2013-2014年農(nóng)村居民家庭人均財(cái)產(chǎn)凈收入（單位：元）

(數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2015.)

“十三五”轉(zhuǎn)型闖關(guān)（四）

“十三五”深化戶(hù)籍制度改革要有新思路：一是由對(duì)人口的控制向?qū)θ丝诘姆?wù)與管理轉(zhuǎn)變；二是由城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度向全面實(shí)施居住證制度轉(zhuǎn)變；三是人口管理由治安部門(mén)為主向人口服務(wù)部門(mén)管理為主轉(zhuǎn)變。到2020年，用居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度是重大的歷史突破。

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組

進(jìn)入人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)改革滯后的矛盾全面凸顯，突出表現(xiàn)為傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要的制度性障礙。2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局，關(guān)鍵是讓傳統(tǒng)的戶(hù)籍制度退出歷史舞臺(tái)，在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)行居住證制度。

城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度形成的歷史條件已經(jīng)改變

經(jīng)過(guò)近38年的改革開(kāi)放，傳統(tǒng)戶(hù)籍制度賴(lài)以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)已逐漸減弱，戶(hù)籍制度改革滯后與人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的矛盾日益凸顯，需要以更大的決心和魄力加快戶(hù)籍制度改革。

1．私人產(chǎn)品短缺時(shí)代成為歷史

1958年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，開(kāi)始將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”，通過(guò)對(duì)居民常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等人口登記，以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富，吃飯、穿衣等私人產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺已經(jīng)成為歷史。2000-2014年，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別從39.4%、49.1%下降到30.0%、33.6%。產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度不僅成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的主要障礙，而且抑制了內(nèi)需潛力，尤其是嚴(yán)重抑制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)潛力的釋放。

2．工業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化弊端凸顯

城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度是我國(guó)重化工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略下的產(chǎn)物：一方面，通過(guò)糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)積累和城市建設(shè)；另一方面，通過(guò)戶(hù)籍制度限制農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市非農(nóng)部門(mén)遷移，以維持城市工業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固。這一制度安排導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的停滯。1966-1978年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率僅由17.86%提高到17.92%。

3．勞動(dòng)力紅利的消減

城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度為長(zhǎng)期保持勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了重要作用。從2011年開(kāi)始，我國(guó)出現(xiàn)人口紅利消減的趨勢(shì)。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年，15～59歲勞動(dòng)年齡人口的總量到達(dá)峰值9.4億，此后就開(kāi)始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2020年降至9.1億。人口紅利的消減導(dǎo)致勞動(dòng)成本上升。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2003-2014年，農(nóng)民工工資年均增長(zhǎng)13.6%，高于同期的GDP增長(zhǎng)速度。“十三五”，如果戶(hù)籍制度改革不能取得實(shí)質(zhì)性突破，當(dāng)人口結(jié)構(gòu)變化與城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生疊加效應(yīng)時(shí)，不僅勞動(dòng)力供給會(huì)減少，還會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民工返鄉(xiāng)的“逆庫(kù)茲涅茨現(xiàn)象”，進(jìn)一步加速人口紅利的消失。

4.“回不去”的新生代農(nóng)民工

與傳統(tǒng)農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工正由“亦工亦農(nóng)”向“全職非農(nóng)”轉(zhuǎn)變。一方面，新生代農(nóng)民工普遍缺少務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，85%的新生代農(nóng)民工從來(lái)沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面，許多新生代農(nóng)民工出生在城市，農(nóng)地二輪承包時(shí)就沒(méi)有分到土地，而且他們中的多數(shù)人對(duì)土地的情結(jié)弱化，進(jìn)城后就不想再回去種地。如果戶(hù)籍制度改革實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，這個(gè)龐大的勞動(dòng)者群體將成為推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要人力資源，也將成為巨大的新興消費(fèi)群體。

5．依靠戶(hù)籍制度控制人口流動(dòng)已經(jīng)失效

改革開(kāi)放以來(lái)，原來(lái)以控制人口流動(dòng)為主要目標(biāo)的戶(hù)籍制度實(shí)際上并未完全阻擋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的步伐。根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》，“十二五”時(shí)期，我國(guó)流動(dòng)人口年均增長(zhǎng)約800萬(wàn)人，2014年末達(dá)到2.52億人。流動(dòng)兒童和流動(dòng)老人規(guī)模不斷增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)流動(dòng)遷移人口將增長(zhǎng)到2.91億人。

深化戶(hù)籍制度改革要有新思路

“十三五”深化戶(hù)籍制度改革，不能把“暫住證”換個(gè)名變成“暫時(shí)居住證”，也不能長(zhǎng)期實(shí)行戶(hù)籍制度和居住證制度“雙軌制”，而是以全面實(shí)施居住證制度為目標(biāo)，推進(jìn)人口管理理念、人口管理制度、人口管理主體的重大變革。

1．由對(duì)人口的控制向?qū)θ丝诘姆?wù)與管理轉(zhuǎn)變

（1）由限制人口流動(dòng)向引導(dǎo)和服務(wù)人口流動(dòng)轉(zhuǎn)變。深化戶(hù)籍制度改革，首要任務(wù)是推進(jìn)對(duì)流動(dòng)人口由“限制”向“引導(dǎo)和服務(wù)”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的精細(xì)化管理。

建立有利于人口流動(dòng)的政策體系。例如，加快推進(jìn)各種社會(huì)保障制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，為流動(dòng)人口在城鄉(xiāng)、區(qū)域間轉(zhuǎn)移就業(yè)提供制度保障。

優(yōu)先解決已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住和參保達(dá)到一定年限的人員落戶(hù)。確保農(nóng)民在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益，減少其后顧之憂(yōu)；同時(shí)為農(nóng)民進(jìn)城常住或落戶(hù)創(chuàng)造資本積累，增強(qiáng)進(jìn)城定居的吸引力。

引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向中小城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。把加快發(fā)展中小城鎮(zhèn)作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量。

（2）由人口控制向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和流動(dòng)人口規(guī)模增加，以防范控制為主要目的的人口管理模式弊端日益突出，迫切需要轉(zhuǎn)型。

由應(yīng)急管理向疏導(dǎo)管理轉(zhuǎn)變。從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題看，以治安管理為主的人口管理模式，越來(lái)越難以適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化和利益主體多元化趨勢(shì)。例如，農(nóng)民工合法權(quán)益有效保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，其中突出的是勞資矛盾沒(méi)有緩沖機(jī)制。有序推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，需要在公平原則下，通過(guò)法律、政策等手段，構(gòu)筑有效的談判溝通和意見(jiàn)表達(dá)平臺(tái)。

由人口管制向人口服務(wù)轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)是加快社會(huì)保障制度改革，通過(guò)建立多層次的社會(huì)保障制度，以適應(yīng)流動(dòng)人口多樣化社會(huì)保障需求，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

（3）由“以證管人”向“大數(shù)據(jù)”管理服務(wù)轉(zhuǎn)變。由于大量流動(dòng)人口的非正規(guī)就業(yè)和居無(wú)定所，“以證管人”的人口管理模式，不僅難以準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口信息和提供精準(zhǔn)服務(wù)，卻給常住人口帶來(lái)“人在證途”、“證明你媽是你媽”的諸多困擾。隨著“大數(shù)據(jù)”等現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，有必要、有條件通過(guò)建立公民信息大數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)，構(gòu)建現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)“一證走天下”和精準(zhǔn)服務(wù)。

2．由城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度向居住證制度的轉(zhuǎn)變

（1）以居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度是重大歷史突破。2016年1月1日，《居住證暫行條例》正式開(kāi)始施行，標(biāo)志著居住證制度突破戶(hù)籍制度的身份等級(jí)劃分，實(shí)現(xiàn)身份平等。戶(hù)籍制度帶有深刻的身份烙印，城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口之間存在著等級(jí)差異，存在60多種城鄉(xiāng)不平等的社會(huì)福利。實(shí)施居住證制度，就是不再區(qū)分城市和農(nóng)村戶(hù)籍，在城里居住就是城里的居民，在農(nóng)村居住就是農(nóng)村的居民；農(nóng)民和市民只有職業(yè)的不同，沒(méi)有身份和權(quán)利的不同。

（2）到2020年基本建立全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度。“十三五”，按照十八屆五中全會(huì)提出的“實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的目標(biāo)要求，需要重點(diǎn)推進(jìn)五個(gè)方面的改革。

擴(kuò)大覆蓋范圍。當(dāng)前，很多地區(qū)存在居住證覆蓋率低的問(wèn)題，各地可以探索通過(guò)多種形式提高居住證覆蓋范圍，積極發(fā)揮居住證作用。例如，將非正規(guī)就業(yè)、長(zhǎng)期居住在違章建筑內(nèi)的流動(dòng)人口納入居住證體系；允許外來(lái)人口根據(jù)其所持有的暫住證作為連續(xù)居住證明免費(fèi)換取居住證。爭(zhēng)取到2016年底，基本實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口居住證制度全覆蓋。

降低申領(lǐng)門(mén)檻。從實(shí)踐情況看，部分地區(qū)申領(lǐng)條件偏高，不利于掌握流動(dòng)人口的信息，也容易使居住證變成第二個(gè)戶(hù)籍，喪失公平性。根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013》，流動(dòng)人口主要就業(yè)于私營(yíng)部門(mén)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，他們中的相當(dāng)比例既無(wú)社會(huì)保險(xiǎn)也無(wú)租賃住房證明，很難達(dá)到居住證申領(lǐng)條件（見(jiàn)表1）。因此，居住證申領(lǐng)條件應(yīng)按照“低門(mén)檻、階梯制、累進(jìn)式”的改革路徑，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，盡量擴(kuò)大政策的覆蓋范圍，在?；镜那疤嵯?，為不同條件的流動(dòng)人口提供相應(yīng)的公共服務(wù)。

提高服務(wù)水平。積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在?；镜那疤嵯拢黾泳幼∽C所涵蓋的公共服務(wù)，使“居住”與“福利”掛鉤，根據(jù)居住時(shí)間、繳納社會(huì)保險(xiǎn)和對(duì)本地的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，建立“累進(jìn)制”福利模式，享受不同水平的公共服務(wù)和權(quán)益；同時(shí)，要合理設(shè)置居住證制度體系，既要防止城市內(nèi)部產(chǎn)生新的社會(huì)分化，又要避免形成“福利洼地”。

完善技術(shù)手段。盡快建立動(dòng)態(tài)的、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、部門(mén)互聯(lián)互通的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)和管理系統(tǒng)，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度和相關(guān)實(shí)名登記制度，完善社會(huì)信用體系。實(shí)施各部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接工程，整合公安、人社、計(jì)生、民政、住建、工商等部門(mén)掌握的本部門(mén)數(shù)據(jù)資源和采集系統(tǒng)，均儲(chǔ)存在人口數(shù)據(jù)庫(kù)中，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動(dòng)對(duì)比和更新。

推進(jìn)制度并軌。一是推進(jìn)居住證與戶(hù)籍制度并軌，統(tǒng)一以人口登記和服務(wù)管理為主要功能的居住證制度；二是推進(jìn)省際間居住證制度銜接；三是到2020年基本建立以身份證號(hào)為唯一標(biāo)識(shí)、全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度。

（3）分類(lèi)、分步建立全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度。

2～3年內(nèi)，剝離戶(hù)籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶(hù)籍制度，一步到位建立居住證制度。除大城市外，中小城市和建制鎮(zhèn)全面放開(kāi)戶(hù)籍政策，有合法穩(wěn)定住所，包括租房的人員，本人以及同居生活的配偶、未成年子女、父母等，都可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶(hù)口；在特大城市、大城市實(shí)施戶(hù)籍和居住證并存的制度，逐步提高和改善持有居住證居民享有的公共服務(wù)水平，根據(jù)地方財(cái)力條件逐步放寬有固定工作崗位的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)。

3～4年內(nèi)，除某些特大城市、大城市外，其他中等城市的戶(hù)籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施居住證制度。

到2020年，在全國(guó)范圍全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的居住證制度。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谕鹊幕竟卜?wù)；城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)在常住地依照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，行使公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)等；居住時(shí)間短的人口納入流動(dòng)人口管理體系。

3．由治安部門(mén)的管理向人口服務(wù)部門(mén)的管理轉(zhuǎn)變

人口服務(wù)與管理不僅是個(gè)治安問(wèn)題，還涉及勞動(dòng)力供給、就業(yè)服務(wù)、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、教育等社會(huì)問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)情況看，以公安部門(mén)為主的人口管理模式難以適應(yīng)多元化人口服務(wù)與管理目標(biāo)要求。借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“戶(hù)警分立”。打破人口服務(wù)管理的“條塊分割”，整合信息網(wǎng)絡(luò)資源，探索建立以民政部門(mén)為主，由公安、統(tǒng)計(jì)、衛(wèi)生、工商、教育、社保部門(mén)共同參與的人口綜合服務(wù)管理系統(tǒng)，提高人口服務(wù)管理效率。

全面實(shí)施居住證制度的條件總體具備

總的看，戶(hù)籍制度改革經(jīng)過(guò)多年的探索并取得重要成果，“十三五”全面實(shí)施居住證制度已具備條件，關(guān)鍵是下決心打破利益格局，實(shí)現(xiàn)深化戶(hù)籍制度改革的實(shí)質(zhì)性破題。

1．居住證制度包含了戶(hù)籍的部分功能

近10年來(lái)，戶(hù)籍制度改革步伐加快，各地居住證制度不斷探索，政策效果持續(xù)顯現(xiàn)。從各地實(shí)施的居住證制度與現(xiàn)行戶(hù)籍制度比較看，城市戶(hù)籍居民可以享受城市全面的社會(huì)保障及其福利權(quán)益；持有居住證（不包括臨時(shí)居住證）人口能夠享受到部分與居住地戶(hù)籍居民同等的服務(wù)和待遇。二者盡管還存在差別，但差距在縮小，戶(hù)籍制度所強(qiáng)調(diào)的以身份為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲取福利和權(quán)益在淡化，居住證所強(qiáng)調(diào)的以居住、就業(yè)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲取福利和權(quán)益在增強(qiáng)，這為到2020年在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的居住證制度奠定了重要基礎(chǔ)。

2．基本公共服務(wù)均等化加快推進(jìn)

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》等一系列促進(jìn)以農(nóng)民工為重點(diǎn)的流動(dòng)人口市民化的政策措施，農(nóng)民工子女教育、職業(yè)培訓(xùn)、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障享有水平不斷提高。十八屆五中全會(huì)提出，“全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度”、“整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策和經(jīng)辦管理”、“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”等改革舉措，為“十三五”以實(shí)施居住證制度為目標(biāo)推動(dòng)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造了有利的政策條件。

3．流動(dòng)人口融入城市愿望強(qiáng)烈

根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》，2014年，流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地居住3年及以上的占55%；打算在現(xiàn)居住地繼續(xù)居住5年及以上的占56%。隨著流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地居住時(shí)間的增長(zhǎng)和居住意愿的增強(qiáng)，全面實(shí)施居住制度的社會(huì)需求越來(lái)越大。

4．信息科技手段為推行居住證制度提供技術(shù)保障

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展不僅為推行居住證制度提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障，也為拓展居住證功能開(kāi)辟了廣闊的空間。目前，身份證已經(jīng)可以聯(lián)網(wǎng)管理，對(duì)人員的屬地管理和跨區(qū)域管理已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。借鑒美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，以個(gè)人身份證號(hào)為核心形成新的居住證制度，實(shí)現(xiàn)居住證對(duì)其記錄一生、管理一生、服務(wù)一生。

加快推進(jìn)配套制度改革

從近幾年各地戶(hù)籍制度改革的探索實(shí)踐看，由于配套制度改革滯后，缺少全國(guó)統(tǒng)一的政策指導(dǎo)，各地居住證制度差異較大，影響其實(shí)施效果。

1．明晰各級(jí)政府的基本公共服務(wù)責(zé)任

（1）強(qiáng)化中央政府在基本社會(huì)保障服務(wù)中的責(zé)任。盡快實(shí)現(xiàn)由中央統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一提供，改變其政策不統(tǒng)一、主要由地方提供的局面。

（2）規(guī)范中央和省級(jí)政府在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的責(zé)任。進(jìn)一步細(xì)化中央和省級(jí)政府的服務(wù)范圍、支出比例、管理權(quán)限等，按照受益范圍確定支出責(zé)任分擔(dān)比例；針對(duì)流入地和流出地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)銜接困難的問(wèn)題，實(shí)行義務(wù)教育全國(guó)通用的教育券制度。盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的異地高考方案。

（3）強(qiáng)化地方政府在公共就業(yè)服務(wù)中的責(zé)任。公共就業(yè)服務(wù)的受益范圍基本上是地方性的，溢出效應(yīng)不大，應(yīng)由地方政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。

2．以流動(dòng)人口變動(dòng)為基礎(chǔ)，建立財(cái)力與事權(quán)動(dòng)態(tài)匹配的財(cái)稅體制

（1）完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，保障流入地的財(cái)力。以多種渠道增加一般性轉(zhuǎn)移支付比例。在每年的增量上，多安排一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步增加其比例；將清理和取消的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付；實(shí)施中央對(duì)流入地流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。

（2）建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。人口流入地政府和財(cái)政在測(cè)算人均數(shù)時(shí)要按全部人口數(shù)來(lái)計(jì)算，而非按財(cái)政供養(yǎng)人口來(lái)計(jì)算，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋。以調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，從流動(dòng)人口創(chuàng)造的財(cái)政收入中拿出一定比例用于流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的投入，解決流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給難題。

3．加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度

（1）2020年實(shí)現(xiàn)“實(shí)際全覆蓋、保障基本需求、城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一、轉(zhuǎn)移續(xù)接無(wú)障礙”。到2017年，將符合條件的各類(lèi)人群納入制度體系，重點(diǎn)做好農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員的參保工作；提高保障水平，縮小待遇差距，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)人群“保基本”的目標(biāo)。到2020年，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、轉(zhuǎn)移續(xù)接無(wú)障礙，建成公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

（2）推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌。打破以身份為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)架構(gòu)，以建立共享社會(huì)保障制度為目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。適時(shí)推動(dòng)制度結(jié)構(gòu)相同、籌資機(jī)制相似、待遇水平相差不大的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合并軌運(yùn)行。同時(shí)，通過(guò)統(tǒng)一籌資渠道、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理、明晰權(quán)益辦法，使各類(lèi)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展。

（3）完善社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地就醫(yī)機(jī)制。借鑒歐盟跨國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益計(jì)算辦法，建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇“分段計(jì)算，歸并發(fā)放”的新機(jī)制，使勞動(dòng)者的養(yǎng)老金權(quán)益不會(huì)因跨地區(qū)流動(dòng)而損耗。進(jìn)一步完善《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接辦法》，保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益，探索建立失業(yè)、生育保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

4．讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶著“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)城

（1）把家庭承包土地納入財(cái)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)范疇。建議在《土地管理法》第二條中增加一款“賦予農(nóng)村土地使用權(quán)人的土地用益物權(quán)，使其擁有對(duì)土地使用權(quán)依法享有占有、使用、收益的權(quán)利”；建議將第十四條“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”修改為“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”；法律將其界定為“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)”，納入財(cái)產(chǎn)保護(hù)范疇。

（2）從法律上賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)。盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶(hù)一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)；發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書(shū)，從法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押的完整權(quán)利。

（3）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地平等入市。建議在《土地管理法》第九條中增加一款“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，主要通過(guò)市場(chǎng)配置土地資源”，為農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)和制度保障；建議盡快出臺(tái)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的實(shí)施方案，以嚴(yán)格規(guī)劃和用途管制為前提，建立公開(kāi)、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，活躍土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：·中國(guó)證券網(wǎng)2016-03-18

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