【摘 要】建設農(nóng)村社會保障體系是政府的該當責任，政府的參與應具有不可或缺性和主導性。政府應是農(nóng)村社會保障體系建設的組織領導者、制度建設者、資金保障者、運行監(jiān)管者和服務提供者，但當前在角色承擔上仍存在參與不足、協(xié)調(diào)能力差、監(jiān)管混亂和服務提供滯后等偏離現(xiàn)象。為有效推進我國農(nóng)村社會保障體系建設，政府應樹立社會保障利益公平分享和權利平等保護的理念，著力解決自身組織、領導能力建設，農(nóng)村社會保障制度供給與資金籌措，農(nóng)村社會保障服務體系建設以及督促機制與問責制度建設等問題。
【關鍵詞】社會保障；農(nóng)村社會保障體系；政府；角色
加強社會建設，建立健全基本公共服務體系，提高政府保障能力是我國“十二五”規(guī)劃綱要規(guī)定的重要任務。在社會建設領域中，社會保障活動能否有效展開，在很大程度上取決于政府是否作為及如何作為。在我國城市社會保障體系的建設過程中，各級政府對社會保障體系的建立、運行和監(jiān)督等都發(fā)揮了極為重要的作用，但由于各方面的原因，在不同時期和不同地區(qū)，政府在社會保障體系建設中或多或少地存在角色偏離、功能發(fā)揮不到位的現(xiàn)象。當前，農(nóng)村社會保障體系建設嚴重滯后于城鎮(zhèn)，這種狀況與各級領導對政府在農(nóng)村社會保障體系建設中的角色定位存在模糊認識并因而在行動上左右搖擺、猶豫不決有關。筆者認為，為有效推進我國農(nóng)村社會保障體系建設，必須明晰政府在農(nóng)村社會保障體系建設中的角色定位，進而根據(jù)政府的角色定位，通過立法合理設計政府的具體職責，通過法律的實施機制，督促、保障政府根據(jù)自己的角色定位積極、高效地履行職責。惟有如此，農(nóng)村社會保障體系才能在政府的有效組織和積極引導下走出困境，邁入坦途?；谶@種認識，寫作本文，以期對推進我國農(nóng)村社會保障體系建設有所裨益。
一、政府在農(nóng)村社會保障體系建設中的角色定位
（一）農(nóng)村社會保障體系建設中政府的不可或缺性
作為我國社會保障體系的重要組成部分，農(nóng)村社會保障體系建設必須由政府牽頭負責。政府在其中處于不可或缺的關鍵地位，任何其他組織和個人均無法替代其角色，這主要是由以下原因決定的：
1.社會保障的公共產(chǎn)品屬性—市場無法有效供給
社會保障是通過社會的共同努力對遭受社會危險的社會成員給予一定的物質(zhì)利益，使其擺脫生活困境，維持生活安全的一種社會方案[1]。作為社會、經(jīng)濟安全運行的公共措施，它屬于典型的公共產(chǎn)品，在消費過程中具有非競爭性和非排他性。社會保障所應對的風險是一種社會風險，是社會成員因年老、疾病、身體傷害、生育等原因而產(chǎn)生謀生能力永久或暫時喪失而帶來的生活風險。要有效地預防這種風險，必須保證社會成員在出現(xiàn)謀生能力喪失或生活水平急劇下降時能夠及時獲得維持其生活的新來源。因此，這種風險的防范體系必須具有覆蓋廣泛性、充分保障性和及時可得性。雖然通過商業(yè)保險等措施可在一定程度上解決某些風險的防范問題，但是，商業(yè)保險只能在自愿的前提下進行，因而不能滿足社會風險防范對保障體系的覆蓋廣泛性要求；由于商業(yè)保險聚集社會資源能力的有限性，因而也不能滿足社會風險防范對保障體系的保障充分性要求；同樣，由于商業(yè)保險本身可能因為經(jīng)營不善而發(fā)生倒閉的可能性，因而更不能滿足社會風險防范對保障體系的及時可得性要求。農(nóng)村社會保障體系同樣具有社會保障所具的公共產(chǎn)品性：一方面，公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性使生產(chǎn)者與消費者之間不能通過利益交換而建立普遍的聯(lián)系，最終導致公共產(chǎn)品的提供不足；另一方面，由于私權主體的價值取向難以符合國家要求的社會目標而不愿提供，或者缺乏承擔提供公共產(chǎn)品的實力而難以提供，在此情況下，公共產(chǎn)品的提供理所當然地應由政府承擔[2]。為提高幸福度，農(nóng)民必然會要求政府解決農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺的問題[3]。因此，作為一種公共產(chǎn)品，農(nóng)村社會保障既不能通過市場來解決，也不能由民間力量有效提供，只能由政府通過組織各方面的力量、動用各種必要的資源創(chuàng)設社會保障體系來提供。
2.社會保障的社會再分配性—公權力介入不可避免
在市場經(jīng)濟體制下，作為社會資源配置基本形式的市場通過按照交易規(guī)則進行的雙向利益流動，有效增進了社會總體福利，但也形成了初次分配失衡的格局。收入分配的差距懸殊及隱藏在等價交換形式背后的種種事實上的不平等，是市場機制無力解決的。因此，社會保障以體現(xiàn)公平為主的收入再分配角色逐漸走上人類社會經(jīng)濟舞臺，成為政府干預市場初次分配結(jié)果的一種工具[4]。其本質(zhì)就是一種在某些情況下對人們既得利益和初次分配格局強制改變的收入再分配制度。二次分配要改變初次分配的格局，既得利益者往往不愿意放棄自己已獲得的利益，二次分配的實現(xiàn)就必須借助國家的強制力，因此，政府公權力的介入便不可避免。政府從收入分配公平原則出發(fā)，利用國家政權力量調(diào)節(jié)不同市場主體之間的利益關系，對國民收入分配格局進行調(diào)整和控制，這就是社會保障的再分配功能[5]。只有政府憑借政權力量才能利用社會保障這一工具干預市場對國民收入實施轉(zhuǎn)移支付，糾正市場初次分配失衡的結(jié)果，保障社會成員的基本生存條件和權利。
3.社會保障的制度推進性—政府作為制度供給者必須介入
制度供給即是制度的生產(chǎn)。從制度的影響范圍看，制度本身存在外部性問題，因此制度安排也常被作為一種公共產(chǎn)品由政府供給。社會保障制度是國家為了保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災害、面臨生活困難等情況下，由政府和社會依法給予物質(zhì)幫助，以保障公民的基本生活。作為一種人為創(chuàng)設的生活安全防范體系，社會保障制度只能通過立法的形式創(chuàng)設。各國社會保障制度的建立都無一例外地遵循了這一基本規(guī)則，只不過在一些國家，社會保障可能首先在某一地區(qū)形成，其最初的立法可能是地方制定的法律規(guī)范，待整個國家產(chǎn)生了對社會保障的普遍需求并有條件普遍建立社會保障體系時，社會保障立法才上升為國家立法的形式。農(nóng)村社會保障體系是社會保障體系的一個分支，也需要通過正式的制度才能穩(wěn)定地確立。為保障農(nóng)民的生活安全，也需要以法律制度的形式提供適應農(nóng)村社會特點的社會保障制度體系，而法律制度是國家意志的表現(xiàn)形式，因而需要由代表國家的政府提供。只有通過國家政府的權威性及立法形式實施，才能保證社會保障制度的統(tǒng)一性、平等性和有效性[6]。
4.社會保障的資源消耗性—只有政府擁有如此強大的資源控制能力
社會保障作為公共產(chǎn)品，實際上是社會每一成員的公共需要。因此，社會保障不單是一個法律問題，還是一個經(jīng)濟問題。我國有8億多農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村社會保障體系建設的目的在于使農(nóng)民普遍無例外地得到基本生活保障，這便需要消耗大量的物質(zhì)生活資料。這是任何一個除政府之外的社會主體都無法滿足的，在各社會主體中，只有政府擁有強大的資源控制能力。政府可以憑借其權力，通過稅費等各種形式，有效組織全社會的力量、聚集維持社會保障體系運行所需要的各種物質(zhì)資源。農(nóng)村社會保障體系如果離開政府的有效介入，將無法建立，即便建立起來，也會因為物質(zhì)支撐缺乏有效的保障而無法長期、穩(wěn)定地運行。
（二）農(nóng)村社會保障體系建設中政府的主導性
政府不僅應當是農(nóng)村社會保障體系建設的必要參與者，而且應當是其中的主導者。在我國特殊的國情背景下，政府在農(nóng)村社會保障體系建設中應當發(fā)揮組織和統(tǒng)領的作用。惟有如此，我國農(nóng)村社會保障體系才能全面地建立起來并持續(xù)、規(guī)范地運行下去。這主要是由以下因素決定的：
1.中國人口的結(jié)構和農(nóng)村人口的分布與生活狀況
中國有13億人口，8億多農(nóng)民。這種人口結(jié)構狀況表明，在中國，農(nóng)民的生活保障問題并不是一個涉及少數(shù)人的、可以忽略或不加考慮的局部問題，而是關系大部分人生存保障、生活質(zhì)量和影響社會穩(wěn)定及發(fā)展的、全局性重大問題，這個問題必須引起各級政府的高度重視。當社會自發(fā)力量不能解決這一問題時，就必須通過政府組織社會各種力量加以解決。當政府通過一般地參與仍不能解決這一問題時，就需要政府更深度地參與、花費更多的精力、調(diào)用更多的力量、動用更多的資源去解決這一問題。從上世紀90年代開始，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的社會保障問題開始引起各級政府的重視，并進行了一系列的努力和嘗試。這并不表明政府該做的已經(jīng)做了，農(nóng)村社會保障的落后現(xiàn)狀與政府已沒有關系，政府可以放手不管了，而只能說明政府的工作仍沒有做好，仍需做出更大的努力。在初期階段，政府對農(nóng)村社會保障體系建設主要采取鼓勵、引導、支持的政策，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民在互助的基礎上以集體經(jīng)濟為支撐，通過商業(yè)保險機制，在局部范圍內(nèi)興辦了養(yǎng)老、醫(yī)療等一些保障項目。盡管今天一些集體興辦的保障項目已經(jīng)達到了很高的保障水平，但這畢竟只是局部現(xiàn)象，大部分更需要保障的農(nóng)民仍然沒有基本的生活保障。實踐證明，這種僅僅由政府鼓勵、引導、支持農(nóng)村社會保障體系建設的工作思路，并不能建立普遍覆蓋的、能夠使農(nóng)民有效防范新形勢下生活風險的保障體系，政府應當在農(nóng)村社會保障體系建設中發(fā)揮更積極、主動的主導作用。
相對于城市而言，我國農(nóng)村地區(qū)人口分布更分散，信息更閉塞，農(nóng)民整體的文化水平相對較低。即便農(nóng)民有能力并愿意為將來的生活安全作出支出，也可能因為交通不便、獲得成本較高，或不能看到社會保障體系給自己帶來的好處而最終不能為社會保障體系所覆蓋。這些也表明，要建設覆蓋全體農(nóng)村人口的社會保障體系，需要政府做出比城市社會保障體系建設更多的努力。只有政府發(fā)揮主導作用，才能克服各種困難，使農(nóng)村社會保障體系建設能夠順利地進行。
2.中國農(nóng)村社會的經(jīng)濟狀況
一般而言，對于貧窮的人來說，眼前利益的滿足往往更具有急迫性。當現(xiàn)有經(jīng)濟條件僅僅能夠滿足眼前的需求時，他們會首先考慮眼下的需求滿足，而不會過多地考慮未來的需求能否得到滿足，因為沒有一個人為了自己將來不餓死，而寧愿現(xiàn)在餓死。相比城市而言，我國農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展落后，農(nóng)民相對貧困，這種狀況表明，要求農(nóng)民為了將來生活安全而作出過多的支出顯然不合實際。這意味著，相對于城市社會保障體系建設來說，農(nóng)村社會保障體系建設的難度將會更大。
在我國，經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，這種不平衡不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的巨大差別上，而且表現(xiàn)于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展在不同地區(qū)也存在巨大的差距。沿海東部地區(qū)的農(nóng)村和西部地區(qū)的農(nóng)村，大中城市郊區(qū)的農(nóng)村與老少邊窮地區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)展狀況往往有天壤之別。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府通過適當?shù)呐?，就可以有效地將農(nóng)民調(diào)動起來，廣泛參與社會保障體系建設。但在偏遠地區(qū)，政府通過同樣的努力根本無法達到理想的效果，而這些偏遠地區(qū)的農(nóng)民，他們的生活更貧困，生活安全更需要保障。因此，將社會保障的陽光普照到這些貧窮地區(qū)，需要政府做出更大的努力。
長期以來，以土地為中心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)人口普遍的謀生方式。人們向土地支出勞動，以勞動成果滿足家庭的基本生活需要，土地對人們的生活安全起到了一定程度的保障作用。盡管隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地的這種保障功能已經(jīng)退化，但一些農(nóng)民的觀念仍然沒有改變，他們?nèi)匀淮嬖谶@樣一種心理：只要有一塊地種，就不會餓死。盡管在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，由于市場的影響，土地的保障功能已經(jīng)大打折扣，但不少農(nóng)民并沒有認識到這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中并未凸現(xiàn)的風險，因此，在最基礎的生存保障層面，農(nóng)民并沒有像城市居民那樣整體形成對社會保障的急迫渴求。這在也會在很大程度上對社會保障制度的推進帶來一些阻礙，需要政府將工作做得更細。
3.農(nóng)村根深蒂固的傳統(tǒng)生活保障觀念
長期自給自足的自然經(jīng)濟為主導的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，在我國農(nóng)村形成了根深蒂固的依賴家庭解決生活保障問題的觀念?！梆B(yǎng)兒防老”這句古諺便是這種觀念最經(jīng)典的表達。在自然經(jīng)濟時代，交通的不便使人們長期生活在同一個村落，依賴土地的產(chǎn)出維持自身及家庭的生存；家庭成員共同生活、共同勞動，晚輩年幼時為成年長輩所撫育，他們目睹長輩在哺育其成長時含辛茹苦、日夜辛勞，一種樸素的感恩心理便由此形成，并在成長過程中不斷加固、強化，加上家長制和宗族制度的作用，養(yǎng)兒確實能夠起到防老和其他方面的保障作用。但在社會快速變遷的今天，維系傳統(tǒng)家庭為中心的生活保障制度運行的各種紐帶都已經(jīng)斷裂。城市建設吸引了大量農(nóng)民走出家園，家長制和宗族制度在現(xiàn)代自由觀念的沖擊下也已經(jīng)走向消亡，但農(nóng)民生活保障的傳統(tǒng)觀念卻在一定程度上殘存著。這使得很多農(nóng)民缺乏通過現(xiàn)代社會保障制度尋求生活保障之道的意識。當政府號召、動員農(nóng)民參加社會保障時，一些農(nóng)民因為傳統(tǒng)觀念的影響，對政府的號召難免持懷疑態(tài)度，在行動上有時表現(xiàn)為應付，有時則有意避開。這表明，由于傳統(tǒng)觀念的影響，在建設農(nóng)村社會保障體系方面，需要政府更加積極地推進。
4.建國后“三農(nóng)”對中國國民經(jīng)濟發(fā)展的特殊貢獻
新中國成立以后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民對工商業(yè)、城市發(fā)展和城市人口生活水平的提高做出了巨大貢獻。據(jù)有關專家測算，1953-1978年，農(nóng)民以稅收形式為國家貢獻908.4億元，在稅收之外還以“剪刀差”形式為國家貢獻了9 495億元，合計（10 403.4億元），占同期國家稅收總額（7205.73億元）的144%，占國家財政收入總額（16 434.19億元）的63.3%。改革開放以后，又以土地的低價格積累了工業(yè)化和城市化的資金。如果從1979年算起，截至2007年，每年各種建設平均占用耕地400萬畝計算，28年共征用了農(nóng)村耕地1億多畝，每畝最低按照10萬多元計算，農(nóng)民給改革開放以來的工業(yè)化和城市化提供了相當于10萬多億元的土地資產(chǎn)。如果按照市場價給農(nóng)民補償征地款，每年就是4000多億元，比2002年1億農(nóng)民在外務工的收入3000億元還要多，相當于2004年中央財政投入“三農(nóng)”資金的13倍。實際上，失地農(nóng)民大約只能得到1/20左右的補償，也就是說，28年的工業(yè)化和城市化，國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地低價格中轉(zhuǎn)移和積累了近10萬億元的資產(chǎn)[7]?，F(xiàn)在工商業(yè)發(fā)展了，城市繁榮了，城市人口生活水平提高了，需要回過頭來解決農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社會建設和農(nóng)民生活水平的提高問題。建立農(nóng)村社會保障體系是改善農(nóng)民生活狀況的重要方面。由于農(nóng)村社會的特殊情況，社會保障體系相對于城市而言更難以自發(fā)形成，因而政府有責任領導、組織各方面的力量，動用各種可以利用的資源，將農(nóng)村社會保障體系建立起來，并保證其長期、穩(wěn)定地運行下去。
（三）建設農(nóng)村社會保障體系是政府的該當責任
公民對國家的第一需要即基本生活的保障，而國家合理存在的前提條件之一就在于它能夠向公民提供基本生活的安全保障[8]。在我國社會主義制度下，為農(nóng)民提供社會保障、建立社會安全網(wǎng)應當是政府應盡的責任。理由如下：
1.保障農(nóng)民生活安全是國家的法定義務
法治國家的發(fā)展歷程昭示著現(xiàn)代法治的核心精神是對基本人權的尊重與保障，而對基本人權的尊重與保障必然要落實到對公民生存權、社會權的保障之中[9]。社會保障在國家與公民個人的關系中首先表現(xiàn)為一種權利義務關系，即法權關系[1]14.每一個公民都享有獲得生活安全保障的權利，國家則負有提供社會保障的義務。《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！庇纱丝梢?，根據(jù)我國《憲法》，國家作為權力主體負有為公民提供物質(zhì)幫助的義務，全體公民，不論其身份和階層，都應獲得基本的生活保障。如同城市居民一樣，農(nóng)民作為公民的組成部分，在年老、疾病或喪失勞動能力時，同樣有權獲得國家提供的社會保障服務。因此，通過建立有效的社會保障體系，保障農(nóng)民的生活安全，是政府應盡的憲法義務。
2.政府是社會公正的維護者
社會主義和諧社會是一個公平公正的社會，國家作為社會公正的維護者應當公平地向每個社會成員提供使其能夠體面而有尊嚴地生活的基本保障。一直以來，我國在實現(xiàn)工業(yè)化過程中推行重城輕鄉(xiāng)政策和挖農(nóng)補工的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，實行城市和國有企業(yè)為中心的資源分配政策體制，以犧牲農(nóng)民利益為代價實現(xiàn)工業(yè)化，造成國家財政對農(nóng)村基礎設施、基礎教育、農(nóng)業(yè)科研等投入嚴重不足，使農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金和技術短缺，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟社會結(jié)構。在社會保障方面，城市和農(nóng)村的差距也因為這種發(fā)展戰(zhàn)略的推行而越來越大。盡管在特定歷史條件下實行這種發(fā)展戰(zhàn)略本身是無可厚非的，但不可否認的是，它與政府作為社會公正維護者的身份是不協(xié)調(diào)的。在經(jīng)濟得到一定程度的發(fā)展之后，政府就應當對原有發(fā)展戰(zhàn)略進行調(diào)整，以避免特定時期因國內(nèi)外形勢迫不得已而采取的發(fā)展戰(zhàn)略造成持續(xù)的、越來越嚴重的社會不公。政府應當通過對初次分配和再分配的介入，改變不公正的分配結(jié)構，使經(jīng)濟、社會更均衡地發(fā)展。建立健全農(nóng)村社會保障制度來保證農(nóng)民的生活安全，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，是政府作為社會公正維護者應盡的職責。農(nóng)村社會保障制度作為協(xié)調(diào)社會不同階層群體利益關系的重要制度，是衡量一個社會是否公正的標桿。它通過資金籌集和待遇給付可以把一部分高收入社會成員的收入轉(zhuǎn)移到生活陷入困境的農(nóng)民手中，從而重新配置一部分資源對農(nóng)民給予保護，最大限度地實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源分配的公平合理，維護整個社會的公正。
3.政府是社會福利的提供者
市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，它在提高效率、增加社會財富總量的同時，也會加大社會成員的生活風險。健全的社會保障體系可以消除社會成員的生活風險，并在實質(zhì)上提高人們的生活質(zhì)量。因此，社會保障既是一種社會安全網(wǎng)，也是一種公共福利。在現(xiàn)代社會，政府作為公共利益的代表，提高全民的福利是其不可推卸的責任。社會保障是一種進行公平福利分配和個人在遇到社會風險時獲得福利的制度安排[8]4，是滿足人們基本生活需要的福利提供機制。它通過轉(zhuǎn)移富人的貨幣收入于窮人，達到分配均衡，使社會福利最大化。因此，政府通過建立農(nóng)村社會保障制度可將廣大農(nóng)村居民納入社會保障范疇，逐步消除制度安排中的歧視與排斥現(xiàn)象，最終確立全體國民的平等福利權，實現(xiàn)全體國民都能夠公平享有社會保障的發(fā)展目標[10]，增進社會整體福利。當然，政府建立農(nóng)村社會保障制度來提供福利并不意味著事事都要由自己承辦，對于我國這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家來說，政府的財力畢竟有限，單靠政府難以應對巨大的社會福利需求，故政府在作為社會福利的提供者時也應堅持有所為、有所不為。
4.政府是社會秩序的維護者
作為國家機器，政府雖然在不同歷史發(fā)展階段的管理內(nèi)容與職責各不相同，并帶有很強的階級色彩，但無論對何種政府來講，維護社會秩序都是其最主要和最基本的職責之一。改革開放以來，我國經(jīng)濟迅速崛起，但發(fā)展成果并未由全社會共享，加上農(nóng)民抵御市場風險的能力極為薄弱，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和居民收入分配出現(xiàn)了嚴重的失衡。從城鄉(xiāng)居民的收入水平來看，城市居民的收入始終高于農(nóng)村居民，且差距有不斷擴大的趨勢。農(nóng)民的生活安全缺乏必要的社會保障，已危及到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，對我國經(jīng)濟發(fā)展的動力造成影響。作為一種社會安全體系，農(nóng)村社會保障制度通過一系列的制度安排具有安定社會生活和能夠自動緩和經(jīng)濟波動的內(nèi)在穩(wěn)定器作用。因此，政府依靠國家公權力向農(nóng)民提供社會保障項目以重新分配社會財富，可縮小城鄉(xiāng)貧富差距，提高農(nóng)民的安全感，緩解農(nóng)民因社會分配不公而積累起來的不滿情緒，消除隱藏在社會深層的不穩(wěn)定因子，從而維護農(nóng)村乃至整個社會的安全秩序。
二、農(nóng)村社會保障體系建設中政府角色的具象性分析
政府主導農(nóng)村社會保障體系建設既是社會保障作為公共物品的內(nèi)在要求，也是政府合法性存在的重要前提，更是政府履行公共管理職責的體現(xiàn)。我們認為，具體而言，政府在農(nóng)村社會保障體系建設中應當擔當以下角色：
（一）農(nóng)村社會保障體系建設的組織領導者
從某種意義上講，社會保障制度的建立是以國家責任為基礎的[11]。就我國農(nóng)村社會保障體系建設而言，如前所述，由于我國特殊的國情，政府應當發(fā)揮更積極、主動的作用。具體而言，就是由政府充當農(nóng)村社會保障體系建設的組織領導者。組織領導者意味著政府應當在農(nóng)村社會保障體系建設中扮演發(fā)起人、牽頭人、各主體的召集人、各方面關系的協(xié)調(diào)人和主要責任人的角色。作為發(fā)起人，政府應當著力倡導、推進農(nóng)村社會保障工作；作為牽頭人，政府應當在發(fā)起工作中起主要作用；作為召集人，政府應當直接依照其職權而不受其他主體的邀請、動議、勸說所左右，積極主動地動員、集合其他主體參與農(nóng)村社會保障體系的建設工作；作為協(xié)調(diào)人，政府應當協(xié)調(diào)各方面的關系，使各方面努力形成強大的合力，保障農(nóng)村社會保障體系建設能夠在各方面的共同努力下順利推進；作為主要責任人，從積極的角度來看，這意味著政府應當在農(nóng)村社會保障體系建設中發(fā)揮主導的作用，從消極的方面來看，則意味著對于某一地區(qū)的農(nóng)村社會保障體系建設沒有做好，主要責任在政府，當?shù)卣挠嘘P領導和責任人員應當受到負面評價，承擔于己不利的法律后果。
當然，政府是農(nóng)村社保障體系建設的領導者，并不意味著所有農(nóng)村社會保障體系建設方面的工作都由政府一手包辦。在工作方法特別是決策方式方面，政府則應充分發(fā)揚民主，廣泛聽取各方面的意見和建議，并主動接受來自廣大農(nóng)民和社會各方面的監(jiān)督。首先，社會保障作為縮小不公平和促進結(jié)果公平的再分配機制，是國家維護社會公正、促進人民福祉的基本制度安排。政府應以公平保障的服務理念來推進農(nóng)村社會保障體系建設，合理界定政府介入的度，才能全面充分地發(fā)揮這一制度的全部功效。其次，因農(nóng)村社會保障項目的多樣性及社會性特點，政府應統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等項目的發(fā)展。例如，結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村的具體情況，政府按照政事分開的要求，對農(nóng)民養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療保險等項目進行行政推動，對農(nóng)村社會救助、優(yōu)待撫恤等項目全面組織和實施，使各項目之間銜接有序，配套合理，達到提高整體效能的作用。再次，作為國家社會保障體系的重要組成部分，農(nóng)村社會保障體系建設和國家經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關。各級政府應根據(jù)農(nóng)村人口分布、自然和經(jīng)濟的條件等情況，制定符合本地區(qū)特點的農(nóng)村社會保障事業(yè)總體規(guī)劃及相關社保項目的具體規(guī)劃，將其納入到當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，使各相關部門在組織實施不同的社會保障項目時有據(jù)可依，為考核其工作績效提供標準和依據(jù)。
（二）農(nóng)村社會保障體系建設的制度提供者
制度安排是農(nóng)村社會保障體系建設順利進行的重要保障。政府作為制度變遷的主導力量，通過強制性制度變遷誘導制度的建立與實施是農(nóng)村社會保障體系建設與發(fā)展的關鍵。從各國社會保障的實踐看，大都是通過立法將社會保障的各項政策和措施法制化，在全國范圍內(nèi)自上而下地實施。因此，法制化是社會保障制度實施的必由之路[9]52。法律是利益的制度化分配調(diào)整機制，可以保障弱勢群體權利與法律正義之間內(nèi)在的聯(lián)系。保護弱勢群體要求構建強化政府責任的機制和制度，把保護弱勢群體的政策性做法和新經(jīng)驗提升到法律制度層面，使之制度化、規(guī)范化[12]。縱觀我國農(nóng)村社會保障的發(fā)展歷程，政府在農(nóng)村社會保障體系建設中越位或缺位的一個重要原因，就在于無專門的農(nóng)村社會保障法，且現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)章條例等未明定政府的農(nóng)村社會保障責任，也未對各級政府應履行的職責進行合理劃分。因此，政府應通過立法程序以國家意志制定或認可相關的農(nóng)村社會保障制度，以確保其角色的實現(xiàn)。
政府作為制度提供者，首先應當將農(nóng)村社會保障體系建設納入國家社會保障基本法之中，明確農(nóng)村社會保障體系建設是我國社會保障體系建設的一個重要方面；其次，應在此基礎上，建立多層次、立體化、全方位的農(nóng)村社會保障法律體系；再次，在執(zhí)法層面，應根據(jù)法律制度的要求，建立保障農(nóng)村社會保障法律制度實施的各種執(zhí)法機構，完善執(zhí)法機制。通過法律的制定、執(zhí)行，借助法律的強制力，可以有效推進農(nóng)村社會保障體系建設，并形成維護這一體系穩(wěn)定、持續(xù)、順暢運行的制度體系。
（三）農(nóng)村社會保障體系建設的資金保障者
財政資金是社會保障制度健康運行的經(jīng)濟基礎，是政府承擔公共責任、主導社會保障制度的物質(zhì)來源。在任何一個社會保障體系比較完善的國家，政府都是社會保障資金的主要來源，其資金投入是建立社會保障體系的基本條件。就我國而言，城市社會保障體系的資金由國家、企業(yè)和個人共同分擔，只是在不同行業(yè)或不同屬性的單位中三者承擔的比例有所不同，即便是在國家財政所占比例較少的單位，財政支持也是社會保障中非常關鍵的資金來源。相對于城市而言，我國農(nóng)村經(jīng)濟較為落后，農(nóng)民收入普遍較低，又不像城市居民那樣有可依靠自主經(jīng)營獲利的外部環(huán)境。因此，在農(nóng)村社會保障體系建設的資金供給與保障方面，政府應當承擔更多的責任。具體而言，就是由政府擔當農(nóng)村社會保障體系建設資金的提供者和保持社會保障體系正常運行的最終擔保責任者。這就是說：第一，各級政府應當對農(nóng)村社會保障體系做出實質(zhì)性的資金貢獻，不能完全依賴農(nóng)民自己籌集資金，走傳統(tǒng)的老路，建立完全互助式的農(nóng)村社會保障體系；第二，農(nóng)村社會保障體系建立起來以后，在運行過程中，如果出現(xiàn)資金不足，難以維持其正常運行時，政府應當作為最終責任的承擔者，承擔資金缺口的填補責任。政府的資金保障責任是其組織領導者地位在社會保障物質(zhì)支撐方面的延伸。如果沒有來源于政府的充分資金保障，農(nóng)村社會保障體系建設就可能落空；沒有政府的最終責任擔保，已經(jīng)建立起來的農(nóng)村社會保障體系也可能在運行過程中因為一時的資金不足而轟然倒塌。
當然，將政府定位為農(nóng)村社會保障體系建設的資金保障者，并不是說農(nóng)村社會保障體系建設所需要的資金完全由政府包下來?？紤]到中國農(nóng)村人口如此眾多的基本國情，政府不可能做到這一點。在社會保障體系建設的不同階段，政府的資金保障作用應有所區(qū)別。在當前農(nóng)村社會保障體系建立的階段，可以由政府承擔更多的資金供給責任，這對于有效推動農(nóng)村社會保障體系的建立是必要的。當農(nóng)村社會保障體系建立起來以后，政府的資金供給可以維持在適當?shù)乃剑湓谫Y金保障方面的作用將逐漸轉(zhuǎn)移至第二層面，即作為最終責任承擔者，補充運行過程中的資金不足。
（四）農(nóng)村社會保障體系建設的運行監(jiān)管者
沒有效率的公平注定要失敗。天然具有追求公平特質(zhì)的社會保障制度也需要運行高效，在社會保障體系建設中，高效的標志就是職責分明、政令暢通、成本低廉、資源優(yōu)化等[13]。政府擁有行政權力，是其能夠參與到農(nóng)村社會保障體系建設中的一個前提，但權力是把雙刃劍，運用恰當則為農(nóng)民謀福利，濫用則會導致腐敗滋生和蔓延。農(nóng)村社會保障涉及范圍廣、對象多、金額大，政府或其工作人員在此過程中既充當運動員又充當裁判員，極易出現(xiàn)貪污或挪用社?；?、追逐小集團利益等尋租現(xiàn)象。因此，建立有效的監(jiān)管體系是確保農(nóng)村社會保障體系正常運行的基本保證。政府作為農(nóng)村社會保障體系建設的組織領導者、資金保障者，其本身應當接受來源于社會各個方面的監(jiān)督。但是，來源于社會的監(jiān)督往往因為沒有行政上的隸屬關系約束，也缺乏直接追究責任的法律機制，單純的社會監(jiān)督很難發(fā)揮最佳的效果。因此，必須在政府體系內(nèi)部形成有效的監(jiān)督約束機制，通過這種機制，及時地發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會保障體系建設過程中存在的問題，并追究相關責任人員的責任，顯得尤為必要。同時，盡管政府在農(nóng)村社會保障體系建設中扮演著組織領導者的角色，但是，農(nóng)村社會保障體系建設并不是由政府唱獨角戲，也需要其他方面的參與和支持（特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、社會保障具體經(jīng)辦機構及其工作人員）。有效的監(jiān)督機制的存在，對于督促、推動這些參與者嚴格履行自己的職責和義務，也具有非常重要的意義。因此，政府應當建立有效的監(jiān)管體系，加強對農(nóng)村社會保障體系建設的監(jiān)管。
政府對農(nóng)村社會保障體系運行的監(jiān)管主要包括兩個方面：一是對參與農(nóng)村社會保障體系建設具體工作的政府部門及其工作人員的監(jiān)管；二是對其他參與主體及其工作人員的監(jiān)管。為此，上級政府應當加強對下級政府的監(jiān)督；同級政府以及審計等相關部門也應加強對參與農(nóng)村社會保障體系建設的政府機構及其工作人員的監(jiān)督；各級政府監(jiān)管部門還應加強對相應的農(nóng)村社會保障業(yè)務部門、社會保障基金營運機構、農(nóng)村基層組織等農(nóng)村社會保障體系建設的參與者進行監(jiān)督。政府只有完全履行好以上監(jiān)管責任，農(nóng)村社會保障體系才能獲得健康快速發(fā)展，達到預想的目標。
（五）農(nóng)村社會保障體系建設的服務提供者
農(nóng)村社會保障體系建設涉及大量的服務性工作，如推進農(nóng)村社會保障體系建設的宣傳工作、指導工作，社會保障相關服務平臺的建設，受保人員的資格認定與確認，保障資金的籌集，保障待遇的發(fā)放等。這些工作有些可以由經(jīng)辦機構或委托社會服務機構去完成，有些則只能由政府自己承擔，如服務平臺布置與建設，某些信息收集與公開，受保人員資格的最終認定與確認，需要動用公共權力才能完成的資金籌集，與某些部門的關系協(xié)調(diào)，專業(yè)人員的培訓等。因此，政府不僅是農(nóng)村社會保障體系建設的組織領導者、資金保障者、運行監(jiān)管者，也是與農(nóng)村社會保障體系建設相關的某些公共服務的提供者。
作為農(nóng)村社會保障體系建設的服務提供者，政府首先應當加強社會保障服務平臺的建設，合理布局服務網(wǎng)點，著力推動服務網(wǎng)點的基礎建設，加強專業(yè)人員的培訓，為農(nóng)村社會保障體系的運行提供良好的物質(zhì)和人員支撐條件。隨著IT時代的到來與發(fā)展，離開了先進信息技術系統(tǒng)的支撐，現(xiàn)代社會保障制度不可能良性地運行。因此，政府還應通過信息化手段實施農(nóng)村社會保障的現(xiàn)代化管理，為自由流動的勞動者提供連續(xù)跟蹤的社會保障服務。其次，盡管政府應在農(nóng)村社會保障體系建設中發(fā)揮主導作用，但也不可能包辦一切社會保障事務。政府應當利用社會資源來組建農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機構，以便更快捷地服務廣大農(nóng)民。社會保障經(jīng)辦機構是負責具體提供社會保障項目的組織，其管理水平直接關系到制度和政策的實效。政府應當依法做好農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機構資格的認定，確定其服務的基本職責和服務流程，建立經(jīng)辦機構經(jīng)費保障機制等。最后，政府應負責對農(nóng)村社會保障法律和政策的宣傳，提高農(nóng)民參保的積極性。一種制度的確立必須得到民眾的認同，否則難以長久。農(nóng)村社會保障制度尤其是社會保險制度的建立，意味著農(nóng)村須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)為現(xiàn)代保障意識。因此，政府加強宣傳和引導，是促成農(nóng)民觀念轉(zhuǎn)變，使其接受農(nóng)村社會保障這一新事物強有力的手段。
三、當前農(nóng)村社會保障體系建設中政府角色的偏離
改革開放后特別是黨的十六大以來，黨中央和國務院做出了一系列重大決策部署，著力推進農(nóng)村社會保障工作。目前，以農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系初步形成，被征地農(nóng)民、農(nóng)民工社會保障工作取得了長足進展，一些地方還探索開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活[14]。但當前政府在農(nóng)村社會保障建設中仍存在以下偏離現(xiàn)象，在一定程度上加重了制度本身運行的負擔：
（一）政府參與不足，農(nóng)村社會保障體系建設因缺乏政府推動嚴重滯后
無論是從道義上還是經(jīng)濟上講，政府應當是公共產(chǎn)品和服務的提供主體。從我國社會保障制度60年來的實踐看，國家關于社會保障的制度安排明顯存在對農(nóng)村的忽略。從建國以后到上個世紀90年代，政府對農(nóng)村社會保障問題基本上持放任不管的態(tài)度。在中國廣大農(nóng)村地區(qū)，基本上不存在任何意義的社會保障制度，僅傳統(tǒng)遺留下來的五保制度在一些地方發(fā)揮了一定的保障作用。90年代以后，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會保障制度建設雖然被提上了政府的議事日程，但并沒有得到充分的重視。1991年1月國務院決定由民政部負責開展建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點，一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)成為首批試點地區(qū)。同年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（試行），確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，開始在山東等地組織試點。1999年7月，國務院作出指示，明確指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件。自此，我國農(nóng)村社會保障工作便一直處于擱置狀態(tài)。直到2003年以后，農(nóng)村社會保障工作才再度開始引起各級政府的重視。但由于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構和傳統(tǒng)觀念的影響，一些地方政府在推進農(nóng)村社會保障體系建設方面仍然積極性不高，我國農(nóng)村社會保障體系建設嚴重滯后。8億多農(nóng)民這個最大的群體沒有或很少享受社會保障，保障水平極低。60%的農(nóng)民卻只占有不足30%的國家公共福利資源，1.2億進城農(nóng)民工在城里無法得到住房，工資待遇不漲、連工傷保險都沒有全覆蓋，其生存狀況早已成為社會和諧的隱憂[15]。
（二）政府間協(xié)調(diào)能力差，致使農(nóng)村社會保障事業(yè)扭曲、變形
與城市相比，農(nóng)村的社保對象人數(shù)更多、分布區(qū)域更廣，政府機構的管理工作量更大，任務更復雜，這對政府的協(xié)調(diào)能力無疑是一種嚴峻的考驗。政府只有有效地協(xié)調(diào)好各方面的關系，才能保證農(nóng)村社會保障體系建設在全國范圍內(nèi)有條不紊地推進并均衡發(fā)展。現(xiàn)實的情況是，由于政府在農(nóng)村社會保障體系建設方面的職責界定不清，信息溝通與協(xié)調(diào)機制欠缺，在農(nóng)村社會保障體系建設的過程中，各級政府各行其是、互相推委的現(xiàn)象極為普遍。一些地方政府在農(nóng)村社會保障體系建設過程中遇到疑難問題，請示上級部門長期得不到答復，不得不將相關的工作擱置下來；一些需要統(tǒng)一口徑的問題，由于找不到統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構，只能由各地自行處理，其結(jié)果是各行其是，五花八門，農(nóng)民無所適從，怨聲載道；一些地方政府在遇到困難時則采取武斷的、簡單化的處理方式進行處理，導致社會保障工作嚴重脫離其原有的方向。例如，農(nóng)村社會保障工作必須有農(nóng)民的積極參與，因此，農(nóng)民繳納適當?shù)馁M用是其應盡的義務。但是，在新農(nóng)合的推行過程中，由于一些地區(qū)外出打工的農(nóng)民較多，因而向農(nóng)民收取費用的難度較大，于是，不少地區(qū)干脆放棄做這方面的努力，由財政直接替代農(nóng)民交納。盡管這可能省很多事情，也可能得到農(nóng)民的歡迎，但是，這種作法可能使新農(nóng)合的制度變形，長期如此，農(nóng)村合作醫(yī)療就不再是真正意義的“合作”醫(yī)療，而是政府包辦的醫(yī)療保障?？紤]到政府的財政能力和農(nóng)民的數(shù)量，這種作法雖然可以使農(nóng)民暫時獲得一點好處，但可能會嚴重影響農(nóng)民醫(yī)療保障水平的不斷提高，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的差距也會因此而越來越大。
（三）政府立法工作滯后，農(nóng)村社會保障制度供給嚴重不足
從制度供給的角度看，立法工作滯后、相關法律制度的缺乏是農(nóng)村社會保障體系建設落后于城市的重要原因。首先，政府對農(nóng)村的社會保障責任仍多見于政策性文件中。這些文件對政府的農(nóng)村社會保障責任的描述多用概括性語言，導致各地政府在責任承擔上具有較大的隨意性，缺少依法行政和有效監(jiān)督的機制，給農(nóng)村社會保障體系建設帶來一系列問題，如保障對象不明確、資金來源不穩(wěn)定、保障標準不一致、管理方面的隨意性和盲目性等。其次，農(nóng)村社會保障法律體系不健全。除《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》這一部專門法規(guī)外，中央和地方行政機關出臺的大量涉及農(nóng)村社會保障條例、政策、法規(guī)等，絕大多數(shù)仍未上升到國家法律規(guī)范層面，農(nóng)民享受社會保障的權利也因此沒有細化的法律規(guī)范而顯得概念化。2010年《社會保險法》的通過為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的構建形成一個全國性的指導意見，但其相關規(guī)定仍過于原則。例如，第95條規(guī)定，“進城務工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險”，并未明確界定“進城務工”的準確含義，因此，可能導致如下問題：進程務工1天的農(nóng)民都可以參加，還是進城一定時間的農(nóng)民才可以參加；農(nóng)民如何證明其進城務了工，有參加社會保險的資格；農(nóng)民如何參加社會保險，參加社會保險應通過什么途徑提出申請；農(nóng)民工是否和城鎮(zhèn)居民一樣享受社會保險；等等。由于規(guī)定過于籠統(tǒng)，執(zhí)行起來必將困難重重，農(nóng)民工參加社會保險可能會因此而大打折扣。
此外，一些授權性立法將很多保障項目由各地區(qū)通過規(guī)章制度加以確立，在一定程度上大大降低了立法的層次和約束力，將會給全國范圍內(nèi)農(nóng)村社會保障制度的建設和統(tǒng)一帶來障礙。因此，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌，政府必須結(jié)合農(nóng)村的經(jīng)驗和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況、新特點，制定專門的適合農(nóng)村實際情況的社會保障法律法規(guī)。否則，農(nóng)村社會保障政策、制度、目標等就難以定型、固化、統(tǒng)一和完善，農(nóng)民的保障權也難以保證。
（四）政府財政投入不足，農(nóng)村社保資金落實難到位
社會保障包括資金保障和服務保障兩大系統(tǒng)，其中資金保障具有關鍵作用[16]。受城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構的影響，政府的公共財政資源在向工業(yè)和城市集中的同時將農(nóng)村推到了社會保障體系的邊緣，且在社會保障資金投入上城鄉(xiāng)很不平衡。近年以來，中央財政對農(nóng)村社會保障的投入雖有大幅增長，但相比政府的巨額財政結(jié)余，投到農(nóng)村社保領域的資金卻很少，而且這種增長沒有一種固定的機制保障，無形中帶有很大的隨意性。例如，國家在“十五”計劃中曾提到社會保障支出在財政中的占比要達到15%-20%，但從實際支出看，該比例仍僅為12%左右。而且在這些支出中，對占全國總?cè)丝?5%左右的農(nóng)民的社會保障支出僅占社會保障總量支出的13%，比例明顯偏低[17]。相比城市而言，農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展因而明顯滯后，社會福利服務設施嚴重匱乏。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡，各地政府的財力存在較大差異，各統(tǒng)籌地區(qū)之間的繳費率、待遇標準和具體管理方式也不盡相同，由此導致根據(jù)各地財力所制定的社會保障的差距更進一步地擴大，加上一些地方政府重經(jīng)濟發(fā)展輕社會保障投入的現(xiàn)象嚴重，長期忽視社會保障體系這一影響社會穩(wěn)定的因素，地方財政因此常處于缺位狀態(tài)，農(nóng)村社會保障資金因而更難以落實到位。
（五）政府的社會保障管理體制混亂，基金監(jiān)管易失控
首先，在農(nóng)村社會保障的橫向管理上，各相關職能部門職能交叉，管理體制不順。例如，農(nóng)村低保、五保等社會救助歸屬民政部門管理，新農(nóng)合歸衛(wèi)生部門管理，社會養(yǎng)老又歸人力資源和社會保障部門管理，呈現(xiàn)互相掣肘、多龍治水的格局，管理成本偏高。因為從某種角度上講，政府也是經(jīng)濟人。只要其行動超出保護財產(chǎn)權、人身和個人權利等范圍，政府分配不管在多大程度上介入經(jīng)濟活動，都會導致尋租活動，都會有一部分社會資源用于追逐政府活動所產(chǎn)生的租金，從而導致非生產(chǎn)性的浪費[18]。其次，從縱向管理上看，在農(nóng)村社會保障實踐中，中央政府和地方政府的責任未能明確，存在錯位及社會保障事權和財權的脫節(jié)。例如，在農(nóng)村社會保障的財政投入上，哪些項目歸中央政府負責，哪些歸地方政府負責及各自財政的分攤比例仍然處于模糊狀態(tài)，且財權和事權嚴重不對稱。當社會保障事權層層下放時財權并未隨之增加，很不利于調(diào)動各級政府發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)的積極性。再次，當下我國農(nóng)村社會保障資金的使用和管理最終落實在基層，而且在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權集于一身，很多項目實際上處于政府部門自我監(jiān)督的狀態(tài)，缺乏有效的監(jiān)控管理，致使基金的保值增值及使用面臨諸多風險。一些地方政府或經(jīng)辦機構的管理人員素質(zhì)較低、法律意識淡薄，只考慮自身利益、地方利益、小團體利益而隨意擠占、挪用甚至貪污、揮霍社會保障基金的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了基金的正常運轉(zhuǎn)，在農(nóng)民心目中造成極壞的影響。
（六）政府的服務提供工作滯后，農(nóng)村社會保障制度的推行缺乏良好環(huán)境
由于舊體制的長期影響，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念在我國農(nóng)村仍舊根深蒂固，廣大農(nóng)民更多關心的是能否生兒養(yǎng)老，而對社會保障的認識并不明確，對社會化養(yǎng)老也不在意。何況農(nóng)村地域廣闊，距離社保經(jīng)辦機構較遠，農(nóng)民獲取社會保障的成本偏高，大多數(shù)農(nóng)民的參保意識很差。據(jù)中國社會科學院的一項調(diào)研結(jié)果顯示：被調(diào)查的農(nóng)民中，32. 2%的人知道農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，67. 5%的人不知道。在回答知道的人中，24%的人參加了社會養(yǎng)老保險，73. 1%的人沒有參加[19]。由于政府對農(nóng)村社會保障法律和政策的宣傳不到位，農(nóng)民普遍存在猶疑怕變心理，而且感覺政府在逃避自己的責任甚至在放棄兌現(xiàn)過去的承諾，由此導致農(nóng)民對政府的未來承諾信心不足，參與社會保障的積極性并不高。
在廣大農(nóng)村建立社會保障體系是一項具有開拓性的社會事業(yè)，服務網(wǎng)絡建設是有效推行社會保障體系建設的基本工作。首先，從目前的情況看，由于農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民居住分散、國家投資少等原因，農(nóng)村社會保障服務平臺的覆蓋范圍太小，很多農(nóng)民不能方便地獲取社保服務。其次，信息化管理手段非常滯后。很多地區(qū)的工作仍停留在手工操作層面，使得各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可信度較差，給社會保障管理和決策造成不少困難和失誤。再次，農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機構不健全、工作力量薄弱、設施條件簡陋、管理分散、工作人員辦事拖拉、態(tài)度不好等問題也比較突出。據(jù)統(tǒng)計，目前全國平均每名縣級新農(nóng)合經(jīng)辦人員要負責3萬名左右農(nóng)民的參合經(jīng)辦工作，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的社會保障機構，負責多項社會保障工作的民政崗位僅配備1名助理員，有的還是兼職[20].一些地方的社保經(jīng)辦機構甚至連電腦都沒有，要查清下個月有誰年滿60歲以便發(fā)放養(yǎng)老金，還需要工作人員動員自己的孩子幫著檢索。而且，現(xiàn)有工作人員大多不具備社會保障、財務管理方面的專業(yè)知識，在信息分析、方案制定等方面力不從心，致使農(nóng)村社會保障在資格審核、資金發(fā)放等方面存在不夠規(guī)范、隨意性較大的問題，難以很好地為農(nóng)民提供社保服務。
四、政府主導下的農(nóng)村社會保障體系建設應著力解決的幾個問題
對我國來說，農(nóng)民社會保障需求的全面增長與政府公共服務的滯后和不到位已是一個相當突出的矛盾。在現(xiàn)代社會，國家對社會權的保障絕不是單純地對市民社會的讓步，而是一種積極主動的社會措施[21].社會保障是關乎全體社會成員的一項長期的基礎性制度安排。面對人口老齡化、城市化和勞動力市場一體化等趨勢，政府應當樹立社會保障利益公平分享、社會保障權利平等保護的理念。一方面，把建立全體國民能夠享受的基本保障項目作為努力的方向，通過合理的制度安排與政策措施的實施，努力實現(xiàn)社會保障資源在城鄉(xiāng)居民之間的合理分配，讓農(nóng)民群體能夠享受到國家發(fā)展進步的成果。另一方面，應當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況，不斷縮小城市與農(nóng)村居民在社會保障待遇方面的差別，通過合理的制度設計，使農(nóng)村居民在社會保障權利方面能夠獲得平等的保護。我們認為，從法律的視角出發(fā)，在政府主導的農(nóng)村社會保障體系建設中，目前應著力解決以下幾個方面的問題：
（一）加強政府組織、領導能力建設
為提高政府對農(nóng)村社會保障體系建設中的組織和協(xié)調(diào)管理水平，應當根據(jù)適應、精簡、統(tǒng)一、效能的原則，結(jié)合政府機構改革的實踐，從中央下至地方組建一個權威性的專門負責農(nóng)村社會保障組織管理的機構—農(nóng)村社會保障委員會，把相應的農(nóng)村社會保障事務統(tǒng)籌起來，理順農(nóng)村社會保障各方面的關系，從總體上領導和協(xié)調(diào)農(nóng)村社會保障工作。委員會可由當?shù)卣疇款^，由財政、民政、銀行、稅務、審計等各部門負責人、社保問題專家及農(nóng)民代表組成，對農(nóng)村社會保障進行有序管理。其次，在農(nóng)村社會保障委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各級政府之間和民政、財政、人力等相關職能部門之間的管理職能必須明確并有所側(cè)重，通過各司其職、各負其責、分工合作的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)各參與方的關系，促使各級政府和各職能部門有效地履行職責，避免農(nóng)村社會保障體系建設中各種利益糾紛的產(chǎn)生或惡化。
（二）加快農(nóng)村社會保障制度供給
基于建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的全國統(tǒng)一的社會保障制度的長遠需要和目前城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實以及我國農(nóng)村社會保障內(nèi)容的特殊性等情況，筆者認為，政府應當加快農(nóng)村社會保障的立法進度，盡快建立起與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民需求相適應的農(nóng)村社會保障法律體系。首先，全國人大常委會應當制定出農(nóng)村社會保障制度的整體立法規(guī)劃，為農(nóng)村社會保障立法工作規(guī)定具體步驟和一定的時間期限，并針對農(nóng)村社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫與安置等保障項目提出總體性方案和指導意見，督促國務院或地方政府適時先行制定相應的法律規(guī)范，逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社會保障立法的接軌。其次，國務院應當根據(jù)全國人大常委會的立法意見，盡快制定《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟工作條例》、《農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作條例》等條例，同時完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使農(nóng)村社會保障的實施過程能夠真正實現(xiàn)有法可依。最后，根據(jù)各地農(nóng)村的實際情況，應當抓緊地方立法。各級有立法權的地方人大或人民政府可根據(jù)全國人大常委會或國務院的立法方案和意見，結(jié)合本地實際，制定出適合當?shù)厍闆r的地方性法規(guī)或規(guī)章，使農(nóng)村社會保障事業(yè)在法制軌道上全面健康地發(fā)展。
（三）落實政府在農(nóng)村社會保障資金籌措方面的該當責任
發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)需要大量的資金。建立健全農(nóng)村社會保障體系的關鍵在于要有穩(wěn)定的資金來源，籌資問題是核心問題。筆者認為，政府應當逐步建立起以財政支出為主體、以多種渠道籌資為輔的農(nóng)村社會保障資金支撐體系和常態(tài)化供給機制，使農(nóng)村社會保障體系建設有持續(xù)可靠的資金來源。首先，中央和地方政府應明確自己的財政保障責任，將農(nóng)村社會保障支出納入各級財政預算，調(diào)整財政支出結(jié)構，壓縮部分行政事業(yè)性經(jīng)費支出，加大對農(nóng)村社會保障的投入。各級政府應逐年穩(wěn)步增加農(nóng)村財政性社會保障支出占國家財政支出的比重，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政轉(zhuǎn)移支付承諾。例如，對農(nóng)村社會保險和社會救助窗口服務、醫(yī)療設施、養(yǎng)老設施等建設的支持；承擔農(nóng)村社會保障基金保值增值的部分責任等。其次，根據(jù)我國國情和農(nóng)村不同社會保障項目的特點，應明確各級政府的社會保障事權，并保障其履行相應事權的財力需要，提高資金的統(tǒng)籌層次，變目前農(nóng)村社會保障縣市級統(tǒng)籌為省級統(tǒng)籌。對于地方承擔的項目，中央財政可根據(jù)需要，通過規(guī)范、透明的專項轉(zhuǎn)移支付給予支持，增加地方投入的積極性。最后，農(nóng)村社會保障資金的充實僅僅依靠財政投入和農(nóng)民繳納是不夠的，政府還必須多渠道籌資。中央和地方政府應當從企業(yè)稅收和其他收費（如部分罰沒收入、土地的轉(zhuǎn)讓費、彩票公益金收入）中提取一定的比例，設立農(nóng)村社會保障專項基金，并將其收支納入預算體系，接受人民代表大會的監(jiān)督，使其運作更為規(guī)范。此外，政府應發(fā)揮導向作用，吸引市場力量和社會資本投向農(nóng)村社會保障體系建設，比如通過引導社會各界人士對農(nóng)村社會保障事業(yè)進行捐助來補充社會保障公共資源的不足，擴張社會保障制度的福利性。
（四）推進農(nóng)村社會保障服務體系建設
首先，政府在維持目前幾大部門橫向分工管理格局的基礎上，應當從農(nóng)村的實際情況出發(fā)，整合利用現(xiàn)有的管理服務資源，加強農(nóng)村社會保障服務網(wǎng)絡建設。中央應設專項投入，盡快開發(fā)研制社會保障管理和服務軟件，運用電子技術手段，建立覆蓋全國的農(nóng)村社會保障信息網(wǎng)絡，推進社會保障卡的應用，建立農(nóng)民個人終身社會保障號，使社保資金的繳納、記錄、核算、轉(zhuǎn)換、支付以及查詢等服務都納入計算機管理系統(tǒng)，逐步達到全國聯(lián)網(wǎng)和信息互通共享，實現(xiàn)農(nóng)村社會保障的一卡通和精細管理，方便農(nóng)民參保者隨時隨地查詢自己的權益記錄。各級地方政府按照全覆蓋的要求，應增加農(nóng)村社會保障服務的基礎設施，依托縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級信息服務網(wǎng)絡，建立農(nóng)村社會保障工作片站來綜合承擔社會保險、社會救助等各項事務性工作，為農(nóng)民提供方便快捷的社會保障服務。其次，政府應提升農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機構的管理服務能力。從制定農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機構的服務標準和改善服務設施入手，以規(guī)范化、信息化和專業(yè)化建設為核心，完善管理制度，優(yōu)化業(yè)務流程，改善工作環(huán)境和條件，進一步充實工作人員隊伍，提高人員素質(zhì)，為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的社會保障服務。最后，各級政府應當通過靈活多樣的宣傳形式，讓廣大農(nóng)民群眾充分認識到農(nóng)村社會保障體系建設的重要性，了解并熟悉農(nóng)村社會保障的相關法律和政策規(guī)定，增強其社保意識。例如，根據(jù)農(nóng)村的特點，各級政府應制定出適合農(nóng)村的宣傳教育規(guī)劃，按照輿論先行的原則，通過電視、廣播、網(wǎng)絡等媒體對農(nóng)民進行社會保障理論教育；建立社會保障宣傳日，確立宣傳主題，充分發(fā)動村委會、社會組織、社會工作人才隊伍、志愿者隊伍進行廣泛的社會保障政策及優(yōu)越性的進村宣傳，擴大宣傳效果，從而讓農(nóng)民充分認識到社會保障將給他們帶來的實惠，提高他們主動參與農(nóng)村社會保障體系建設的積極性。
（五）強化督促機制與問責制度建設
首先，各級政府應當將農(nóng)村社會保障體系建設的情況寫入政府工作報告，向人民代表大會報告，接受它的監(jiān)督。人大有權通過審查報告或者質(zhì)詢、檢查政府工作或者罷免政府組成人員以及受理群眾對政府及其工作人員的檢舉控告等方式進行監(jiān)督；在人大開會期間，人大代表還有權提議組織農(nóng)村社會保障特定問題調(diào)查委員會，以敦促和推動政府履行其社會保障責任。其次，應當將農(nóng)村社會保障體系建設的成效納入政府績效考核體系，根據(jù)科學考核指標對政府和工作人員參與農(nóng)村社會保障體系建設的整個過程進行客觀全面的考核，并將考核結(jié)果定期公布，以其作為政府是否合格或工作人員是否升遷的一項重要依據(jù)。對于考核中發(fā)現(xiàn)的問題，應當根據(jù)法律法規(guī)和合法程序進行嚴格的官員問責，使其承擔相應的否定性后果。例如，一旦發(fā)現(xiàn)政府和職能部門的工作人員因故意或者過失不履行或者不正確履行農(nóng)村社會保障職責或者履行職責不到位，造成農(nóng)民社會保障權益受到損害的，或者產(chǎn)生不良社會影響的行為，行為人應當對其行為及行為的后果進行自我反省或悔過；同時，國家權力機關或上級行政機關可對其進行道義上的公開譴責；涉嫌犯罪的，還應移送司法機關追究其刑事責任。
注釋：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《現(xiàn)代法學》2011年第6期
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