步明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府事權(quán)和支出責(zé)任。上級政府對下放給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的事權(quán)，要給予相應(yīng)財力支持。應(yīng)由上級政府承擔(dān)的支出責(zé)任，不得轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

扈志亮分析說，特大縣人口密集，外來務(wù)工人口較多，政府往往在公共服務(wù)、社會管理方面承擔(dān)更多責(zé)任。一些管理權(quán)限下放以后，將帶來行政區(qū)劃升格、人員和編制膨脹，進(jìn)而增加財政支付壓力。因此，在擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的改革中，財權(quán)與事權(quán)的下放應(yīng)該同步推進(jìn)。

《指導(dǎo)意見》明確，要結(jié)合財稅體制改革，完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相關(guān)的財政分成辦法。落實支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的若干財政政策，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。建立財政激勵機(jī)制，各地可明確一定時期在基建投資以及新增財政收入返還、土地出讓金等方面對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)給予支持，統(tǒng)籌地方政府債券資金用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公益性項目。有條件的地方可安排專項資金對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)給予支持。鼓勵金融機(jī)構(gòu)和各類社會資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供金融服務(wù)。

有關(guān)專家建議，由于特大鎮(zhèn)的財政收入通常比較多，可以降低其上交上級政府的財政收入比例，以滿足其更多的財政支出需求；在風(fēng)險可控范圍內(nèi)，可以允許特大鎮(zhèn)更多舉債，滿足其加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的需求。此外，在過渡期，可以考慮由中央政府給予地方財政專項補(bǔ)助，以提升地方特大鎮(zhèn)體制改革動力。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)日報》2017年1月4日

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