每年征收額數(shù)百億元、耗費(fèi)大量行政成本的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)到底實(shí)施效果如何?是否達(dá)到了制度設(shè)計(jì)的初衷?數(shù)十年來(lái)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)帶給社會(huì)的，是正面效應(yīng)大還是負(fù)面效應(yīng)大?今天，我們就一起來(lái)盤點(diǎn)一下。

悖離“初衷”

征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的初衷是什么?1992年的《計(jì)劃外生育費(fèi)管理辦法》說(shuō)的清楚：計(jì)劃外生育費(fèi)是一項(xiàng)為控制人口過(guò)快增長(zhǎng)對(duì)計(jì)劃外生育者征收的補(bǔ)償性資金。1995年的《中國(guó)的計(jì)劃生育》白皮書首次提出“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，將其定義為多生育子女者給社會(huì)的一種補(bǔ)償。

北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)認(rèn)為，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不是對(duì)違法行為的懲戒，因?yàn)椤度丝谂c計(jì)劃生育法》規(guī)定了公民有生育權(quán);社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是對(duì)一種可以選擇的權(quán)利行為征收的費(fèi)用，意在達(dá)到補(bǔ)償社會(huì)、實(shí)現(xiàn)公平的目的。

但社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在數(shù)十年的實(shí)施當(dāng)中，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)悖離了初衷，使得出現(xiàn)正面效應(yīng)不足、負(fù)面效應(yīng)過(guò)大的尷尬境況。

曾有觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)本質(zhì)上就是超生罰款，只不過(guò)用一個(gè)聽(tīng)起來(lái)順耳一些的名字來(lái)掩蓋罰款的事實(shí)。第一財(cái)經(jīng)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，持這種觀點(diǎn)的大有人在。甚至在計(jì)生部門內(nèi)部、公安、教育等相關(guān)部門，在一定程度上都把社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等同于超生罰款。

這種混淆造成的后果是，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)相關(guān)法規(guī)制定時(shí)，沒(méi)有突出要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目的，反而是突出了懲戒超生行為的目的。這就直接表現(xiàn)為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般家庭能夠承受的水平。

以目前各省執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，大多是當(dāng)?shù)厝司昕芍涫杖氲?span>6到8倍，個(gè)人收入超過(guò)平均水平的部分有的省份還要加征。以北京為例，超生一個(gè)孩子，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)征基數(shù)的3到10倍。如果是第三個(gè)以上孩子，加倍計(jì)征社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

2015年，北京市人均可支配收入為48458元。按此計(jì)算，超生一個(gè)孩子，最高征收額可達(dá)48.458萬(wàn)元。而如果是超生了兩個(gè)孩子，罰款總額就可能達(dá)到近150萬(wàn)。兩年前導(dǎo)演張藝謀的748萬(wàn)元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收單就是一個(gè)突出懲戒功能的典型案例。

一位基層計(jì)生主任向第一財(cái)經(jīng)吐槽，“超生罰款(他指的是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，長(zhǎng)期習(xí)慣稱之為超生罰款)就得定得高高的，讓他不敢生!定得不高，那還有什么意思?”

據(jù)《公民生育權(quán)與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度研究》分析，行政征收公平、公開(kāi)的原則意味著，只要愿意生育、能夠交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的公民都可以超生。征收標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高，它可以間接影響公民的生育意愿，但具體到一個(gè)公民愿不愿意超生它是無(wú)法干涉的。但事實(shí)上，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收確實(shí)已經(jīng)走得太遠(yuǎn)。

全面二孩政策實(shí)施之后，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委官員在回應(yīng)記者關(guān)于“會(huì)不會(huì)取消對(duì)搶生二孩家庭的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”時(shí)表示，如果取消對(duì)搶生二孩家庭的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，那對(duì)已經(jīng)繳納了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的家庭是不公平的。此言引起民眾對(duì)于“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與公平”的熱議。事實(shí)上，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)如此嚴(yán)厲的征收標(biāo)準(zhǔn)使得社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)完全偏離了“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平”的初衷，也不符合行政征收客觀、公正、公平的原則。

回觀數(shù)十年歷史，可以發(fā)現(xiàn)，在控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的宏偉目標(biāo)之下，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為推行計(jì)劃生育政策最主要的抓手，一路飆行，走得太快太遠(yuǎn)，以至于大大偏離了制度設(shè)立的“初衷”。

負(fù)面效應(yīng)清單

如果說(shuō)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)以它高昂的懲戒標(biāo)準(zhǔn)、巨大的威懾力在遏制生育意愿、降低人口生育率上發(fā)揮了一定的作用。同時(shí)，它也造成了更多的負(fù)面效應(yīng)。

負(fù)面效應(yīng)之一：

給超生家庭造成了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不少家庭因此致貧。以北京為例，在養(yǎng)育成本飆升的背景下，一個(gè)普通家庭養(yǎng)育兩個(gè)孩子已經(jīng)是不可承受之重，再加上巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，家庭經(jīng)濟(jì)壓力巨大。

負(fù)面效應(yīng)之二：

給超生家庭帶來(lái)巨大精神壓力，不少家庭因此陷入恐懼、擔(dān)憂、憤怒之中，惡化了官民關(guān)系。

在鄉(xiāng)村，這種惡化體現(xiàn)在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的暴力執(zhí)法上。為了征收到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，有些基層不惜采用非法扣押、強(qiáng)制參加學(xué)習(xí)班、毆打等辦法，強(qiáng)逼超生家庭繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

在城市，這類暴力手段很少見(jiàn)，但是由于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收額度巨大，給超生家庭帶來(lái)的壓力也非常大。來(lái)自一線城市的李女士，二孩的孩子預(yù)產(chǎn)期本來(lái)在2016年1月5日，按規(guī)定(全面二孩政策2016年1月1日實(shí)施)是符合政策的。不料孩子提前了一周，在2015年12月29日出生。本來(lái)孩子出生是喜事，但李女士因?yàn)闅鈶嵑臀那榈吐?，流淚不止，患上了產(chǎn)后抑郁癥。

負(fù)面效應(yīng)之三：

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與公安部門的落戶、教育部門的入學(xué)、民政部門的福利等捆綁，組成了威力巨大的“組合拳”，客觀上剝奪了超生兒童的落戶權(quán)、入學(xué)權(quán)，造成對(duì)公民合法權(quán)益的侵害。

在具體實(shí)施中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是否繳納成為超生人員能否正常生活的“通行證”。如果不繳納社會(huì)撫養(yǎng)，作為一種懲罰和砝碼，公安部門將拒絕給上戶口，教育部門拒絕入學(xué)，民政部門也會(huì)取消本應(yīng)當(dāng)獲得的福利。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員萬(wàn)海遠(yuǎn)所做的調(diào)研，在全國(guó)1300萬(wàn)黑戶中，超過(guò)60%是因?yàn)橛?jì)劃生育原因。這些黑孩因?yàn)闆](méi)有戶口，不能正常接受教育，生活境況十分窘迫。尤其是在一些地方，第一批因?yàn)槌鷽](méi)有上戶口的孩子已經(jīng)長(zhǎng)大，于是出現(xiàn)了“黑二代”。他們沒(méi)有戶口，沒(méi)有身份，處于社會(huì)的最底層。盡管今年初，國(guó)家明令無(wú)條件為黑戶上戶，但是在不少地方，超生家庭擔(dān)心巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)隨之而至，仍然不敢前去上戶。

負(fù)面效應(yīng)之四：

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)管理混亂，成為滋生腐敗的溫床。在許多地方，由于缺乏監(jiān)管，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是一本“糊涂賬”。數(shù)目不菲的“糊涂賬”于是成為一塊塊讓人垂涎的“唐僧肉”，相關(guān)部門誰(shuí)都想咬一口。盡管國(guó)家明文規(guī)定要收支兩條線，但實(shí)際上，挪用、坐支社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、設(shè)立小金庫(kù)的現(xiàn)象屢屢可見(jiàn)。國(guó)家審計(jì)署2013年對(duì)全國(guó)9省45個(gè)縣社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征管的審計(jì)就揭開(kāi)了冰山一角。

負(fù)面效應(yīng)之五：

加劇社會(huì)不公。這種不公體現(xiàn)在很多方面。由于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的存在，超生是一種被明碼標(biāo)價(jià)的行為。這意味著，只要有錢，多生幾個(gè)孩子不是問(wèn)題。張藝謀被征收748萬(wàn)，有人認(rèn)為太不公平，富人的孩子也是孩子，憑什么就多收那么多?有人認(rèn)為，富人有錢就可以超生，幾百萬(wàn)不算什么?窮人幾萬(wàn)元就受不了，還是不公平。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)帶來(lái)的不公平還體現(xiàn)在，部分基層計(jì)生部門“放水養(yǎng)魚”的做法上。一位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦工作了20多年的老計(jì)生干部告訴第一財(cái)經(jīng)，每年上邊會(huì)給一定的超生指標(biāo)，只要在這個(gè)指標(biāo)內(nèi)就算完成任務(wù)。如果超生的人太少，雖然工作成績(jī)不錯(cuò)，但是收不到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，也很不劃算。

所以，他們采取的對(duì)策是，對(duì)經(jīng)濟(jì)條件差的或者明知道征收不到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的家庭堅(jiān)決嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，采取一切辦法不讓其超生。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件好的，則是睜一只眼閉一只眼，甚至鼓勵(lì)其超生，等其超生之后再去征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

“交得起罰款，你就拿錢做貢獻(xiàn);交不起罰款，對(duì)不起，你就在指標(biāo)上做貢獻(xiàn)。”這位計(jì)生干部說(shuō)。

從上述負(fù)面效應(yīng)清單可以看出，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)早已嚴(yán)重偏離制度設(shè)立是“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平”的“初衷”。已經(jīng)異化了的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，在全面二孩政策放開(kāi)的新背景下，前路如何?是繼續(xù)抱殘守缺，還是改革完善，或是如有些法律學(xué)者和律師建議的取消廢除?

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財(cái)經(jīng)2016- 04-22

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