陳文勝等：中部縣域經(jīng)濟發(fā)展的困局與突圍

——以湖南為例

湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院課題組

編者按：縣域經(jīng)濟是湖南高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐，卻面臨“大縣域、弱經(jīng)濟”的突出矛盾。湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院課題組陳文勝、謝宗藩等調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展深陷“低端鎖定與同質(zhì)競爭”雙重桎梏、就業(yè)市場呈現(xiàn)“總量不足與結(jié)構(gòu)低端”雙重矛盾、居民收入面臨“增長乏力與城鄉(xiāng)分化”雙重挑戰(zhàn)、人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“青壯年外流與鄉(xiāng)村空心”雙重危機，其四大深層根源表現(xiàn)為縣城核心功能薄弱、產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均、數(shù)字基建嚴重滯后?；诖颂岢觥皬娍h城”戰(zhàn)略引領(lǐng)、省級統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)差異化布局、推動優(yōu)質(zhì)資源下沉、夯實物流與數(shù)字“雙輪驅(qū)動”基礎(chǔ)的對策建議。

縣域是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵樞紐，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的核心場域，在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位。作為縣域經(jīng)濟大省，湖南縣域面積占全省90%、常住人口占70%，但經(jīng)濟總量占比僅為54%，呈現(xiàn)出“大縣域、弱經(jīng)濟”的顯著特征。在當前經(jīng)濟社會多重轉(zhuǎn)型疊加背景下，湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)支撐不強、就業(yè)崗位不足、居民增收乏力、人口持續(xù)外流的突出困境。究其根源，在于縣城核心功能薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、增收機制不活、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均以及數(shù)字鴻溝明顯。破解這些發(fā)展難點，事關(guān)湖南經(jīng)濟現(xiàn)代化的整體水平與未來成色。

一、湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展四大現(xiàn)實困境亟待突破

縣域經(jīng)濟是湖南經(jīng)濟的重要基石，其發(fā)展狀況直接關(guān)系到全省經(jīng)濟的整體水平和現(xiàn)代化進程。然而，湖南當前縣域經(jīng)濟面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)吸納、居民增收和人口結(jié)構(gòu)等方面的多重挑戰(zhàn)，這些問題相互交織，制約著縣域經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展深陷“低端鎖定與同質(zhì)競爭”雙重桎梏。湖南縣域產(chǎn)業(yè)多集中于資源初加工、傳統(tǒng)制造、低端代工等環(huán)節(jié)，技術(shù)含量與附加值雙低。大量中小企業(yè)受困于資金、技術(shù)、人才短板，突破“低端鎖定”乏力，向產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈中高端邁進動力與能力不足。以農(nóng)業(yè)為例，產(chǎn)業(yè)化水平偏低現(xiàn)象尤為突出，2024年湖南農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比為2.6:1，“谷帶殼賣、果帶皮賣、豬帶毛賣”的初級形態(tài)比較普遍，產(chǎn)業(yè)附加值亟待提升。此外，縣域間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與有效協(xié)同，大量縣市競相發(fā)展簡單加工、初級農(nóng)產(chǎn)品、低端文旅等相似業(yè)態(tài)，陷入低水平重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競爭泥潭。在招商引資過程中，政策內(nèi)卷、土地低價競爭等現(xiàn)象頻發(fā)，進一步稀釋了有限的資源，擠壓了產(chǎn)業(yè)的合理利潤空間，抑制了創(chuàng)新活力，削弱了整體競爭力。

2.就業(yè)市場呈現(xiàn)“總量不足與結(jié)構(gòu)低端”雙重矛盾。縣域就業(yè)呈現(xiàn)“低薪化、低端化”特征。受限于經(jīng)濟體量較小和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)滯后，本地創(chuàng)造的就業(yè)崗位總量遠不能滿足需求，新增勞動力和返鄉(xiāng)人員就業(yè)壓力大?，F(xiàn)有崗位多集中于勞動密集型、低技能領(lǐng)域（如傳統(tǒng)制造業(yè)普工、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)、季節(jié)性零工），技術(shù)含量低、薪酬不高、穩(wěn)定性差。面向高校畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人才、技能工匠的中高端崗位供給嚴重短缺，“有活沒人干”與“有人沒活干”的結(jié)構(gòu)性矛盾并存，人才外流與低端崗位招工難現(xiàn)象交織。

3.居民收入面臨“增長乏力與城鄉(xiāng)分化”雙重挑戰(zhàn)?？h域收入呈現(xiàn)低水平增長態(tài)勢，遠低于城市收入水平增速，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)收入比仍處高位。2024年湖南城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.31，從具體縣域來看，除長沙縣、瀏陽市和寧鄉(xiāng)市等百強縣外，其余縣域與城市的收入差距呈擴大趨勢。以農(nóng)業(yè)大縣衡陽縣為例，2024年該縣人均可支配收入35524元，而當年衡陽市蒸湘區(qū)為50710元，長沙市則為69658元，城鄉(xiāng)收入比遠超平均水平，偏遠縣域的差距顯然更大。農(nóng)業(yè)比較效益低，抗風險能力弱制約經(jīng)營性收入增長；土地、房屋等資產(chǎn)盤活困難，限制財產(chǎn)性收入；本地就業(yè)低端、外出就業(yè)困難，約束工資性收入?？h域缺乏強有力的新增長點支撐持續(xù)增收，內(nèi)生動力匱乏。產(chǎn)業(yè)層次低導(dǎo)致整體工資水平不高；集體經(jīng)濟薄弱、新型經(jīng)營主體帶動能力有限制約農(nóng)民增收；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待優(yōu)化，居民通過創(chuàng)業(yè)、技術(shù)、管理等要素獲取更高收入的渠道不暢、機會不多。

4.人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“青壯年外流與鄉(xiāng)村空心”雙重危機。受限于本地就業(yè)機會少、收入低、發(fā)展前景有限及公共服務(wù)（尤其是教育醫(yī)療）差距，大量青壯年、高素質(zhì)勞動力持續(xù)流向中心城市和發(fā)達地區(qū)。以岳陽平江縣為例，全縣城鄉(xiāng)勞動力48.12萬人，但縣外務(wù)工占比高達46.2%（其中省外15.23萬人，省內(nèi)縣外6.98萬人）。青壯年人口大規(guī)模持續(xù)流失，導(dǎo)致縣域人口結(jié)構(gòu)嚴重失衡，老齡化、少子化問題加速顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象使縣域面臨更為嚴峻的老齡化問題。至2023年末，全省60歲及以上人口占比22.24%，如常德安鄉(xiāng)縣60歲及以上人口占比為27.49%，高于全省平均5個百分點，形成“留守經(jīng)濟”困境。人口外流加劇老齡化，更引發(fā)勞動力短缺、消費市場萎縮、社會治理成本上升、鄉(xiāng)村活力衰減等連鎖反應(yīng)，形成“產(chǎn)業(yè)弱、就業(yè)難、收入低、人口流”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致縣域持續(xù)“失血”和城鄉(xiāng)要素配置失衡。

二、制約湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展的四大深層根源

湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出困境，其根源在于縣城核心功能薄弱、產(chǎn)業(yè)布局失衡、城鄉(xiāng)二元壁壘制約以及數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施滯后等深層次結(jié)構(gòu)性矛盾。這些問題相互交織、彼此強化，共同構(gòu)成了制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。深入剖析其內(nèi)在機理，是精準施策、從根本上破解縣域發(fā)展難題的關(guān)鍵前提。

1.縣城核心功能薄弱，難以發(fā)揮增長極輻射作用?？h城集聚效應(yīng)偏弱是縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后的根源，多數(shù)縣城規(guī)模偏小、經(jīng)濟體量有限，交通、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)配套水平不高，難以形成強大的要素集聚力和產(chǎn)業(yè)承載力。由于缺乏足夠的市場容量、完善的生產(chǎn)服務(wù)體系和優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境，對高端資本、技術(shù)、人才等要素的吸引力嚴重不足，難以有效承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或孵化新興產(chǎn)業(yè)，制約了其作為縣域增長極的輻射帶動作用。2022年湖南省86個縣市中，GDP超過500億元的僅8個，不足100億元的達41個，占比47.7%，表明湖南縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體上呈現(xiàn)層次低、競爭力不強、集聚效益不優(yōu)的特征。縣城產(chǎn)業(yè)承載力薄弱導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進程緩慢，2024年，湖南城鎮(zhèn)化率為62.07%，但縣域城鎮(zhèn)化進程明顯低于全省平均水平，如汝城縣、中方縣及雙峰縣城鎮(zhèn)化率分別為49.81%、46.81%、43.92%，湘中、湘南、湘西地區(qū)的城鎮(zhèn)化率普遍低于全省平均水平。縣城的要素資源集聚能力弱，加劇人才資本外流。

2.產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌，特色優(yōu)勢未能有效激活?？h域產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏差異化定位，特別是規(guī)劃引導(dǎo)缺位導(dǎo)致部分縣域發(fā)展定位模糊，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上缺乏前瞻性的頂層設(shè)計和全域統(tǒng)籌規(guī)劃，盲目跟風發(fā)展“熱門”產(chǎn)業(yè)。如湘西地區(qū)有8縣同時布局文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，但平均投資強度不足發(fā)達地區(qū)1/5。這導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部及周邊縣域間產(chǎn)業(yè)布局高度雷同，陷入低水平重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。同時，對本地獨特自然資源、文化資源、區(qū)位優(yōu)勢挖掘轉(zhuǎn)化不足，未能有效形成核心競爭力強的特色產(chǎn)業(yè)。品牌培育、推廣和保護機制缺失，導(dǎo)致特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短、附加值低，市場辨識度和影響力弱，缺乏持久競爭力和溢價能力。

3.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍在，公共服務(wù)資源配置持續(xù)不均。城鄉(xiāng)分割的土地、戶籍、社會保障等制度性壁壘雖在改革中有所松動，但人才、資本等要素在城鄉(xiāng)間自由流動、高效配置仍面臨諸多障礙，制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。特別是優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化資源過度集中于中心城市，如2024年湖南有89家三級醫(yī)院，長沙占34家，每萬人擁有0.52家，遠超全省平均水平，而湘西自治州僅有1家，部分縣甚至沒有三級醫(yī)院覆蓋。縣域公共服務(wù)在質(zhì)量、可及性上存在明顯“鴻溝”，不僅降低居民生活品質(zhì)，更是驅(qū)動人才外流的關(guān)鍵推力，削弱縣域發(fā)展人力資本基礎(chǔ)。

4.數(shù)字基建嚴重滯后，縣域淪為轉(zhuǎn)型“數(shù)字洼地”。?湖南省數(shù)字基建呈現(xiàn)顯著的空間非均衡特征，2024年數(shù)據(jù)顯示，省會長沙新建5G基站3149個，而懷化市僅1489個，縣域?qū)用娓嬖凇疤荻人p”現(xiàn)象。這種數(shù)字鴻溝表現(xiàn)為三重落差：網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在“數(shù)字盲區(qū)”；技術(shù)應(yīng)用滯后，縣域物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備密度和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺覆蓋率遠低于城市；要素流動梗阻，數(shù)據(jù)中心利用率偏低。這導(dǎo)致縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型陷入“三低”困境：農(nóng)業(yè)數(shù)字化淺表化，智能灌溉設(shè)備應(yīng)用率低；制造業(yè)智能化遲緩，設(shè)備數(shù)控化率不足；服務(wù)業(yè)在線化水平低，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”推進緩慢。數(shù)字基建滯后嚴重制約了縣域經(jīng)濟發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型乏力，公共服務(wù)數(shù)字化水平低下，數(shù)據(jù)要素價值難以釋放，最終導(dǎo)致縣域在新一輪數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中處于明顯劣勢地位，深陷“數(shù)字洼地”困境。

三、破解湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展困境的對策建議

針對縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的核心難題，需從強化縣城核心地位、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、均衡資源配置、夯實基建支撐四方面發(fā)力，推動縣域經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.實施“強縣城”戰(zhàn)略，強化核心載體引領(lǐng)作用。實施“強縣城”戰(zhàn)略，提升綜合承載與輻射能力。其一，夯實基礎(chǔ)平臺，完善縣城“九通一平”基礎(chǔ)設(shè)施與智慧化管理體系，強化縣城作為產(chǎn)業(yè)平臺的支撐力。其二，構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)，在縣城設(shè)立區(qū)域性創(chuàng)新中心，提供技術(shù)轉(zhuǎn)化、工業(yè)設(shè)計等專業(yè)化生產(chǎn)性服務(wù)，吸引產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)企業(yè)集聚。其三，優(yōu)化空間格局，以“一核多極”為導(dǎo)向，科學(xué)劃定縣城增長邊界，明確產(chǎn)業(yè)、居住、生態(tài)空間比例結(jié)構(gòu)；構(gòu)建“縣城—中心鎮(zhèn)—村”高效交通網(wǎng)；引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)向縣城研發(fā)、營銷環(huán)節(jié)聚集，形成“核心牽引、多點支撐”發(fā)展格局。

2.省級統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建差異化發(fā)展格局。為避免同質(zhì)化發(fā)展，需強化省級層面法律頂層設(shè)計與分類指導(dǎo)。制定《湖南省縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，按區(qū)域稟賦將全省縣域劃分為先進制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)等類型，推動長株潭周邊發(fā)展智能制造、洞庭湖地區(qū)聚焦農(nóng)產(chǎn)品精深加工、大湘西發(fā)展文旅康養(yǎng)，形成差異化發(fā)展格局。建立“產(chǎn)業(yè)圖譜+負面清單”管理機制，明確“一縣一主導(dǎo)、一園一特色”定位，實施“一縣一特”工程，每個縣市重點培育1-2個特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)差異化發(fā)展。設(shè)立省級縣域品牌發(fā)展基金，整合“湘農(nóng)名品”等資源，打造安化黑茶等地理標志產(chǎn)品，集中培育3-5個全國知名的縣域特色產(chǎn)業(yè)集群，提升市場競爭力和品牌溢價能力。

3.推動優(yōu)質(zhì)資源下沉，破解城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡。推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向縣城下沉。教育領(lǐng)域建立“城市帶縣城”幫扶模式，推動長沙、株洲等優(yōu)質(zhì)中小學(xué)在周邊縣城設(shè)分校，通過“學(xué)科走教”“銀齡講學(xué)計劃”“特崗教師提質(zhì)工程”，促進骨干教師和優(yōu)秀人才向縣域流動，同時依托“智慧教育云平臺”實現(xiàn)“專遞課堂”“名師課堂”縣域中小學(xué)全覆蓋，以數(shù)字賦能縮小城鄉(xiāng)教育差距。醫(yī)療領(lǐng)域開展“三甲醫(yī)院對口幫扶縣級醫(yī)院”行動，參照湘雅醫(yī)院幫扶桑植模式建設(shè)縣域醫(yī)療次中心，提升急危重癥救治能力，同步搭建縣域醫(yī)共體信息平臺，實現(xiàn)檢驗檢查結(jié)果互認，降低群眾就醫(yī)成本，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉縣域。

4.夯實“雙輪驅(qū)動”基礎(chǔ)，破除轉(zhuǎn)型發(fā)展瓶頸。強化以縣城為樞紐的物流與數(shù)字基建的“雙輪驅(qū)動”。物流體系方面，以縣城為核心建設(shè)物流集散中心，推廣“產(chǎn)地倉+冷鏈專線+社區(qū)直配”等模式，構(gòu)建高效物流網(wǎng)絡(luò)以降低農(nóng)產(chǎn)品損耗；整合郵政、快遞、客運資源，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級物流節(jié)點全覆蓋；建設(shè)縣域智慧物流大數(shù)據(jù)平臺，推廣“5G+物聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)應(yīng)用，打造智能物流示范園。數(shù)字基建方面，制定實施省級縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動計劃，明確建設(shè)目標、主要任務(wù)、財政投入及保障措施，加快推進網(wǎng)絡(luò)、算力、新技術(shù)、智能終端、融合基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，構(gòu)建高效智能的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系，全面提升縣域數(shù)字能級。

（湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院：陳文勝、謝宗藩、張寧）

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