縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展：現(xiàn)實(shí)困囿、邏輯轉(zhuǎn)置與未來(lái)進(jìn)路
編者按：習(xí)近平總書(shū)記近日主持召開(kāi)部分省區(qū)市“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話?？倳?shū)記強(qiáng)調(diào)，今年是“十四五”規(guī)劃收官之年，要在加緊落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的同時(shí)，適應(yīng)形勢(shì)變化，把握戰(zhàn)略重點(diǎn)，科學(xué)謀劃好“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏偉版圖中，縣域經(jīng)濟(jì)猶如一塊塊基石，穩(wěn)固地支撐起國(guó)家發(fā)展的大廈。它承載著數(shù)億人口的生計(jì)與發(fā)展，聯(lián)動(dòng)著城市的繁榮與鄉(xiāng)村的希望，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵樞紐，也是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)共進(jìn)、邁向共同富裕道路上的堅(jiān)實(shí)力量。
而今，站在“十五五”規(guī)劃的新起點(diǎn)上，時(shí)代的浪潮滾滾向前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向著高質(zhì)量發(fā)展的航道全力駛進(jìn)。高質(zhì)量發(fā)展，這一貫穿于國(guó)家發(fā)展全局的主線，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)而言，既是一場(chǎng)前所未有的考驗(yàn)，更是一次千載難逢的機(jī)遇。那么，如何在復(fù)雜多變的背景下推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展？這是每一個(gè)縣域都在思考的問(wèn)題。因此，站在新時(shí)代新征程的新起點(diǎn)，有必要重新審視縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的歷史演進(jìn)，厘清制約高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困囿，在理論和實(shí)踐上厘清行動(dòng)邏輯轉(zhuǎn)置的方向，為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和特色發(fā)展提供行動(dòng)方案。
一、引言
縣域經(jīng)濟(jì)建立在“縣”的行政區(qū)劃范圍基礎(chǔ)上。自秦以降兩千余年，縣一直是華夏文明史上穩(wěn)定設(shè)置的國(guó)家行政和經(jīng)濟(jì)單元。新中國(guó)成立后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（1954）第五十三條規(guī)定：省、自治區(qū)下設(shè)自治州、縣、自治縣和市；直轄市和較大的市下設(shè)區(qū)；自治州下設(shè)縣、自治縣和市。這里需要說(shuō)明兩點(diǎn)：一是當(dāng)時(shí)還沒(méi)有實(shí)施市管縣的體制，市和縣在行政等級(jí)上是平級(jí)的。二是當(dāng)時(shí)還普遍在省以下設(shè)置了地區(qū)，縣以下設(shè)置了區(qū)（行政級(jí)別為科級(jí)），分別作為省和縣的派出機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)全國(guó)共設(shè)置縣2068個(gè)，縣級(jí)市68個(gè)，市轄區(qū)349個(gè)。此后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)開(kāi)始推行“市管縣”“撤縣（市）設(shè)區(qū)”等行政區(qū)劃體制改革，截至2023年末，全國(guó)共有縣級(jí)行政區(qū)劃2843個(gè)，其中縣1299個(gè)，縣級(jí)市397個(gè)，市轄區(qū)977個(gè)。從更具有指向和現(xiàn)實(shí)性的角度看，由于市轄區(qū)屬于市（地級(jí)市）的直接管轄范圍，且經(jīng)濟(jì)形態(tài)更多指向城市經(jīng)濟(jì)的范疇。因此，狹義的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要討論縣和縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于近年來(lái)我國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)行的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”引致的城市規(guī)模擴(kuò)張，一些市轄區(qū)實(shí)際上也包含城市和鄉(xiāng)村的混合經(jīng)濟(jì)形態(tài)且存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。所以廣義的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也包含市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。
縣域經(jīng)濟(jì)作為中國(guó)所獨(dú)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，如何看待其特殊性？
首先，縣域經(jīng)濟(jì)以縣城為核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，農(nóng)村為腹地，兼具城市經(jīng)濟(jì)、半城郊經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中“最小公倍數(shù)”的直觀呈現(xiàn)形態(tài)。因此，縣域經(jīng)濟(jì)也必然成為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的試驗(yàn)載體和最優(yōu)場(chǎng)域；其次，縣域經(jīng)濟(jì)含完整的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)資本循環(huán)過(guò)程，以及一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是較為完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)單元。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)又普遍依賴于資源稟賦和區(qū)位特點(diǎn)，具有十分鮮明的區(qū)域特色，是全面發(fā)展和特色發(fā)展“最大公約數(shù)”的特殊發(fā)展形態(tài)。因此，縣域經(jīng)濟(jì)是兼具完整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和獨(dú)特區(qū)域特色的經(jīng)濟(jì)形態(tài)；最后，縣域有效治理是國(guó)家治理體系的重要環(huán)節(jié)，既包括國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，又涵蓋財(cái)稅、土地等資源配置的決策以及轄區(qū)公共品的生產(chǎn)。同時(shí)，縣域身處國(guó)家和社會(huì)的前沿，承擔(dān)促進(jìn)社會(huì)多元市場(chǎng)主體充分發(fā)展的重要任務(wù)，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域“治理范式融合”的特殊功能場(chǎng)域。因此，縣域經(jīng)濟(jì)是兼具間接調(diào)控和直接參與的特殊經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域。
黨的十九大提出高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，從經(jīng)濟(jì)增速、發(fā)展動(dòng)能和發(fā)展模式上都對(duì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了更高的要求。對(duì)于中國(guó)這樣的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，如此巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必然需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在此戰(zhàn)略背景下，特別是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異，使得縣域經(jīng)濟(jì)成為高質(zhì)量發(fā)展的微觀前驅(qū)，也成為試驗(yàn)和觀察高質(zhì)量發(fā)展的理想樣本。
在此期間，有幾個(gè)重要的事件深刻地影響縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部環(huán)境，特別是激勵(lì)約束條件：
一是“省直管縣”和“撤縣設(shè)區(qū)”政策。之所以將這兩個(gè)看似“南轅北轍”的政策放到一起，其原因在于，“省直管縣”實(shí)質(zhì)上是賦予縣一級(jí)一些市一級(jí)的行政和資源配置權(quán)限，“撤縣設(shè)區(qū)”則通過(guò)城市管轄邊界的擴(kuò)展進(jìn)一步擴(kuò)張市一級(jí)的行政和資源配置權(quán)限，兩者共同構(gòu)成“縣（區(qū)）——市——省”責(zé)、權(quán)利配置框架。但現(xiàn)有研究并沒(méi)有直接的計(jì)量經(jīng)濟(jì)證據(jù)證明“省直管縣”政策可以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，“撤縣設(shè)區(qū)”政策對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際效果也有待進(jìn)一步觀察。從理論分析和實(shí)踐觀察的結(jié)果看，“強(qiáng)縣”通過(guò)“擴(kuò)權(quán)”的效果明顯好于寄希望于“擴(kuò)權(quán)”來(lái)實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)縣”。這似乎表明，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵還不僅僅在于發(fā)展權(quán)限，內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)能和特色路徑選擇更為重要。
二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略政策。對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略（特別是以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略）意味著國(guó)家的項(xiàng)目、資金和資源投入進(jìn)一步向縣域傾斜，這無(wú)疑是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大利好。但是，現(xiàn)有理論和實(shí)踐都證明，資源、項(xiàng)目的投入就能夠促進(jìn)增長(zhǎng)，但并不意味著高質(zhì)量地發(fā)展，甚至一些項(xiàng)目建設(shè)還可能造成地方債務(wù)等短期機(jī)會(huì)主義行為?，F(xiàn)有研究對(duì)高鐵開(kāi)通、農(nóng)村改革、企業(yè)幫扶等政策實(shí)施效果做了經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的評(píng)估，大都顯示出異質(zhì)性的政策效果。這也從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，中國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了從要素投入驅(qū)動(dòng)的規(guī)模擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)入到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的質(zhì)量效益提升階段。是否能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)生的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，決定著好的外部激勵(lì)政策是否能夠轉(zhuǎn)換為好的發(fā)展效果。
三是國(guó)土空間規(guī)劃和環(huán)保政策調(diào)整。很長(zhǎng)一段時(shí)間，縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)高度依賴于土地要素的高投入、自然資源的高消耗和污染排放的高水平。這種不可持續(xù)的增長(zhǎng)模式是制約縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵因素。隨著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，特別是“三區(qū)三線”空間限制性邊界的劃定以及各類土地用途變更管制的加強(qiáng)，縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化可開(kāi)發(fā)土地的“總盤子”和各類用地的“小盤子”逐步明確，土地要素投入的約束愈發(fā)剛性。同時(shí)，隨著“綠水青山就是金山銀山”理念日益成為全社會(huì)的共識(shí)，特別是連續(xù)三輪生態(tài)環(huán)保督察工作的推進(jìn)帶來(lái)的問(wèn)責(zé)壓力，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的生態(tài)環(huán)保約束條件明顯強(qiáng)化。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路既是主觀的能動(dòng)選擇，也是客觀條件的制約，是不得不做出的選擇。
從上述幾個(gè)關(guān)鍵性的事件可以看出，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部激勵(lì)約束條件已經(jīng)呈現(xiàn)巨大的變化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程和經(jīng)驗(yàn)告訴我們，無(wú)論基層政府和官員晉升激勵(lì)錦標(biāo)賽理論是否成立，縣域經(jīng)濟(jì)不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的微觀運(yùn)行的基礎(chǔ)載體，更是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能動(dòng)主體，其內(nèi)生的，創(chuàng)新性的能動(dòng)選擇，往往決定著高質(zhì)量發(fā)展的水平。很多縣域經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展的典型案例創(chuàng)造了許多“發(fā)展奇跡”。但是，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)區(qū)域和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距巨大的發(fā)展中大國(guó)而言，縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展很難延續(xù)一個(gè)，甚至幾個(gè)統(tǒng)一的模式，也很難用典型案例或者數(shù)據(jù)實(shí)證的方式去證實(shí)或者證偽某幾個(gè)關(guān)鍵因素或做法能夠有效地促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，只有從規(guī)律和趨勢(shì)的角度去探尋共性問(wèn)題，研判內(nèi)生邏輯，以期洞悉未來(lái)進(jìn)路。
本文后幾部分的結(jié)構(gòu)安排如下：首先，回答縣域經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展？構(gòu)建一個(gè)理論分析框架刻畫(huà)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)運(yùn)行邏輯。其次，回答縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得怎么樣？基于全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史面板數(shù)據(jù)分析，探究其基本特征和關(guān)鍵制約；再次，回答縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)型？從邏輯層面分析縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型思路。最后，回答縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)該如何發(fā)展？提出未來(lái)的實(shí)踐路徑和政策重點(diǎn)。
二、中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論分析框架
中國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平，取決于多元的，相互滲透影響的市場(chǎng)主體的共同結(jié)果，也是市場(chǎng)和政府共同作用的結(jié)果。從內(nèi)部運(yùn)行的體制機(jī)制和運(yùn)行規(guī)律看，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和運(yùn)行主要依賴于以下四個(gè)子系統(tǒng)：
一是縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)系統(tǒng)，主要由中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和短期發(fā)展目標(biāo)組成。中長(zhǎng)期目標(biāo)主要包括發(fā)展戰(zhàn)略定位、重要發(fā)展目標(biāo)和具體的發(fā)展指標(biāo)體系，一般規(guī)定較長(zhǎng)的時(shí)間周期，主要以五年發(fā)展規(guī)劃，黨委會(huì)工作報(bào)告和年度政府工作報(bào)告安排等形式展現(xiàn)。短期目標(biāo)主要包括上級(jí)黨委、市政府安排的年度內(nèi)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及民生發(fā)展的重大需求。
中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是一個(gè)多目標(biāo)融合的目標(biāo)體系，其發(fā)展目標(biāo)不僅普遍涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、環(huán)境等多方面綜合內(nèi)容，還直接內(nèi)嵌于從中央到省、市的發(fā)展目標(biāo)體系之中。同時(shí)，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處在轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段，這種綜合性的復(fù)雜目標(biāo)體系還處在不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，階段性出現(xiàn)某一項(xiàng)或幾項(xiàng)目標(biāo)權(quán)重提升比較頻繁。此外，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的考察，除可以觀察的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系外，還存在大量非量化的正向（如各領(lǐng)域榮譽(yù)制度）和負(fù)向（如一票否決制度）目標(biāo)內(nèi)容。
二是縣域經(jīng)濟(jì)的資源汲取子系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于可投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種資源，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能汲取的資源數(shù)量和質(zhì)量對(duì)于高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要?？h域經(jīng)濟(jì)的資源汲取系統(tǒng)主要由內(nèi)部可控的資源要素和外部爭(zhēng)取的資源要素兩個(gè)部分組成。其中，內(nèi)部可控的資源要素包括縣域內(nèi)要素市場(chǎng)上存量的，可投入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素資源。這部分資源要素最能夠體現(xiàn)一個(gè)地方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源稟賦特色。內(nèi)部可控的資源要素還包括縣級(jí)政府可控的財(cái)政可支配收入、年度可利用土地資源等，這部分資源要素某種程度決定了縣級(jí)政府資源配置能力。外部爭(zhēng)取的資源要素一方面主要包括上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式給予縣級(jí)政府的項(xiàng)目和資金投入，另一方面也包括縣級(jí)政府通過(guò)招商引資引入的外部社會(huì)資本投入。
縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取決于生產(chǎn)要素的投入以及全要素生產(chǎn)率的提升。但是，縣級(jí)政府比較明確能夠掌控主要是內(nèi)部資源要素，特別是本級(jí)財(cái)政可支配收入、年度土地利用指標(biāo)等確定的，可預(yù)期的要素投入，由于對(duì)上項(xiàng)目、資金爭(zhēng)取以及招商引資的復(fù)雜性，縣級(jí)政府實(shí)際意圖掌控，而又能夠調(diào)控的生產(chǎn)要素投入存在著明顯的不確定性。
三是縣域經(jīng)濟(jì)的資源配置子系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟(jì)的資源配置子系統(tǒng)包括市場(chǎng)機(jī)制下市場(chǎng)主體資源要素的投入方向和強(qiáng)度，還包括縣級(jí)政府可支配的資源要素的投入方向和強(qiáng)度。縣域經(jīng)濟(jì)包含了國(guó)有經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)以及個(gè)體經(jīng)濟(jì)等多元市場(chǎng)主體，涵蓋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)多維度的產(chǎn)業(yè)層次。更為關(guān)鍵的是，縣級(jí)政府不僅通過(guò)各渠道的政策和項(xiàng)目資金間接地引導(dǎo)和激勵(lì)市場(chǎng)主體的發(fā)展，還通過(guò)政府平臺(tái)公司和產(chǎn)業(yè)基金，深度介入了土地、資金和勞動(dòng)力市場(chǎng)的要素配置，直接影響市場(chǎng)主體的發(fā)展行為。
同時(shí)，雖然每個(gè)縣都有各自所定位的、明確的發(fā)展目標(biāo)。但是在具體的政府財(cái)政資金和資源要素配置時(shí)，受基層治理能力，制度運(yùn)行慣性以及領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人行為偏好等眾多因素影響，縣域經(jīng)濟(jì)的具體的資源配置又存在著復(fù)雜性和不確定性。
四是縣域經(jīng)濟(jì)的治理能力子系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)制訂，到高水平的資源汲取，高效率的資源配置，都取決于縣域經(jīng)濟(jì)的治理能力?？h級(jí)政府的治理能力的現(xiàn)代化決定著縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的水平。縣級(jí)政府的治理能力包含的內(nèi)容比較寬泛，但主要包括縣級(jí)政府的職能定位，營(yíng)商環(huán)境的營(yíng)造以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)控工具的運(yùn)用三個(gè)重要方面。科學(xué)的職能定位和職能作用發(fā)揮是縣級(jí)政府治理能力的基礎(chǔ)。良好的營(yíng)商環(huán)境是多元市場(chǎng)主體發(fā)展以及招商引資吸引外來(lái)資本的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)控工具和手段的運(yùn)用則是充分發(fā)揮縣域比較優(yōu)勢(shì)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的保障。
上述四個(gè)主要的子系統(tǒng)相互依托、緊密關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了“目標(biāo)制訂——資源汲取——資源配置——治理能力”為典型特征的縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)框架。
圖1 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)運(yùn)行邏輯圖
三、縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本特征和現(xiàn)實(shí)困囿
（一）中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)的主要特征
在多維度和多輪次的政策激勵(lì)和市場(chǎng)引導(dǎo)作用下，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著愈加重要的作用，概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)主要特征：
1.區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)在縣域經(jīng)濟(jì)水平上體現(xiàn)時(shí)空差異，呈現(xiàn)出“東西南北”區(qū)域差距
圖2 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“東南西北”區(qū)域差距圖
（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市篇）》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）
我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差距，縣域經(jīng)濟(jì)層面尤為突出。從區(qū)域分布來(lái)看，東中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯。2022年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超1000億元的縣域中，東部地區(qū)占44個(gè)，中部和西部分別僅占4個(gè)和8個(gè)。在縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣中，東部地區(qū)的江蘇、浙江和山東分別占23席、16席和13席，其中前10名中江蘇省獨(dú)占6席并包攬前4位。盡管如此，東中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距在動(dòng)態(tài)上有所收窄。2014—2022年，東中西部縣域平均GDP之比從282.71:160.14:83.1縮小到456.7:295.74:147.64，顯示出中西部地區(qū)追趕態(tài)勢(shì)良好。然而，從一般預(yù)算收入層面看，東中西部差距仍在擴(kuò)大。除東西差距外，南北方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距也在擴(kuò)大。2014—2022年，南北方縣域平均GDP之比從191.48:116.17擴(kuò)大到339.06:150.48。但與東西部差距不同，南北縣域在一般預(yù)算收入層面的平均差距有所縮小。
2.城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡在縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)部出現(xiàn)收斂趨勢(shì)，呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)的多維度差異
圖3 縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的多維差異圖
（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市篇）》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）
破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，其在縣域內(nèi)造成了多維度的城鄉(xiāng)差距。近年來(lái)，縣域城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的趨勢(shì)有所收斂，但不同領(lǐng)域差距仍存在差異。首先，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小，從2014年的2.32:1逐年降低至2:1以內(nèi)，但仍高于發(fā)達(dá)國(guó)家1.5:1的水平，鄉(xiāng)村居民增收壓力依然較大。其次，在宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村政策推動(dòng)下，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施（包括傳統(tǒng)和數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)水平不斷提升。例如，2014年以來(lái)，區(qū)縣間寬帶接入用戶數(shù)及其增長(zhǎng)率差距不大，部分年份縣的數(shù)據(jù)甚至超過(guò)區(qū)。最后，從數(shù)量維度看，縣和區(qū)在教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)上的差距逐漸縮小，但在人口流動(dòng)背景下，“有沒(méi)有”的問(wèn)題已非關(guān)鍵，公共服務(wù)質(zhì)量的提升成為政策重點(diǎn)。從更深層次看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制問(wèn)題，即“軟件”制度層面的二元結(jié)構(gòu)，比“硬件”投入層面的二元結(jié)構(gòu)更為重要和關(guān)鍵。
3.頭部縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)迅速，已形成多種典型的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式
圖4 2022年頭部縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況圖
（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市篇）2023》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）
頭部縣域作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，是探索發(fā)展范式轉(zhuǎn)變的示范。近年來(lái)，其在發(fā)展動(dòng)能革新、方式轉(zhuǎn)變和效率提升等方面成效顯著。首先，頭部縣域工業(yè)和制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，第二產(chǎn)業(yè)占比平均接近55%，呈現(xiàn)“二三一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以百?gòu)?qiáng)縣Top10為例，規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量和平均產(chǎn)值較高，且擁有多家上市公司。例如，昆山市規(guī)上工業(yè)企業(yè)達(dá)1900家，平均產(chǎn)值4.13億元。同時(shí)，頭部縣域工業(yè)制造業(yè)持續(xù)高位發(fā)展，江蘇省頭部縣域工業(yè)制造業(yè)固定資產(chǎn)投資占比普遍超30%，常熟市達(dá)47.2%。其次，先進(jìn)生產(chǎn)要素集聚和體制機(jī)制創(chuàng)新成為高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐。人才、科技、管理等要素加速流入，創(chuàng)新和綠色發(fā)展成為新動(dòng)力。2023年，頭部縣域?qū)＠暾?qǐng)量普遍超1萬(wàn)件，高能級(jí)產(chǎn)業(yè)集群和高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷壯大。最后，頭部縣域已形成成熟的發(fā)展范式。東部、中部和西部地區(qū)均總結(jié)出特色模式，如江蘇、浙江的“群狼模式”，福建、山東、湖北、四川、湖南的“雁行模式”，以及貴州、山西、江西、河北、云南的“獅王模式”。
4.西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量在“脫貧攻堅(jiān)+鄉(xiāng)村振興”政策激勵(lì)下提升明顯
圖5 西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況
（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市篇）》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）
受地理區(qū)位、資源稟賦等綜合條件制約，西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)屬于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后區(qū)域，在“脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興”綜合政策以及國(guó)家專項(xiàng)政策的持續(xù)激勵(lì)下，這些區(qū)域縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到極大的提升。如圖6所示。首先，上述區(qū)域縣域GDP增速普遍保持在10%以上，遠(yuǎn)超區(qū)域平均水平。以2022年為例，西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)的縣域平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別達(dá)到23.8%、20.8%和27.6%。2023年西部地區(qū)已經(jīng)有13個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣行列。其次。在國(guó)家縱向和地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付的政策支持下，上述區(qū)域一般公共預(yù)算支出大幅度增長(zhǎng)，確保了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)水平的大幅度提升。西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)一般公共預(yù)算支出和收入之比已經(jīng)從2014年的3.618:1，2.177:1和3.170:1擴(kuò)大到2022年的4.463:1，2.653:1和4.241:1。最后，這些縣域的工業(yè)化水平和質(zhì)量也不斷提升，規(guī)上工業(yè)數(shù)量和平均產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到8.437%和8.629%。
5.縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“突破縣域”的開(kāi)發(fā)合作發(fā)展態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展和跨區(qū)域開(kāi)放合作已經(jīng)初見(jiàn)成效
圖6 縣域開(kāi)放合作演變圖
（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市篇）》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需突破地域限制，在更廣闊空間尋求資源要素投入與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈合作。近年來(lái)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和跨區(qū)域合作加速背景下，縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放合作趨勢(shì)在東部沿海和中西部地區(qū)均表現(xiàn)明顯。特別是行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)分離的改革，推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化水平提升。自2014年以來(lái)，縣域出口增長(zhǎng)率和實(shí)際利用外資增長(zhǎng)率除個(gè)別年份外，均呈大幅攀升趨勢(shì)，年均增幅超10%。區(qū)域?qū)用?，中部地區(qū)縣域出口額及增長(zhǎng)率大幅增長(zhǎng)，已超東部地區(qū)；西部地區(qū)實(shí)際利用外資水平也超過(guò)東部縣域平均水平。同時(shí)，東部地區(qū)向中西部縣域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作不斷深化。2022年，東部制造業(yè)企業(yè)在西部的投資額達(dá)3000億元人民幣，同比增長(zhǎng)12%，集中在汽車零部件、電子元器件等高端制造領(lǐng)域。2023年，東部與西部聯(lián)合成立的技術(shù)研發(fā)中心數(shù)量增加15%，推動(dòng)了供應(yīng)鏈技術(shù)升級(jí)。此外，隨著城市群和都市圈發(fā)展，區(qū)域內(nèi)縣域間合作不斷加強(qiáng)，發(fā)達(dá)縣域?qū)η钒l(fā)達(dá)縣域的帶動(dòng)作用顯現(xiàn)。例如，昆山市作為江蘇省頭部縣域，通過(guò)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和合作區(qū)、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、提供優(yōu)惠政策等方式，幫扶周邊縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（二）縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的考核體系和關(guān)鍵指標(biāo)
縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展考核體系是發(fā)展水平的衡量工具和指揮棒。現(xiàn)有考核體系分為兩個(gè)層面：一是全國(guó)層面，由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行排名并公布；二是省級(jí)層面，由省委、省政府發(fā)布考核體系，相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)，由省級(jí)發(fā)改部門綜合考核，結(jié)果與財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)及官員晉升掛鉤?，F(xiàn)有考核體系和關(guān)鍵指標(biāo)主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特征：
1.縣域經(jīng)濟(jì)考核體系主要采用相對(duì)業(yè)績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的分類評(píng)價(jià)的思路
基于初始發(fā)展水平差異，除了對(duì)全國(guó)層面頭部縣域的示范性評(píng)價(jià)外，縣域經(jīng)濟(jì)的考核評(píng)價(jià)一般不采用絕對(duì)業(yè)績(jī)的綜合比較，而更多采用在發(fā)展水平相近的縣域間以相對(duì)業(yè)績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行。從現(xiàn)有全國(guó)和各省的縣域經(jīng)濟(jì)考核體系看，基本上都采用相對(duì)業(yè)績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的基本思路。例如湖南省就將全省86個(gè)縣劃分為三類，分別是一類縣33個(gè)，二類縣38個(gè)以及重點(diǎn)幫扶縣15個(gè)。四川省將全省146個(gè)縣（縣級(jí)市、區(qū)）劃分為一類縣41個(gè)，二類縣66個(gè)以及39個(gè)欠發(fā)達(dá)縣域。值得注意的是，前幾年的縣域經(jīng)濟(jì)分類主要采用的是資源稟賦條件為主的分類方式，如工業(yè)主導(dǎo)、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)、文旅賦能以及生態(tài)功能等類型?，F(xiàn)在主流的考核分類已經(jīng)主要采用年度地區(qū)生產(chǎn)總值的檔次來(lái)劃分。
2.分類考核的內(nèi)部進(jìn)一步采用增量考核的方式提供激勵(lì)空間
如果說(shuō)相對(duì)業(yè)績(jī)競(jìng)爭(zhēng)為不同發(fā)展檔次和水平的縣域提供了激勵(lì)空間。那么在每一類縣域內(nèi)部，如何進(jìn)一步激發(fā)其發(fā)展水平？如果僅考核各項(xiàng)指標(biāo)的總量水平，則同類縣域中發(fā)展水平較低的縣域在綜合評(píng)價(jià)中無(wú)疑始終處于落后的位置，缺乏激勵(lì)其發(fā)揮能動(dòng)性的空間?，F(xiàn)有考核評(píng)價(jià)體系的主要辦法是采用增量和存量考核相結(jié)合的方式綜合計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)。四川省在其最新的縣域經(jīng)濟(jì)考核辦法中，各項(xiàng)指標(biāo)的總量和增速的權(quán)重都按照4:6分配，安徽省的考核辦法中，更是將這項(xiàng)權(quán)重設(shè)置為3:7，充分反映出對(duì)增速的關(guān)注。也給予后發(fā)縣域在最終考核評(píng)價(jià)結(jié)果中趕超的空間。
3.縣域經(jīng)濟(jì)考核評(píng)價(jià)中以逆向或否決指標(biāo)強(qiáng)化約束和規(guī)范
縣域經(jīng)濟(jì)考核評(píng)價(jià)中兼顧了正向、逆向和否決指標(biāo)。如果說(shuō)正向指標(biāo)主要突出激勵(lì)和引導(dǎo)，那么逆向指標(biāo)則主要強(qiáng)化約束和規(guī)范。對(duì)一些影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的關(guān)鍵性問(wèn)題，則采用否決性指標(biāo)，一旦發(fā)生此類事件，則取消其參與縣域經(jīng)濟(jì)考核評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)。從各省縣域經(jīng)濟(jì)考核辦法看，普遍將發(fā)生重大及以上生產(chǎn)安全事故，重大社會(huì)治安事件，黨風(fēng)廉政建設(shè)重大事件，重大環(huán)境突發(fā)事件納入否決性的“一票否決”清單，只是各省選擇事件標(biāo)準(zhǔn)和范圍有所差異。還有一些省份將上述程度較輕的節(jié)能減排，糧食安全保障，地方債務(wù)處置等列入逆向指標(biāo)和扣分事項(xiàng)。從考核評(píng)價(jià)辦法看，逆向指標(biāo)的分值往往在綜合分值中所占的權(quán)重較大，一旦出現(xiàn)逆向指標(biāo)扣分，往往會(huì)抵消很大程度的正向指標(biāo)努力。
4.縣域經(jīng)濟(jì)考核關(guān)鍵指標(biāo)充分反映出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展硬實(shí)力
綜合各省的考核體系看，雖然在指標(biāo)體系中普遍設(shè)置了多類別多項(xiàng)指標(biāo)，但從權(quán)重和共性情況看，以下幾個(gè)指標(biāo)在整個(gè)指標(biāo)體系中普遍處于更重要和更關(guān)鍵的位置，不僅其自身所占權(quán)重較大，且對(duì)指標(biāo)體系中其他指標(biāo)具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。一是地區(qū)生產(chǎn)總值指標(biāo)，這反映出一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合水平；二是工業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)增加值指標(biāo)，從我國(guó)當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能和結(jié)構(gòu)看，這反映出一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基礎(chǔ)的動(dòng)能。三是一般公共預(yù)算收入指標(biāo)，也有一些省份是考核稅收收入指標(biāo)，這反映出一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和質(zhì)量。四是城鄉(xiāng)居民人均可支配收入指標(biāo)，這反映出一個(gè)區(qū)域居民的收入水平結(jié)構(gòu)和富裕程度。五是常住人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，在縣域人口外流的情況下，這反映出區(qū)域?qū)θ丝诘奈?。從縣域經(jīng)濟(jì)考核評(píng)價(jià)看，這幾項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)反映出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬實(shí)力，也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
（三）縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困囿
1.“收縮型”縣城和“空心化”鄉(xiāng)村并存導(dǎo)致的人口困境
當(dāng)前，我國(guó)縣域常住人口約7.25億，占全國(guó)人口的51.5%，規(guī)模與占比均為近30年最低。近年來(lái)，人口老齡化加劇及沿海地區(qū)和中心城市對(duì)勞動(dòng)力的大量需求，導(dǎo)致縣域人口總量快速下降，進(jìn)入持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)階段。2010至2020年，縣域流入人口從0.25億增至0.75億，流出人口從0.56億增至1.96億，其中東部、中部、西部、東北地區(qū)流出人口占比分別約為40%、25%、25%和10%。其間，全國(guó)1050個(gè)縣級(jí)市出現(xiàn)收縮，占比36.89%，其中輕微收縮390個(gè)、中度收縮265個(gè)、高度收縮146個(gè)、重度收縮249個(gè)。鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)推算，全國(guó)空心村比例達(dá)79.01%，凈流出人口約1670萬(wàn)，而實(shí)心村人口凈流入僅約400萬(wàn)?？h城人口流失與鄉(xiāng)村“空心化”相互交織，縣城難以獲得有效人口補(bǔ)充，逐漸失去人口紅利與發(fā)展動(dòng)力，形成低密度、低效率、低活力的“三低”縣域空間。
案例：甘肅玉門：從石油之城到“棄城”
玉門地處甘肅省境內(nèi)，曾以豐富的石油儲(chǔ)量和蓬勃發(fā)展的重工業(yè)聞名。玉門油田是玉門市的經(jīng)濟(jì)支柱，隨著石油資源的逐漸枯竭，石油年產(chǎn)量大幅下降，相關(guān)產(chǎn)業(yè)萎縮，大量石油工人及家屬外遷就業(yè)或生活。老城區(qū)15萬(wàn)多的人口，目前只剩下不足兩萬(wàn)人。
2.培育縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新興引擎”和優(yōu)化“傳統(tǒng)動(dòng)能”難以兼顧導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)困境
在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，縣域作為化解過(guò)剩產(chǎn)能和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要載體，經(jīng)歷了從工業(yè)化主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。2010—2020年，縣域第一產(chǎn)業(yè)占比從16.2%微降至15%，第二產(chǎn)業(yè)從51.9%快速下降至40.2%。部分縣市在淘汰落后產(chǎn)能后，面臨新項(xiàng)目引進(jìn)不足，產(chǎn)業(yè)過(guò)早脫實(shí)向虛的問(wèn)題；更多縣市則在培育新興產(chǎn)業(yè)與優(yōu)化傳統(tǒng)動(dòng)能之間面臨兼顧難題。農(nóng)業(yè)縣普遍面臨“富民”但“縣弱”的困境。其特色農(nóng)產(chǎn)品雖占據(jù)一定市場(chǎng)份額，但多以初級(jí)形態(tài)銷售，附加值低，現(xiàn)代化水平不高。盡管特色農(nóng)業(yè)提高了農(nóng)民收入，但對(duì)縣級(jí)財(cái)政收入貢獻(xiàn)有限，難以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。工業(yè)縣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要由民營(yíng)企業(yè)和中小型企業(yè)支撐，產(chǎn)品多為傳統(tǒng)工業(yè)品。在市場(chǎng)環(huán)境不佳時(shí)，這些企業(yè)面臨高額稅負(fù)、高融資成本和上升的勞動(dòng)力成本等“三高”難題。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、高端人才缺乏、創(chuàng)新能力不足等問(wèn)題，使得縣域在培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新引擎”和實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面面臨巨大挑戰(zhàn)。
案例：蘭溪市的興衰歷程：從浙江第一縣到欠發(fā)達(dá)縣市的反思
蘭溪市曾經(jīng)是浙江省的驕傲，被譽(yù)為“浙江第一縣”，也是浙江省第一個(gè)縣級(jí)市。蘭溪市早期的經(jīng)濟(jì)模式主要依賴國(guó)有重工業(yè)，隨著時(shí)代的發(fā)展，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速崛起的背景下，蘭溪的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型顯得十分緩慢，導(dǎo)致其競(jìng)爭(zhēng)力下降。蘭溪市卻逐漸淪落為欠發(fā)達(dá)縣市，面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、人口外流嚴(yán)重等一系列問(wèn)題。
3.縣域財(cái)政支持剛性增長(zhǎng)與有效收入退坡遞減并存導(dǎo)致的財(cái)源困境
當(dāng)前，我國(guó)大部分縣級(jí)行政單位財(cái)政狀況緊張，僅東南沿海少數(shù)縣市財(cái)政較為充裕。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)2297個(gè)區(qū)縣地方財(cái)政一般預(yù)算收入平均為16.02億元，支出平均為45.18億元，財(cái)政赤字平均達(dá)29.16億元。2020年，僅27個(gè)區(qū)縣有財(cái)政盈余，赤字縣占比高達(dá)98.8%，縣級(jí)財(cái)政多為“吃飯財(cái)政”。截至2023年，縣級(jí)政府債務(wù)余額超4.5萬(wàn)億元，其中約40%通過(guò)融資平臺(tái)等渠道獲得，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚未根本控制。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入是縣級(jí)政府償債的重要來(lái)源。例如，2023年，山東省縣級(jí)土地出讓收入占比為64.4%，貴州省更是高達(dá)79.5%。然而，近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，對(duì)縣級(jí)財(cái)政收入造成巨大壓力。與此同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政剛性支出穩(wěn)定增長(zhǎng)，民生領(lǐng)域支出不斷增加，教育、農(nóng)林水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等支出占縣級(jí)財(cái)政支出的80%以上。隨著經(jīng)濟(jì)下行和人口老齡化加劇，“三?！辟Y金比重將進(jìn)一步加大，預(yù)計(jì)未來(lái)縣級(jí)政府財(cái)政壓力將更加突出。
案例：財(cái)政部關(guān)于八起地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例的通報(bào)
內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市向融資租賃有限公司借款用于償還存量隱性債務(wù)并作為化債處理，造成化債不實(shí)0.68億元。2018年9月至2019年12月，包頭輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院向遠(yuǎn)東宏信融資租賃有限公司、平安國(guó)際融資租賃有限公司借款，用于償還實(shí)訓(xùn)樓及附屬配套設(shè)施工程等20項(xiàng)存量隱性債務(wù)0.68億元，并在地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中作為化債處理，造成化債不實(shí)0.68億元。中共內(nèi)蒙古自治區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)、內(nèi)蒙古自治區(qū)監(jiān)察委員會(huì)依紀(jì)依規(guī)組織對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以問(wèn)責(zé)。
4.保持縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)與資源環(huán)境約束趨緊引發(fā)的轉(zhuǎn)型困境
在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，企業(yè)分散布局導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、土地資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等問(wèn)題突出。當(dāng)前，縣域經(jīng)濟(jì)雖然已逐漸從粗放型發(fā)展模式轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體的產(chǎn)業(yè)集群化模式，但過(guò)去“先發(fā)展后治理”的方式已透支生態(tài)環(huán)境。隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，縣城將面臨更大資源與環(huán)境壓力：一方面，中心城市將高能耗過(guò)剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至周邊縣城；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。這使得不少縣城接近或達(dá)到環(huán)境承載能力極限。2015年起施行的新版《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》建立了嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)制，對(duì)企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)提出更高要求。短期內(nèi)，這增加了縣域企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，影響盈利能力?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨雙重挑戰(zhàn)：既要強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)、彌補(bǔ)環(huán)境“欠賬”，又要為轉(zhuǎn)型增容量。因此，如何在資源與環(huán)境約束下平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，成為亟待解決的重要課題。
案例：河南省新鄉(xiāng)市輝縣衛(wèi)輝違規(guī)挖砂采石 破壞生態(tài)環(huán)境和文物遺址
2023年11月，中央第二生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察河南省發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)市輝縣、衛(wèi)輝等地違規(guī)挖砂采石破壞生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出。石門河位于輝縣中西部，河道內(nèi)砂石資源豐富。長(zhǎng)期以來(lái)，私挖濫采河砂對(duì)石門河生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。督察發(fā)現(xiàn)，2021年以來(lái)，輝縣市瑞祥機(jī)制砂有限公司、金砂源建材有限公司等制砂企業(yè)在屬于西土樓大橋下游2000米禁采區(qū)范圍的石門河河道內(nèi)，未獲采砂許可，無(wú)證非法采砂約160萬(wàn)噸，瑞祥機(jī)制砂有限公司因非法采砂在河道內(nèi)形成2個(gè)巨大采坑，平均深度為16米左右，占地面積分別約為36畝和27畝。
5.上級(jí)事權(quán)壓力層層加大與基層矛盾問(wèn)題匯集導(dǎo)致的治理困境
縣域在國(guó)家治理體系中具有重要地位?？h級(jí)政府貼近鄉(xiāng)村基層，能夠直接了解當(dāng)?shù)厍闆r，是連接中央政策與基層實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，承擔(dān)著承接上級(jí)任務(wù)和化解基層矛盾的雙重職責(zé)。然而，在壓力型管理體制下，縣級(jí)政府面臨兩方面挑戰(zhàn)。一方面，自上而下的任務(wù)分配和績(jī)效考核機(jī)制使縣級(jí)政府壓力巨大。上級(jí)政府設(shè)置的多重目標(biāo)和對(duì)基層治理規(guī)范化的要求，導(dǎo)致任務(wù)層層加碼、縣級(jí)治理程序化和繁瑣化。基層干部大量精力、時(shí)間和資源消耗在規(guī)范治理程序上。據(jù)報(bào)道，一些地方頻繁啟動(dòng)專項(xiàng)工作，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理和監(jiān)督，使基層政府疲于奔命、負(fù)擔(dān)沉重。另一方面，基層矛盾上移增加了縣級(jí)治理成本。鄉(xiāng)村社會(huì)中的矛盾本可通過(guò)人情、面子等社會(huì)內(nèi)部力量解決，但這種方式存在治理風(fēng)險(xiǎn)。若基層政府嚴(yán)格依據(jù)規(guī)章和制度處理問(wèn)題，在復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)中，其解決矛盾的能力可能被弱化，導(dǎo)致矛盾外溢和上移。
案例：中央通報(bào)的整治形式主義為基層減負(fù)負(fù)面典型案例
云南省昭通市永善縣推廣應(yīng)用“一部手機(jī)辦事通”下達(dá)不切實(shí)際的任務(wù)指標(biāo)。2022年10月，永善縣政務(wù)服務(wù)管理局為片面追求考核加分，背離上級(jí)推廣初衷，按照本縣戶籍人口人均通過(guò)“一部手機(jī)辦事通”小程序辦理3件事項(xiàng)的數(shù)量，確定了年底前完成138萬(wàn)件的任務(wù)指標(biāo)，印發(fā)文件將指標(biāo)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直相關(guān)部門，要求全縣干部職工年度人均辦理150件。文件印發(fā)2個(gè)月內(nèi)，永善縣干部職工通過(guò)“一部手機(jī)辦事通”完成查詢、辦理、預(yù)約類事項(xiàng)138萬(wàn)余件，嚴(yán)重增加基層干部負(fù)擔(dān)。
四、縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的邏輯轉(zhuǎn)置
縣域經(jīng)濟(jì)要擺脫面臨的現(xiàn)實(shí)發(fā)展困囿，走向高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，亟待從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底層邏輯上進(jìn)行發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)置，從發(fā)展動(dòng)能、思路和理念上進(jìn)行全新的重構(gòu)。自2023年習(xí)近平總書(shū)記在四川、黑龍江等地調(diào)研時(shí)提出加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力后，特別是習(xí)近平總書(shū)記在第二十屆中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表的重要講話和黨的二十屆三中全會(huì)出臺(tái)的《決定》，對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力理論內(nèi)涵和政策重點(diǎn)作出的系統(tǒng)論述，新質(zhì)生產(chǎn)力成為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理論遵循和邏輯轉(zhuǎn)置的著力重點(diǎn)。
（一）新質(zhì)生產(chǎn)力：縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力
縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，具有新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的空間。當(dāng)前，頭部縣域已形成新質(zhì)生產(chǎn)要素集聚，對(duì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)勁推動(dòng)。因此，需破除新質(zhì)生產(chǎn)力與縣域經(jīng)濟(jì)“無(wú)關(guān)論”，推進(jìn)其探索和發(fā)展，通過(guò)科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)變革，使縣域經(jīng)濟(jì)成為先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展空間。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，尤其是中西部地區(qū)，仍存在傳統(tǒng)生產(chǎn)力發(fā)展空間，需破除傳統(tǒng)生產(chǎn)力“無(wú)用論”，因地制宜，在保持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力帶動(dòng)傳統(tǒng)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)?？傊?，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需依托新質(zhì)生產(chǎn)力作為核心驅(qū)動(dòng)力。
新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心機(jī)理，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是新質(zhì)生產(chǎn)力通過(guò)發(fā)展動(dòng)能的重塑實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。新質(zhì)生產(chǎn)力的本質(zhì)是創(chuàng)新，以科技創(chuàng)新促進(jìn)微觀市場(chǎng)主體創(chuàng)新，從而驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的深度變革，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)方式的根本性轉(zhuǎn)變。相當(dāng)部分的縣域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期依賴依靠政府投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和原料資源的粗放式開(kāi)發(fā)，陷入“舉債——投資——低效”的增長(zhǎng)困境，不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以為繼，付出巨大成本通過(guò)招商引資引入的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展也缺乏支撐，其根本在于缺乏創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)所形成的新型優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力的創(chuàng)新本質(zhì)不僅可以加快縣域先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的步伐，還可以通過(guò)融入和嵌入新質(zhì)生產(chǎn)力形成的產(chǎn)業(yè)鏈條實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)方式的根本性變革。
二是新質(zhì)生產(chǎn)力通過(guò)綠色和可持續(xù)發(fā)展賦予縣域經(jīng)濟(jì)更多元的發(fā)展路徑。新質(zhì)生產(chǎn)力是綠色生產(chǎn)力，是資源環(huán)境友好和可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)力，其不僅具有低資源消耗的特性，還可以更好地實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)價(jià)值的加速轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)。廣大縣域是資源富集區(qū)域，中西部地區(qū)的縣域更是具有巨大的資源環(huán)境比較優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境生態(tài)資源價(jià)值轉(zhuǎn)化的渠道不暢導(dǎo)致綠水青山無(wú)法向金山銀山轉(zhuǎn)化，從而導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑較為單一。新質(zhì)生產(chǎn)力的綠色和可持續(xù)發(fā)展特性決定了縣域不僅可以通過(guò)科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)變革，還可以通過(guò)綠色生態(tài)資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用以及多元化轉(zhuǎn)化路徑實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色化，充分利用具有比較優(yōu)勢(shì)的自然資源實(shí)現(xiàn)發(fā)展路徑的多元化。
三是新質(zhì)生產(chǎn)力通過(guò)先進(jìn)生產(chǎn)要素的創(chuàng)新性配置全面提升縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展是勞動(dòng)者、勞動(dòng)工具和勞動(dòng)對(duì)象等生產(chǎn)力關(guān)鍵要素及其組合的躍升，更是包括技術(shù)、知識(shí)、管理等先進(jìn)生產(chǎn)要素的集聚和創(chuàng)新性配置。縣域經(jīng)濟(jì)在全面轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新賽道的過(guò)程中，面臨的最重要的問(wèn)題就是對(duì)高端人才、顛覆性技術(shù)、先進(jìn)管理等先進(jìn)生產(chǎn)要素的吸引和集聚能力不足，從而無(wú)法從根本上提升全要素生產(chǎn)率水平。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展不僅可以優(yōu)化先進(jìn)生產(chǎn)要素的投入環(huán)境，更為關(guān)鍵的是將極大地加大先進(jìn)生產(chǎn)要素的投入回報(bào)，從而吸引更多的要素向縣域經(jīng)濟(jì)這個(gè)投入“洼地”集聚，從而實(shí)現(xiàn)投入水平和效率水平的雙提升，全面提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。
四是新質(zhì)生產(chǎn)力通過(guò)倒逼生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的變革優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)的治理水平和制度環(huán)境。生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展必然會(huì)倒逼和形成新質(zhì)生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的適應(yīng)性變革和深層次改革。縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，更涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制，基層治理能力和手段以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革等制度問(wèn)題。高質(zhì)量的發(fā)展需要高質(zhì)量的治理水平。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的涌現(xiàn)、培育和發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部必然會(huì)產(chǎn)生巨大的高水平治理和深層次改革需求，順應(yīng)這個(gè)規(guī)律演進(jìn)和趨勢(shì)發(fā)展的需求，縣域經(jīng)濟(jì)的治理水平和制度環(huán)境必然會(huì)得到提升。
（二）縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的宏觀邏輯轉(zhuǎn)置
1.量的思維到量增質(zhì)升思維
縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展并不是放棄增長(zhǎng)，反之高質(zhì)量發(fā)展的縣域經(jīng)濟(jì)增速普遍都較高，且以技術(shù)創(chuàng)新為內(nèi)核的新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著日益重要的作用，逐漸脫離高資源消耗和高財(cái)政投入的傳統(tǒng)增長(zhǎng)路徑。從純粹追求量的增長(zhǎng)到量增質(zhì)升，要逐步摒棄傳統(tǒng)的“投資、消費(fèi)、出口——三駕馬車”式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)思維框架，轉(zhuǎn)向“人口和人力資源、新質(zhì)（勞動(dòng)對(duì)象）生產(chǎn)要素、全要素生產(chǎn)率——新質(zhì)生產(chǎn)力”式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維框架。這要求我們?cè)谕苿?dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中要從投入要素的類型和品質(zhì)，生產(chǎn)要素的組合和優(yōu)化配置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)鏈建鏈補(bǔ)鏈等方面充分發(fā)揮縣級(jí)黨委、政府在人力資源培育和人口吸引，創(chuàng)新型營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造，數(shù)據(jù)、生態(tài)等新型生產(chǎn)要素開(kāi)發(fā)，對(duì)上項(xiàng)目爭(zhēng)取和跨區(qū)域合作等方面充分發(fā)揮和提升資源配置、政策調(diào)動(dòng)的主觀能動(dòng)和客觀能力。
2.孤立發(fā)展到系統(tǒng)重構(gòu)思維
縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入系統(tǒng)發(fā)展的階段，其關(guān)鍵特征一是某項(xiàng)政策或某項(xiàng)工作的推進(jìn)往往牽扯多個(gè)領(lǐng)域，需要綜合協(xié)調(diào)；二是某個(gè)群體利益和福利的增長(zhǎng)往往并不能夠同步實(shí)現(xiàn)所有群體利益和福利的增長(zhǎng)，需要總量平衡；三是保持既有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、路徑的各種成本逐漸增高，邊際收益日趨下降。面臨這種局面，孤立地討論某個(gè)領(lǐng)域，某個(gè)產(chǎn)業(yè)或者某種路徑的變革并無(wú)法實(shí)現(xiàn)發(fā)展范式的轉(zhuǎn)型和重塑，需要運(yùn)用系統(tǒng)重構(gòu)的思維進(jìn)行縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)整體性重構(gòu)。從縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求看，需要圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，圍繞生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能進(jìn)行國(guó)土空間重構(gòu)，圍繞先進(jìn)要素集聚和優(yōu)化進(jìn)行要素重構(gòu)，圍繞生態(tài)保護(hù)和價(jià)值轉(zhuǎn)換進(jìn)行生態(tài)重構(gòu)，圍繞基層治理能力和綜合改革進(jìn)行治理重構(gòu)。從孤立發(fā)展思維到系統(tǒng)重構(gòu)思維，要求我們更多地運(yùn)用系統(tǒng)思維去謀劃和布局縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種政策和工作。
3.封閉競(jìng)爭(zhēng)到開(kāi)放合作思維
在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，由于產(chǎn)業(yè)鏈條較短，市場(chǎng)空間巨大，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化等多種原因，縣域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較弱，加之招商引資過(guò)程中對(duì)資本的追逐和競(jìng)爭(zhēng)，縣域經(jīng)濟(jì)往往處于封閉運(yùn)行的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的日益提升，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的空間布局突破縣域、在都市圈和城市群，甚至跨區(qū)域，跨國(guó)別展開(kāi)布局。同時(shí)，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)也日益激烈，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)也成為提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的政策框架下，資源的跨縣域流動(dòng)和跨區(qū)域有效配置，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離等政策也積極引導(dǎo)區(qū)域間的開(kāi)放合作。實(shí)踐中可以大量看到縣域之間簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議推進(jìn)全方位戰(zhàn)略合作的報(bào)道，跨縣域的合作“飛地”園區(qū)也日益涌現(xiàn)。從封閉競(jìng)爭(zhēng)到開(kāi)放合作思維，要求我們跨越縣域，跨越區(qū)域，在更大的空間范圍內(nèi)去實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，在更大的市場(chǎng)空間去尋找目標(biāo)市場(chǎng)，在開(kāi)放合作理念下去實(shí)現(xiàn)共贏。
（三）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀邏輯轉(zhuǎn)置：五個(gè)如何？
1.如何吸引人才：由“產(chǎn)城人”理念向“人城產(chǎn)”理念轉(zhuǎn)變
傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)—營(yíng)造城市—吸引人才”的邏輯，即先通過(guò)招商引資建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，再加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如房地產(chǎn)、河堤、廣場(chǎng)），最后考慮人才和人口支撐。這一模式基于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力充足、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以低技能勞動(dòng)力為主、勞動(dòng)者以工資回報(bào)為主要訴求假設(shè)的。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體跨過(guò)“劉易斯”拐點(diǎn)后，勞動(dòng)力訴求轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、自然環(huán)境、社交氛圍等非工資因素，傳統(tǒng)“產(chǎn)城人”理念的增長(zhǎng)循環(huán)難以持續(xù)。在人口外流和老齡化背景下，縣域經(jīng)濟(jì)的首要任務(wù)是吸引青年人才。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，青年就業(yè)地選擇不僅關(guān)注基本需求，還重視交友氛圍和文化活力。這表明縣域建設(shè)應(yīng)從硬件轉(zhuǎn)向具有文化、社交屬性的新型基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足青年對(duì)物質(zhì)和精神層面的需求。因此，營(yíng)造青年發(fā)展型縣域應(yīng)成為吸引人才的重點(diǎn)工作，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，為青年提供發(fā)揮創(chuàng)造力的崗位。整體而言，“產(chǎn)城人”理念需向“人城產(chǎn)”理念轉(zhuǎn)變，吸引青年人才是縣域經(jīng)濟(jì)突破困境的關(guān)鍵。
案例：云南蒙自市以“友好之城”待“有為青年”
蒙自市依托青年工作聯(lián)席會(huì)，組建重點(diǎn)項(xiàng)目專班，形成“一月一報(bào)告、一季一調(diào)度”和定期會(huì)商機(jī)制，實(shí)施“青凝蒙”八個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，投入10余億元實(shí)施聯(lián)大國(guó)際青年社區(qū)、青少年教育提升、青年人才公寓等青年實(shí)事項(xiàng)目和工作品牌。
近年來(lái)，蒙自打造了西南聯(lián)大咖啡館、先鋒書(shū)店等青春地標(biāo)，為青年提供創(chuàng)意公共閱讀和藝術(shù)普及活動(dòng)空間；發(fā)展起南湖薈、大樹(shù)寨夜市等青年聚集型消費(fèi)場(chǎng)所；涌現(xiàn)出“落日島”“格早寨”“窯房村”等網(wǎng)紅打卡點(diǎn)；舉辦了音樂(lè)節(jié)、青年文化沙龍、電子競(jìng)技、青年足球聯(lián)賽、文藝生活集市、公益騎行等一系列青年喜聞樂(lè)見(jiàn)的文體活動(dòng)。
2.如何培育產(chǎn)業(yè)：由項(xiàng)目思維邏輯向產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈集群發(fā)展思維轉(zhuǎn)變
項(xiàng)目思維是管理科學(xué)中圍繞項(xiàng)目生命周期、以交付成果為導(dǎo)向的全過(guò)程管理體系。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，項(xiàng)目思維被廣泛應(yīng)用，縣級(jí)黨委和政府通過(guò)定期召開(kāi)項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)、協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目問(wèn)題，以項(xiàng)目建成投產(chǎn)為目標(biāo)，綜合調(diào)配資源投入。其原因在于，固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，?xiàng)目投資建設(shè)可帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)?？h級(jí)政府掌握土地資源和特色資源，通過(guò)與投資方合作博弈，推動(dòng)項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的有機(jī)協(xié)同。然而，項(xiàng)目思維存在投資導(dǎo)向問(wèn)題，關(guān)注項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，但忽視項(xiàng)目可持續(xù)性、項(xiàng)目間關(guān)聯(lián)和外部效應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)復(fù)雜度提升，單純項(xiàng)目堆積對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的支撐能力減弱。以2024年中西部地區(qū)新進(jìn)入千億縣的新疆庫(kù)爾勒市、河南鞏義市和陜西府谷縣為例，其成功經(jīng)驗(yàn)在于從項(xiàng)目堆積向產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型，立足優(yōu)勢(shì)謀劃產(chǎn)業(yè)鏈圖譜，借助龍頭企業(yè)構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈思維強(qiáng)調(diào)前瞻性、主導(dǎo)性和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)布局，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展擴(kuò)大規(guī)模，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈條，形成協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。從項(xiàng)目思維向產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈思維轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了縣級(jí)黨委和政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路上的全方位升級(jí)。
案例：新疆首個(gè)“千億縣”，庫(kù)爾勒是怎么做到的
根據(jù)賽迪顧問(wèn)發(fā)布的《2024中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展研究》，2023年庫(kù)爾勒市的GDP達(dá)到了1018.51億元，成為新疆唯一一個(gè)GDP突破千億的縣市?。庫(kù)爾勒市之所以能夠成為新疆首個(gè)“千億縣”，主要得益于其多元化的產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。庫(kù)爾勒市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以能源和紡織為主要支柱產(chǎn)業(yè)。塔里木油田的落戶和塔里木盆地豐富的油氣資源為能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)支撐，而庫(kù)爾勒出產(chǎn)的長(zhǎng)絨棉則推動(dòng)了紡織服裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。
3.如何融資：由土地財(cái)政、土地金融邏輯向產(chǎn)業(yè)金融邏輯轉(zhuǎn)變
縣級(jí)政府預(yù)算收入主要來(lái)源于一般公共預(yù)算收入、政府基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入。其中，一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)有限，國(guó)有企業(yè)收入較少，而土地出讓及相關(guān)收入在政府性基金收入中占比較大且具有操作空間。2012—2022年，土地出讓收入占地方財(cái)政總收入比重在30%至40%之間波動(dòng)，縣級(jí)財(cái)政對(duì)土地財(cái)政依賴度較高。然而，土地財(cái)政收入難以滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)支出需求。為此，縣級(jí)政府通過(guò)平臺(tái)公司，以儲(chǔ)備土地及未來(lái)土地出讓收入為抵押，利用金融工具向金融機(jī)構(gòu)貸款，彌補(bǔ)資金缺口，形成土地金融運(yùn)行邏輯。土地財(cái)政和土地金融成為縣域經(jīng)濟(jì)的重要支撐。但隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)下行導(dǎo)致土地出讓收入銳減，以及地方政府債務(wù)和平臺(tái)公司融資管控加強(qiáng)，土地財(cái)政和土地金融的作用逐漸弱化。繼續(xù)依賴土地財(cái)政不僅難以持續(xù)滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化資金需求，還會(huì)使縣域經(jīng)濟(jì)工作重心偏移。在中央金融工作會(huì)議提出疏通資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)渠道的新要求下，縣域經(jīng)濟(jì)融資邏輯需向產(chǎn)業(yè)金融邏輯轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)金融邏輯要求縣域融資更多指向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)主體需求，推動(dòng)政府平臺(tái)公司從融資主體向市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)投資主體轉(zhuǎn)變，融資工具從單一銀行間接融資向債券、基金、信托、保險(xiǎn)和期貨等多元金融工具綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變，以此有效控制政府債務(wù)水平并滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金需求。
案例：湖南金融賦能縣域，產(chǎn)業(yè)倍速生長(zhǎng)
以湖南南縣為例，稻蝦米產(chǎn)業(yè)是近年來(lái)奔出的一匹“黑馬”，蝦與米相映成趣，得益于金融的給力支持。從支持稻蝦共生產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，到助力特色農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)突破融資瓶頸，長(zhǎng)沙銀行累計(jì)為南縣投放貸款超80億元。12個(gè)縣域產(chǎn)業(yè)就有12種金融方案，圍繞“米袋子”“菜籃子”“果盤子”“肉鋪?zhàn)印薄安韫拮印保L(zhǎng)沙銀行創(chuàng)新推出一系列具有湖湘農(nóng)業(yè)地域標(biāo)識(shí)的信貸產(chǎn)品，縣域產(chǎn)業(yè)的倍速效應(yīng)加速增長(zhǎng)。
4.如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合：由單向要素投入邏輯向城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)邏輯轉(zhuǎn)變
縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵載體，未來(lái)十五年是城鄉(xiāng)融合的“窗口期”，其核心在于實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合以及生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間存在勞動(dòng)力、土地、資金等要素的單向流動(dòng)：勞動(dòng)力因工資差異從農(nóng)村流向城市，土地因城鄉(xiāng)級(jí)差收益推動(dòng)城市擴(kuò)張，資金因產(chǎn)業(yè)利差和風(fēng)險(xiǎn)考量從農(nóng)村外流。這種單向流動(dòng)導(dǎo)致縣域人口“空心化”、土地“非農(nóng)化”和資金“城市化”等問(wèn)題。近年來(lái)，隨著脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興政策的實(shí)施，國(guó)家財(cái)政大量投入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和生態(tài)水平顯著提升，社會(huì)資金、返鄉(xiāng)人口和結(jié)余土地指標(biāo)開(kāi)始反向流動(dòng)。然而，在財(cái)政收入趨緊的背景下，政府資金投入無(wú)法無(wú)限增長(zhǎng)，必須通過(guò)有限資金撬動(dòng)更多要素投入鄉(xiāng)村，同時(shí)培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能?？h域經(jīng)濟(jì)作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一體，要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的雙向自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，需統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村全面振興任務(wù)，構(gòu)建人、地、錢及生態(tài)資源等要素的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制、循環(huán)流動(dòng)機(jī)制和利益分享機(jī)制，從而從要素融合角度為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。
案例：都江堰打造農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易新平臺(tái)，農(nóng)村資產(chǎn)“活起來(lái)”
都江堰灌區(qū)在2024年實(shí)現(xiàn)了水權(quán)交易量的顯著增長(zhǎng)。到2024年底，全灌區(qū)交易量累計(jì)達(dá)到1475萬(wàn)立方米，較2023年凈增長(zhǎng)10倍以上。2023年11月，都江堰灌區(qū)完成了首單120.5萬(wàn)立方米的水權(quán)交易，標(biāo)志著灌區(qū)水權(quán)交易的“破冰”?。都江堰灌區(qū)水權(quán)交易蓬勃發(fā)展，不僅是對(duì)傳統(tǒng)水利智慧的現(xiàn)代傳承，更是踐行新質(zhì)生產(chǎn)力、探索灌區(qū)水資源市場(chǎng)化配置方式的革命性創(chuàng)新。
5.如何特色發(fā)展：由全面發(fā)展邏輯向重點(diǎn)突破和特色發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)變
縣域經(jīng)濟(jì)因地理區(qū)位、資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)等因素，在政策引導(dǎo)上強(qiáng)調(diào)因地制宜和特色發(fā)展。然而，中西部多數(shù)縣域發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平均有較大提升空間。同時(shí)，縣級(jí)黨委、政府換屆及階段性政策熱點(diǎn)，導(dǎo)致各地在不同時(shí)期選擇具有優(yōu)勢(shì)的政策重心，使得縣域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期呈現(xiàn)全面發(fā)展思路，存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和思路同質(zhì)化問(wèn)題?？h域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需充分發(fā)揮本地資源稟賦，走基于“比較優(yōu)勢(shì)”的特色發(fā)展道路，同時(shí)利用新賽道實(shí)現(xiàn)“無(wú)中生有”的彎道超車，塑造多元特色的發(fā)展路徑和增長(zhǎng)模式。從實(shí)踐趨勢(shì)看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已呈現(xiàn)分類轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)：身處都市圈的縣域，以融入都市圈、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合為主；文旅資源豐富的縣域，聚焦農(nóng)商文旅體融合發(fā)展；農(nóng)業(yè)資源豐富的縣域，圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸拓展；生態(tài)資源密集的縣域，注重生態(tài)資源保護(hù)與價(jià)值轉(zhuǎn)化；工業(yè)集群發(fā)展的縣域，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，形成新制造優(yōu)勢(shì)。總之，探索特色發(fā)展的多元路徑是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。
案例：河南新鄉(xiāng)：打造特色縣域經(jīng)濟(jì) 發(fā)展過(guò)濾產(chǎn)業(yè)
近年來(lái)，河南省大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)各縣打造特色產(chǎn)業(yè)。新鄉(xiāng)縣發(fā)揮自身振動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，基于新鄉(xiāng)市過(guò)濾產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)縣內(nèi)過(guò)濾產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)過(guò)濾創(chuàng)業(yè)園，鼓勵(lì)發(fā)展過(guò)濾行業(yè)上下游企業(yè)。目前，新鄉(xiāng)縣的過(guò)濾企業(yè)產(chǎn)品涵蓋油品、氣體、水基凈化等多類型，廣泛應(yīng)用于能源、航空航天、生物醫(yī)療、污水處理等領(lǐng)域。目前，新鄉(xiāng)縣有過(guò)濾企業(yè)13家，其中規(guī)上企業(yè)2家，部分企業(yè)獲省級(jí)專精特新企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)稱號(hào)。2024年，該縣過(guò)濾產(chǎn)業(yè)規(guī)上企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入約1.7億元。
五、縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策重心
（一）以新質(zhì)生產(chǎn)力為牽引推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)
1.因地制宜延長(zhǎng)縣域產(chǎn)業(yè)鏈，強(qiáng)化“鏈主”企業(yè)引領(lǐng)帶動(dòng)作用
各縣需明確自身資源稟賦，精準(zhǔn)定位核心產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，引導(dǎo)培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建集生產(chǎn)、加工、銷售于一體，涵蓋貿(mào)易、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的縣域應(yīng)利用人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈智能化、綠色化升級(jí)。同時(shí)，培育“專精特新”企業(yè)，通過(guò)專業(yè)化突破市場(chǎng)壁壘、精細(xì)化管理提升效率、特色化產(chǎn)品增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新技術(shù)驅(qū)動(dòng)發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)鏈注入新活力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)鏈附加值和市場(chǎng)影響力。
2.科技賦能提升縣域創(chuàng)新鏈，推動(dòng)創(chuàng)新鏈構(gòu)建和協(xié)同發(fā)展
聚焦縣域產(chǎn)業(yè)集群的關(guān)鍵科技需求，增強(qiáng)應(yīng)用導(dǎo)向研究，攻克制約重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術(shù)。提升企業(yè)在創(chuàng)新中的核心作用，推行科技型中小企業(yè)扶持計(jì)劃和高新技術(shù)企業(yè)升級(jí)策略，通過(guò)創(chuàng)業(yè)孵化、吸引投資、企業(yè)改造升級(jí)等路徑，形成“創(chuàng)新雁陣”格局。強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，開(kāi)展聯(lián)合攻關(guān)、資源共享、科技成果轉(zhuǎn)化及人才交流。推動(dòng)創(chuàng)新平臺(tái)共建共享，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，探索“科創(chuàng)飛地”模式，聚集優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源。
3.多措并舉打通縣域供應(yīng)鏈，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)
科學(xué)規(guī)劃物流園區(qū)，提升其服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群的功能，增強(qiáng)園區(qū)集聚力和運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。利用數(shù)智技術(shù)構(gòu)建供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用體系，依托核心企業(yè)，開(kāi)展數(shù)字與智能技術(shù)融合、供應(yīng)鏈金融科技算法、物流倉(cāng)儲(chǔ)數(shù)字化技術(shù)及品牌質(zhì)量監(jiān)控追溯管理標(biāo)準(zhǔn)制定。加快構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立精準(zhǔn)產(chǎn)銷對(duì)接機(jī)制，提高冷鏈運(yùn)輸效率和服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)縣域供應(yīng)鏈現(xiàn)代化。
（二）以要素雙向自由流動(dòng)為驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展
1.建立戶籍同公共福利剝離的管理模式，暢通城鄉(xiāng)人口自由遷徙通道
突破傳統(tǒng)戶籍與福利綁定模式，推進(jìn)城鄉(xiāng)人口管理制度改革，實(shí)現(xiàn)“人—業(yè)—居”深度融合。構(gòu)建基于平等公民權(quán)利的流動(dòng)人口服務(wù)體系，逐步消除戶籍附帶的公共服務(wù)差異，確?；竟卜?wù)按實(shí)際居住人口合理分配。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化權(quán)益保障體系，明確農(nóng)村土地在社會(huì)保障、生產(chǎn)活動(dòng)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值方面的功能，探索土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)及集體收入分配權(quán)的新保障方式。創(chuàng)新鄉(xiāng)村居民身份權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，創(chuàng)建長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)人才扎根鄉(xiāng)村，有條件地開(kāi)放集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
2.以全域土地綜合整治為抓手，突破資源要素跨區(qū)域城鄉(xiāng)流動(dòng)困境
加強(qiáng)自然資源管理部門與農(nóng)業(yè)部門的溝通協(xié)作，推進(jìn)鄉(xiāng)村土地資源整合，實(shí)現(xiàn)連片化、規(guī)?；l(fā)展，按功能劃分區(qū)域。模糊農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)用途、公共用途與閑置宅基地之間的界限，暢通建設(shè)用地轉(zhuǎn)換渠道。擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出改革試點(diǎn)范圍，完善收儲(chǔ)利用體系與風(fēng)險(xiǎn)防控措施，激勵(lì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)有效利用回收的閑置建設(shè)用地，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展。以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為基礎(chǔ)，加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)，完善法律授權(quán)，拓展生態(tài)、數(shù)字資源交易功能，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。
3.完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展資金統(tǒng)籌管理機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村發(fā)展資金保障
支持農(nóng)村商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極參與城鄉(xiāng)建設(shè)，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金供應(yīng)充足。完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度，搭建農(nóng)村金融綜合服務(wù)平臺(tái)。在具備條件的地區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，提高農(nóng)村金融系統(tǒng)穩(wěn)定性。深化“放管服”改革，簡(jiǎn)化行政審批流程，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)非農(nóng)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與結(jié)構(gòu)調(diào)整，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金與技術(shù)支撐。
（三）以人的城鎮(zhèn)化為抓手推進(jìn)縣域新型基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)
1.補(bǔ)齊市政基礎(chǔ)設(shè)施短板與服務(wù)功能，提升縣城綜合承載能力
提升縣城與周邊大中城市的互聯(lián)互通水平，推動(dòng)大城市軌道交通向縣城適度延伸，完善市政交通設(shè)施，優(yōu)化公共充換電設(shè)施布局，加快充電樁建設(shè)，滿足電動(dòng)汽車充電需求。全面推進(jìn)老化燃?xì)夤艿?、老舊供水管網(wǎng)、老化供熱管道和電網(wǎng)的更新改造，提高縣城集中供暖比例。加快老舊小區(qū)改造，改善居民居住條件，推動(dòng)具備規(guī)模的縣級(jí)醫(yī)院向三級(jí)醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)提升，擴(kuò)容增位縣城義務(wù)教育學(xué)校，改善普通高中辦學(xué)條件，提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，完善公建民營(yíng)管理機(jī)制，確保提供高質(zhì)量的基本養(yǎng)老和長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。
2.構(gòu)建“引、育、留”全鏈條服務(wù)體系，培育青年發(fā)展友好型縣城
實(shí)施高校畢業(yè)生就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃、基層成長(zhǎng)計(jì)劃及見(jiàn)習(xí)實(shí)習(xí)項(xiàng)目，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化、智能化的公共就業(yè)服務(wù)體系，通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)青年就業(yè)服務(wù)的便捷辦理。加大住房保障力度，推行人才安居工程，提供高校畢業(yè)生住房補(bǔ)貼和一次性安家費(fèi)，減輕青年購(gòu)房負(fù)擔(dān)。整合縣城商圈資源，升級(jí)青春商業(yè)模式，推動(dòng)青年消費(fèi)服務(wù)多樣化，發(fā)展首店經(jīng)濟(jì)、免稅經(jīng)濟(jì)和夜間經(jīng)濟(jì)，豐富青年消費(fèi)體驗(yàn)。
3.創(chuàng)新縣域新型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用場(chǎng)景，點(diǎn)燃縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎
聚焦縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建創(chuàng)新型“新基建”應(yīng)用場(chǎng)景，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)與新型經(jīng)濟(jì)模式協(xié)同發(fā)展，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。以縣域產(chǎn)業(yè)生態(tài)數(shù)字化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)為抓手，匯聚創(chuàng)新資源，形成數(shù)字化產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。加快“新基建”應(yīng)用落地，探索適應(yīng)新時(shí)代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)新模式，將數(shù)字解決方案與特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合，推進(jìn)縣域行業(yè)信息化、數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代信息技術(shù)的深度融合。
（四）以產(chǎn)業(yè)金融為要點(diǎn)創(chuàng)新縣域投融資模式
1.推動(dòng)縣級(jí)政府投融資平臺(tái)資源整合，提高縣域資金使用效率
根據(jù)平臺(tái)公司發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)規(guī)模小、實(shí)力弱、潛力有限的平臺(tái)進(jìn)行整合，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)平臺(tái)通過(guò)兼并重組優(yōu)化資源配置，為資本市場(chǎng)融資奠定基礎(chǔ)。依據(jù)本地發(fā)展需求，通過(guò)行政手段將部分優(yōu)質(zhì)營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)至投融資平臺(tái)，并賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，增強(qiáng)其盈利與可持續(xù)融資能力。同時(shí)，將公益性資產(chǎn)回歸公益屬性，由政府補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)并退出資本市場(chǎng)。設(shè)立中小企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，打造融資平臺(tái)，加強(qiáng)銀行與中小企業(yè)信息溝通，匯集社會(huì)閑散資金，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2.創(chuàng)新縣域內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)投融資模式，增強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)項(xiàng)目支持力度
建立科學(xué)的投融資決策與評(píng)估體系，確保本地發(fā)展模式與投融資要素緊密結(jié)合，形成協(xié)同效應(yīng)。支持精準(zhǔn)投資決策與有效項(xiàng)目管理，建立“企業(yè)融資需求清單”，對(duì)有融資需求的企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)對(duì)接，提供定制化服務(wù)方案。采用“一企一策”策略，協(xié)調(diào)銀行信貸產(chǎn)品與企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，為企業(yè)創(chuàng)造有利條件。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)通過(guò)產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓回收成本。積極探索快速響應(yīng)+工程采購(gòu)聯(lián)動(dòng)模式（F+EPC）、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)模式（EOD）等多種創(chuàng)新融資模式，提高城市建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集效率與實(shí)施效果。
3.探索縣域內(nèi)國(guó)資創(chuàng)投容錯(cuò)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)
加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立與發(fā)展，通過(guò)政府資金杠桿作用，吸引更多社會(huì)資本、民間資本和境外資本參與，增強(qiáng)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的支持。為支持科技創(chuàng)新，需制定配套措施，如延長(zhǎng)基金存續(xù)期、實(shí)施差異化考核標(biāo)準(zhǔn)與靈活退出機(jī)制，明確不以國(guó)有資本保值增值為主要考核指標(biāo)。對(duì)于國(guó)有天使投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，應(yīng)根據(jù)不同階段設(shè)置差異化投資期和退出期考核指標(biāo)，全面評(píng)估基金運(yùn)營(yíng)效果。財(cái)政資金支持的專業(yè)孵化載體應(yīng)重點(diǎn)考核其創(chuàng)業(yè)服務(wù)和孵化能力，避免以經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)生態(tài)發(fā)展。
（五）以數(shù)字治理為關(guān)鍵提升縣域高水平治理能力
1.搭建縣域數(shù)字化治理平臺(tái)，提升基層社會(huì)治理效能
面優(yōu)化縣域內(nèi)城鄉(xiāng)政務(wù)服務(wù)流程，整合現(xiàn)有在線服務(wù)平臺(tái)，簡(jiǎn)化服務(wù)步驟和審批程序，實(shí)現(xiàn)數(shù)字信息資源的普遍共享，提升公共服務(wù)效率。推動(dòng)信息化與新型城鎮(zhèn)化深度融合，促進(jìn)數(shù)據(jù)在不同層級(jí)、地域、部門及業(yè)務(wù)間的無(wú)縫對(duì)接與共享，實(shí)現(xiàn)“一件事一次辦”的便捷化服務(wù)體驗(yàn)。建立“微治理”社會(huì)矛盾調(diào)處模式，借助大數(shù)據(jù)分析與人工智能技術(shù)協(xié)助社區(qū)完成沖突調(diào)解、利益平衡和法律咨詢等服務(wù)，跟蹤政策執(zhí)行情況，提升決策透明度和民眾參與度。在自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，建立數(shù)字化實(shí)時(shí)監(jiān)控與智能預(yù)警快速反應(yīng)機(jī)制，提高突發(fā)事件響應(yīng)效率，降低潛在威脅。
2.構(gòu)建縣域數(shù)字化網(wǎng)格體系，提升基層治理精細(xì)化水平
運(yùn)用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建一體化網(wǎng)格，推動(dòng)縣域全域網(wǎng)格化管理，制定并嚴(yán)格執(zhí)行基層網(wǎng)格化服務(wù)管理實(shí)施方案。完善網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制，借助數(shù)字化工具實(shí)現(xiàn)全程覆蓋，綜合運(yùn)用督辦、調(diào)度等手段，高效解決基層問(wèn)題。強(qiáng)化社區(qū)網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)全民參與網(wǎng)格化工作，結(jié)合“網(wǎng)格+黨建”“網(wǎng)格+服務(wù)”“網(wǎng)格+巡查”等模式，確保社區(qū)服務(wù)直達(dá)居民，打通聯(lián)系和服務(wù)群眾的“最后一公里”。出臺(tái)數(shù)字化網(wǎng)格化管理和考核辦法，形成從發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、處理、反饋到評(píng)估和問(wèn)責(zé)的完整閉環(huán)鏈條。
3.完善縣域內(nèi)數(shù)字化統(tǒng)籌體制機(jī)制，推動(dòng)部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)
組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)開(kāi)發(fā)和完善數(shù)字化信息平臺(tái)，聚焦基層治理痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，建立跨部門協(xié)同機(jī)制和權(quán)責(zé)清晰的信息共享機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享與資源整合。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)和網(wǎng)格化管理模式，構(gòu)建縱向貫通縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，橫向連接相關(guān)部門的智慧化治理模式。加強(qiáng)與轄區(qū)各方力量合作，及時(shí)解決群眾急難愁盼問(wèn)題。整合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)功能，推進(jìn)線上線下資源和服務(wù)互聯(lián)互通。建立責(zé)任清單制度，明確縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)信息平臺(tái)管理人員及其職責(zé)，確保信息平臺(tái)的日常維護(hù)、信息更新及協(xié)同處置工作有效開(kāi)展，為基層治理提供有力支持。
作者簡(jiǎn)介：賈晉，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)、研究員，博士生導(dǎo)師；高遠(yuǎn)卓，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會(huì)科學(xué)研究》2025年第03期
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